2025-126 Bijlage 1 Rekenkamerrapport 'Grip op Gemeenschappelijke Regelingen'

2025-126 Bijlage 1

Grip op gemeenschappelijke Regelingen Rekenkameronderzoek gemeente Nieuwegein 7 april 2025

Rekenkamer Nieuwegein Onderzoekers Unravelling Onderzoek & Advies: ▪ Martijn Mussche ▪ Hannelore Schouwstra

Inhoud 1. Inleiding ........................................................................................................................................ 4

2.

1.1

Achtergrond ......................................................................................................................... 4

1.2

Centrale vraag, deelvragen en normenkader ...................................................................... 4

1.3

Afbakening ........................................................................................................................... 4

1.4

Onderzoeksmethodiek ......................................................................................................... 5

1.5

Leeswijzer ............................................................................................................................. 5

Beleid, regelingen en wetgeving .................................................................................................. 6 2.1

Nota verbonden partijen ...................................................................................................... 6

2.2

Gemeenschappelijke regelingen van Nieuwegein ............................................................... 8

2.2.1

BghU ............................................................................................................................. 9

2.2.2

GGDrU .......................................................................................................................... 9

2.2.3

WIL.............................................................................................................................. 10

2.3

Indicatieve sturingsmogelijkheid ....................................................................................... 12

2.4

Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen ................................................................. 12

3. Gereedschap voor governance ...................................................................................................... 15 3.1

3.1.1

Afstand en nabijheid .................................................................................................. 15

3.1.2

BghU ........................................................................................................................... 16

3.1.3

GGDrU ........................................................................................................................ 16

3.1.4

WIL............................................................................................................................. 17

3.2

Informatievoorziening ........................................................................................................ 19

3.2.1

Informatieplicht.......................................................................................................... 19

3.2.2

Informatiepositie gemeenteraad ............................................................................... 20

3.2.3

Informatieverstrekking BghU ..................................................................................... 20

3.2.4

Informatieverstrekking GGDrU .................................................................................. 21

3.2.5

Informatieverstrekking WIL........................................................................................ 22

3.2.6

Bijeenkomsten............................................................................................................ 22

3.3

Afspraken evaluatie............................................................................................................ 23

3.4

Instrumentarium gemeenteraad........................................................................................ 24

3.4.1

Vergaderingen ............................................................................................................ 25

3.4.2

Nieuw instrumentarium Wgr (2022) .......................................................................... 27

3.4.3

Raadsrapporteursmodel............................................................................................. 27

3.5 4.

Bestuurs- en overlegstructuren ......................................................................................... 15

Regionale samenwerking ................................................................................................... 28

Conclusie en aanbevelingen ....................................................................................................... 30

pagina 2

4.1

Conclusie ............................................................................................................................ 30

4.2

Aanbevelingen .................................................................................................................... 31

Bijlage 1.

Deelvragen en normen ................................................................................................... 33

Bijlage 2.

Bronnen .......................................................................................................................... 35

Bijlage 2.1 Personen ....................................................................................................................... 35 Bijlage 2.2 Observatie..................................................................................................................... 35 Bijlage 3.

Actieve informatieplicht ................................................................................................. 36

Bijlage 4.

Afspraken evaluatie ........................................................................................................ 37

Bijlage 5.

Enquêteresultaten.......................................................................................................... 38

pagina 3

1.

Inleiding

1.1

Achtergrond

De rekenkamer van de gemeente Nieuwegein (hierna: de rekenkamer) besloot om onderzoek te doen naar de informatievoorziening over de gemeenschappelijke regelingen en het hebben van grip op gemeenschappelijke regelingen. Deze keuze maakte de rekenkamer na een inventarisatieronde bij de raadsfracties, waaruit bleek dat de raadsleden van de gemeente Nieuwegein behoefte hebben aan meer inzicht en transparantie over de gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast was de aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) op 1 juli 2022 een belangrijke aanleiding voor dit onderzoek. 1.2

Centrale vraag, deelvragen en normenkader

Het doel van dit onderzoek is het inzichtelijk krijgen in hoeverre de gemeenteraad van Nieuwegein grip heeft op zijn gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamer hanteert het begrip ‘grip’ als een verzamelterm waarmee wordt aangeduid of de gemeenteraad toekomt aan het stellen van kaders en of de informatie- en verantwoordingsbehoefte van de raad vervuld wordt. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Hoe kan de raad doeltreffend en doelmatig grip houden op de (afspraken met de) gemeenschappelijke regelingen? De uitwerking in deelvragen en bijbehorende normen is weergegeven in bijlage 1. 1.3

Afbakening

Het onderzoek gaat over de gemeenschappelijke regelingen van de gemeente Nieuwegein. Dit betekent dat overige verbonden partijen van de gemeente buiten beschouwing blijven. Ten tijde van dit onderzoek nam de gemeente deel aan acht gemeenschappelijke regelingen1: • • • • • • • •

Afvalverwijdering Utrecht (AVU). Belastingsamenwerking gemeenten en hoogheemraadschap Utrecht (BghU). GGD regio Utrecht (GGDrU). Recreatieschap Stichtse Groenlanden. Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht 2.0 (RUD). Reinigingsbedrijf Midden Nederland (RMN). Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Werk en Inkomen Lekstroom (WIL).

De onderzoekers zijn zich ervan bewust dat het begrip ‘gemeenschappelijke regeling’ gaat over een besluit tot samenwerking tussen verschillende bestuursorganen of andere openbare lichamen. Toch hanteert dit rapport het begrip ‘gemeenschappelijke regelingen’ ook als een verzamelterm voor de

1 Een gemeenschappelijke regeling is een besluit tot samenwerking tussen verschillende bestuursorganen of andere openbare lichamen.

Om herhaling en onnodige uitweiding te voorkomen, wordt in dit rapport het begrip ‘gemeenschappelijke regelingen’ als een verzamelterm voor de rol van deze acht partijen gehanteerd.

pagina 4

acht partijen waarmee de gemeente Nieuwegein een gemeenschappelijke regeling heeft, om te voorkomen dat structureel toegelicht behoeft te worden om welke partijen het gaat. Binnen deze acht gemeenschappelijke regelingen zijn er drie partijen waar het onderzoek zich in het bijzonder op concentreert. Dit zijn de BghU, de GGDrU en WIL. Deze keuze is gebaseerd op het aanzienlijke financieel (€ 1 mln tot € 29 mln.) en maatschappelijk belang van deze drie gemeenschappelijke regelingen, en op de mate van beleidsvrijheid. Daarnaast speelde het feit dat enkele andere gemeenschappelijke regelingen al eerder onderzocht zijn ook een rol. Voor deze drie gemeenschappelijke regelingen is er sprake van een verdiepingsslag, onder meer ten aanzien van de daadwerkelijk waargenomen acties om kaders te stellen, bij te sturen of te controleren. De focus van het onderzoek ligt op de tijdsperiode juni 2022 tot en met december 2024. Deze keuze is gemaakt naar aanleiding van de implementatie van de wijzigingen in de Wgr (2022). 1.4

Onderzoeksmethodiek

Het onderzoekstraject begon met een startbijeenkomst met de rekenkamer. De onderzoekers en de rekenkamer bespraken het vraagstuk en stemden de onderzoeksaanpak af. Hierna was de ambtelijke startbijeenkomst. Deze bijeenkomst definieerde aandachtspunten en gaf inzicht in wie de betrokkenen zijn bij het onderzoek. Vervolgens vonden de informatieuitvraag en de documentstudie plaats. De bestudeerde documentatie betrof beleidsdocumenten en documentatie vanuit de P&Ccyclus en daarbuiten (zoals presentaties, moties, raadsvragen et cetera). Daaropvolgend zijn er gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen de gemeente. Zie bijlage 2 voor de geraadpleegde personen. Er zijn zes (groeps)gesprekken gevoerd, met in totaal 16 personen. Parallel aan de gesprekken vond er ook een observatie plaats. Deze observaties gaven de mogelijkheid om waar te nemen hoe de raadsleden van de gemeente Nieuwegein in de praktijk invulling geven aan hun rol. De opnamen van raadsvergaderingen en Avonden voor de Stad (zie bijlage 2 voor een overzicht) waarin de gemeenschappelijke regelingen aan de orde kwamen, boden de gelegenheid voor observaties die gebruikt zijn om bevindingen te onderbouwen. Tot slot is er een korte online enquête uitgezet onder de raadsleden. Deze methode is gekozen om raadsleden niet te overvragen en toch alle raadsleden de kans te geven een bijdrage te leveren.

Uiteindelijk hebben 15 raadsleden de enquête ingevuld, waarmee het responspercentage op 45% ligt. Na afloop van de documentstudie, gesprekken, observatie en enquête heeft een analyse plaatsgevonden van de verzamelde informatie. De analyse resulteerde in het voorliggende bevindingenrapport. 1.5

Leeswijzer

De deelvragen komen aan bod in de hoofdstukken 2 en 3 van dit rapport. Beide hoofdstukken beginnen met een beknopte inleiding, gevolgd door paragrafen met aan het begin in een grijs kader de bevindingen van de onderzoekers, gevolgd door de bijbehorende weergave van de relevante feiten. De blauwe kaders bevatten citaten of parafraseringen uit relevante documenten; deze bevatten dus niet een duiding of oordeel van de onderzoekers. Ten slotte staan de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 4.

pagina 5

2.

Beleid, regelingen en wetgeving

Dit hoofdstuk gaat in op de Nota verbonden partijen (2.1) van de gemeente Nieuwegein en werpt een blik op de huidige gemeenschappelijke regelingen (2.2), door te focussen op de ontwikkelingen en doelen rondom de gemeenschappelijke regelingen BghU, GGDrU en WIL. Daarnaast besteedt dit hoofdstuk aandacht aan de implementatie van de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) (2.3). 2.1

Nota verbonden partijen

Bevindingen 2.1 ▪ De gemeente heeft een duidelijke visie op de verbonden partijen. Deze visie is verwoord in de Nota verbonden partijen (2015). Deze nota voldoet aan de eisen die daaraan gesteld kunnen worden. De nota heeft een instrumentele functie en benoemt het belang van duidelijke afspraken, kaders en rollen en een efficiënte balans tussen ‘controle’ en ‘vertrouwen’. ▪ Elementen die relatief beperkt uitgewerkt zijn in de nota, zijn de strategische visie over hoe verbonden partijen bijdragen aan de lange termijndoelen van de gemeente, risicomanagement, evaluaties en exit strategieën. ▪ De huidige Nota verbonden partijen komt uit 2015. De beleidsnota is niet actueel, onder andere door wijzigingen in de Wgr en vanwege het ontbreken van de BghU en Stedin. De gemeente werkt aan een nieuwe nota. Visie gemeente Nieuwegein De huidige Nota verbonden partijen (hierna: de nota) van de gemeente Nieuwegein dateert van 2015. De nota erkent een trend waarbij de gemeente taken uitbesteed en vooral een ‘regierol’ op zich neemt, waarbij de gemeente de beleidskaders vaststelt en controleert of de verbonden partij deze naleeft. De in de nota benoemde voordelen van uitbesteding aan een verbonden partij betreffen efficiëntie en kennisdeling.

Het doel van de nota is om kaders en richtlijnen te geven voor de relatie van de gemeente met de verbonden partijen en het vormgeven van de sturingsrelatie en de risicobeheersing. Het college vindt het belangrijk om duidelijke afspraken te maken met de verbonden partijen over rapportages, financiële verplichtingen, risico’s en evaluaties.2 De gemeente beschrijft de nota zelf als ‘instrumenteel’, meer pragmatisch dan visionair. Doelen en ontwikkelingen Ten tijde van de Nota verbonden partijen had de gemeente Nieuwegein 15 verbonden partijen. Een gemeenschappelijke regeling is een vorm van een verbonden partij. Een groot deel van de gemeenschappelijke regelingen die er toen waren zijn (los van eventuele ontwikkelingen) er nog steeds, op een tweetal na. Sinds 2015 is er ook een bij gekomen: de BghU. Per gemeenschappelijke regeling was er in de beleidsnota ruimte om de risico’s, ontwikkelingen en eventuele ‘beleidsvoornemens’ te noemen: concrete voornemens tot het vaststellen of wijzigen van beleid. De ‘beleidsrijkheid’ van de gemeenschappelijke regelingen zelf varieert. Verschillende rollen en ‘good governance’ Naast het beleidskader en de wet- en regelgeving behandelt de Nota verbonden partijen (2015) ook de verschillende rollen bij het besturen.

Bij de verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen is de rolverdeling tussen het college (bestuurlijk en uitvoerend) en de gemeenteraad (kaderstellend en controlerend) ook van toepassing. 2 Gemeente Nieuwegein, Nota verbonden partijen, 2015.

De Nieuwegeinse Nota verbonden partijen vermeldt dat verbonden partijen primair een zaak zijn van het college. Het sturingsmoment van de raad zit vaak in de aanloopfase en bij wijziging in de kaderstelling van een verbonden partij. Het is dus belangrijk goede afspraken te maken over welke informatie de raad nodig heeft en met welke frequentie die beschikbaar komt, om zijn controlerende taak goed uit te kunnen voeren.3 Het college neemt plaats in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De nota licht toe dat vanuit de Wgr (2015) er (in principe) een dagelijks bestuur (DB) is dat voortkomt uit het algemeen bestuur (AB). Hier is in de gewijzigde Wgr (2022) nog steeds sprake van. De nota beschrijft de dubbele rol voor de gemeente; de gemeente is tegelijk opdrachtgever/ klant en eigenaar/ bestuurder van de gemeenschappelijke regeling. Hier kan er een belangenconflict ontstaan. Met transparantie, risicobeheersing, duidelijke onderbouwingen van keuzes en compromissen en een eventuele functiescheiding zou een dergelijke situatie zo veel mogelijk vermeden kunnen worden. Het is onvermijdelijk dat wanneer er een rolconflict ontstaat, een compromis moet worden gesloten of een keuze in het voordeel van één van beide partijen.

Het is dus belangrijk om ervoor te zorgen dat verschillende belangen op een transparante manier worden behartigd en keuzes hierin helder te onderbouwen.4 De nota benadrukt hierbij de balans tussen controle en vertrouwen: good governance (zie figuur 1). Dit betekent ‘een goed samenspel tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden’. De gemeente maakt hierbij ook gebruik van een ‘checklist’ uit het Handboek Verbonden Partijen "Twee voeten in één sok" van Deloitte (2006). 5 Om goed te kunnen sturen en beheersen is het ook noodzakelijk dat er minimale expertise en onafhankelijke ondersteuning binnen de gemeente behouden blijft, en één accounthouder per verbonden partij wordt aangewezen.6

Figuur 1 Controle versus vertrouwen (2015)

3 Nota verbonden partijen pg. 8 4 Nota verbonden partijen pg. 9 5

Handboek Verbonden Partijen "Twee voeten in één sok" van Deloitte (2006)

6 Nota verbonden partijen pg. 10

pagina 7

Een nieuwe beleidsnota De gemeente Nieuwegein werkt aan een nieuwe Nota verbonden partijen. Een belangrijk vraagstuk hierbij is hoe deze verschillende regelingen op de juiste manier verwerkt kunnen worden in één beleidsnota, aangezien de gemeenschappelijke regelingen erg kunnen verschillen. Het doel is om een bruikbaar instrument te creëren wat de gemeenteraad zou helpen zijn controlerende en kaderstellende rol in te vullen. 2.2

Gemeenschappelijke regelingen van Nieuwegein

Bevindingen 2.2 ▪ De doelen en voornemens van de gemeente en de meeste gemeenschappelijke regelingen sluiten goed op elkaar aan. Wel zijn er verschillen te herkennen in de koppeling met de gemeentelijke beleidsdoelen: ▪ De BghU is primair een uitvoeringsorganisatie en heeft weinig beleidsvrijheid. Gemeentelijke beleidsdoelen zijn vooral zichtbaar in zaken als kwijtschelding en de afhandeling van belastingzaken. ▪ Bij de GGD is de koppeling met gemeentelijke beleidsdoelen relatief sterk, omdat 80% van de taken wettelijk verplicht is en daardoor automatisch in lijn ligt met gemeentelijk beleid. Het college stemt het beleid jaarlijks af met de GGD en kan maatwerkdiensten inkopen. ▪ Bij WIL is er enige spanning tussen beleidsvorming en uitvoering, omdat de gemeenten binnen de regeling verschillende accenten leggen. De eventuele harmonisatie van minimabeleid door de raden in Lekstroom is bijvoorbeeld ingewikkeld vanwege verschillen in inkomensgrenzen tussen gemeenten. ▪ De (theoretische) sturingsmogelijkheid van Nieuwegein is groter bij gemeenschappelijke regelingen met een grotere beleidsrijkheid en een kleiner aantal deelnemers, zoals bijvoorbeeld bij WIL. ▪ De gemeente Nieuwegein heeft in het licht van de implementatie van de Wgr (2022) bij alle gemeenschappelijke regelingen recentelijk een raadsbesluit tot wijziging genomen.

Bij niet alle regelingen is de wijziging geïmplementeerd binnen de termijn van twee jaar.

pagina 8

2.2.1

BghU

De BghU is het samenwerkingsverband op het gebied van belastingen, waarbij negen gemeenten en een waterschap zijn aangesloten. Namens de deelnemers heft en int BghU belastingen en stelt de hoogte van de WOZ-waarden vast. De BghU is een bedrijfsvoeringsorganisatie, een ‘publieke, uitvoerende en dienstverlenende organisatie die op basis van maatschappelijk aanvaarde bedrijfseconomische principes wordt geleid’.7 Daarnaast beschrijft de BghU dat zij alle opgedragen taken zelfstandig uitvoert, maar ‘de gemeenten en het waterschap blijven zelf verantwoordelijk voor de hoogte van de tarieven, de verordeningen en de kwijtscheldingsnormen’.8 De beleidsrijkheid van de BghU is beperkt omdat het vooral een uitvoeringsorganisatie is. Het college geeft daarnaast aan dat de beleidsdoelen van de BghU grotendeels aansluiten bij de doelen van de gemeente Nieuwegein. De gemeenschappelijke doelstelling is met name gericht op efficiënte en klantgerichte dienstverlening.9 De programmabegroting (2023) van de gemeente Nieuwegein noemt als belangrijke ontwikkelingen bij BghU de ‘procesoptimalisatie, kwaliteitsverbetering en het beperken van risico’s op achterstanden’.

Daarnaast zijn de activiteiten gericht op ‘het behalen van het oordeel ‘goed’ van de Waarderingskamer10 en op het verkrijgen van software welke aansluit bij gestandaardiseerde, optimale werkprocessen’.11 De jaarstukken (2022) van de gemeente Nieuwegein noemden ook al de beoordeling van de Waarderingskamer als een belangrijke ontwikkeling. De lagere beoordeling van de Waarderingskamer en een afkeurende verklaring bij de jaarrekening waren en zijn belangrijke problemen voor de BghU. Daarnaast zijn er technische problemen zoals storingen in de systemen en leidden een toename aan bezwaren en bezwaarprocedures tot druk op de organisatie. De dienstverlening en bereikbaarheid wordt beïnvloed door achterstanden, welke ook de tijdigheid van rapportages en daarmee de P&C cyclus van de gemeente beïnvloeden. Deze problemen zijn bekend bij de ambtelijke organisatie, bij het college en bij de raad. Volgens de jaarstukken (2023) van de BghU, staat de gemeenschappelijke regeling ‘in ieder geval tot en met 2025 voor een enorme opgave in zowel de achterstanden weg te werken als ook de kwaliteit gaan borgen’.12 2.2.2

GGDrU

De GGDrU is de gemeentelijke gezondheidsdienst die werkt voor een gezonde en veilige regio Utrecht. Bij de GGDrU zijn 26 gemeenten aangesloten.13 De GGDrU kent hierbij verschillende taken. Als eerste zijn er de verplichte wettelijke taken, voornamelijk op basis van de Wet publieke gezondheid (Wpg). Daarnaast zijn er de collectieve taken regio Utrecht, waarbij gemeenten afspraken maken over aanvullende taken. Tot slot is er de intensivering wettelijke taken als een intensivering van het basispakket voor een individuele gemeente en maatwerk, waarbij gemeenten op individuele basis de GGDrU meer taken laat uitvoeren die geen verplichte wettelijke grondslag hebben. In de bestuursagenda 2023-2027 van de GGDrU staat de opdracht

7 https://bghu.nl/over-bghu/visie-en-missie 8 https://bghu.nl/over-bghu/wat-doen-we 9 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 10 Onafhankelijk toezicht op de uitvoering van de Wet Waardering onroerende zaken (WOZ) en de kwaliteit van het proces. 11 Gemeente Nieuwegein, Programmabegroting 2023-2026, pg. 113. 12

BghU, Jaarstukken 2023, pg. 10.

13 https://ggdru.nl/over-de-ggd/wat-doet-de-ggd/

pagina 9

die het bestuur van de GGDrU geeft aan de directeur, waarmee het bestuur richting geeft aan de dienstverlening en inhoud van de begroting.14 Elk startend bestuur van de GGDrU stelt een bestuursagenda op, die duiding geeft aan gemeenten en samenwerkingspartners en intern kaders en richting geeft.15 De koppeling tussen de doelen van de GGDrU en de beleidsdoelen van de gemeente Nieuwegein komt met name voort uit de wettelijke kaders zoals de Wet publieke gezondheid (Wpg). Daar is weinig ruimte voor sturing door de gemeente. Bij maatwerk heeft de gemeente meer ruimte voor sturing en eigen keuzes. De dienstverlening kan afgestemd worden op het eigen gemeentelijke beleid via een maatwerkovereenkomst. Het college stemt het beleid (en de aansluiting op de doelstellingen) jaarlijks af met de GGDrU, waarbij ook de focus ligt op de taken waar de gemeente sturingsmogelijkheden heeft.16 Het Digitaal Dossier Jeugd Gezondheid (GGiD) vormde een uitvoeringsprobleem voor de GGDrU en de deelnemende gemeenten en stond de afgelopen jaren op de politieke agenda.

De programmabegroting (2023) noemde dit al als een risico voor de GGDrU, vanwege vertraging in de oplevering.17 De Jaarstukken (2022) voegde daar een toelichting aan toe over de ‘ombuigingsplannen’, waarvan de GGDrU verwachtte dat deze haalbaar zouden zijn ondanks het risico op (het niet kunnen opvangen van) onvoorziene omstandigheden.18 Omdat ook de communicatie richting de gemeente(raad) bij dit dossier vertraging opliep, werd in de zienswijze bij de begroting van 2023 ook meegegeven dat de gemeenteraad ‘graag vooraf en tijdig betrokken wil worden bij de inhoudelijke ontwikkeling van de GGDrU en de oplossingsrichtingen ten aanzien van het weerstandsvermogen en de reservepositie van de GGDrU’.19 Uiteindelijk is het dossier op 2 november 2022 afgesloten na een ‘moeizaam proces’.20 Vanwege dit proces is er uiteindelijk besloten een evaluatie uit te laten voeren door een externe partij, ook om hiervan te leren.21 Het financieel-technische deel van het GGiD is dus al afgewikkeld, maar de opvolging hiervan is voor de gemeente actueel gebleven. De voortgang van het nieuwe systeem wordt dan ook nauwlettend gevolgd en maakt deel uit van de P&C cyclus.22 Daarnaast is de gemeente door de jaren heen scherper geworden over de financiën van de GGDrU en het opvangen van stijgende kosten. 23 Hier is de GGDrU zich ook bewust en daar zijn afspraken over gemaakt.24 2.2.3

WIL

WIL helpt inwoners van de vier aangesloten gemeenten en klanten ‘vooruit op het gebied van werk, inkomen en schulden’.25 Door het AB zijn er voor WIL verordeningen vastgesteld voor de twee deelnemende gemeenten IJsselstein en Lopik. De gemeenteraden van Houten en Nieuwegein stellen deze verordeningen zelfstandig vast. Vanuit deze verordeningen volgen

14 https://ggdru.nl/thema/gemeenten/inwerkdossier/ 15

GGDrU, Bestuursagenda 2023-2027. Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGD 17 Gemeente Nieuwegein, Programmabegroting 2023-2026, pg. 116. 18 Gemeente Nieuwegein, Jaarstukken 2022, pg. 138. 19 Gemeente Nieuwegein, Jaarstukken 2022, pg. 138. 20 GGDrU, Jaarverslag 2022, pg. 6. 21 GGDrU, Jaarstukken 2023, pg. 7. 22 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGD. 23 Gemeente Nieuwegein, Jaarrekening 2023, pg. 139. 24 GGDrU, Jaarstukken 2023, pg. 6. 25 https://www.wil-lekstroom.nl/over-wil/ons-doel 16

pagina 10

beleidsregels, opgesteld door het bestuur van WIL. Voor bijzondere bijstand en de eenmalige energietoeslag van 2023 hebben de gemeenten eigen beleidsregels.26 De uitvoerig van de bijstand ligt volledig bij WIL, dus er gaat veel geld om in de gemeenschappelijke regeling. Het financieel belang van Nieuwegein bedraagt circa € 30 mln op jaarbasis. De financiën van WIL zijn een terugkerend punt van aandacht. Om te sturen op de financiën van WIL is het nodig om te sturen op het inhoudelijke beleidskeuzes. De beleidsregels zijn niet hetzelfde voor iedere deelnemende gemeente; minimabeleid is namelijk een lokale aangelegenheid. De gemeenten hebben daarom aan WIL gevraagd om een drietal opties voor harmonisatie uit te werken en voor discussie voor te leggen aan de raad. De raad heeft de beslissingsbevoegdheid over het minimabeleid, maar wil eerst weten wat de impact zal zijn op de inwoners en de begroting. De gemeente Nieuwegein heeft bijvoorbeeld relatief meer lager opgeleiden en mensen met financiële problemen en dus behoefte aan inkomensgrenzen die daarbij passen. Daarnaast moet WIL ook rekening houden met veranderingen in het rijksbeleid. Een actueel onderwerp voor de komende jaren zijn de bezuinigingen, onder andere bij het personeel. 27

26

https://www.wil-lekstroom.nl/over-wil/regelgeving-en-verordeningen

27 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen WIL

pagina 11

2.3

Indicatieve sturingsmogelijkheid

De theoretische sturingsmogelijkheid van een gemeente hangt af van meerdere factoren. Relevante factoren zijn bijvoorbeeld de beleidsrijkheid van het domein en het aantal deelnemers in de gemeenschappelijke regeling. In de onderstaande figuur zijn de acht gemeenschappelijke regelingen indicatief in beeld gebracht. Hierbij varieert de mate van beleidsrijkheid van een (weinig beleidsrijk) tot vijf (zeer beleidsrijk) en varieert het aantal deelnemers van vier tot zesentwintig.

Beleidsrijkheid

5

WIL GGDrU

4

RMN RUD

3 AVU

VRU

RSG

BghU

2 1

30

25

20

15

10 5 aantal deelnemers GR

Figuur 2 Indicatieve sturingsmogelijkheid Nieuwegein op gemeenschappelijke regelingen Figuur 2 beoogt weer te geven dat Nieuwegein meer mogelijkheid heeft om te sturen op WIL (hoge beleidsrijkheid, laag aantal deelnemers) dan op de AVU (lage beleidsrijkheid, hoog aantal deelnemers). En wat beleidsrijkheid betreft zitten de GGDrU en WIL ongeveer in dezelfde categorie, maar is de sturingsmogelijkheid van Nieuwegein als een van de vier gemeenten groter bij WIL, dan als een van de zesentwintig gemeenten bij GGDrU. 2.4

Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

Per 1 juli 2022 is de Wgr gewijzigd, met als doelstelling het versterken van de democratische legitimatie. Door deze aanpassing kunnen raadsleden onder meer zitting krijgen in een (nieuw in te stellen) raadsadviescommissie, (vroegtijdig) zienswijzen indienen bij conceptvoorstellen voor bijvoorbeeld nieuwe verordeningen of kaderstellende plannen, inlichtingen vragen en afspraken maken over de informatievoorziening en de evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. De inzet van deze extra instrumenten moet de kaderstellende of controlerende rol van de gemeenteraad versterken. Naar aanleiding van de wijziging hadden de gemeenschappelijke regelingen twee jaar de tijd om de gemeenschappelijke regelingen te wijzigen (dus: tot 1 juli 2024). De gemeenschappelijke regelingen initieerden de wijziging en de gemeenteraad nam het besluit tot wijziging, zoals te lezen in de onderstaande voorbeelden.

pagina 12

Bij de GGDrU is de wijziging van de Wgr (nog) niet geïmplementeerd. Wel heeft de gemeenteraad in de raadsvergadering van 10 oktober 2024 het besluit genomen om toestemming te verlenen aan het college om de gemeenschappelijke regeling van de GGDrU te wijzigen, naar aanleiding van de Wgr (2022).28 De wijziging van WIL is in de Avond voor de Stad van 13 juni 202429, naar aanleiding van de wijziging van de Wgr (2022), besproken. In de raadsvergadering van 20 juni 202430 nam men de beslissing om de gemeenschappelijke wijziging te wijzigen. De huidige gemeenschappelijke regeling WIL geldt officieel vanaf 23 juli 2024, maar met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2024. Alle acht gemeenschappelijke regelingen (zie hoofdstuk 1.3) moe(s)ten gewijzigd worden naar aanleiding van de wijziging van de Wgr (2022). Tabel 2 geeft de raadsbesluiten weer waarmee de raad het college toestemming gaf om de betreffende gemeenschappelijke regeling te wijzigen.

Gemeenschappelijke regeling Geldt vanaf: Afvalverwijdering Utrecht (AVU) 28 februari 202431 Belastingsamenwerking gemeenten en 1 januari 202333 hoogheemraadschap Utrecht (BghU) GGD regio Utrecht (GGDrU) 28 maart 201935 Recreatieschap Stichtse Groenlanden 18 juli 202437 Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht 2.0 12 mei 201739 (RUD) Reinigingsbedrijf Midden Nederland (RMN) 21 december 202440 Veiligheidsregio Utrecht (VRU) 1 januari 201942 Werk en Inkomen Lekstroom (WIL) 1 juli 202444 Tabel 1 Wijziging gemeenschappelijke regelingen en evaluatie

Datum raadsbesluit: 2 november 202332 23 juni 202234 10 oktober 202436 22 april 202438 12 september 202441 1 juni 202343 20 juni 202445

Bij zeven van de acht gemeenschappelijke regelingen nam de raad het besluit tot wijziging. De RUD had hierbij een uitzonderlijke positie. Er is bij deze regeling geen specifiek besluit genomen tot 28 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/900c09b6-234b-457f-bd05-ffdfb76e9682 29

https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/f09cc2f7-bd87-4703-9e95-761a0c47c3fe

30 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/2e510ccc-b3f6-4c43-bdaa-ccfefbe317a8 31 https://organisaties.overheid.nl/29430875/Gemeenschappelijke_regeling_afvalverwijdering_Utrecht 32 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/9a057bb8-faa9-4312-9c37-d9d79f43d39b?documentId=cd85e1dd-

a97c-4144-b419-a932190ddbc2&agendaItemId=11f4b5ec-c2ca-4801-81de-9bc9df2db9af 33https://organisaties.overheid.nl/28981472/Gemeenschappelijke_regeling_Belastingsamenwerking_gemeenten_en_hoogheemraadsch ap_Utrecht_2020/ 34 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/35a4298d-0bcb-4ca3-a9c4-52f23da4ed6e?documentId=89c4e58d7a3a-483c-84f6-205eab516b02&agendaItemId=bf8210d6-8ce4-4a52-a4e8-51ed02e5fb20 35 https://organisaties.overheid.nl/28671908/Gemeenschappelijke_regeling_Gemeentelijke_Gezondheidsdienst_Regio_Utrecht/ 36 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/900c09b6-234b-457f-bd05-ffdfb76e9682?documentId=54f4ccb87be1-45c7-960d-154512645f7e&agendaItemId=c95795f6-3185-4a01-bbe5-160ad25325b8 37 https://organisaties.overheid.nl/29529817/Gemeenschappelijke_regeling_recreatieschap_Stichtse_Groenlanden/ 38 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/4cad5a3e-e8e9-44d2-8f99-d7dfc30dd6ce?documentId=c55e9ab76357-42f4-92e3-bf7a9d2aafa1&agendaItemId=91e6dc57-9a46-45ff-b625-25c1b3ac26ab 39 https://organisaties.overheid.nl/28059612/Gemeenschappelijke_regeling_Regionale_uitvoeringsdienst_Utrecht_20/ 40 https://organisaties.overheid.nl/29730417/Gemeenschappelijke_Regeling_Reinigingsbedrijf_Midden_Nederland_RMN/ 41

https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/05699fe7-2d5e-455a-b1f6-0814b703f5e9?documentId=eb74084b2079-4d1f-abd3-fe227e216e35&agendaItemId=7d676382-bc0f-4005-a230-d875d0e86a2a 42 https://organisaties.overheid.nl/28426877/Gemeenschappelijke_regeling_Veiligheidsregio_Utrecht/ 43 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/d09242a2-3c82-4031-a4a0-4063dfd2ff1e?documentId=091f77f1911c-4ca7-bd18-ec28aab4b399&agendaItemId=54d35b37-6497-4514-b636-9e95a290b92f 44 https://organisaties.overheid.nl/29515976/Gemeenschappelijke_regeling_Werk_en_Inkomen_Lekstroom/ 45 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/2e510ccc-b3f6-4c43-bdaa-ccfefbe317a8?documentId=5c77800e9fef-49ea-a623-2887c2dd7e2b&agendaItemId=aa843b0d-4bf9-4f7f-9ef0-5f8b52060d0a

pagina 13

wijziging vanwege het ontwerp voor een geheel nieuwe gemeenschappelijke regeling vanwege de fusie tussen de RUD en de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU). Hierbij is het de bedoeling dat deze ook zal voldoen aan alle eisen uit de nieuwe Wgr, zoals besloten in de raadsvergadering van 23 januari 2025.46 Daarnaast hebben GGDrU en RMN de termijn van twee jaar niet gehaald. Het raadsvoorstel tot wijziging van de GGDrU vermeldde niet dat de gemeente (en/of de GGDrU) deze termijn niet haalde. In het vergelijkbare raadsvoorstel tot wijziging van de RMN gaf het college aan dat RMN geen consequenties verwachtte vanwege het niet halen van de deadline.47

46 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/7be7f47b-aec8-4568-b285-e9c08c338e8c 47

https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/05699fe7-2d5e-455a-b1f6-0814b703f5e9?documentId=55d2f603f84a-4eef-9c4e-0bdbec3abf13&agendaItemId=7d676382-bc0f-4005-a230-d875d0e86a2a

pagina 14

3. Gereedschap voor governance Dit hoofdstuk gaat eerst in op de bestuurs- en overlegstructuren (3.1), om vervolgens de informatievoorziening te belichten (3.2) en in te gaan op de evaluatie (3.3) van gemeenschappelijke regelingen. Ten slotte komen het instrumentarium van de gemeenteraad (3.4) en regionale samenwerking (3.5) aan bod. 3.1

Bestuurs- en overlegstructuren

Bevindingen 3.1 • De bestuursstructuur van gemeenschappelijke regelingen is passend bij de notie dat de gemeenschappelijke regelingen met enige vrijheid, maar ook met beleidscontinuïteit invulling moeten kunnen geven aan de op afstand geplaatste taak. • In alle gemeenschappelijke regelingen speelt de persoonlijke betrokkenheid van wethouders en ambtelijke organisatie (accounthouders) een grote rol in hoe effectief de gemeente haar invloed kan uitoefenen. • Het college heeft over het algemeen grip op de gemeenschappelijke regelingen. De mate van bestuurlijke grip is echter afhankelijk van stemverhoudingen (binnen de gemeenschappelijke regeling) en bestuurlijke dynamiek. • De gemeente heeft beperkte bestuurlijke invloed op de BghU door de afwezigheid van een duidelijke DB/AB-structuur en de sterke autonomie van de organisatie. De oprichting van een stuurgroep is een eerste stap om de grip te vergroten. 3.1.1

Afstand en nabijheid

Het college neemt plaats in de besturen van de gemeenschappelijke regelingen, zoals ook uitgelegd in paragraaf 2.1. Daarnaast zijn er ‘accounthouders’ voor de gemeenschappelijke regelingen in de gemeente. Hoe de bestuursstructuur en ambtelijke overlegstructuur van een gemeenschappelijke regeling eruitziet en hoe de gemeente Nieuwegein hierin vertegenwoordigd is, verschilt duidelijk per gemeenschappelijke regeling. Ook verschilt de ervaren ‘afstand’ tot de gemeenschappelijke regeling. De keuze voor gemeenschappelijke regelingen komt voort uit de behoefte aan efficiëntere en effectievere uitvoering van taken. Waar gemeenten deze taken voorheen zelfstandig uitvoeren, bleek samenwerking vaak voordeliger. Ook zorgt de constructie voor consistentie en betrouwbare besluitvorming, waarbij politieke verschuivingen bij de gemeenten beperkte invloed hebben. Een gevolg daarvan is wel dat een gemeente verder afstaat van het bestuur en bepaalde taken die de gemeenschappelijke regeling uitvoert. Hoewel dit een natuurlijk gevolg is, zou dit nooit het oorspronkelijke doel zijn geweest.48 Ter illustratie lichten we hieronder de structuren van BghU, GGDrU en WIL toe, met daarbij de overwegingen wat betreft het uitoefenen van invloed via deze bestuurs- en overlegstructuren.

48 Gespreksverslag wethouders

pagina 15

3.1.2

BghU

Bij de BghU dragen Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (het waterschap) en de negen deelnemende gemeenten volgens de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden over aan het bestuur van het samenwerkingsverband.49 De voorzitter van het huidige bestuur is de dijkgraaf van Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden. Daarnaast zijn wethouders van de deelnemende gemeenten leden van het bestuur, net als de directeur van de BghU, die de bestuurssecretaris is. Voor de gemeente Nieuwegein zit er ook een wethouder in het bestuur.50 De BghU is gericht op de uitvoering en heeft geen traditionele AB/ DB bestuursstructuur. Bij deze gemeenschappelijke regeling zoals BghU, die redelijk autonoom functioneert, kan een gemeente en het bestuur meer ‘afstand’ tot de gemeenschappelijke regeling ervaren.51 Dit is geleidelijk zo gegroeid in een periode waar deze afstand groter is geweest.52 Om deze reden, en vanwege de afhankelijkheid van de informatievoorziening, was er volgens college en ambtelijke organisatie meer toezicht en structuur nodig. Dit was de aanleiding voor het opzetten van een ‘stuurgroep’, vergelijkbaar met de rol van een DB. Deze stuurgroep richt zich onder andere op het verbeteren van de bedrijfsvoering.

Daarnaast is er een onderzoeksopdracht uitgezet om te kijken of de bestuursstructuur van de BghU moet worden aangepast.53 Op ambtelijk niveau is er sprake van een gestructureerde overlegvorm door de ‘regiegroep’. In de regiegroep zitten regiefunctionarissen (accounthouders) uit de deelnemende gemeenten en het waterschap. Deze groep beoordeelt informatie en documentatie en adviseert de bestuurders van de gemeenten. Dit adviesproces vindt plaats voorafgaand aan bestuursvergaderingen, die vier tot zes keer per jaar plaatsvinden. Tijdens deze vergaderingen worden zaken zoals de begrotingen en kadernota’s behandeld, met een focus op de organisatie BghU.54 De ambtelijke samenwerking binnen de BghU is recent verbeterd, is de ervaring van het college. Regiefunctionarissen zoeken elkaar actiever op en stemmen vooraf beter met elkaar af. Dit helpt om bestuurlijke lijnen helder te krijgen en gezamenlijke verantwoordelijkheid te voelen. De bestuurders willen niet tegenover de organisatie staan, maar actief bijdragen aan verbeteringen. Dit besef dringt geleidelijk door bij de BghU-organisatie.55 3.1.3

GGDrU

De GGDrU heeft een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een directieteam dat sturing geeft en verantwoordelijk is voor ‘het reilen en zeilen van de organisatie van GGDrU’.56 Van de 26 aangesloten gemeenten wijzen, volgens de gemeenschappelijke regeling, de verschillende colleges ieder één lid aan voor het AB. Het dagelijks bestuur bestaat dan uit een voorzitter, een plaatsvervangend voorzitter en vijf andere leden, elk uit één van de vijf sub regio’s van de GGDrU en allen vanuit het algemeen bestuur.57 De GGDrU beschrijft de bestuursstructuur

49

https://organisaties.overheid.nl/28981472/Gemeenschappelijke_regeling_Belastingsamenwerking_gemeenten_en_hoogheemraadsch ap_Utrecht_2020#bevoegdheden 50 https://bghu.nl/over-bghu/algemeneinformatie#:~:text=Het%20bestuur%20van%20BghU%20bestaat,Hoogheemraadschap%20De%20Stichtse%20Rijnlanden%20(lid) 51 Concept gespreksverslag wethouders & gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 52 Gespreksverslag wethouders 53 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 54 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 55 Gespreksverslag wethouders 56 https://ggdru.nl/over-de-ggd/directie-ggd-regio-utrecht/ 57 https://ggdru.nl/over-de-ggd/bestuur/

pagina 16

op hun website anders dan de gemeenschappelijke regeling. Het AB is daar de ‘Bestuurscommissie Midden-Nederland (BC), gevormd door de 25 gemeenten (exclusief gemeente Utrecht). Het dagelijks bestuur wordt gevormd door afgevaardigden van de vijf regionale adviescommissies, de voorzitter van de bestuurscommissie Midden-Nederland en de wethouder van de gemeente Utrecht, die de voorzitter is van het DB. Momenteel is er een wethouder van de gemeente Nieuwegein lid van het AB.58 De aansturing van de GGDrU vindt plaats door middel van de getrapte bestuursstructuur. De Nieuwegeinse vertegenwoordiger in het bestuur van de GGDrU is zich bewust van de verschillende rollen die zij heeft, maar is er geen bewuste, expliciete rolscheiding doorgevoerd. Dit heeft er ook mee te maken dat een groot deel van de taken van de GGDrU een wettelijke verplichting is, wat zorgt voor een beperkte beleidsvrijheid. 59 De samenwerking verloopt op verschillende niveaus. Tussen de Lekstroom-gemeenten is er regelmatig bestuurlijk en ambtelijk contact over onderwerpen die lokaal spelen, ook zonder de aanwezigheid van de GGDrU. De GGDrU organiseert ambtelijke overleggen, voorafgaand aan de vergaderingen van het algemeen bestuur. Tijdens deze bijeenkomsten bespreekt men de ontwerpen die spelen en die de input kunnen vormen voor de gesprekken met portefeuillehouders. Buiten de Lekstroom-regio is er minder contact.

60 Binnen de deelnemende gemeenten, en met name binnen de Lekstroom-gemeenten, is er op hoofdlijnen vaak een gedeelde visie over gezondheidsbeleid. Lokaal heeft iedere gemeente wel unieke omstandigheden en prioriteiten. Daar biedt het maatwerk natuurlijk ruimte voor (zie paragraaf 2.2.2) en kunnen gemeenten samenwerken en besluiten een ‘pakket’ collectief in te kopen. Tegelijkertijd kunnen de verschillende omstandigheden, prioriteiten en visie voor complexiteit zorgen. De gemeenten kunnen binnen het AB verschillende standpunten hebben, waardoor het lastig kan zijn om een lokale visie een bredere plek te geven. Als één van de 26 gemeenten heeft de gemeente Nieuwegein beperkte invloed. Toch zijn er ook voorbeelden waarin de gemeente Nieuwegein haar standpunt effectief naar voren heeft gebracht. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar bij een initiatief zoals ‘de gezonde school’, dat voortkomt uit een specifieke wens van de gemeenteraad. Hoewel dergelijke initiatieven efficiënt kunnen zijn, kunnen ze volgens het college onder druk komen te staan wanneer collectiviteit en betaalbaarheid ter discussie worden gesteld. Al met al is het beeld dat het college voldoende grip heeft op de GGDrU binnen de kaders van het AB.61 3.1.4

WIL

Vanuit WIL bestaat het algemeen bestuur (AB) uit acht leden die zijn aangewezen door de vier deelnemende gemeenten (dus voor iedere gemeente twee). Het dagelijks bestuur (DB) bestaat uit een voorzitter en drie leden die ieder uit een andere deelnemende gemeente komen.62 Volgens de website van WIL is hun AB ‘vergelijkbaar met een gemeenteraad’ en het DB ‘vergelijkbaar met het college’. Het volledige bestuur is ‘verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering van WIL’. Daarnaast is er ook een ‘commissie van advies’ waar de 58 https://www.nieuwegein.nl/gemeente-bestuur-en-organisatie/college-van-bw/burgemeester-en-wethouders/wethouder-marieke-

schouten#:~:text=Wethouder%20Marieke%20Schouten%20%7C%20Gemeente%20Nieuwegein & … 59 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGD 60 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGD 61 Gesprekverslagen GGD en wethouders 62 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR632182/4

pagina 17

gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten zijn betrokken. Voor de dagelijkse aansturing is de directeur verantwoordelijk. Momenteel zijn er twee afgevaardigden vanuit de gemeente Nieuwegein, waarvan een wethouder lid is van het AB en een lid van het AB en voorzitter van het DB.63 Bij WIL is er een duidelijke scheiding tussen het algemeen bestuur (AB) en het dagelijks bestuur (DB), waarbij het AB zich bezig houd met de grote lijnen en de documenten voor de P&C-cyclus en meer de ‘eigenaarsrol’ vervult, terwijl het DB zich richt op de uitvoeringspraktijk. 64 Gemeente Nieuwegein heeft een groot financieel belang bij WIL, want de gemeente neemt 50% van de begroting op zich. Dit wil niet zeggen dat de gemeente Nieuwegein daardoor ook meer invloed heeft: er is sprake van een ongewogen stemverhouding waarbij iedere gemeente een gelijke stem heeft. Hierover is gesproken, maar er is geen intentie om dit te veranderen. In de praktijk ligt de invloed die een gemeente heeft vaak ook aan de wethouder.65 Hierbij spelen de ‘dubbele rollen’ opnieuw een rol. Wat de gemeenteraad vraagt aan de portefeuillehouder, tevens AB-lid en voorzitter DB, kan conflicteren met het belang van WIL.

Tegelijkertijd zorgt de betrokkenheid van de gemeente bij zowel het AB als het DB voor een goed inzicht in de ontwikkelingen en veel mogelijkheid tot afstemming: de gemeente staat ‘dichtbij’ de gemeenschappelijke regeling.66 Er is sprake van verschillende ambtelijke overleggen. Iedere twee weken is er een overleg met alle ambtenaren van de Lekstroomgemeenten over onderwerpen die het minimabeleid raken. Dit is relatief vaak, vanwege de ontwikkelagenda en het doel om bij de begroting 2026 een aantal vrijblijvende harmonisatieopties ter discussie voor te leggen aan de raad. Vanuit de ambtelijke overleggen zijn werkgroepen gecreëerd, samen met WIL. Iedere twee maanden een WIL-breed financieel overleg, waarbij WIL de gemeenten met name informeert. Elke maand is er de voorbereiding voor het AB en/of het DB, waar de accounthouder ook bij zit. Er is ook elke maand een algemeen ambtelijk overleg waarin beleidsstukken en andere nog niet opgepakte zaken worden doorgesproken voordat ze richting het AB en/of het DB gaan. Tot slot zijn er incidentele overleggen die gaan over specifieke onderwerpen. College en ambtelijke organisatie zijn tevreden over WIL wat betreft afstemming en aansturing, al is er niet altijd evenveel invloed op WIL.

Soms geeft de ambtelijke organisatie duidelijk aan dat er zaken anders moeten en anders zijn afgesproken, maar dan blijkt later dat deze zaken niet zijn geregeld. Een ander voorbeeld is dat de raad een zienswijze indient, waarop WIL aangeeft daarmee aan de slag te gaan en twee jaar later is dat nog niet gebeurd. Binnen de interne organisatie van WIL is er niet altijd voldoende samenwerking en overleg, waardoor gemaakte afspraken niet altijd terugkomen in de begroting. Het is lastig om daar dan (achteraf) nog iets aan te doen. Het beeld is dat dit op specifieke thema’s en bij de werkgroepen beter gaat en dat de gemeente vooral beter in staat is te sturen op de financiën.67 Zoals genoemd in paragraaf 2.3.3 koerst WIL op harmonisatie, oftewel: meer uniformiteit. Hoewel meer uniformiteit WIL efficiënter en goedkoper zou kunnen maken, betekent dit ook minder invloed voor individuele gemeenten.68 Het grote financiele belang van gemeente Nieuwegein speelt ook een rol in verhouding tot de andere deelnemende gemeenten. Daar letten de gemeenten erop dat 63 https://www.wil-lekstroom.nl/over-wil/bestuur 64 Gespreksverslag wethouders 65 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen WIL 66 Concept gespreksverslag wethouders 67

Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen WIL

68 Gespreksverslag wethouders

pagina 18

gemeente Nieuwegein niet de overhand krijgt. Tegelijkertijd wordt er wel naar gemeente Nieuwegein gekeken als het gaat om bijvoorbeeld het starten van pilots, vanwege de middelen en capaciteit van de gemeente. Soms heeft de gemeente hier zelf ook meer belang bij, omdat sommige doelgroepen relatief meer aanwezig zijn in de gemeente Nieuwegein.69 Het beeld van het college is dat de samenwerking tussen de vier deelnemers in principe goed verloopt, mede dankzij een gedeelde visie op werk en inkomen. Wanneer toch een patstelling dreigt, zoeken zij in beginsel gezamenlijk naar een oplossing. De bestuursstructuur bij WIL wordt ervaren als ‘effectief’.70 3.2

Informatievoorziening

Bevindingen 3.2 • De gemeenschappelijke regelingen geven op hun eigen manier invulling aan de actieveen passieve informatieplicht. Het verschilt per regeling in hoeverre er sprake is van summiere (BghU) of uitgebreidere (WIL) afspraken over de informatievoorziening. • Gemeenschappelijke regelingen lopen tegen knelpunten aan waarbij de huidige informatievoorziening niet blijkt te passen bij de situatie. Hier acteert het college op, samen met de gemeenschappelijke regeling, bijvoorbeeld door het maken van specifieke afspraken. • De (grote) hoeveelheid informatie die de gemeenteraad ontvangt van de gemeenschappelijke regelingen lijkt voor de gemeenteraad een beperking te vormen om op de juiste manier ingelezen te zijn. De informatieverstrekking betreft niet per definitie ook sturingsinformatie. Ongeveer een derde van de geraadpleegde raadsleden ervaart de eigen informatiepositie als onvoldoende. • De georganiseerde bijeenkomsten sluiten niet bij iedere gemeenschappelijke regeling aan op de behoefte van de gemeenteraad. De P&C-documenten van de gemeente bieden informatie op hoofdlijnen over de diverse gemeenschappelijke regelingen.

Onder meer het doel, het bestuurlijk en financieel belang, het financieel resultaat, de risico’s en de ontwikkelingen voor elk van de gemeenschappelijke regelingen zijn te vinden in de verplichte paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke programmabegroting en jaarrekening. Ook de kadernota beschrijft de belangrijkste punten wat betreft de verbonden partijen of gemeenschappelijke regelingen. In 2022 sprak de kadernota bijvoorbeeld over de nieuwe Wgr (2022).71 De P&C-cycli van de gemeenschappelijke regelingen en de gemeente sluiten niet altijd goed op elkaar aan. Vooral bij WIL leidt dit ertoe dat kaderbrieven op een vroeg moment in het jaar behandeld moeten worden, nog voordat gemeenten hun eigen beleidskaders volledig hebben uitgewerkt. Dit beperkt de mogelijkheden om inhoudelijke sturing te geven., Het wordt gezien als vanzelfsprekend, structureel knelpunt waar het college pragmatisch mee omgaat (bijvoorbeeld door concept zienswijzen). 3.2.1

Informatieplicht

Het college heeft een informatieplicht richting de gemeenteraad, die ook geldt vanuit de gemeenschappelijke regelingen. Het college verstrekt inlichtingen op verzoek van een raadslid, de 69 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen WIL 70

Gespreksverslag wethouders

71 Gemeente Nieuwegein, Kadernota 2022.

pagina 19

passieve informatieplicht, maar moet ook uit zichzelf inlichtingen verstrekken die de gemeenteraad nodig heeft: de actieve informatieplicht.72 Dit is ook een belangrijke wijziging geweest van de Wgr (2022). Iedere gemeenschappelijke regeling geeft op een eigen manier invulling aan deze actieve informatieplicht, zoals te lezen in bijlage 3, waar de gewijzigde artikelen van de BghU, de GGDrU en WIL te vinden zijn. 3.2.2

Informatiepositie gemeenteraad

Het college ziet een wisselende mate van betrokkenheid bij gemeenschappelijke regelingen vanuit de gemeenteraad. Raadsleden lijken zich niet altijd bewust te zijn van de taken van een gemeenschappelijke regeling en de mate van invloed die de raad daarop kan uitoefenen. Hierin ligt ook een taak voor het college, om de gemeenteraad mee te nemen in de structuur en werking van de gemeenschappelijke regeling, met name aan het begin van een bestuursperiode. 73 Een voorbeeld daarvan is de presentatie van de gemeenschappelijke regelingen die plaatsvond in de Avond voor de Stad op 2 juni 2022, waar raadsleden ook met enkele accounthouders in gesprek konden gaan.74 Om de gemeenschappelijke regelingen effectief te laten werken is er een goed samenspel tussen de bestuurders, de ambtenaren en de gemeenteraad nodig. Ook naast de formele P&C-cyclus is tijdige afstemming met de gemeenteraad cruciaal, zodat raadsleden goed geïnformeerd blijven over ontwikkelingen binnen de gemeenschappelijke regelingen.

Het college merkt dat de afstand die inherent is aan gemeenschappelijke regelingen (zie paragraaf 3.1.1) niet altijd voldoende duidelijk is voor de gemeenteraad, wat ook samenhangt met de duidelijkheid over de bestuurlijke aansturing en rolverdeling.75 Uit de in het kader van dit rekenkameronderzoek uitgevoerde enquête blijkt dat 27% van de geraadpleegde raadsleden ervaart dat onvoldoende sturingsinformatie een belemmering vormt en dat 33% vindt dat de geleverde informatie onvoldoende aansluit bij de eigen behoefte (zie bijlage 5, vragen 2 en 3). Van de geraadpleegde raadsleden wenst 73% informatie op hoofdlijnen en slechts 7% wenst uitvoerige informatie(zie bijlage 5, vraag 8). Een aandachtspunt is dat 53% van de geraadpleegde raadsleden ervaart dat de informatie relatief laat wordt aangeleverd. Resumerend ervaart ongeveer een derde van de geraadpleegde raadsleden de eigen informatiepositie als onvoldoende. 3.2.3

Informatieverstrekking BghU

De BghU geeft volgens artikel 35 van de gemeenschappelijke regeling invulling aan de actieve informatieplicht door het schriftelijk aanleveren van de nodige informatie.76 De BghU informeert doorgaans via de wethouder in de reguliere P&C-cyclus en raadsinformatiebrieven. De ervaring is dat de uitvoering van de actieve informatieplicht varieert en afhankelijk is van de wethouder. Naleving van de afspraken hierover vindt niet altijd plaats en is een aandachtspunt. Daarnaast is het waarschijnlijk dat de gemeenteraad behoefte heeft aan meer beknopte en overzichtelijke informatie. Momenteel merken college en ambtelijke organisatie dat er sprake is van lange, onoverzichtelijke rapportages. Een korte samenvatting zou raadsleden helpen 72 https://vng.nl/artikelen/raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-

raadslid#:~:text=Om%20de%20rol%20als%20gemeenteraad,een%20initiatiefvoorstel%20in%20te%20dienen. 73 Gespreksverslag wethouders 74 https://nieuwegein.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/eb898a8f-a4fa-45aa-a728-730d4d939611 75 Gespreksverslag wethouders 76 Bijlage 3

pagina 20

om de hoofdlijnen te vatten en de essentie van de ontwerpen te doorgronden, is het beeld van de ambtelijke organisatie Momenteel zijn er wel korte samenvattingen, bijvoorbeeld door een paragraaf ‘verbonden partijen’ (zie ook paragraaf 2.2), maar die zouden de raadsleden niet voorzien van de nodige informatie. 77 Als raadsinformatiebrieven een centraal medium van communicatie zijn, is het belangrijk dat de boodschap in de brief zorgvuldig wordt gebracht en niet (zover dat te voorkomen is) verkeerd kan worden geïnterpreteerd. Dit ervaarde de BghU toen de inhoud van één van de raadsinformatiebrieven terecht kwam in de krant.78 3.2.4

Informatieverstrekking GGDrU

De GGDrU heeft de actieve informatieplicht opgenomen in twee verschillende artikelen van de gemeenschappelijke regeling. De focus ligt op het actief verzenden van geagendeerde onderwerpen, het rekening houden met de informatie die raden nodig hebben en ook het geven van ongevraagde informatie.79 De gemeenschappelijke regeling stemt af met het AB hoe zij informatie aan de gemeenteraden verstrekt. Bij uitzonderlijke situaties, buiten de reguliere P&C momenten, stelt zij aanvullende (concept) raadsinformatiebrieven op. Gemeenten kunnen deze brieven aanpassen of uitbreiden met eigen toelichtingen of specifieke aanvullingen. Dit doet de gemeente Nieuwegein ook waar nodig. 80 Het voorbereiden en verwerken van stukken voor het AB, zoals begrotingen en beleidsrapportages, vragen veel tijd en energie van zowel de ambtelijke organisatie als de raadsleden. Ook de vragen van raadsleden roepen na beantwoording opnieuw vragen op, waardoor onduidelijkheden blijven bestaan. De beantwoording van de vragen is werkbaar voor de gemeente, maar kost alsnog tijd. Het probleem ligt dan ook vooral in de termijn van oplevering van de antwoorden. Intern anticipeert de ambtelijke organisatie hierop door ruimte in de agenda vrij te maken en vragen vooraf goed te coördineren. Daarnaast vraagt de gemeenteraad regelmatig om extra informatie, zoals een recent verzoek over de vaccinatiegraad.

Dit verzoek resulteerde in een extra raadsinformatiebrief, aangevuld met een toelichting van de gemeente die de details op lokaal niveau verduidelijkte. Ondanks de beantwoording van de vragen, de extra raadsinformatiebrieven en de stukken vanuit de GGDrU leeft het gevoel bij de ambtelijke organisatie dat de raadsleden mogelijk informatie missen. Dit kan liggen aan de hoeveelheid informatie of aan een gebrek aan overzicht en structuur.81 Een voorbeeld van een uitzonderlijke situatie is het beëindigen Digitaal Dossier Jeugd Gezondheid (GGiD) in 2022 (zie ook paragraaf 2.2). De informatievoorziening daarover liep vertraging op. De raad ontving in november 2022 via een raadsinformatiebrief informatie die ambtelijk al in april 2022 beschikbaar was. Dit had onder andere als oorzaak dat er op dat moment tijdelijk een accounthouder ontbrak. Desondanks ervaarden college en ambtelijke organisatie dat de GGDrU alert reageerde op sturingsimpulsen van de gemeente, zoals verzoeken om meer en tijdige informatie via een zienswijze, waardoor de informatieverstrekking niet langer verloopt via aparte raadsinformatiebrieven.82 77 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 78 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen BghU 79 Bijlage 3 80 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGDrU 81

Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGDrU

82 Gespreksverslag ambtelijk betrokkenen GGDrU

pagina 21

3.2.5

Informatieverstrekking WIL

WIL heeft volgens artikel 24a van de gemeenschappelijk regeling een aanpak waarbij alle nodige informatie geleverd wordt en het concrete plan om tweemaal per jaar de raden te informeren door middel van het strategisch geplande ‘voorjaars- en najaarsgesprek’.83 Naast deze gesprekken zijn er ook tussentijdse overleggen en nieuwsbrieven en periodieke rapportages. Er zouden vier periodieke rapportages zijn. Twee van deze rapportages zijn een vast onderdeel van de P&C cyclus (jaarrekening en tussenrapportage), de twee andere rapportages hebben een minder structureel karakter c.q. blijven soms achterwege (bijvoorbeeld de 1e kwartaalrapportage). WIL verstrekt over het algemeen veel informatie, zo is de ervaring van college en ambtelijke organisatie. Informatievoorziening over doorlooptijden en aantallen ontvangt de gemeente met regelmaat. Toch zijn er soms meer cijfers en betere duiding nodig. De gemeente is afhankelijk van de informatieverstrekking van WIL en de snelheid daarvan, maar WIL kan niet alle informatie makkelijk en tijdig delen. Ook betreft niet alle informatie ook daadwerkelijke sturingsinformatie. Soms ontvangt de gemeenteraad zoveel informatie dat ze geen tijd hebben om het allemaal te lezen. Dan kan WIL met recht zeggen ‘het stond in de stukken’, maar heeft de gemeenteraad dat niet kunnen zien. 84 3.2.6

Bijeenkomsten

Tabel 3 laat een overzicht zien van bijeenkomsten waar de gemeenteraad van gemeente Nieuwegein voor is uitgenodigd door de gemeenschappelijke regelingen BghU, GGDrU en WIL van 2022 tot en met 2024.

2024

2023

GR Vorm WIL Raadsgesprek GGDrU Werkbezoek (geannuleerd) WIL Werkbezoek

WIL WIL

Raadsinformatieavond Raadsgesprek

WIL

Raadsinformatieavond

Doel/ beschrijving Bespreking actualiteiten met ruimte voor vragen.85 Informatie over verschillende relevante onderwerpen met mogelijkheid tot vragen.86 Georganiseerd op verzoek van raadsleden. Medewerkers van WIL bespreken door middel van casussen hun dagelijkse werk met cliënten.87 Bijpraten, ruimte voor vragen en workshops.88 In gesprek over ontwikkelingen voor WIL en te maken keuzes.89 Een Raadsinformatieavond (RIA) waar WIL de raadsleden bijpraat over actuele zaken en in gesprek