2019-089 rapport Doorwerking aanbevelingen rekenkameronderzoeken - rkc Nieuwegeinx.pdf

2019-089

Leren van rekenkameronderzoeken Doorwerking van aanbevelingen onderzocht Rekenkamercommissie Nieuwegein

Rapport 18 januari 2019 Roel Lauwerier Thijs Boertien

Inhoudsopgave

1. Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1.3 De aanpak 1.4 Doorwerking van rekenkameronderzoeken 1.5 Normenkader 1.6 Leeswijzer

1 1 1 2 3 4 5

2. Analyse en bevindingen 2.1 Doorwerking 2.1.1 Behandeling 2.1.2 Overnemen aanbevelingen door de raad 2.1.3 Richting geven aan de implementatie 2.1.4 Standpunt college 2.1.5 Doorwerking in beleid 2.1.6 Doorwerking in uitvoering 2.2 Randvoorwaarden voor doorwerking 2.2.1 Afspraken 2.2.2 Implementatie 2.2.3 Aanbevelingen

6 6 6 6 8 8 10 11 12 12 13 13

3. Conclusies en aanbevelingen 3.1 Hoofdconclusie 3.2 Deelconclusies 3.3 Aanbevelingen 3.3.1 Tot slot

15 15 16 18 19

Bijlage I – Overzicht geselecteerde rekenkameronderzoeken

20

Bijlage II – Schematisch overzicht doorwerking per rekenkameronderzoek

32

Bijlage III – Geïnterviewde personen

51

1. Inleiding

1.1 Aanleiding De rekenkamercommissie Nieuwegein heeft de afgelopen jaren veel onderzoeken uitgevoerd. Met deze onderzoeken beoogt de rekenkamercommissie bij te dragen aan de verdere versterking van het lokaal bestuur van de gemeente Nieuwegein. Hiervoor is het nodig dat de aanbevelingen die op basis van de onderzoeken worden geformuleerd, daadwerkelijk doorwerken in beleid en uitvoering. Om hier zicht op te krijgen, heeft de rekenkamercommissie Nieuwegein een onderzoek laten uitvoeren naar de doorwerking van deze aanbevelingen. Niet alleen om de doorwerking inzichtelijk te maken, maar ook gericht op het komen tot voorstellen om de doorwerking van de aanbevelingen van rekenkameronderzoeken in de toekomst verder te versterken.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen De rekenkamercommissie Nieuwegein heeft als doel van het onderzoek geformuleerd:

Het doel van dit onderzoek is dat er een heldere set afspraken komt over de wijze waarop de rekenkamercommissie haar werk doet. Het gaat daarbij om de processen bij het uitvoeren van onderzoeken, het presenteren van aanbevelingen, de wijze waarop die worden overgenomen en de implementatie van de aanbevelingen in het beleid van de gemeente door het college.

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt: Hoe is binnen de gemeente Nieuwegein omgegaan met de aanbevelingen van de rekenkamer en hebben die geleid tot verbeteringen in het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan?

Twynstra Gudde heeft aan de hand van 12 onderzoeken, uitgevoerd door de rekenkamercommissie, gekeken naar de mate waarin de uitkomsten van deze onderzoeken vertaald werden in beleid. Daarbij is gekeken naar de manier waarop de onderzoeken behandeld zijn. Voor de uitvoering van dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag opgedeeld in zes deelvragen:

1. Hoe worden de aanbevelingen beoordeeld door de raad, college en organisatie? 2. In welke mate zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie door de gemeenteraad

3.

4. 5.

6.

1

overgenomen en wordt daarbij richting gegeven aan de wijze van implementatie van de aanbevelingen? In welke mate en op welke wijze is er daadwerkelijk uitvoering gegeven aan de aanbevelingen? Is hierbij sprake van een structurele inbedding in de organisatie, werkwijzen of procedures, zodat het leereffect blijvend van karakter is? Is er sprake van een herkenbare en afgestemde werkwijze tussen rekenkamercommissie, raad, college en organisatie? Op welke wijze vindt de bewaking en informatieverstrekking (periodiek, via de planning en control-cyclus, via informatieve brieven van het college, etc.) op de uitvoering van de aanbevelingen plaats? Wat zijn leerpunten om de doorwerking in de toekomst (verder) te vergroten.

1.3 De aanpak

Na het startgesprek hebben wij de documenten onderzocht die betrekking hadden op de 12 rekenkameronderzoeken. Om de doorwerking van de aanbevelingen te onderzoeken, heeft de rekenkamercommissie 12 uitgevoerde onderzoeken geselecteerd. Deze onderzoeken zijn uitgevoerd in de periode 2013 tot en met 2018 en beslaan diverse beleidsdomeinen. Van de 12 rekenkameronderzoeken hebben wij aan de hand van documenten (inclusief verslagen van commissie- en raadsvergaderingen) de besluitvorming over en de behandeling van de rapporten onderzocht. Ook hebben wij onderzocht in welke mate, na besluitvorming over de aanbevelingen, uit latere beleidsdocumenten blijkt of sprake is van doorwerking. Na het documentenonderzoek hebben wij de ambtenaren, betrokken bij de onderzochte beleidsdomeinen, geïnterviewd om het inzicht in de doorwerking aan te vullen, valideren en aan te scherpen alsook om randvoorwaarden voor een goede doorwerking van aanbevelingen te duiden. De interviews zijn gevoerd aan de hand van een praatplaat (zie onderstaande figuur). We hebben gevraagd welke onderdelen van de case directe doorwerking, doorwerking in beleid en doorwerking in uitvoering kende. Daarbij hebben we in het kader van de toekomstgerichte aanpak tijdens de gesprekken gevraagd welke randvoorwaarden en verbetermogelijkheden de respondenten zagen.

Randvoorwaarden konden gebaseerd zijn op het feit dat ze in deze case goed gewerkt hadden, of juist gebaseerd op het feit dat ze gemist werden of niet helder waren.

Opzet van de praatplaat gebruikt tijdens interviews

Verder hebben wij gesproken met een vertegenwoordiging van de raad en met het college. Tevens hebben wij gesproken met de griffie en de rekenkamercommissie zelf. In totaal hebben wij 18 interviews/groepsgesprekken gevoerd. Op basis van het documentenonderzoek en de interviews hebben we de analyse afgerond en verwerkt in de voorliggende rapportage. Deze is voor ambtelijk wederhoor teruggelegd aan de organisatie waarna bestuurlijk wederhoor heeft plaatsgevonden.

2

1.4 Doorwerking van rekenkameronderzoeken De doorwerking van aanbevelingen van de geselecteerde rekenkameronderzoeken staan centraal. Van belang is om aan te geven wat in het kader van dit onderzoek wordt verstaan onder doorwerking. Met rekenkameronderzoeken leveren rekenkamercommissies en rekenkamers een belangrijke bijdrage aan de transparantie van het openbaar bestuur. Rekenkamers en rekenkamercommissies leveren daarnaast, en bovenal, een belangrijke bijdrage aan het blijvend versterken van de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden. Met de onderzoeken wordt beoogd de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid te versterken. Deze doelen kunnen niet alleen worden gerealiseerd wanneer onderzoeken worden afgerond en conclusies en aanbevelingen worden gepresenteerd. Doorwerking van de onderzoeken is van cruciaal belang. Wij onderscheiden drie niveaus van doorwerking: 1. Directe doorwerking Directe doorwerking gaat over de besluitvorming over de aanbevelingen door de raad, daarbij meenemend de reactie van het college op het rapport. Om doorwerking mogelijk te maken, is het overnemen van de aanbevelingen nodig. De wijze waarop de raad de conclusies en aanbevelingen bespreekt, is ook een indicatie van de mate waarin sprake is van doorwerking.

Wij bedoelen daarmee dat het actief bespreken en behandelen van het rapport – geen hamerstuk –, laat zien dat de raad de onderzoeken serieus neemt en er ook echt wat mee doet in de afwegingen die de raad maakt.1 Door de beraadslagingen en eventuele moties en/of amendementen geeft de raad richting aan de opvolging van de aanbevelingen. 2. Doorwerking in beleid2 Mochten aanbevelingen gaan over het aanpassen van beleid3, en de raad neemt deze aanbevelingen over, dan blijkt doorwerking uit het daadwerkelijk doorvoeren van de aanpassingen. Besluiten dat in de begroting een programma bedrijfsvoering moet worden opgenomen, is directe doorwerking. Het vervolgens daadwerkelijk aanpassen van de begroting, is doorwerking in beleid. 3. Doorwerking in uitvoering Als het overnemen van de aanbevelingen en het vervolgens aanpassen van beleid leiden tot de beoogde verbetering van de uitvoering van het beleid in de dagelijkse praktijk, is sprake van doorwerking in uitvoering. Het onderscheid in de verschillende niveaus van doorwerking hebben wij gehanteerd bij de uitvoering van het onderzoek. Concreet betekent dit het volgende per niveau: 1. Van de onderzoeken uit het door u aangeleverde onderzoek zijn wij nagegaan of en in welke mate de aanbevelingen zijn overgenomen en vastgesteld door de raad. Ook hebben wij gekeken naar de wijze waarop de raad het rapport heeft behandeld.

Door inzichtelijk te maken hoe het college heeft gereageerd op de aanbevelingen maken wij inzichtelijk hoe het college tegen de aanbevelingen aankijkt en hoe het college deze apprecieert. 2. Voor zover herleidbaar uit het raadsinformatiesysteem hebben wij onderzocht of de besluitvorming over de aanbevelingen, voor zover van toepassing, daadwerkelijk hebben geleid tot aanpassing in beleid. We hebben dit gevalideerd tijdens de ambtelijke interviews. 3. Wat betreft de doorwerking in de uitvoering is het niet mogelijk om voor alle onderzoeken aan te geven in hoeverre de uitvoeringspraktijk is veranderd. Dit zou meer diepgaand onderzoek 1

Vanaf eind 2017 wordt er bij de behandeling van stukken in de raad geen onderscheid meer gemaakt tussen bespreek- en hamerstukken. Uitgezonderd het onderzoek naar de restantkredieten binnenstad gold het onderscheid tussen bespreek- en hamerstukken ten tijde van de behandeling van de rekenkameronderzoeken. 2 Beleid kan ook zien op vormgeving van organisatie en processen. 3 Onder aanpassen verstaan wij ook het formuleren van nieuw of aanvullend beleid en het afschaffen van beleid.

3

vergen, inhoudende een vervolgonderzoek op elk geselecteerd rekenkameronderzoek. Wel hebben wij tijdens de gesprekken die wij voerden, gevraagd of ze kunnen aangeven of en in welke mate daarvan sprake is. Op deze manier kunnen wij meer kwalitatief inzicht bieden in de doorwerking van de aanbevelingen in de uitvoering. Op deze manier zijn wij per geselecteerd rekenkameronderzoek tot een schematisch overzicht gekomen van de doorwerking van de aanbevelingen. Deze overzichten treft u als bijlage aan bij dit rapport.

1.5 Normenkader Ten behoeve van de uitvoering van dit onderzoek is een normenkader opgesteld en door de rekenkamercommissie vastgesteld. Het normenkader is gebaseerd op de doelstelling en is gekoppeld aan de onderzoeksvragen. Aspect Doorwerking

Norm De conclusies en aanbevelingen van de onderzoeken worden geagendeerd in de raad(scommissie) waarbij actieve behandeling plaatsvindt.4 De aanbevelingen worden door de raad overgenomen. Daarbij geeft de raad richting aan de implementatie van de aanbevelingen door aan te geven hoe en wanneer de raad wordt geïnformeerd over en wordt betrokken bij de opvolging van de aanbevelingen. Het college geeft aan bereid te zijn de aanbevelingen uit te voeren (bestuurlijk wederhoor en behandeling). Indien de raad de aanbevelingen overneemt en voor zover de aanbevelingen gaan over het aanpassen van beleid, leidt dit tot daadwerkelijke aanpassing van het beleid conform de aanbevelingen.

Randvoorwaarden voor doorwerking

Betrokkenen (raad, college, organisatie en/of rekenkamercommissie) weten aan te geven of en op welke wijze de aanbevelingen doorwerken in de uitvoering van het beleid. * Over de voorbereiding, uitvoering, afronding, presentatie en opvolging van onderzoeken hebben rekenkamercommissie, raad, college, griffie en organisatie duidelijke afspraken gemaakt. De samenwerking tussen betrokkenen is zodanig dat de afspraken daadwerkelijk worden nageleefd. De organisatie hanteert structureel een werkwijze bij de implementatie van de aanbevelingen waarbij de opvolging van de aanbevelingen herleidbaar te volgen is. Het college informeert de raad periodiek over de wijze waarop de aanbevelingen zijn geïmplementeerd. De aanbevelingen en de wijze waarop deze worden gepresenteerd zijn voor de betrokkenen duidelijk en begrijpelijk.** De betrokkenen geven aan dat de aanbevelingen uitvoerbaar zijn.** De aanbevelingen sluiten aan op de behoeften van de betrokkenen.**

Het normenkader * Wij formuleren deze norm op deze wijze, omdat de daarbij horende onderzoeksmethodiek kwalitatief van aard is. ** Deze normen zijn kwalitatief van aard, zogenaamde belevingsnormen.

4

4

Een actieve behandeling van een rekenkamerrapport wordt in dit onderzoek als positief beschouwd, omdat de raad daarmee de onderzoeken actief tot zich neemt en omdat de onderzoeken daarmee bijdragen aan het politiek-bestuurlijke debat in de raad en tussen de raad en het college met als gevolg een actieve invulling door de raad van de controlerende rol. Bij de toepassing van deze norm in dit onderzoek hebben wij getoetst of de actieve behandeling niet voortvloeide uit onvrede over (de kwaliteit van) de onderzoeken.

1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden aan de hand van de normen de bevindingen geschetst over de doorwerking van de aanbevelingen. Op basis van de bevindingen wordt in hoofdstuk 3 de hoofdconclusie geformuleerd met de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag. Ook worden de deelconclusies weergegeven aan de hand van de deelvragen. Ten slotte komen wij in hoofdstuk 3 tot de aanbevelingen gericht op het versterken van de doorwerking van de aanbevelingen en het verbeteren van het inzicht in de doorwerking.

5

2. Analyse en bevindingen

Analyse en bevindingen over de manier waarop binnen de gemeente Nieuwegein omgegaan wordt met de aanbevelingen van de rekenkamer en de mate waarin die hebben geleid tot verbeteringen in het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, worden weergegeven in dit hoofdstuk. Op basis van de informatie uit documentatie en interviews, wordt de analyse opgebouwd langs de verschillende aspecten van het normenkader. In elke paragraaf wordt de norm weergegeven waarna wordt aangegeven in welke mate daaraan wordt voldaan. Hierbij worden uit de verschillende bestudeerde rekenkameronderzoeken voorbeelden aangehaald, ook weergegeven in tekstkaders. Een schematisch overzicht van de doorwerking per rekenkameronderzoek is opgenomen in bijlage II. In dit hoofdstuk wordt op basis van bijlage II het algemeen beeld van de doorwerking weergegeven.

2.1 Doorwerking In deze paragraaf beschrijven we aan de hand van het normenkader verschillende mate van doorwerking.

2.1.1 Behandeling Norm: De conclusies en aanbevelingen van de onderzoeken worden geagendeerd in de raad(scommissie) waarbij actieve behandeling plaatsvindt. Oordeel: Aan de norm wordt voldaan. Van de 12 onderzoeken zijn er 11 behandeld. 1 onderzoek is niet behandeld. Dat is de uitgevoerde stageopdracht over het aanbieden van prestatie informatie aan inwoners van Nieuwegein. De resultaten van de stageopdracht zijn ambtelijk gedeeld; het heeft niet geleid tot behandeling in of besluitvorming door de raad. Van de 11 onderzoeken die zijn behandeld, zijn er 10 zowel in een raadscommissie als in de raad besproken. Bij het onderzoek naar/over de lokale lastenmeter was het raadsvoorstel, na een uitgebreide behandeling in de commissie, een hamerstuk. Alle andere onderzoeken werden als bespreekstuk geagendeerd in de raad. Bij 9 van de 12 onderzoeken heeft de raad moties en/of amendementen ingediend. Daaruit blijkt dat de raad het onderzoek en het daaruit voortvloeiende raadsvoorstel actief behandelt. Ook uit het terugkijken van de commissiebehandelingen blijkt dit.

Voorbeeld: Onderzoek MOvactor De subsidierelatie met MOvactor leefde in de raad, zo blijkt uit de behandeling van het rekenkameronderzoek. Op 12 september 2013 wordt het rapport voor de eerste keer besproken in de commissie Samenleving. De behandeling was, om 00.10u, nog niet afgerond. Daarop volgde op 18 september een tweede commissievergadering met alleen het rapport als agendapunt. De bespreking tijdens die commissievergadering was uitvoerig en liep van 19.30u tot 23.00u. In de raadsvergadering van 25 september vond besluitvorming plaats waarbij 9 fracties het woord voerden. In de tussentijd had de raad, naar aanleiding van de commissiebehandeling, aanvullende informatie van het college ontvangen waar raadsleden om hadden gevraagd. De inzichten uit het rekenkameronderzoek leidde ertoe dat sommige raadsleden, naast het wijzen op de verantwoor-

2.1.2 Overnemen aanbevelingen door de

delijkheid van het college, ook zelf het boetekleed aantrokken wat betreft de sturing vanuit de gemeente op MOvactor.

6

raad Norm: De aanbevelingen worden door de raad overgenomen. Oordeel: Aan de norm wordt voldaan.

Voorbeeld: Onderzoek Overhead

Zoals aangegeven zijn 11 onderzoeken voor besluitvorming in de raad gekomen. Bij 1 van deze 11 onderzoeken heeft de raad de aanbevelingen deels overgenomen. Dat was bij het onderzoek naar de overhead (bedrijfsvoering vraagstuk) waarbij met een amendement zodanig werd gewijzigd dat de helft van de aanbevelingen niet direct door de raad werden overgenomen.

Er was sprake van het deels overnemen van de aanbevelingen, omdat de raad twee van de vier aanbevelingen mee wilden geven aan een werkgroep van de raad die bezig was met een voorstel voor een vernieuwde programmabegroting. Het amendement leidde ertoe dat deze werkgroep verzocht werd twee aanbevelingen van de rekenkamercommissie mee te nemen bij het komen tot een voorstel voor een vernieuwde programmabegroting. De andere twee aanbevelingen werden direct overgenomen waarbij het college werd opgedragen deze uit te voeren.

Bij 3 van deze 11 onderzoeken heeft de raad het raadsvoorstel geamendeerd. Deze amendementen waren vooral een aanvulling op de aanbevelingen of op een beperkt deel een (tekstuele) aanpassing. De aanbevelingen werden dus bijna geheel overgenomen.

Voorbeeld: Onderzoek MOvactor Twee amendementen werden aangenomen. Het eerste amendement was aanvullend op de aanbeveling dat de Algemene subsidieverordening aangescherpt moest worden en gericht op het mogelijk van een SMART geformuleerde evaluatie.

Voorbeeld: Onderzoek CJG Het amendement wijzigt de aanbeveling dat het college een (beperkt) aantal meetpunten moet benoemen om het resultaat van de inspanningen op het gebied van jeugdhulp periodiek te meten. De raad acht dat een verantwoordelijkheid van de raad en wijzigt op dat punt het raadsvoorstel.

Het tweede amendement was gericht op een tekstuele wijziging. De zinsnede “Het vergroten van

Voorbeeld: Onderzoek duurzaamheidsbeleid

inzicht in de subsidierelatie tussen de gemeente en

Ter aanvulling op de aanbevelingen werden twee amendementen

de stichting MOvactor” moest worden vervangen

aangenomen. Met de amendementen werd het college opdragen:

door “Het geven van inzicht in de subsidierelatie

- In ieder raadsvoorstel een paragraaf ‘duurzaamheid’ (in het kader

tussen de gemeente en de stichting MOvactor.”

van het duurzaamheidsbeleid) op te nemen.

Hiermee lijkt vooral het politiek signaal gegeven te

- Een jaarlijkse monitorrapportage ‘duurzaamheid’ op te zetten

worden dat er tot op dat moment geen inzicht was

Met de amendementen wilde de raad sturing geven aan een zichtbare

in die subsidierelatie.

opvolging van de aanbevelingen en de uitwerking van het duurzaamheidsbeleid.

Al met al heeft de raad bij 10 rekenkameronderzoeken de aanbevelingen geheel overgenomen en bij 1 onderzoek heeft de raad de aanbevelingen deels overgenomen. Kijkend naar de wijze waarop de behandeling plaatsvond, kan worden gesteld dat het overnemen van de aanbevelingen bewust gebeurd op basis van expliciete behandeling.

7

2.1.3 Richting geven aan de implementatie Norm: De raad geeft richting aan de implementatie van de aanbevelingen door aan te geven hoe en wanneer de raad wordt geïnformeerd over en wordt betrokken bij de opvolging van de aanbevelingen. Oordeel: Aan de norm wordt overwegend niet voldaan. In 75 van de 11 van de onderzoeken waarover besluitvorming in de raad plaatsvindt, wordt niet expliciet richting gegeven aan de implementatie van de aanbevelingen. Wel worden met de aanbevelingen inhoudelijke of procesmatige opdrachten aan het college of aan de raad zelf gegeven. Concrete en specifieke sturing op de implementatie door aan te geven hoe en wanneer de raad wordt geïnformeerd over en wordt betrokken bij de opvolging van de aanbevelingen, vindt in deze 7 gevallen niet plaats. In sommige gemeenten verstrekt het college aan de raad in navolging van een rekenkameronderzoek en de besluitvorming daarover door de raad een plan van aanpak voor de implementatie van de aanbevelingen. Deze werkwijze wordt in Nieuwegein niet gehanteerd. Bij 46 onderzoeken gebeurt dit wel.

Bijvoorbeeld Voorbeeld: Onderzoek duurzaamheidsbeleid doordat in het raadsvoorstel voortvloeiend uit het De raad amendeerde het raadsvoorstel en voegde onderzoek MOvactor wordt aangegeven dat uiterlijk in toe dat in ieder raadsvoorstel een paragraaf het eerste kwartaal 2014 een kaderstellend beleidsdo‘duurzaamheid’ (in het kader van het duurzaamcument welzijn ter vaststelling aan de raad moet heidsbeleid) opgenomen moet worden. worden aangeboden. Bij de besluitvorming over de lokale lastenmeter besluit de raad dat deze tool moet worden geïmplementeerd en gepubliceerd op de website en dat de kosten gedekt moeten worden uit het budget ondersteuning raad. Een termijn wordt daarbij niet genoemd. Een vorm waarmee richting Voorbeeld: Onderzoek restantkredieten Binnenstad wordt gegeven aan de implementatie van de en kredietvoteringen aanbevelingen, is bij twee onderzoeken het borgen In de aanbevelingen die de raad overnam, was van de opvolging van de aanbeveling door het opgenomen dat bij elk volgend voteringsbesluit een toevoegen van een element aan besluitvormingsdoextra paragraaf opgenomen moet worden met daarin cumenten. Op deze wijze zijn in veel gemeenten in afspraken over de wijze waarop de raad betrokken en het verleden risicoparagrafen opgenomen in geïnformeerd wordt. college- en raadsvoorstellen.

2.1.4 Standpunt college Norm: Het college geeft aan bereid te zijn de aanbevelingen uit te voeren. Oordeel: Aan de norm wordt overwegend voldaan. Bij 11 van de 12 onderzoeken was het college betrokken. Dit was niet het geval bij de stageopdracht. Bij alle onderzoeken stond het college overwegend positief ten opzichte van de aanbevelingen. Overwegend omdat in sommige gevallen het college kanttekeningen plaatste of vragen opwierp bij aanbevelingen. We spreken ook over “overwegend”, omdat niet altijd expliciet wordt aangegeven over hoe

Voorbeeld: Onderzoek participatiebeleid Een van de aanbevelingen zag op het bepalen wat je als gemeente “wilt vasthouden” om duidelijk te krijgen wat je “wilt loslaten”. In reactie op deze aanbeveling geeft het college aan: “Hoewel de strekking van deze aanbeveling helder is, is het maar de vraag of het wenselijk is op voorhand een harde ‘knip’ te maken tussen ‘staand en onbetwistbaar beleid’ en ‘de rest’, zodat dat laatste vrij gegeven kan worden voor

participatie.” Daarna nadelen aangevend van een Armoedebeleid, CJG, Overhead, WIL, Participatie, Informatievoorzieningsbeleid, VSV. “harde knip”. 6 MOvactor, Duurzaamheidsbeleid, Lokale Lastenmeter, Restantkredieten. 5

8

het college de aanbevelingen onderschrijft en uit wil gaan voeren.

Voorbeeld: Onderzoek lokale lastenmeter In de reactie op de voorgestelde tool van de lokale lastenmeter geeft het college aan dat “ook in de paragraaf lokale lasten (in zowel begroting als jaarrekening) een vergelijking wordt gegeven van de lokale woonlasten met de omliggende gemeenten en met het landelijk gemiddelde.” Tevens geeft het college aan: “Bovendien is via de website Coelo.nl al gratis de lokale lasten-calculator beschikbaar, die ook voor elke andere willekeurige gemeente de lokale woonlasten laat zien. Het verschil met deze tool is dat ook voor bedrijven een vergelijking kan worden gemaakt. Verder is het uiteraard

In 67 van de 11 cases geeft het college expliciet aan bereid te zijn de aanbevelingen uit te voeren. In 38 gevallen nemen ze de aanbevelingen deels over of plaatsen ze kanttekeningen bij (een deel van) de aanbevelingen. In 29 gevallen zeggen ze het over te nemen, maar laten ze ook blijken dat ze het naar hun idee het al goed doen of is de reactie kort. In dit onderzoek hebben we niet alleen gekeken naar de mate waarin het college aangaf bereid te zijn aanbevelingen door te voeren. We hebben dit vergeleken met de mate waarin de aanbevelingen ook daadwerkelijk doorgevoerd zijn in beleid. Dat komt terug in de volgende twee paragrafen

aan de raad zelf om te bepalen of dit instrument een meerwaarde heeft.”

De reactie van het college op het onderzoek en de daaruit voortvloeiende conclusies en aanbevelingen zijn wisselend in omvang. Vaak wordt aangegeven welke ontwikkelingen reeds spelen en op welke wijze de aanbevelingen daarop aanhaken en daarbij meegenomen kunnen worden. De aard van de reacties is in algemene zin niet zodanig duidelijk dat de raad daaruit kan opmaken hoe het college de implementatie van de aanbevelingen vorm gaat geven. Zoals aangegeven in de vorige paragraaf wordt in 7 van de 11 van de onderzoeken door de raad zelf ook niet expliciet richting gegeven aan de implementatie van de aanbevelingen. In het gesprek met het college wordt aangegeven dat het college in het verleden overwegend positief is over de aanbevelingen die voortvloeien uit de rekenkameronderzoeken. In het gesprek worden voorbeelden aangehaald die als positief ervaren werden en die in de ogen van het college daadwerkelijk hebben geleid tot doorwerking in beleid en uitvoering. Bijvoorbeeld het onderzoek voortijdig schoolverlaten en armoedebeleid worden genoemd. In het gesprek wordt ook aangegeven dat het college destijds gediscussieerd heeft over de aanbevelingen in het kader van de onderzoeken participatiebeleid en duurzaamheidsbeleid.

In de ogen van het toenmalige college speelde de vraag of de aanbevelingen niet te zeer politiek van aard waren in de zin dat er inhoudelijke richtinggevende keuzes werden aanbevolen. Tegelijkertijd wordt in het gesprek aangegeven dat aanbevelingen ook wel mogen ‘schuren’ en dat de aanbevelingen vaak gaan over de uitvoering van gemaakte beleidskeuzes door de raad en minder vaak over de door de raad gemaakte keuzes zelf.

7

Armoedebeleid, MOvactor, CJG, WIL, Informatievoorzieningsbeleid, VSV Overhead, Participatiebeleid, Lokale lastenmeter. 9 Restantkredieten, Duurzaamheidsbeleid. 8

9

2.1.5 Doorwerking in beleid Norm: Indien de raad de aanbevelingen overneemt en voor zover de aanbevelingen gaan over het aanpassen van beleid, leidt dit tot daadwerkelijke aanpassing van het beleid conform de aanbevelingen. Oordeel: Aan de norm wordt overwegend voldaan. Voor zover relevant is bij elk rekenkameronderzoek sprake van doorwerking in beleid. De mate waarin daarvan sprake is, verschilt. Bij 310 onderzoeken zijn de aanbevelingen gericht op beleidsvorming/aanpassing nagenoeg geheel geïmplementeerd.

Voorbeeld: Onderzoek armoedebeleid

Voorbeeld: Onderzoek voortijdig schoolverlaten

Mede naar aanleiding van het rekenkameronderzoek is het

De drie beleidsrelevante aanbevelingen zijn geïmplemen-

armoedebeleid herijkt en heeft de raad nieuw armoedebeleid

teerd. Een belangrijk component daarvan was dat de

vastgesteld. Hierbij werd expliciet verwezen naar het rekenka-

problematiek van voortijdig schoolverlaten in relatie tot de

meronderzoek. In de aanbevelingen en zeker ook bij de

bredere ontwikkelingen in het sociaal domein moest worden

behandeling van het rapport in de raad speelde de vraag hoe

opgepakt. VSV heeft een plek gekregen in de aanpak van

om te gaan met de U-pas. Er werden vraagtekens gezet bij de

de transformatie in het sociaal domein en is daarmee

effectiviteit van de pas en de mate waarin deze aansloot op de

ingebed in een integrale aanpak. Dit biedt de mogelijkheid

behoefte bij de doelgroep. Naar aanleiding van het rekenkamer-

om de problematiek van jongeren – op school, maar ook

onderzoek is een breed behoefteonderzoek naar de U-pas

schulden, problemen thuis en/of verslavingsproblemen – in

uitgevoerd. Dat heeft geleid tot de Nieuwegein Stadspas als

samenhang op te pakken. In interviews wordt als verklaring

vervanger van de U-pas. De Stadspas sluit beter aan op de

voor deze doorwerking aangegeven dat het onderzoek

behoefte van de doelgroep. Aangegeven wordt dat het huidig

aansloot op de bredere tendens in het sociaal domein van

gebruik Nieuwegein Stadspas 38% is ten opzichte van 18% bij

integratie en integraliteit.

de U-pas. In interviews en het gesprek met de raad wordt als verklaring voor deze doorwerking aangegeven dat het onderzoek aansloot op politieke prioriteiten, de aanbevelingen concreet waren en aansloten op de ontwikkelingen die speelden.

Bij 411 onderzoeken zijn de aanbevelingen gericht op beleidsvorming/aanpassing overwegend geïmplementeerd. Voorbeeld: Onderzoek informatievoorzieningsbeleid In navolging op het rekenkameronderzoek krijgt de raad de I-strategie ter besluitvorming voorgelegd. Daarbij wordt expliciet gerefereerd aan het rekenkameronderzoek. Naast inhoudelijke beleidsontwikkelingen is de organisatie versterkt om het beleid gerealiseerd te krijgen. Onder andere met het expliciet positioneren van een CIO en het verduidelijken van de governance. In jaarrekening 2017 wordt expliciet ingegaan op de opvolging van het rekenkameronderzoek. Alleen de implementatie van de aanbeveling gericht op het opnemen in een oplegnotitie van politieke implicaties en keuzemogelijkheden, moet uit de beleidspraktijk nog blijken. In interviews wordt als verklaring voor deze doorwerking aangegeven dat het onderzoek aansloot op aansloten op de ontwikkelingen die reeds in gang waren gezet en dat het onderzoek de urgentie van deze beleidsontwikkeling onderstreepte; het onderzoek werkte agenderend voor de raad en het college.

10 11

10

Armoedebeleid, Overhead, VSV. Informatievoorzieningsbeleid, MOvactor, Duurzaamheidsbeleid, WIL.

Bij 1 onderzoek (Centrum voor Jeugd en Gezin) zijn de aanbevelingen ingehaald door de actualiteit van de ontwikkelingen in het sociaal domein. En de implementatie van het laatst uitgevoerde rekenkameronderzoek (Restantkredieten Binnenstad en kredietvoteringen) is in uitvoering. Bij 1 onderzoek (Participatiebeleid) is de aanbeveling relevant voor beleidsontwikkeling (nog) niet geïmplementeerd. Bij het onderzoek naar het participatiebeleid was als aanbeveling vastgesteld dat de raad nadrukkelijker moet aangeven waar en wanneer de raad het initiatief en beslissingsbevoegdheden aan de inwoners durft over te laten en wanneer de raad zelf het eindoordeel wil behouden. In het raadsinformatiesysteem is deze besluitvorming niet te vinden. Het onderzoek restantkredieten binnenstad is te recent om de doorwerking in beleid te kunnen bepalen. Al met al is bij 7 van de 10 relevante rekenkameronderzoeken sprake van een grote mate (geheel of overwegend geïmplementeerd) van doorwerking in beleid.

2.1.6 Doorwerking in uitvoering Norm: Betrokkenen (raad, college, organisatie en/of rekenkamercommissie) weten aan te geven of en op welke wijze de aanbevelingen doorwerken in de uitvoering van het beleid. Oordeel: Aan de norm wordt in beperkte mate voldaan. De doorwerking in uitvoering is moeilijker te bepalen aan de hand van documentenonderzoek en interviews. Daarvoor zijn specifieke vervolgonderzoeken per eerder uitgevoerd rekenkameronderzoek nodig. Wel kan aan de hand van het documentenonderzoek en vooral de interviews een indicatie van de doorwerking in uitvoering worden gegeven. Voor zover relevant – bij in totaal 9 onderzoeken zien aanbevelingen op de doorwerking in uitvoering – is bij elk rekenkameronderzoek sprake van doorwerking in uitvoering. Bij 212 onderzoeken lijkt sprake te zijn van gehele doorwerking, in de zin dat de uitvoeringspraktijk is aangepast naar aanleiding van de aanbevelingen. Voorbeeld: Onderzoek voortijdig schoolverlaten Als aanbeveling had de raad vastgesteld dat de samenwerking met het MBO versterkt moest worden. Verschillende activiteiten laten zien dat dit is uitgevoerd. Bijvoorbeeld door samen met het MBO een pilot op te zetten waarbij de gemeente Nieuwegein in de regio de trekker en voorloper is.

Als belangrijke verklaring voor deze doorwerking wordt aangegeven dat de urgentie van deze samenwerking met het MBO gezien en gevoeld werd en dat de gemeente daarom bereid was verder te gaan dan tot dan toe het geval was (en waartoe andere gemeenten bereid waren).

Bij 213 onderzoeken lijkt overwegend of in aanzienlijke mate sprake te zijn van doorwerking in uitvoering, in de zin dat de uitvoeringspraktijk is aangepast naar aanleiding van de aanbevelingen. Voorbeeld: Onderzoek armoedebeleid Aanbevelingen gericht op bijvoorbeeld de samenwerking met de Voedselbank zijn uitgevoerd. Echter, bij twee aanbevelingen is niet aan te geven in welke mate deze zijn geïmplementeerd: - Initiatieven te nemen om geconstateerde verschillen in de uitvoering van het beleid tot het minimum te beperken in de nieuwe uitvoeringsorganisatie Lekstroom - Te bewaken dat de uitvoering van het armoedebeleid binnen WIL in overeenstemming is en blijft met het door de gemeenteraad vastgestelde armoedebeleid. Deze aanbevelingen zien meer op een continu proces. Het onderzoek heeft geresulteerd in beleidsmatige aanpassingen. Deze zouden 12 ervoor kunnen zorgen dat dergelijke aanbevelingen worden ondervangen. Vast te stellen in het kader van dit onderzoek is dat niet. 13

11

VSV, Lokale lastenmeter. Armoedebeleid, Informatievoorzieningsbeleid.

Bij 414 onderzoeken lijkt de doorwerking in de uitvoering, in de zin dat de uitvoeringspraktijk is aangepast naar aanleiding van de aanbevelingen, beperkt te hebben plaatsgevonden of, althans, niet te duiden te zijn.

Voorbeeld: Onderzoek MOvactor

Voorbeeld: Onderzoek participatiebeleid

De doorwerking beleid heeft laten zien dat er een beleids-

Een van de aanbevelingen die door de raad was

kader is geformuleerd voor Wmo, Welzijn en gezondheid.

vastgesteld, was dat participatie mogelijk

Bij de aanbevelingen die gaan over de feitelijke aanscher-

gemaakt moet worden door initiatieven van

ping en aanpassing van de subsidierelatie met Movactor, is

burgers te faciliteren. Het is moeilijk de uitvoering

pas later tot actie gekomen. Op dit moment, mede naar

daarvan inzichtelijk te maken. De aanbeveling is

aanleiding van een interpellatiedebat in de raad voor de

daartoe te abstract en algemeen geformuleerd. In

zomer 2018, loopt een onderzoek op zowel de inhoudelijke

interviews wordt wel gewezen op de inzet van

lijn (taak en positie Movactor) als de financiële lijn

instrumenten en aanpakken om de participatie te

(financiële situatie scherper in beeld te krijgen). De

begeleiden en ondersteunen.

besluitvorming in de raad over het rekenkameronderzoek vond plaats in maart 2016. Terugblikkend wordt aangegeven dat de aanbevelingen hebben bijgedragen aan het urgentiegevoel om daadwerkelijk tot stappen te komen. De tijd tussen besluitvorming over het rekenkameronderzoek en de stappen die nu worden gezet, is echter wel lang.

De besluitvorming over het laatst uitgevoerde rekenkameronderzoek (Restantkredieten Binnenstad en kredietvoteringen) is zo recent dat doorwerking in de uitvoering nog niet te onderzoeken is.

2.2 Randvoorwaarden voor doorwerking 2.2.1 Afspraken Norm: Over de voorbereiding, uitvoering, afronding, presentatie en opvolging van onderzoeken hebben rekenkamercommissie, raad, college, griffie en organisatie duidelijke afspraken gemaakt. De samenwerking tussen betrokkenen is zodanig dat de afspraken daadwerkelijk worden nageleefd. Oordeel: Aan de norm wordt niet voldaan. Dergelijke afspraken zijn niet gemaakt, in de zin dat deze geëxpliciteerd en vastgelegd zijn. Uit de interviews met raadsleden, rekenkamercommissieleden, de griffie en verschillende ambtenaren kwam duidelijk naar voren dat heldere afspraken onderling een punt van aandacht zijn. Zowel op het gebied van themabepaling als de manier waarop er gecommuniceerd wordt over doorwerking missen alle betrokken partijen duidelijke afspraken. Aangezien dergelijke afspraken niet zijn gemaakt, kan ook niet worden vastgesteld in welke mate de afspraken worden nageleefd. In de uitvoering van de onderzoeken is wel sprake van een gegroeide vaste praktijk. Zo worden betrokken ambtenaren altijd betrokken bij de uitvoering van het onderzoek en vindt er feitelijk wederhoor plaats, veelal in de vorm van een gesprek. Ook vindt bestuurlijk wederhoor plaats. De griffie stelt een raadsvoorstel op basis van het onderzoek en de conclusies en aanbevelingen die via het presidi14

12

Participatiebeleid, MOvactor, WIL, Overhead.

um voorgelegd wordt aan de raad. De uitvoering van het onderzoek, tot besluitvorming in de raad, is duidelijk voor elke stakeholder. De aanloop naar het onderzoek is niet voor iedereen duidelijk. Specifiek gaat het over de selectie van het onderwerp dat onderzocht gaat worden. In interviews wordt aangegeven, ook door raadsleden, dat voor hen niet altijd inzichtelijk is op basis waarvan tot deze selectie wordt gekomen. Dit terwijl de rekenkamercommissie werkt met een tweejarig onderzoeksprogramma met daarin een toelichting hoe tot het onderwerp wordt gekomen.

2.2.2 Implementatie Norm: De organisatie hanteert structureel een werkwijze bij de implementatie van de aanbevelingen waarbij de opvolging van de aanbevelingen herleidbaar te volgen is. Het college informeert de raad periodiek over de wijze waarop de aanbevelingen zijn geïmplementeerd. Oordeel: Aan de norm wordt niet voldaan. De organisatie, noch de griffie, hebben een werkwijze die is uitgewerkt en die structureel wordt toegepast bij de implementatie van de aanbevelingen. De opvolging van de aanbevelingen is niet herleidbaar te volgen. Het college informeert de raad niet standaard periodiek over de wijze waarop de aanbevelingen zijn geïmplementeerd. In p&c-documenten wordt daar niet standaard op teruggekomen en ook op een andere wijze gebeurt dit niet. Paragraaf 2.1 heeft wel laten zien dat dit bij sommige rekenkameronderzoeken wel gebeurt. Van een standaardaanpak is geen sprake. In het gesprek met het college wordt aangegeven dat als uitgangspunt geldt dat elke ambtenaar ‘eigenaar’ is van de besluitvorming binnen zijn domein/portefeuille. Dus ook voor de opvolging van de besluitvorming in de raad over de aanbevelingen en de implementatie van de overgenomen aanbevelingen.

2.2.3 Aanbevelingen Norm: De aanbevelingen en de wijze waarop deze worden gepresenteerd zijn voor de betrokkenen duidelijk en begrijpelijk. De betrokkenen geven aan dat de aanbevelingen uitvoerbaar zijn. De aanbevelingen sluiten aan op de behoeften van de betrokkenen. Oordeel: Aan de norm wordt voldaan. Voor alle onderzoeken geven de geïnterviewden aan dat de aanbevelingen duidelijk en begrijpelijk zijn. Raadsleden geven aan dat ze tevreden zijn over de aanbevelingen en dat ze vaak aansluiten op politieke en bestuurlijke actualiteiten en behoeften. Ambtelijk wordt aanvullend aangegeven dat bij de aanbevelingen niet altijd in voldoende mate rekening wordt gehouden met de context waarbinnen de aanbevelingen uitgevoerd moeten worden. Bijvoorbeeld wordt aangegeven dat veel van de gemeentelijke taken steeds meer in regionaal verband worden uitgevoerd. Dit maakt het niet altijd eenvoudig om aanpassingen door te voeren; er is sprake van afhankelijkheid van andere gemeenten. Ook wordt aangegeven dat sommige aanbevelingen te algemeen of abstract zijn geformuleerd. Dat belemmert een goede doorwerking. In 2.1.6 is een voorbeeld van een dergelijke aanbeveling uit het onderzoek participatiebeleid gegeven.

Over de wijze waarop de aanbevelingen worden gepresenteerd in het rapport is zowel vanuit de rekenkamercommissie als vanuit de raad duidelijk aangegeven dat zij behoefte hebben aan andere vormen van presentatie. Dit gaat over beleving, maar gedurende de interviews ontstaat hierover wel een consistent beeld.

13

Voor de rekenkamercommissie is het daarbij van belang om een duidelijk momentum te hebben voor het presenteren van het rapport, zonder daarbij onderdeel te worden van een politiek debat. Wat betreft de behandeling van het rapport in de raad(scommissie) wordt in het gesprek met het college aangegeven dat zij constateren dat het gesprek over het rapport vaak snel uitmondt in een politiek debat met het college. Reeds aangegeven is dat de aanbevelingen aansluiten op de behoeften. Daarbij wordt echter ook wel aangegeven dat soms reeds gestarte beleidsontwikkelingen zover zijn dat aangedragen aanbevelingen al (bijna) achterhaald zijn op het moment dat het rapport wordt behandeld in de raad. Zo vond de behandeling van het duurzaamheidsonderzoek op hetzelfde moment plaats als de vaststelling van de routes uit de Routekaart Energieneutraal. Een uitzondering op het aansluiten op de behoeften van de stakeholders, is de lokale lastenmeter. Althans, wat betreft de ambtelijke organisatie. Hierop zijn we in 2.1.6 reeds ingegaan. Een andersoortige opmerking die in interviews werd gemaakt, is dat het focussen op actualiteitswaarde ook een keerzijde heeft. Aangegeven wordt dat door in te zoomen op actuele onderwerpen, wellicht onderliggen trends en ontwikkelingen minder snel onderzocht worden. Terwijl deze voor de langere termijn relevant voor raad, college en organisatie kunnen zijn.

14

3. Conclusies en aanbevelingen

3.1 Hoofdconclusie In dit onderzoek hebben we gekeken naar de directe doorwerking, de doorwerking in beleid en de doorwerking in uitvoering. Ondanks het feit dat er vanzelfsprekend verbeterpunten te benoemen zijn, is de doorwerking over het algemeen behoorlijk in orde. De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt: Hoe is binnen de gemeente Nieuwegein omgegaan met de aanbevelingen van de rekenkamer en hebben die geleid tot verbeteringen in het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan? Voor de beantwoording van deze vraag is gekeken naar verschillende organen, de rol die zij in dit proces spelen en de manier waarop communicatie omtrent het overnemen van aanbevelingen tussen organen gevoerd wordt. In het algemeen kunnen afspraken over de wijze waarop met de opvolging van aanbevelingen wordt omgegaan, helderder vastgelegd worden. Over de implementatie en de opvolging daarvan is geen vaste werkwijze afgesproken. De raad heeft geen vaste, kaderstellende afspraken omtrent de opvolging en implementatie van aanbevelingen. De raad neemt de aanbevelingen in 10 van de 11 gevallen geheel over (directe doorwerking). Slechts in 1 geval heeft de raad een deel van de aanbevelingen niet direct overgenomen, maar heeft dat deel van de aanbevelingen voorgelegd aan een raadswerkgroep.

De raadsleden geven aan positief te zijn over de aanbevelingen, zowel wat opzet, formulering als actualiteitswaarde betreft. De mate waarin er sprake is van doorwerking in beleid verschilt, maar in principe is er bij elk rekenkameronderzoek sprake van doorwerking in beleid. In 7 van de 10 relevante rekenkameronderzoeken is er sprake van een grote mate (geheel of overwegend geïmplementeerd) van doorwerking in beleid. De doorwerking in uitvoering is moeilijker te bepalen. Bij 9 onderzoeken zien aanbevelingen op doorwerking in uitvoering. Bij elk van deze 9 onderzoeken is sprake van doorwerking in uitvoering. Indicatief kan worden vastgesteld dat bij 2 onderzoeken sprake lijkt te zijn van gehele doorwerking, bij 2 onderzoeken in aanzienlijke mate en bij 4 onderzoeken is de doorwerking in uitvoering beperkt of is niet herleidbaar. De besluitvorming over het laatst uitgevoerde rekenkameronderzoek (Restantkredieten Binnenstad en kredietvoteringen) is te recent om de doorwerking in de uitvoering te kunnen bepalen. In het algemeen kunnen we concluderen dat in de meeste gevallen de aanbevelingen hebben geleid tot aanpassingen in beleid en uitvoering. Al is voor exacte vaststelling van met name doorwerking in uitvoering vervolgonderzoek per eerder uitgevoerd rekenkamer onderzoek nodig.

Wel is te zien dat de doorwerking in uitvoering beperkter is of minder herleidbaar is dan de doorwerking in beleid. Hierbij speelt mee dat doorwerking in beleid veelal leidt tot college- en raadsbesluiten die duidelijk vindbaar zijn, terwijl doorwerking in uitvoering leidt tot aanpassingen en verbeteringen in de uitvoeringspraktijk. Deze aanpassingen en verbeteringen zijn veelal niet vastgelegd in formele besluiten. Het meer gestructureerd volgen van de implementatie van de aanbevelingen, vergroot de doorwerking in uitvoering en het inzicht op de doorwerking in haar geheel.

15

3.2 Deelconclusies Voor de uitvoering van dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag opgedeeld in zes deelvragen. In deze paragraaf beantwoorden wij de eerste vijf deelvragen. De zesde deelvraag gaat over leerpunten die de doorwerking in de toekomst (verder) kunnen vergroten. Daarop gaan wij in in de volgende paragraaf, waarin wij de aanbevelingen formuleren. 1. Hoe worden de aanbevelingen beoordeeld door de raad, college en organisatie? Op basis van de cases kunnen we stellen dat de aanbevelingen actief worden besproken in de raad en de aanbevelingen op basis van expliciete behandeling worden overgenomen. Het feit dat de gemeenteraad met raadscommissies werkt waarin de rekenkameronderzoeken uitgebreid worden besproken waarna wordt bepaald of een voorstel een hamerstuk of bespreekstuk is, werkt volgens de geïnterviewden positief. Bijna alle rekenkameronderzoeken zijn als bespreekstuk geagendeerd geweest in de raad. Ook kan er geconcludeerd worden dat de raad in bijna alle gevallen de aanbevelingen overneemt. Slechts in 1 geval heeft de raad een deel van de aanbevelingen niet direct overgenomen, maar heeft dat deel van de aanbevelingen voorgelegd aan een raadswerkgroep. Amendementen die bij de behandeling van de onderzoeken worden aangenomen, waren vooral een aanvulling op de aanbevelingen of op een beperkt deel een (tekstuele) aanpassing.

De raadsleden geven aan positief te zijn over de aanbevelingen, zowel wat opzet, formulering als actualiteitswaarde betreft. Bij alle onderzoeken stond het college overwegend positief ten aanzien van de aanbevelingen. In sommige gevallen werden er kanttekeningen geplaatst, in andere gevallen gaf het college niet expliciet aan hoe het de aanbevelingen onderschrijft en wil gaan uitvoeren. Het is voor de raad vaak niet duidelijk hoe het college van plan is de aanbevelingen te implementeren. In meer dan de helft van de gevallen geeft de raad niet expliciet richting aan de implementatie van de aanbevelingen. In het gesprek met het college wordt aangegeven dat het college in het verleden overwegend positief is over de aanbevelingen die voortvloeien uit de rekenkameronderzoeken. In het gesprek worden voorbeelden aangehaald die als positief ervaren werden en die in de ogen van het college daadwerkelijk hebben geleid tot doorwerking in beleid en uitvoering. Bijvoorbeeld het onderzoek voortijdig schoolverlaten en armoedebeleid worden genoemd. In het gesprek wordt ook aangegeven dat het college destijds gediscussieerd heeft over de aanbevelingen in het kader van de onderzoeken participatiebeleid en duurzaamheidsbeleid.

In de ogen van het toenmalige college speelde de vraag of de aanbevelingen niet te zeer politiek van aard waren in de zin dat er inhoudelijke richtinggevende keuzes werden aanbevolen. Tegelijkertijd wordt in het gesprek aangegeven dat aanbevelingen ook wel mogen of zelfs moeten leiden tot een politiek-bestuurlijk gesprek. Verder wordt opgemerkt dat de rekenkameronderzoeken en daarmee de aanbevelingen, in de ogen van het college, vaak gaan over de uitvoering van gemaakte beleidskeuzes door de raad en minder vaak over de door de raad gemaakte keuzes zelf.

2. In welke mate zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie door de gemeenteraad overgenomen en wordt daarbij richting gegeven aan de wijze van implementatie van de aanbevelingen? In 10 van de 11 onderzoeken heeft de raad de aanbevelingen overgenomen. Kijkend naar de wijze waarop de behandeling plaatsvond, kan worden gesteld dat het overnemen van de aanbevelingen

16

bewust gebeurt op basis van expliciete behandeling. Bijvoorbeeld door het bespreken en aannemen van amendementen en moties. Er wordt echter weinig richting gegeven aan de wijze van implementatie van de aanbevelingen. In 7 van de 11 onderzoeken wordt niet expliciet richting gegeven. In twee onderzoeken is opvolging van de aanbeveling geborgd door het met een amendement toevoegen van een element aan de besluitvorming.

3. In welke mate en op welke wijze is er daadwerkelijk uitvoering gegeven aan de aanbevelingen? Is hierbij sprake van een structurele inbedding in de organisatie, werkwijzen of procedures, zodat het leereffect blijvend van karakter is? De mate waarin er sprake is van doorwerking in beleid verschilt maar in principe is er bij elk rekenkameronderzoek sprake van doorwerking in beleid. In 7 van de 10 relevante rekenkameronderzoeken is er sprake van een grote mate (geheel of overwegend geïmplementeerd) van doorwerking in beleid. Op basis van de documentstudie en interviews is het moeilijk te bepalen of er sprake is van doorwerking in uitvoering. In het geval van het onderzoek Lokale Lastenmeter is duidelijk te herleiden dat de tool daadwerkelijk op de website geplaatst is. In het geval van het onderzoek naar participatiebeleid is het moeilijk de uitvoering zichtbaar te maken omdat de aanbeveling redelijk abstract was. Deze luidde dat participatie mogelijk gemaakt moet worden door initiatieven van burgers te faciliteren. De algemene en abstracte formulering maakt het moeilijk uitvoering inzichtelijk te maken. Voor zover relevant – bij 9 onderzoeken zien aanbevelingen op doorwerking in uitvoering – is bij elk rekenkameronderzoek sprake van doorwerking in uitvoering.

Indicatief kan vastgesteld worden dat bij 2 onderzoeken sprake lijkt te zijn van gehele doorwerking, bij 2 onderzoeken in aanzienlijke mate en bij 4 onderzoeken beperkt of niet herleidbaar. De besluitvorming over het laatst uitgevoerde rekenkameronderzoek (Restantkredieten Binnenstad en kredietvoteringen) is zo recent dat doorwerking in de uitvoering nog niet te onderzoeken is. De organisatie hanteert niet structureel een werkwijze bij de implementatie van de aanbevelingen waarbij de opvolging van de aanbevelingen herleidbaar te volgen is. In het gesprek met het college wordt aangegeven dat het eigenaarschap voor het opvolgen en implementeren van de aanbevelingen ligt bij de verantwoordelijke ambtenaar.

4. Is er sprake van een herkenbare en afgestemde werkwijze tussen rekenkamercommissie, raad, college en organisatie? De werkwijze van de rekenkamercommissie en de samenwerking met raad, college en organisatie is neergelegd in de verordening en de ‘nota van werkwijze’. Daarbij is sprake van een gegroeide vaste praktijk. De uitvoering van het onderzoek tot en met besluitvorming in de raad lijkt duidelijk voor elke stakeholder en wordt als positief beoordeeld. Het expliciteren van afspraken, met name waar het gaat om de opvolging van de aanbevelingen, blijkt tijdens dit onderzoek voor zowel raadsleden, rekenkamercommissieleden, de griffie en verschillende ambtenaren een wens en punt van aandacht.

5. Op welke wijze vindt de bewaking en informatieverstrekking (periodiek, via de planning en control-cyclus, via informatieve brieven van het college, etc.) op de uitvoering van de aanbevelingen plaats? De organisatie noch de griffie hebben een vaste werkwijze omtrent de bewaking van informatieverstrekking die is uitgewerkt en die structureel wordt toegepast. In sommige gemeenten verstrekt het college aan de raad, in navolging van de rekenkameronderzoek en de besluitvorming daarover door de raad, een plan van aanpak voor de implementatie van de aanbevelingen. In de gemeente Nieuwegein is dit niet het geval. Vanuit de raad is er ook geen uniform protocol vastgesteld op basis waarvan het college informatie moet verstrekken over de uitvoering van de aanbeveling.

17

3.3 Aanbevelingen Zoals eerder genoemd is de aanpak van dit onderzoek toekomstgericht. Aan de hand van documentenstudie en door het tijdens de gesprekken over directe doorwerking, doorwerking in beleid en doorwerking in uitvoering te hebben, is er geëvalueerd over hoe er wordt omgegaan met de aanbevelingen van de rekenkamer en of die hebben geleid tot verbetering van gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Onderdeel van het onderzoek was het duiden van randvoorwaarden waarmee de doorwerking van de aanbevelingen verder kunnen vergroten. Het gaat daarbij om de processen bij de voorbereiding op en het uitvoeren van onderzoeken, het presenteren van aanbevelingen, de wijze waarop die worden overgenomen en de implementatie van de aanbevelingen in het beleid van de gemeente door het college. Om tot uitspraken hieromtrent te komen hebben we tijdens de interviews mensen naar randvoorwaarden voor doorwerking gevraagd. Deze zijn geanalyseerd en vormen de basis voor de aanbevelingen die wij hebben geformuleerd. We maken onderscheid tussen randvoorwaarden voor doorwerking en borging van inzicht in doorwerking. Per onderdeel is aangegeven voor welk orgaan de aanbeveling relevant is. Aanbeveling 1 Maak als raad met het college concrete afspraken over de systematische opvolging van de door de raad overgenomen aanbevelingen.

Dit kan door deze op te nemen in het overzicht van toezeggingen en moties en het in de p&c cyclus opnemen van een schematisch overzicht van de opvolging van de aanbevelingen. Toelichting aanbeveling 1 Het maken van concrete afspraken over het inzichtelijk maken van de doorwerking van de aanbevelingen maakt de systematische opvolging van aanbevelingen mogelijk. Het zorgt ervoor dat beoordeeld kan worden wat er verbeterd is ten opzichte van de situatie voorafgaand aan het onderzoek. Het is zaak dit op een eenvoudige manier te organiseren, zoveel als mogelijk aansluitend op reeds bestaande instrumenten en processen. Dit kan bijvoorbeeld door beslispunten naar aanleiding van rekenkameronderzoeken op te nemen in het overzicht van toezeggingen en moties. Op basis daarvan kan het college (en via het college de organisatie), in de p&c cyclus inzicht bieden in de implementatie en doorwerking van de aanbevelingen. Als het college in de jaarrekening de aanbevelingen meeneemt, is eenvoudig te herleiden welke stappen en gezet zijn en wat de gevolgen daarvan in beleid zijn. Op basis daarvan is de uitvoering beter te evalueren en wordt het inzicht in de verbetering van beleid en uitvoering verder versterkt. Dit hoeft niet te leiden tot het ‘dikker’ worden van de p&c documenten; het kan door middel van een overzichtelijk schema.

Bij bijvoorbeeld het onderzoek naar het informatievoorzieningsbeleid werd in de jaarrekening 2017 kort aangegeven wat met de aanbevelingen was gedaan (zie figuur hiernaast).

18

Aanbeveling 2 Organiseer als raad een goede presentatie van het onderzoek door de rekenkamercommissie. Ga als raad zelf, met elkaar, een inhoudelijk gesprek aan over de implicaties van het rapport voor de rolinvulling door de raad. Daarna(ast) hoort een debat met het college over de inzichten in de uitvoering van het beleid. Toelichting aanbeveling 2 Voor de directe doorwerking is het belangrijk dat het rekenkameronderzoek op een effectieve manier gepresenteerd kan worden aan de raad. De presentatie van het onderzoek door de rekenkamercommissie aan de raad is een belangrijk momentum. Op die manier kan de rekenkamer haar bevindingen beter toelichten en direct vragen van de raad beantwoorden. Daarbij speelt dat veel rekenkameronderzoek niet alleen inzicht geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het beleid, maar ook werkt als een spiegel voor de raad zelf. Is het door de raad vastgesteld beleid op een juiste wijze geformuleerd? Heeft de raad in voldoende mate de kaderstellende en controlerende rol vervuld in dat dossier? Het is daarom van belang dat de raad ook zelf, met elkaar, een gesprek voert over de uitkomsten van het onderzoek. Wil je een lerende raad zijn, dan is een inhoudelijk gesprek met elkaar over de implicaties van het rapport belangrijk.

Daarna(ast) hoort een debat met het college over de inzichten in de uitvoering van het beleid gericht op verantwoording (controlerende rol) en leren

3.3.1 Tot slot Naast de conclusies en aanbevelingen weergegeven in dit hoofdstuk, heeft het onderzoek ook inzichten opgeleverd voor de rekenkamercommissie die zij mee kan nemen bij toekomstige onderzoeken. Deze inzichten dragen bij aan de verdere versterking van de doorwerking. In de eerste plaats is het van belang om bij het selecteren van de onderwerpen van de rekenkameronderzoeken de balans te blijven bewaken tussen onderwerpen die actueel en urgent zijn en onderwerpen die gaan over onderliggende trends en ontwikkelingen. In verschillende gesprekken kwam het spanningsveld tussen actualiteit en continuïteit naar voren als het gaat om thema bepaling, het selecteren van het te onderzoeken onderwerp. Enerzijds is het belangrijk dat een thema aansluit bij de actualiteiten. Anderzijds is het voor verbetering van beleid en de uitvoering daarvan waardevol als het thema aansluit op onderliggende trends en (langer lopende) ontwikkelingen. In de tweede plaats kan de rekenkamercommissie in de aanbevelingen zelf meer richting geven aan de implementatiewijze van de aanbevelingen. Dat kan door oog te houden voor de context, waar mogelijk aan te sluiten op lopende ontwikkelingen en de aanbevelingen zodanig te formuleren dat deze concreet toepasbaar zijn voor de raad, het college en de organisatie.

Daarnaast zijn er rekenkamercommissies die meer richting geven aan de implementatiewijze door het college in het kader van het bestuurlijk wederhoor specifiek te vragen aan te geven welke aanbevelingen het college graag wel of niet zou willen overnemen en hoe het college aankijkt tegen de wijze waarop deze geïmplementeerd zouden kunnen worden. De wijze waarop het college de aanbevelingen wil overnemen, kan vervolgens worden opgenomen in het raadsvoorstel.

19

Bijlage I – Overzicht geselecteerde rekenkameronderzoeken

Aanbevelingen onderzoeken

Besluitvormingtraject

Vastgesteld raadsbesluit

1. Armoede in Nieuwegein (2013-018) (Onderzoeksbureau CAB Groningen) De rekenkamercommissie doet de Raadscommissie SAM Aangenomen raadsbesluit: volgende aanbevelingen aan de ge14-2-2013, raad 27-2Het College te verzoeken invulling te meenteraad: geven aan de volgende aanbevelingen: 2013 1. Initiatieven te nemen om geconsta1. Initiatieven te nemen om geconstateerde teerde verschillen in de uitvoering verschillen in de uitvoering van het beleid tot het van het beleid tot het minimum te minimum te beperken in de nieuwe uitvoeringsorganibeperken in de nieuwe uitvoeringssatie Lekstroom. organisatie Lekstroom. 2. Als uitvloeisel van de regierol van de gemeente op het 2. Als uitvloeisel van de regierol van terrein van armoedebeleid de banden met de externe de gemeente op het terrein van arpartijen aan te halen via gestructureerd en volwaardig moedebeleid de banden met de exoverleg. terne partijen aan te halen via ge3. De effectiviteit van de U-pas te onderzoeken met structureerd en volwaardig overleg. aandacht voor het aanbod in relatie tot de wensen van 3. De effectiviteit van de U-pas te klanten. onderzoeken met aandacht voor het 4. Te bewaken dat de uitvoering van het armoedebeleid aanbod in relatie tot de wensen van binnen de WIL in klanten. overeenstemming 4.

Te bewaken dat de uitvoering van is en blijft met het door de gemeenteraad vastgestelde het armoedebeleid binnen WIL in armoedebeleid. overeenstemming is en blijft met het 5. De voedselbank als instrument in het armoedebeleid door de gemeenteraad vastgestelde te erkennen en doorverwijzingen te reguleren. armoedebeleid. 5. De voedselbank als instrument in het armoedebeleid te erkennen en Aangenomen Motie M1 bij Rapport Rekenkamerdoorverwijzingen te reguleren. commissie inzake Armoedebeleid (2013-018): Een plan van aanpak te maken om de armoede onder kinderen in kaart te brengen en om tot oplossingen te komen; • Dit plan in 2013 aan de gemeenteraad voor te leggen; • Eventuele financiële consequenties te betrekken bij de begroting voor 2014; Toezegging door wethouder Gadella bij Motie M2 (ingetrokken) gedaan: extra aandacht aan de wijze waarop en via welke kanalen de informatie over armoedevoorzieningen bij de doelgroep terecht komt, deze info meer af te stemmen op de doelgroep en de raad hierover te informeren, wordt verwerkt in startnotitie, mei 2013 naar raad. (2013-225) brief college herziening armoedebeleid.