Onderzoeksrapport Laaggeletterdheid Rekenkamercommissie Neder Betuwe

Laaggeletterdheid in Neder-Betuwe Een onderzoek naar de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering van laaggeletterdheid 2016-2020

6 januari 2022 Lost Lemon Onderzoek uitgevoerd in opdracht van: Rekenkamercommissie Neder-Betuwe Leden rekenkamercommissie: Marijke van de Plasse, Iroy Konings en Rick Hubers

Voorwoord Lezen en schrijven gaat om veel meer dan grammatica en letters. Het gaat om meedoen in de maatschappij. De alledaagse persoonlijke impact van laaggeletterdheid gaat veel verder dan het niet openen van belastingbrieven. Laaggeletterden reizen soms niet met het openbaar vervoer, alleen maar omdat ze de borden niet kunnen lezen en omdat kaartjes kopen aan een loket niet altijd meer mogelijk is. Zij durven bijvoorbeeld niet naar een restaurant, omdat ze de menukaart niet kunnen lezen. Ook heeft deze groep een hogere kans op risicovolle schulden1. Volgens onderzoek van PricewaterhouseCoopers (PwC), in opdracht van Stichting Lezen en Schrijven, bedragen de maatschappelijke kosten van laaggeletterdheid ruim een miljard euro2. Deels gaat het hier om uitkeringen, aangezien laaggeletterden vaak kwetsbare banen hebben en de kans groot is dat zij te maken krijgen met werkloosheid. Maar het gaat ook om hoge zorgkosten. De doelgroep heeft vaak beperkte gezondheidsvaardigheden. Zij kunnen bijvoorbeeld ingrediënten niet lezen, waardoor het een uitdaging kan zijn om gezonde keuzes te maken. Het lezen van medicijnbijsluiters is al helemaal ingewikkeld, met als risico dat medicijnen verkeerd worden ingenomen. Laaggeletterden zelf lopen als groep zo’n kwart miljard euro aan inkomsten mis. Het gaat dan bijvoorbeeld om gemiste belastinginkomsten.

De kosten aan beide kanten zullen alleen maar stijgen wanneer de trend van digitalisering en automatisering doorzet.3 Het tegengaan van laaggeletterdheid en de educatie van basisvaardigheden vraagt om een brede en gedegen aanpak van de gemeente en haar partners. Uit het onderzoek Geletterdheid in zicht uit 2021 blijkt dat 9% van de beroepsbevolking van de Neder-Betuwe laaggeletterd is. Hierbij werd uitsluitend gekeken naar taalvaardigheid en niet naar rekenen en/of digitale vaardigheid. Het aantal laaggeletterden is in de hele breedte van de Neder-Betuwse bevolking aanwezig; laaggeletterdheid beperkt zich niet tot één bevolkingsgroep. Ondanks de inzet van kundige professionals blijft laaggeletterdheid een taai vraagstuk. Een terugblik op het beleid van de jaren 2016 tot en met 2020 is zinvol. Het kan duiden welke inzet gepleegd is en welke rol de gemeenteraad in de toekomst kan spelen om dit vraagstuk te tackelen. Dit onderzoek is uitgevoerd door Lost Lemon, een innovatief advies- en onderzoeksbureau dat warm loopt voor maatschappelijke vraagstukken. De inhoudelijke expertise bij Lost Lemon op het gebied van laaggeletterdheid komt voort uit verschillende onderzoeken en projecten voor gemeenten en ministeries rond dit thema. Voor dit onderzoek zijn ruim 200 documenten geraadpleegd, negen betrokkenen geïnterviewd en is een focusgroep opgezet.

De focusgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van verschillende kerken in de gemeente Neder-Betuwe. Aan de focusgroep zijn bevindingen voorgelegd die uit eerdere interviews kwamen. Wij danken iedereen hartelijk voor de medewerking aan dit onderzoek. Marijke van de Plasse Voorzitter Opheusden, 6 januari 2022 1

Laaggeletterden in beeld, Lost Lemon en Muzes 2018 Maatschappelijke kosten laaggeletterdheid, Stichting Lezen en Schrijven & PWC, 2018 3 Laaggeletterden in beeld, Lost Lemon en Muzes 2018 2

2

Inhoudsopgave Deel I: Bestuurlijk rapport 1. Centrale vraag en scope

5

2. Belangrijke conclusies

5

3. Aanbevelingen

8

4. Bestuurlijke reactie van college van B&W

11

5. Nawoord Rekenkamercommissie Neder-Betuwe

16

Deel II: Onderzoeksrapport 1. Inleiding

18 18

1.1 De aanleiding van dit onderzoek

18

1.2 Scope van het onderzoek

19

1.3 Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader

19

2. Onderzoeksverantwoording

3

4

22

2.1. Kickoff met betrokkenen

22

2.2 Methodiek

22

2.3 Wijzigingen en verantwoording

23

3. Resultaten Beleid en budget

24

4. Resultaten Beleid en praktijk

30

5. Resultaten Beleid en sturing

36

6. Bibliografie

43

Bijlage A Begrippenlijst

44

Bijlage B Geraadpleegde documenten

46

Bijlage C Oplossingen voor laaggeletterdheid volgens de focusgroep

49

Bijlage D Ingezette communicatiemiddelen en communicatiemomenten

50

Bijlage E: Lijst geïnterviewde personen

51

Deel I: Bestuurlijk rapport Voor u ligt het rapport van de Rekenkamercommissie Laaggeletterdheid in Neder-Betuwe. In dit onderzoeksrapport leest u de evaluatie van het beleid en de beleidsuitvoering van de gemeente Neder-Betuwe met betrekking tot laaggeletterdheid van 2016 tot en met 2020. Met dit rapport wil de Rekenkamercommissie bijdragen aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

1. Centrale vraag en scope De Rekenkamercommissie ging in april 2021 met de fracties van de gemeenteraad van Neder-Betuwe in gesprek over verschillende onderwerpen voor een nieuw rekenkameronderzoek. De Rekenkamercommissie koos voor het onderwerp laaggeletterdheid. Een onderzoek naar beleid rond laaggeletterdheid kon bij alle fracties op draagvlak rekenen. 1.1 Centrale vraag De centrale vraag van het onderzoek is: Wat zijn de resultaten van het Neder-Betuwse beleid en de inspanningen om basisvaardigheden (taal, rekenen en digitale vaardigheid) van inwoners te vergroten om op die manier laaggeletterdheid te voorkomen en te verminderen en welke aanbevelingen kunnen er voor de toekomst worden gedaan? Deze centrale vraag is uitgesplitst naar onderzoeksvragen en nader gedefinieerd/geoperationaliseerd met een normenkader. Deze vindt u in deel II: het onderzoeksrapport. 1.2 Scope van het onderzoek Dit onderzoek richt zich op het formele, het non-formele en het camouflage-aanbod met betrekking tot laaggeletterdheid. Formeel aanbod bestaat uit taallessen van het ROC waarbij een certificaat kan worden behaald. Non-formeel aanbod bestaat uit lessen waarbij geen certificaat wordt uitgereikt, zoals cursussen in de bibliotheek. Het camouflage-aanbod is overig aanbod waarin eventueel taalaanbod is verwerkt, maar waarbij taalontwikkeling slechts ‘bijvangst’ is.

Dit betekent dat we de bibliotheken in Kesteren en Dodewaard en de welzijnsorganisatie Rivierstroom hebben meegenomen in het onderzoek. Dit onderzoek richt zich alleen op de NT1 doelgroep, inwoners voor wie Nederlands de eerste taal is. De NT2 doelgroep, inwoners voor wie Nederlands de tweede taal is, is buiten beschouwing gelaten4. In het beleid van de gemeente Neder-Betuwe wordt laaggeletterdheid niet expliciet gedefinieerd. In de Aanpak laaggeletterdheid uit 2016 zijn activiteiten benoemd die taal- en rekenvaardigheid evenals digitale vaardigheden bevorderen. Dit sluit aan bij de Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. Dit onderzoek richt zich daarom op taal-, reken- en digitale vaardigheden. Het onderzoek en de aanbevelingen rond preventie zijn gebaseerd op/beperkt tot het gemeentelijke beleid. Er is niet gekeken naar preventie-activiteiten van andere organisaties.

4

Zie bijlage A: begrippenlijst voor uitgebreide definities

4

2. Belangrijke conclusies De antwoorden op de tien onderzoeksvragen beantwoorden gezamenlijk de centrale vraag. Hoofdconclusie Het beleid en de inspanningen van de gemeente Neder-Betuwe om basisvaardigheden van inwoners te vergroten zijn de afgelopen vijf jaar gering geweest. Dat zien we terug in de vooropgestelde doelen, het aanbod en het ontbreken van budget om laaggeletterdheid te voorkomen en verminderen. De doelen met betrekking tot laaggeletterdheid bestonden uit hoofdlijnen die waren opgesteld in een Plan van aanpak. Sommige van deze doelen sloten aan op de doelen in het regionaal plan Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. Een groot aantal doelstellingen uit het regionale plan wordt echter niet in de beleidsstukken van de gemeente Neder-Betuwe genoemd. De gemeentelijke doelen waren niet SMART geformuleerd. Ook ontbrak er een vastgesteld beleidsplan met betrekking tot laaggeletterdheid en komt het thema laaggeletterdheid niet voor in het coalitieakkoord. Zonder een verankerd beleid over meerdere domeinen heen, bleef de aanpak van laaggeletterdheid beperkt tot hoofdlijnen en losse activiteiten. Doordat er geen concrete doelen waren vastgelegd in een beleidsplan, is het voor de gemeenteraad niet mogelijk geweest om regelmatig te controleren of het college zich inspande om de gestelde beleidsdoelen te behalen.

Het college en de gemeenteraad hebben verschillende mogelijkheden om in de komende jaren een beter beleidsresultaat te realiseren. In maart 2021 heeft Stichting Lezen en Schrijven een advies uitgebracht over een uitvoeringsplan laaggeletterdheid. Daarnaast is het Taalakkoord 2021-2024 getekend. Ook wordt laaggeletterdheid benoemd in de Integrale beleidsnota sociaal domein 2021-2024 en is er de Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. In deze documenten komen diverse mogelijkheden voor het college naar voren waarmee het sturing kan geven aan de aanpak van laaggeletterdheid. Daarnaast ontvangt de gemeente Neder-Betuwe sinds 2021 de Decentralisatie-uitkering, die geheel te besteden is aan het tegengaan van laaggeletterdheid. Hiermee lijkt een andere koers te worden ingeslagen. In de afgelopen vijf jaar was er namelijk een beperkt aanbod en was sprake van beperkte aansluiting bij de leefwereld van laaggeletterden. Het non-formele aanbod (de computerlessen in de bibliotheek) en het camouflage-aanbod (het Thuisadministratie project van Welzijn Rivierstroom en het financiële inloopspreekuur) werden redelijk bezocht, maar met het formele aanbod (taallessen via het ROC) werden weinig tot geen NT1’ers bereikt. Er kan niet veel worden gezegd over de resultaten van dit aanbod, omdat het verminderen van laaggeletterdheid onderdeel was van een breder dienstenpakket.

Het is tijdens het onderzoek niet gelukt om NT1 cursisten te spreken. Daarom is niet duidelijk geworden of deelnemers tevreden waren met de ontvangen educatie en of zij aantoonbare stappen hebben gezet in hun taalniveau. De betrokken sleutelfiguren uit de gemeenschap waren niet geheel tevreden met de aangeboden educatie en het camouflage-aanbod. Er is geen budget voor laaggeletterdheid in de begroting opgenomen. De uitgaven zijn niet duidelijk gekoppeld aan de doelen van het beleid. De gemeenteraad krijgt niet altijd inzicht in de besteding van de beschikbare middelen voor de educatie van basisvaardigheden. Doordat het budget niet is gelabeld, heeft de gemeenteraad niet kunnen controleren of het college zich houdt aan het budget voor de gestelde doelen.

5

De hoofdconclusie is onderverdeeld in vijf deelconclusies: I.

Beperkte sturing en controle van het onderwerp laaggeletterdheid door de gemeenteraad, dit door het ontbreken van SMART geformuleerde doelstellingen en budget De doelen/hoofdlijnen met betrekking tot laaggeletterdheid zijn niet SMART geformuleerd. Doordat er geen concrete doelen zijn vastgelegd in een beleidsplan, is het voor de gemeenteraad niet mogelijk om regelmatig te controleren of het college zich inzet om de gestelde beleidsdoelen te behalen. De gemeenteraad heeft wel incidenteel sturing gegeven aan het thema laaggeletterdheid door het onderwerp tijdens zijn eigen bijeenkomsten op de agenda te zetten. De kaders en het budget voor laaggeletterdheid zijn niet helder geformuleerd. Hierdoor is niet meetbaar in hoeverre de ingezette financiële en communicatiemiddelen voldoende efficiënt zijn om de doelen, gesteld in 2016, te behalen. Dit maakt het moeilijk te zeggen welk budget er precies aan laaggeletterdheid is besteed. De gemeenteraad krijgt niet altijd inzicht in de besteding van de beschikbare middelen voor de educatie van basisvaardigheden. Daardoor heeft de gemeenteraad het budget en de beoogde doelen met betrekking tot laaggeletterdheid niet goed kunnen controleren. De criteria voor de verdeling van het budget zijn echter wel goed vastgelegd in (beleids)regels.

II.

Beperkt bereik van laaggeletterden De laaggeletterde NT1-doelgroep in de gemeente Neder-Betuwe wordt slechts in beperkte mate bereikt. Begin 2021 waren er naar schatting 1080 laaggeletterden in de gemeente; dit is circa 9% van de beroepsbevolking5. Tussen 2016 en 2020 maakten 91 mensen gebruik van het formele aanbod van het ROC6 (de basisvaardigheden en het leerpunt). Hoewel er geen onderscheid is gemaakt tussen NT1- en NT2-deelnemers, blijkt uit het onderzoek dat voornamelijk NT2’ers gebruik maken van het aanbod.

De gemeente Neder-Betuwe heeft de afgelopen jaren weinig ingezet op het voorkomen en tegengaan van laaggeletterdheid. Het onderwerp is niet opgenomen in het coalitieakkoord en er is geen actief beleid gevoerd op laaggeletterdheid; er werd weinig prioriteit aan gegeven of capaciteit beschikbaar gesteld. Ook werden er geen financiële middelen vrijgemaakt. Daarnaast had beter kunnen worden ingezet op het doorverwijzen van laaggeletterden naar het aanbod7. III.

5

Belemmering van integrale en grondige aanpak door het ontbreken van een beleidsplan omtrent laaggeletterdheid Het ontbreken van een beleidsplan heeft tot gevolg dat de aanpak van laaggeletterdheid bestaat uit losse onderdelen en getekende akkoorden die weinig samenhang tonen. Er is alleen een plan van aanpak uit 2016 met hoofdlijnen. In het regionale plan Meedoen met Taal: Integrale Aanpak Laaggeletterdheid Rivierenland 2020-2024 staan meerdere doelen beschreven, maar die komen niet terug in de gemeentelijke doelen. Er wordt wel gewerkt aan laaggeletterdheid, maar het blijft bij op zichzelf staande activiteiten. Hierdoor is de aanpak van laaggeletterdheid ad hoc. Er wordt geen prioriteit aan gegeven, er zijn weinig middelen en er is weinig capaciteit beschikbaar om het

Bron: https://geletterdheidinzicht.nl/, 2021 Meedoen met Taal: Integrale Aanpak Laaggeletterdheid Rivierenland 2020-2024 7 Een voorbeeld: in intakegesprekken bij de gemeente voor een uitkering of schuldhulpverlening werden geen laaggeletterden naar het aanbod toegeleid. De minimale investering in prioriteit, capaciteit en financiële middelen is terug te zien in de cijfers van het lage bereik van laaggeletterden. 6

6

onderwerp grondig aan te pakken. Een ander gevolg van het ontbreken van een beleidsplan is dat er geen integrale aanpak van laaggeletterdheid is. Laaggeletterdheid wordt in andere domeinen, zoals Werk en Inkomen en Wmo/Jeugd, wel in nota’s aangestipt, maar niet verder uitgewerkt. Laaggeletterdheid wordt dus niet op meerdere beleidsterreinen tegelijkertijd en integraal aangepakt. Aanknopingspunten voor een beleidsplan zijn er echter wel. Zo is het Taalakkoord 2021-2024 getekend, is er een uitvoeringsplan opgesteld door Stichting Lezen en Schrijven, wordt laaggeletterdheid genoemd in de Integrale beleidsnota sociaal domein 2021-2024 en is er aansluiting bij het regionale plan Meedoen met Taal: Integrale Aanpak Laaggeletterdheid Rivierenland 2020-2024. Dit geeft het college en de gemeenteraad wel verschillende mogelijkheden om de resultaten van het beleid te verbeteren. IV.

Beperkte ondersteuning en evaluatie door het college van uitvoerende organisaties inzake laaggeletterdheid Het college is in zijn besturende rol beperkt actief in het ondersteunen van het werkveld om de doelen op het gebied van educatie van basisvaardigheden te bereiken. Het werkveld neemt soms zelf het initiatief tot contact om de stand van zaken te evalueren. Ook hier geldt dat het door een gebrek aan concrete doelen lastig is voor het college om een gedegen evaluatie uit te voeren. Het college heeft de tussentijds behaalde resultaten dus maar in beperkte mate gemonitord en geëvalueerd. Indien nodig stuurt het college tussentijds bij. Daarnaast is dienstverlening rondom laaggeletterdheid vaak onderdeel van een breder dienstenpakket dat uitvoerende organisaties leveren. Laaggeletterdheid staat niet altijd als apart onderdeel vermeld in de verantwoordingen. Dit bemoeilijkt evaluaties op dit thema. Het college heeft echter door de verantwoordingen van organisaties met een subsidierelatie voldoende inzicht in de algemene geleverde resultaten van deze partijen.

V.

Weinig aansluiting bij de leefwereld van laaggeletterden Het formele aanbod, het non-formele aanbod en de ingezette financiële en communicatiemiddelen om laaggeletterden te bereiken, sluiten niet goed aan bij de leefwereld van laaggeletterden. Inwoners van de gemeente Neder-Betuwe kloppen niet snel bij officiële instanties aan voor hulp. Bovendien ligt hun prioriteit bij werk en niet bij scholing. De gemeenschap steunt elkaar en treedt niet met individuele problemen naar buiten. Om deze reden werkt een kleinschalig en persoonlijk contact het beste, zowel om laaggeletterden te bereiken als om hen het voordeel van taalontwikkeling te laten zien. Camouflage-aanbod in combinatie met ander aanbod werkt beter dan alleen formeel of non-formeel aanbod. Het aanbod voor laaggeletterden in de gemeente Neder-Betuwe kan worden verbeterd door te kiezen voor mensgericht denken in plaats van aanbodgericht denken. Mensgericht denken zorgt ervoor dat inwoners beter kunnen meedoen in de samenleving8.

De aanbevelingen in het volgende hoofdstuk komen voort uit de genoemde bevindingen en gaan deels over het agenderen en verankeren van beleid met betrekking tot laaggeletterdheid, deels over het aansluiten bij de leefwereld van laaggeletterden en deels over het uitbreiden van het aanbod.

8

Breder Kijken Breder Oogsten, Lost Lemon, November 2019

7

3. Aanbevelingen Uit het onderzoek komt een aantal punten naar voren waarmee de gemeente het beleid en haar inspanningen zo kan inrichten dat basisvaardigheden (taal, rekenen en digitale vaardigheid) van inwoners worden vergroot en waarmee laaggeletterdheid wordt voorkomen en verminderd. Aanbeveling voor de coalitiepartijen 2022-2026 I.

Overweeg de aanpak van laaggeletterdheid op te nemen in het nieuwe coalitieakkoord Door nadrukkelijk aandacht te besteden aan en budget vrij te maken voor laaggeletterdheid in het nieuwe coalitieakkoord, krijgt het onderwerp prioriteit. Overweeg dan ook om laaggeletterdheid in een volgend coalitieakkoord mee te nemen.

Aanbevelingen voor de gemeenteraad II.

Overweeg laaggeletterdheid frequenter op de politieke agenda te zetten Door laaggeletterdheid regelmatig op de politieke agenda te zetten, krijgt het onderwerp prioriteit. Het formuleren van een beleidsplan, concrete doelen en het labelen van een budget zorgen voor een kaderstellende basis om regelmatig te kunnen terugkijken en controleren. Maak daarbij de afweging in hoeverre er belang wordt gehecht aan dit onderwerp. Het voeren van een politieke discussie draagt bij aan het standpunt om wel of geen visie en concrete doelen te formuleren met betrekking tot laaggeletterdheid.

Aanbevelingen voor de gemeenteraad en het college III.

Zorg voor helder geformuleerde kaders en voor budget Neem het SMART formuleren van doelen mee bij een nieuw beleidsplan. Dit creëert een helder kader waardoor de gemeenteraad zijn controlerende functie beter vorm kan geven. Geef via het beleidsplan sturing aan het thema laaggeletterdheid door concrete ambities op te stellen, over het sociaal domein heen. Zorg ervoor dat de doelen niet alleen als activiteit worden omschreven maar bepaal per doel welke acties en middelen eraan gekoppeld moeten worden. En besluit vervolgens welke partners er nodig zijn om tot het gewenste resultaat te komen. Denk hierbij ook aan aansluiting bij het regionaal plan Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. Deze aanpak draagt bij aan het voorkomen en verminderen van laaggeletterdheid.

IV.

Realiseer een integrale aanpak van laaggeletterdheid Er valt winst te behalen met een integrale benadering van laaggeletterdheid. Een gedeelde visie op de aanpak van laaggeletterdheid en een aanpak vanuit verschillende gemeentelijke domeinen zoals Werk en Inkomen en Wmo/Jeugd zorgen voor vermindering van laaggeletterdheid. Daarnaast kan ook het Preventieteam worden ingeschakeld bij de aanpak van laaggeletterdheid.

8

Aanbevelingen voor het college I.

Breng de leefwereld van laaggeletterden in kaart en stem het formele en non-formele aanbod hierop af Laaggeletterdheid aanpakken en verminderen vereist mensgericht in plaats van aanbodgericht denken9. Het is belangrijk om aan te sluiten bij de context en leefwereld van de doelgroep om te zien waar de kansen en drijfveren liggen om met basisvaardigheden aan de slag te gaan. Op deze manier is het aanbod gericht op wat de laaggeletterden beweegt, op wat zij zélf willen leren. Bovendien biedt het hen de gelegenheid te leren op de manier die het beste bij hen past. Als wordt onderzocht hoe de leefwereld van laaggeletterden eruit ziet, kan het aanbod daarop worden afgestemd. Naast het camouflage-aanbod moeten ook het formele en non-formele aanbod op orde zijn. Als laaggeletterden eenmaal bezig zijn met taalontwikkeling (via camouflage-aanbod) zijn zij eerder geneigd gebruik te maken van het formele aanbod. Het advies is daarom het aanbod uit te breiden met het openen van een tweede leerpunt, zodat taallessen en andere vormen van aanbod dichter bij de inwoners worden gebracht. Zorg ervoor dat de bibliotheken vaker open zijn dan één of twee dagdelen per week, zodat mensen op verschillende dagen en tijden gebruik kunnen maken van het aanbod, bijvoorbeeld via het volgen van een cursus.

Op die manier is het formele en non-formele aanbod makkelijker in te passen in het leven van de inwoners van de gemeente Neder-Betuwe.

II.

9

Breid het camouflage-aanbod uit Met camouflage-aanbod kan makkelijker aansluiting worden gevonden bij de doelgroep dan met uitsluitend formeel en non-formeel aanbod. Aan de slag gaan met taalontwikkeling gaat het beste als dit wordt gedaan in samenwerking met iemand die de laaggeletterde vertrouwt. Dit vraagt om een persoonlijke en kleinschalige aanpak; officieel taalaanbod en computercursussen zijn daarom niet voldoende. Kerken kunnen hierin een rol spelen omdat leden van de diaconie bij mensen thuis komen en vaak een vertrouwensband met de families hebben. Daarnaast kunnen taalambassadeurs worden ingezet om laaggeletterden te bereiken en ervoor te zorgen dat zij aansluiting vinden bij het aanbod. Uit onderzoek10 blijkt dat sleutelfiguren een belangrijke rol spelen bij het in contact komen met inwoners die minder of nog helemaal niet in beeld zijn. Met het inzetten van sleutelfiguren kan de leefwereld van laaggeletterden in kaart worden gebracht, wat kan worden omgezet in een breed camouflage-aanbod. Ook kan er voor een uitbreiding van camouflage-aanbod samenwerking worden gezocht met andere ijkpunten uit de gemeenschap. Denk hierbij aan een rol voor Welzijn Rivierstroom, werkgevers, sportverenigingen, consultatiebureaus, kerken en bijbelklassen in de gemeente Neder-Betuwe. Zij kunnen kleinschalig en persoonlijk aanbod realiseren.

Investeer daarnaast in bijeenkomsten voor inwoners over andere thema’s als gezondheid, hulp bij opvoeden of schulden; thema’s die een rol kunnen spelen in taalontwikkeling.

Breder Kijken Breder Oogsten, Lost Lemon, November 2019 Breder Kijken Breder Oogsten, Lost Lemon, November 2019

10

9

III.

11

Train professionals in het herkennen van laaggeletterdheid Signaleren van laaggeletterdheid en doorverwijzen van laaggeletterden door medewerkers van officiële instanties wordt niet voldoende gedaan. Dit zou kunnen tijdens intakegesprekken voor de aanvraag van uitkeringen, gesprekken met schuldhulpverlening of gesprekken met jeugdhulp. Als de professionals in gesprek met inwoners laaggeletterdheid niet herkennen, kunnen zij deze mensen ook niet wijzen op het aanbod. Als de professionals worden getraind in het herkennen van laaggeletterdheid, kunnen zij actief doorverwijzen naar het aanbod en ondersteuning bieden als de stap te groot is voor de laaggeletterde in kwestie. Ook stichting Lezen en Schrijven zet in haar adviesnota in op de training Herkennen en Doorverwijzen.11

Adviesnota Stichting Lezen en Schrijven, 2021

10

4. Bestuurlijke reactie van het college van B&W Geachte leden van de Rekenkamercommissie Neder-Betuwe,

21 december 2021

Op 23 november jl. ontvingen wij, via de griffie, het Rekenkamercommissierapport “Laaggeletterdheid in Neder-Betuwe”, met een verzoek om uiterlijk 14 december 2021 een bestuurlijke reactie te geven. Op verzoek van de gemeentesecretaris is deze termijn met een week verlengd – zodat de geldende interne (besluitvormings)procedures gevolgd konden worden. Wij vinden het fijn dat u aan dit verzoek gehoor heeft gegeven. Voorafgaand aan de bestuurlijke reactie, hebben wij u op 15 november jl. een ambtelijke reactie in het kader van hoor en wederhoor toegestuurd. U heeft ons vervolgens op 22 november bericht over de wijze waarop deze ambtelijke reactie is verwerkt in het uiteindelijke onderzoeksrapport. Wij willen u bedanken voor deze heldere terugkoppeling, en zijn blij dat een groot deel van de reactie is meegenomen in het definitieve rapport. In deze brief ontvangt u onze bestuurlijke reactie. Wij gaan hierin achtereenvolgens in op de hoofdconclusie, de deelconclusies en de aanbevelingen zoals deze terug te vinden zijn in respectievelijk hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3 van het rapport. Deze onderdelen maakten nog geen deel uit van de versie van het rapport waarop een ambtelijke reactie is gegeven. Vooraf Hoewel de keuze van een onderwerp voor onderzoek vanuit de Rekenkamercommissie geen college-aangelegenheid is, hebben we onze vraagtekens bij de keuze van dit onderwerp op dit moment.

Daarmee willen we niet afdoen aan het belang van een goede aanpak en de maatschappelijke impact van laaggeletterdheid. Maar wijzen we op de beperkte prioriteit die het onderwerp de afgelopen jaren op de politieke en bestuurlijke agenda heeft gehad – wat het ontbreken van het onderwerp in het coalitieprogramma voor de periode 2018-2022 illustreert. Dit heeft direct invloed op de inzet van de gemeente in deze periode op dit thema. Daarnaast vinden wij het belangrijk om in deze bestuurlijke reactie te verwijzen naar de volgende passage uit de ambtelijke reactie: Het onderzoek van de rekenkamercommissie heeft zich gericht op de periode 2016-2020. In het onderzoek wordt veelvuldig verwezen naar en getoetst aan de regionale nota “Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024”. Deze nota is pas in de tweede helft van 2020 vastgesteld door centrumgemeente Tiel, waardoor er slechts zeer beperkt overlap zit tussen de periode van onderzoek en de beleidsnota. Daarbij worden diverse, eerder vastgestelde, lokale (beleids)documenten getoetst aan (de doelstellingen van) deze regionale nota. Hierdoor is het vanzelfsprekend dat er slechts in beperkte mate sprake is van aansluiting tussen de lokale en regionale (beleids)documenten én doelstellingen.

Inmiddels is er sprake van een lokaal plan van aanpak laaggeletterdheid voor 2021, dat aansluit op (het centrale jaarthema van) de regionale aanpak. Hoofdconclusie U concludeert dat het beleid en de inspanningen van de gemeente Neder-Betuwe in de onderzoeksperiode gering zijn geweest. Hoewel wij deze conclusie grotendeels kunnen onderschrijven, willen wij in dit kader verwijzen naar bovenstaande passage over de relatie tussen de regionale nota en het lokale beleid. Uw conclusie komt namelijk grotendeels voort uit het toetsen aan de regionale nota.

11

Ook de financiële middelen die de gemeente in de onderzoeksperiode beschikbaar had voor dit thema waren zeer beperkt. En dat zijn ze nog steeds. U verwijst naar de decentralisatie-uitkering die de gemeente sinds 2021 ontvangt – het gaat om een bedrag van € 2.689 per jaar. Dit beperkt de mogelijkheden van de gemeente om extra in te zetten op dit thema. En dit verklaart ook dat een (financiële) verantwoording op dit onderwerp aan de gemeenteraad tot op heden ontbreekt. U verwijst hiernaar in de vierde alinea van de hoofdconclusie. Wij vinden het fijn dat door uw commissie wordt herkend dat er sinds dit jaar stappen worden gezet en dat de aandacht voor en inzet op dit belangrijke thema toeneemt. We zien de door u geformuleerde conclusies en aanbevelingen dan ook primair als handvatten en kansen om ons beleid te versterken. Het is positief te noemen dat uw aanbevelingen aansluiten bij de huidige ontwikkelingen en de inmiddels genomen stappen in de lokale aanpak van laaggeletterdheid. Daarbij voorzien we wel diverse uitdagingen. Naast de reeds genoemde beperkte financiële middelen en huidige politiek-bestuurlijke prioriteit, gaat het dan met name om het bereiken van de doelgroep. U heeft tijdens uw onderzoek zelf ervaren dat het lastig is om NT1-cursisten te spreken. Wij zien hierin een bevestiging van het taboe dat helaas nog steeds op dit onderwerp rust.

Het doorbreken van dit taboe is een traject van lange adem, waarin we als gemeente én de samenleving een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben. Wij nemen hier initiatief in door in te zetten op bewustwording en bespreekbaarheid van laaggeletterdheid bij inwoners, professionals en vrijwilligers in Neder-Betuwe en op het doorbreken van het taboe op laaggeletterdheid. Deze speerpunten zijn benoemd voor 2021 en volgende jaren binnen de voor Neder-Betuwe opgestelde “Lokale aanpak laaggeletterdheid 2021”. Deelconclusie I: Beperkte sturing en controle van het onderwerp door de gemeenteraad, door het ontbreken van SMART-geformuleerde doelstellingen en budget In deze eerste deelconclusie bent u nader ingegaan op de formulering van de gemeentelijke doelstellingen en de sturingsmogelijkheden van de raad. Het ontbreken van het thema laaggeletterdheid in het gemeentelijke coalitieprogramma is ons inziens de belangrijkste reden dat er geen beleidsplan en geen SMART-doelen zijn opgesteld. Vanuit het coalitieprogramma was er namelijk geen aanleiding prioriteit te geven aan het opstellen en uitvoeren hiervan. Wij zien voor de gemeente Neder-Betuwe dan ook kansen in het nieuw op te stellen coalitieprogramma na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 - zowel ten aanzien van beleid als budget.

Tevens merken wij naar aanleiding van deze deelconclusie op dat zowel budget als de feitelijke uitvoering niet altijd expliciet zijn gemaakt. Hiermee doelen we erop dat een deel van de uitvoering van de aanpak van laaggeletterdheid, en daarmee ook het budget, onderdeel is van de (reguliere) taken, activiteiten en aandachtspunten van maatschappelijke partners. Zoals de welzijnsorganisatie en bibliotheek. Zo wordt wel ingezet op het thema, ondanks dat er geen specifiek gelabeld budget beschikbaar is gesteld voor de aanpak van laaggeletterdheid binnen de gemeentelijke begroting, maar worden de hiervoor bestede middelen dus niet verantwoord onder het label van laaggeletterdheid.

12

Deelconclusie II: Beperkt bereik laaggeletterden Uw commissie concludeert terecht dat het bereik van laaggeletterden laag is. Wij zien dit ook zeker als een aandachtspunt. Voornamelijk vanwege het relatief hoge aantal laaggeletterden in Neder-Betuwe uit de NT1-doelgroep. Wij willen vanuit onze rol dan ook bijdragen aan het doorbreken van het taboe op het onderwerp, met name onder inwoners met Nederlands als moedertaal, en aan het verbinden van vraag en aanbod op dit thema. Uw conclusie dat er beter had kunnen worden ingezet op het doorverwijzen van laaggeletterden (via de gemeente) naar het aanbod, achten wij echter te kort door de bocht. Het signaleren van mogelijke laaggeletterdheid en het wijzen op beschikbaar aanbod leidt er niet per definitie toe dat inwoners ook daadwerkelijk van het aanbod gebruik maken (bijvoorbeeld door schaamte, een ervaren drempel om hulp te vragen of te accepteren, of omdat mensen zich met creatieve oplossingen goed hebben weten te redden en daardoor wellicht weinig urgentie zien hier mee aan de slag te gaan). Desalniettemin is en blijft dit inderdaad een belangrijk aandachtspunt. In lijn met uw aanbeveling erkennen wij dan ook het belang van goede inzet op daadwerkelijke toeleiding naar het aanbod.

Het samen met relevante partners in kaart brengen van sterke punten en verbeterpunten binnen de huidige situatie beschouwen wij als een goede eerste stap hiervoor. Deelconclusie III: Belemmering van integrale en grondige aanpak door het ontbreken van een beleidsplan Wij herkennen deze conclusie, en zien vooral kansen voor de toekomst. Hier is in 2021 reeds een start mee gemaakt met het lokale plan van aanpak als uitwerking van de regionale nota “Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024” en met het opstellen van de “Integrale beleidsnota Sociaal Domein 2021-2024” waarin het verminderen van laaggeletterdheid is geborgd. Deelconclusie IV: Beperkte ondersteuning en evaluatie door het college van uitvoerende organisaties inzake laaggeletterdheid In deze deelconclusie wordt verwezen naar de rol van het college bij de monitoring en evaluatie van de inzet en resultaten van uitvoerende organisaties. Waar het college formeel het bestuursorgaan is dat de subsidies en opdrachten verstrekt op basis waarvan de maatschappelijke partners hun werkzaamheden uitvoeren, is dit in de praktijk primair belegd bij de ambtelijke organisatie. Dit geldt in het verlengde daarvan ook voor de monitoring en evaluatie. Waar nodig wordt het college (via de portefeuillehouder) geïnformeerd en betrokken.

Wij kunnen ons voorstellen dat voor niet alle organisaties altijd duidelijk is dat de ambtelijke organisatie namens het college handelt en daarmee ook de resultaten monitort en evalueert. En vervolgens betrekt bij toekomstige subsidie- of inkoopafspraken. Deelconclusie V: Weinig aansluiting bij de leefwereld van laaggeletterden Wij herkennen ons in uw conclusie dat camouflage-aanbod in combinatie met ander aanbod beter werkt dan alleen formeel of non-formeel aanbod. Het reeds genoemde taboe speelt ons inziens een belangrijke rol in het beperkte bereik van het formele en non-formele aanbod, en bevestigt daarmee de waarde van het camouflage-aanbod. Zoals u zelf ook aangeeft, is een uitdaging hierbij dat inwoners over het algemeen vaak eerder gebruik maken van ondersteuning binnen het eigen netwerk dan van aanbod vanuit de gemeente. Samenwerking met maatschappelijke partners, organisaties en verenigingen om inwoners alsnog te bereiken is dan ook een mooi doel voor de toekomst. Hierbij moet in de huidige situatie wel rekening worden gehouden met de beperkte gelabelde financiële middelen voor

13

laaggeletterdheid, wat invloed heeft op de mate waarin het huidige camouflage-aanbod uitgebreid kan worden. Aanbeveling I: Overweeg de aanpak van laaggeletterdheid op te nemen in het nieuwe coalitieakkoord Deze aanbeveling heeft geen betrekking op het college, maar kan – gezien eerdere referenties aan de nieuwe raadsperiode – door het college onderschreven worden. Belangrijk aandachtspunt hierbij is wel dat de maatschappelijke partners voldoende toegerust worden om hier passende aandacht aan te geven en dat er ook voldoende ambtelijke capaciteit is voor het opstellen en uitvoeren van beleid gericht op laaggeletterdheid. Aanbeveling II: Overweeg laaggeletterdheid frequenter op de politieke agenda te zetten Hoewel deze aanbeveling over de rol van de gemeenteraad gaat, zien we, als college, kansen via de uitwerking van de “Integrale beleidsnota Sociaal Domein 2021-2024”. De gemeenteraad wordt betrokken bij de totstandkoming van de uitvoeringsprogramma’s en kan op die manier ook invloed uitoefenen op de inhoud en prioritering van de doelen en resultaten binnen het sociaal domein, waaronder binnen het thema laaggeletterdheid. Aanbeveling III: Zorg voor helder geformuleerde kaders en voor budget Het college ziet zeker de waarde van deze aanbeveling.

Hierbij zien we vooral kansen in het voeren van integraal beleid – in de lijn van de Integrale beleidsnota Sociaal Domein, en minder in het opstellen van een apart beleidsplan op het gebied van laaggeletterdheid. Daarbij zullen voor de uitvoering uiteraard wel specifieke activiteiten en resultaten op het gebied van laaggeletterdheid moeten worden geformuleerd. Vanzelfsprekend onderschrijven wij uw advies om hierbij ook aansluiting te zoeken bij het regionaal plan “Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024”. Aanbeveling IV: Realiseer een integrale aanpak van laaggeletterdheid In de reactie op deze aanbeveling borduren we voort op de vorige aanbeveling: wij zien dat deze aanbeveling heel goed aansluit bij de nieuwe Integrale beleidsnota Sociaal Domein, die in september 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld. In deze nota wordt uitgegaan van verschillende leefgebieden van inwoners, waarmee we over de scheidslijnen van de verschillende wetten in het brede sociaal domein heen kijken. Als leidend principe voor het integrale beleid vanuit het sociaal domein is onder meer benoemd dat we ons erop richten dat iemand beschikt over basisvaardigheden op gebied van taal, rekenen en digitale vaardigheden.

Deze aanbeveling is voor ons dan ook een bevestiging van de keuze om het tegengaan en terugdringen van laaggeletterdheid nadrukkelijk terug te laten komen in de “Integrale beleidsnota Sociaal Domein 2021-2024”. In het huidige beleid zien we dit al terug door vanuit het oogpunt van preventie in te zetten op taalontwikkeling en leesbevordering vanaf jonge leeftijd. Hiervoor nemen we diverse aanvullende producten af bij Bibliotheek Rivierenland. Zo is in 2021 de pilot ‘Gezinsaanpak’ gestart vanuit Bibliotheek Rivierenland, gericht op laagtaalvaardige gezinnen met kinderen in de leeftijd van 0-8 jaar. Deze pilot sluit aan bij het lokale onderwijsachterstandenbeleid en de ambities van het “Beleidsplan voor- en vroegschoolse educatie 2019-2022 Neder-Betuwe”. Dit komt dus niet alleen tegen goede aan de preventieve aanpak van laaggeletterdheid, maar draagt ook bij aan de integrale benadering.

14

Aanbeveling college I: Breng de leefwereld van laaggeletterden in kaart en stem het formele en non-formele aanbod hierop af Wij herkennen deze aanbeveling en kunnen ons hierin vinden. We vinden het daarbij belangrijk om hierin samen op te trekken met (lokale) partners die een rol kunnen spelen in het bereiken van de doelgroep en het creëren van een passend aanbod voor de doelgroep, dat aansluit bij hun belevingswereld. Geadviseerd wordt om een tweede leerpunt te openen. Hiervoor geldt dat er inmiddels plannen in een vergevorderd stadium zijn om in januari 2022 een tweede leerpunt te openen in Dodewaard. Hiervoor kunnen we voor de inzet van het ROC gebruik maken van regionale middelen. De eerder benoemde uitdaging om ook de NT1-doelgroep te bereiken met dit aanbod heeft onze aandacht. Aanbeveling college II: Breid het camouflage-aanbod uit Ook in deze aanbeveling kunnen wij ons goed vinden. Het thema dat jaarlijks centraal staat binnen de regionale aanpak biedt een mooi uitgangspunt voor camouflage-activiteiten, mits aansluitend op de leefwereld van laaggeletterden. De samenwerking met (lokale) partijen zoals kerken, welzijnsorganisaties, het consultatiebureau en (sport)verenigingen vinden we hierin heel belangrijk.

Ook steunen wij de suggestie om te kijken hoe taalambassadeurs kunnen worden ingezet om laaggeletterden te bereiken en ervoor te zorgen dat zij aansluiting vinden bij het aanbod. Aanbeveling college III: Train professionals in het herkennen van laaggeletterdheid De laatste aanbeveling heeft tot doel het signaleren en doorverwijzen door professionals te verbeteren. U geeft aan dat dit niet voldoende wordt gedaan door medewerkers van officiële instanties. Het is ons op basis van deze aanbeveling niet duidelijk of u dit in zijn algemeenheid bedoelt, of dat dit betrekking heeft op de lokale situatie in Neder-Betuwe. Onder andere vanuit de adviesnota van Stichting Lezen en Schrijven, waar u ook naar verwijst, zijn wij reeds gewezen op de kansen en mogelijkheden voor onze ambtelijke organisatie op dit gebied. Op basis hiervan vindt er reeds afstemming plaats tussen medewerkers en Stichting Lezen en Schrijven over welke ondersteuning het meest passend en gewenst is om onze uitvoerende professionals te versterken in het herkennen van laaggeletterdheid en het adequaat reageren op signalen. Het herkennen van laaggeletterdheid door professionals zien we dan ook zeker als een belangrijk aandachtspunt – echter zien we ook een nadrukkelijk verschil tussen herkennen van signalen enerzijds en het actief toeleiden naar cq. verbinden met het aanbod anderzijds.

We vinden het belangrijk hier oog voor te hebben in een eventuele verdere uitwerking van deze aanbeveling. Tot slot Wij bedanken u voor uw onderzoek en het opgeleverde rapport, dat we met interesse hebben gelezen. Wij nemen uw aanbevelingen mee bij het verder verbeteren van de aanpak van laaggeletterdheid in Neder-Betuwe. Daarbij zijn we ons bewust van de uitdagingen ten aanzien van dit maatschappelijke vraagstuk. Samen met verschillende maatschappelijke partners werken we verder aan het terugdringen van laaggeletterdheid in de gemeente Neder-Betuwe. Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe, Gerrit Stam Secretaris

15

Jan Kottelenberg Burgemeester

5. Nawoord Rekenkamercommissie Neder-Betuwe Met de aanbieding van dit rapport levert de rekenkamercommissie haar twaalfde onderzoeksproduct af. Het onderzoek heeft plaatsgevonden tussen juni 2021 en november 2021. De rekenkamercommissie is positief over de reactie van het college, waarin de meeste bevindingen die zijn gedaan worden herkend en de conclusies en aanbevelingen worden overgenomen. Dat er inmiddels een lokaal plan van aanpak laaggeletterdheid voor 2021 is stemt ons erg tevreden. Met het aanreiken van handvatten en kansen voor het beleid met dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie willen bijdragen aan het lokale beleid. De bestuurlijke reactie van het college vraagt om een nadere reactie op vier punten. Het college geeft aan dat laaggeletterdheid beperkte prioriteit heeft gehad en dat dit directe invloed heeft gehad op de inzet van de gemeente op dit thema tijdens deze periode. Daarbij geeft het college aan dat het vanuit de decentralisatie-uitkering ontvangen bedrag van 2.689 euro de mogelijkheden beperkt om extra in te zetten op het thema laaggeletterdheid. Het is een politieke keuze welk bedrag wordt uitgegeven aan de laaggeletterdheid. Verder merkt het college op dat het onderwerp laaggeletterdheid niet is opgenomen in het coalitieprogramma en er daarmee geen aanleiding was om prioriteit te geven aan het opstellen en het uitvoeren van beleid hierover.

De rekenkamercommissie geeft mee dat het het college vrij staat om, zeker ook wanneer er geen afspraken zijn gemaakt over een onderwerp in een coalitieakkoord, initiatieven te nemen en hierover met de gemeenteraad in gesprek te gaan. Dit kan bijvoorbeeld op basis van een raadsvoorstel. De rekenkamercommissie wil het college dan ook aanmoedigen om in de toekomst actief het gesprek aan te gaan met de gemeenteraad wanneer het college ontwikkelingen signaleert waarvoor nieuw beleid of een nieuwe beleidskeuze gewenst kan zijn. Het college acht onze conclusie dat er beter had kunnen worden ingezet op het doorverwijzen van laaggeletterden naar het aanbod, te kort door de bocht. Een doorverwijzing van de gemeente Neder-Betuwe leidt inderdaad niet tot een 100% aanmelding bij de taalcursus. Wanneer professionals en medewerkers van de gemeente Neder-Betuwe worden getraind in het herkennen van laaggeletterdheid kunnen zij ook daadwerkelijk mensen doorverwijzen. Dit kan samen met de laaggeletterde; een zogeheten ‘’warme’’ doorverwijzing. Bij de laatste aanbeveling geeft het college aan dat het niet duidelijk is of het doel het signaleren en doorverwijzen voor professionals in zijn algemeenheid is of dat dit betrekking heeft op de lokale situatie in de gemeente Neder-Betuwe.

Hiermee wordt gedoeld op de lokale situatie in Neder-Betuwe, omdat de doorverwijzing vanuit de gemeente Neder-Betuwe naar het formele taalaanbod nihil is.

16

De rekenkamercommissie kijkt terug op een goedlopend onderzoek. Het heeft interessante informatie opgeleverd, waar de raad, college en ambtelijke organisatie mee verder kunnen. Wij bedanken de onderzoekers van Lost Lemon voor hun bijdrage aan dit onderzoek, evenals de ambtelijke medewerkers en de portefeuillehouder voor hun medewerking aan dit onderzoek. Daarbij realiseren wij ons dat de aanpak van laaggeletterdheid, zoals uzelf schetst, een aanpak is van de lange adem. Wanneer straks blijkt dat dit onderzoeksrapport bijdraagt aan het doorbreken van het taboe op het onderwerp laaggeletterdheid ziet de rekenkamercommissie dat als een mooie bijvangst.

17

Deel II: Onderzoeksrapport 1. Inleiding 1.1 De aanleiding van dit onderzoek Moeite hebben met lezen, schrijven, rekenen en/of werken met de computer heeft grote gevolgen. Zowel voor het individu als voor de maatschappij. Wanneer informatie niet goed wordt begrepen, is de kans groot dat mensen minder zelfredzaam, minder sociaal actief en minder gezond zijn dan geletterde mensen. Laaggeletterden vinden bijvoorbeeld minder snel een baan, hebben minder grip op geldzaken en hebben meer moeite om digitaal in contact te komen met de overheid. Ook kost laaggeletterdheid de maatschappij geld. Hogere gezondheidskosten, uitgaven voor uitkeringen, lagere productiviteit van laaggeletterden die werken en gemiste belastinginkomsten zijn de grootste kostenposten12. Uit het onderzoek Geletterdheid in Zicht13 uit 2021 blijkt dat 9% van de beroepsbevolking van de gemeente Neder-Betuwe laaggeletterd is op het gebied van taalvaardigheid. Van deze groep is 4% sterk laaggeletterd en 5% mild laaggeletterd. Dit zijn omgerekend naar schatting 1080 personen van de Neder-Betuwse beroepsbevolking. Uit de beroepsanalyse kwam naar voren dat de grootste groep laaggeletterden in de gemeente Neder-Betuwe Nederlandse niet-actieven (50+) met een gezin zijn. Deze groep is procentueel gezien beduidend groter in vergelijking met andere gemeenten in Rivierenland en de rest van Nederland14.

Uit het onderzoek Geletterdheid in Zicht uit 2021 blijkt verder dat in de gemeente Neder-Betuwe begin 2021 de meeste mensen in de landbouw en industrie werkzaam waren. In de industrie is 32,1% van de beroepsbevolking werkzaam, ten opzichte van 16,2% landelijk. In de landbouw is 8,1% werkzaam, in vergelijking met 2,6% landelijk. In deze twee sectoren zijn laaggeletterden over het algemeen oververtegenwoordigd. Landelijk gezien zijn in de industrie naar schatting 34% van de mensen laaggeletterd en in de landbouw zijn dat naar schatting 37% van de mensen. Naast werkenden ligt ook het aantal laaggeletterde jongeren (30- zonder partner of kinderen) in de gemeente Neder-Betuwe hoger dan het landelijk gemiddelde. Niet alleen bij jongeren constateert stichting Lezen en Schrijven een zorgwekkende trend. Ook 16% van de peuters zijn achterstandsleerling. Zij hebben later een grote kans op een onderwijsachterstand15. Het aantal laaggeletterden is in de hele breedte van de Neder-Betuwse bevolking aanwezig; laaggeletterdheid beperkt zich niet tot één bevolkingsgroep. In sommige groepen van de bevolking is het aantal laaggeletterden hoger dan het landelijk gemiddelde. De vraag rijst dan ook wat de resultaten van het Neder-Betuwse beleid en de inspanningen om de basisvaardigheden van inwoners te vergroten zijn.

Deze inspanningen en het beleid zijn nodig om laaggeletterdheid te voorkomen en te verminderen. In dit onderzoek van de rekenkamercommissie wordt het beleid rondom laaggeletterdheid in de gemeente Neder-Betuwe van 2016 tot en met 2020 geëvalueerd.

12

De taal van meedoen, Taalnota gemeente Den Haag 2020 GeletterdheidInZicht is een initiatief van de partners in het programma “Tel mee met Taal”, een actieprogramma van de ministeries van OCW, BZK, SZW en VWS. 14 Bron: https://geletterdheidinzicht.nl/, 2021 15 CBS, Onderwijskansen, 2017 13

18

1.2 Scope van het onderzoek Dit onderzoek richt zich op het formele, het non-formele en het camouflage aanbod rondom laaggeletterdheid. Dit betekent dat wij de Bibliotheek Rivierenland en de welzijnsorganisatie Rivierstroom mee hebben genomen in het onderzoek. Daarnaast richt het onderzoek zich alléén op de NT1 doelgroep, inwoners voor wie Nederlands de eerste taal is. De NT2 doelgroep, inwoners voor wie Nederlands de tweede taal is, is buiten beschouwing gelaten16. In het beleid van de gemeente Neder-Betuwe wordt laaggeletterdheid niet expliciet gedefinieerd. In de aanpak laaggeletterdheid uit 2016 zijn activiteiten benoemd die taal- en rekenvaardigheid bevorderen, evenals digitale vaardigheden. Dit sluit aan bij de Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. Dit onderzoek richt zich daarom op taal- , reken- en digitale vaardigheden17. Het onderzoek en de aanbevelingen rondom preventie baseren zich op/beperken zich tot het gemeentelijke beleid. Er is niet gekeken naar preventieactiviteiten van andere organisaties.

1.3 Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader De centrale vraag van het onderzoek is: Wat zijn de resultaten van het Neder-Betuwse beleid en de inspanningen om basisvaardigheden (taal, rekenen en digitale vaardigheid) van inwoners te vergroten om op die manier laaggeletterdheid te voorkomen en te verminderen en welke aanbevelingen kunnen er voor de toekomst worden gedaan? Concreet is de centrale vraag vertaald in de volgende onderzoeksvragen en normen18:

Onderzoeksvraag

Norm

1. Wat zijn de gemeentelijke doelen en beleidsuitgangspunten voor de educatie van basisvaardigheden (taal, rekenen en digitale vaardigheden)?

De doelen van het gemeentelijk beleid voor de educatie van basisvaardigheden zijn SMART geformuleerd.

2. Hoe verhouden de gemeentelijke doelen zich tot de doelen in relatie tot het regionaal plan 'Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024'?

Er is een goede aansluiting van de gemeentelijke doelen op de doelen in het regionaal plan ‘Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024’.

3. Welk budget is beschikbaar voor welke organisatie waarmee de gemeente een inkooprelatie heeft om de gemeentelijke doelen te realiseren en hoe wordt dat budget besteed?

De rijksuitkering op grond van de WEB wordt geheel uitgegeven aan het doel waarvoor deze bestemd is, namelijk de educatie van basisvaardigheden.

16

De uitgaven zijn duidelijk gekoppeld aan de doelen van het beleid. Hierbij is er een goede verdeling tussen verschillende types aanbod (o.a. taal, rekenen en digitale vaardigheden, maar ook camouflage aanbod).

Zie bijlage A: begrippenlijst voor uitgebreide definities Definitie laaggeletterdheid, zie Bijlage A Begrippenlijst 18 Normenkader is deels ontleend uit rekenkamerrapport Leren om mee te kunnen doen, Utrecht 2020 17

19

De gemeenteraad krijgt inzicht in de besteding van de beschikbare middelen voor de educatie van basisvaardigheden. De informatie over subsidies voor basiseducatie is transparant, toegankelijk, compleet en correct. De criteria voor de verdeling van het budget zijn vastgelegd in (beleids)regels. 4. Is het educatiebeleid van basisvaardigheden Er is een goede aansluiting van het educatiebeleid van voldoende ingebed in het beleid en de basisvaardigheden op het beleid in het regionaal plan bijbehorende ‘Vervolgaanpak laaggeletterdheid 2020 - 2024’. voorzieningen? 5. Welke inspanningen verricht de gemeente om de doelen te bereiken?

Het college ondersteunt actief het werkveld om de doelen op het gebied van educatie van basisvaardigheden te bereiken. Het college monitort en evalueert tussentijds de behaalde resultaten om te zorgen dat de gestelde doelen gehaald worden. Indien nodig stuurt het college tussentijds bij.

6. Welke ervaringen hebben de deelnemers, Deelnemers zijn tevreden met de ontvangen educatie. Ze vrijwilligers en sleutelfiguren met de educatie hebben aantoonbaar stappen gezet in hun taalniveau. die de gemeente heeft ingekocht of gesubsidieerd en met het camouflage aanbod? Vrijwilligers zijn tevreden met hun bijdrage aan educatietrajecten. Ze versterken de basisvaardigheden van de deelnemers en hun inzet wordt beloond. Betrokkenen zijn tevreden met de aangeboden educatie en het camouflage aanbod. 7. Welke informatie hebben college en gemeenteraad over de geleverde prestaties door organisaties waarmee de gemeente Neder-Betuwe een inkooprelatie heeft? En welke informatie is beschikbaar over de klanttevredenheid van hun relaties?

Het college ontvangt de verantwoordingsinformatie van aanbieders waar zij om gevraagd heeft, dan wel die vereist wordt op grond van de subsidieverordening en de subsidiebeschikking. Het college handelt actief mocht dit niet het geval zijn. Het college en de gemeenteraad hebben voldoende inzicht in de geleverde prestaties van organisaties met een inkooprelatie. Het college en de gemeenteraad hebben voldoende inzicht in de geleverde resultaten van gesubsidieerde organisaties. Het college en de gemeenteraad hebben inzicht in de klanttevredenheid van deelnemers van de trajecten die ingekocht worden.

8. Welke mogelijkheden heeft de gemeente om Het college en de gemeenteraad hebben diverse mogelijkheden (inzicht in) de resultaten van het beleid te in beeld om de resultaten van het beleid te verbeteren, zowel verbeteren? kwalitatief als kwantitatief.

20

9. Hoe efficiënt zijn de ingezette middelen in relatie tot de behaalde doelen?

De doelen gesteld in 2016 voor de educatie van basisvaardigheden zijn bereikt, binnen het daarvoor toegewezen budget en binnen de gestelde kaders.

10. Op welke manier heeft de gemeenteraad sturing gegeven aan het thema laaggeletterdheid en op welke wijze heeft de controlefunctie vorm gekregen?

De gemeenteraad heeft sturing gegeven aan het thema laaggeletterdheid door het onderwerp met regelmaat bespreekbaar te maken tijdens bijeenkomsten van de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft haar controlefunctie vormgegeven door regelmatig te controleren of het college zich inzet om de gestelde beleidsdoelen op het gebied van educatie van basisvaardigheden te behalen. De gemeenteraad heeft haar controlefunctie vormgegeven door regelmatig te controleren of het college zich houdt aan het budget voor de gestelde doelen.

21

2. Onderzoeksverantwoording In dit hoofdstuk bespreken we hoe het onderzoek tot stand kwam en welke methoden zijn ingezet. Ook worden de wijzigingen die plaatsvonden tijdens het onderzoek aangestipt.

2.1. Kickoff met betrokkenen Het project startte met een kick-off met het onderzoeksteam van Lost Lemon, de voltallige Rekenkamercommissie, wethouder van Dijkhuizen, de afdelingsmanager Sociale Pijler en een beleidsadviseur. Op deze bijeenkomst presenteerde Lost Lemon zichzelf, het doel van het onderzoek en de onderzoeksopzet. 2.2 Methodiek Voor dit onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Deskresearch We analyseerden de relevante beleidsdocumenten en raadsinformatie. Hiermee brachten we het beleid en de beleidsdoelen in kaart evenals de inbedding in het beleid en bijbehorende voorzieningen. Daarnaast bekeken we de budgettaire, gemeentelijke documenten en waar mogelijk de subsidie- en inkoopdossiers. Middels deskresearch haalden we antwoorden op voor de onderzoeksvragen één t/m vijf, zeven en tien. Op basis van het normenkader lag in deze fase de nadruk op het in kaart brengen en analyseren van alle acties, beleidsplannen en communicatie omtrent laaggeletterdheid. Interviews en focusgroep Voor dit onderzoek interviewden we belangrijke stakeholders: uit het college, uit de ambtelijke organisatie, medewerkers bij betrokken organisaties en professionals uit het werkveld. Met de interviews en de hierop volgende analyse konden we ‘vertellen’ wat er afgelopen periode is gebeurd en wat het heeft opgeleverd. Daarbij toetsten we ook de informatie uit de deskresearch.

Door de kwalitatieve inzichten met kwantitatieve cijfers te combineren, konden we beoordelen of aan de eisen in het vooraf opgestelde normenkader is voldaan. Het lukte niet om cursisten en vrijwilligers van het formele educatie aanbod te bereiken. Om de gemeenschap in de gemeente Neder-Betuwe toch een stem te geven gingen we in gesprek met veertien sleutelfiguren uit de gemeenschap. Dit waren veertien vertegenwoordigers van verschillende kerken van het Diaconaal Platform Neder-Betuwe. Zij staan midden tussen de inwoners, komen bij hen thuis en weten als geen ander wat er speelt, hoe er met elkaar en met problemen wordt omgegaan en hoe het aanbod van de gemeente Neder-Betuwe wordt ervaren.

22

2.3 Wijzigingen en verantwoording Aanpassen onderzoeksvraag zes Tussentijdse bevindingen wezen uit dat er weinig formeel educatieaanbod is voor de NT1 doelgroep. En dat het formele aanbod grotendeels NT2 cursisten aantrekt. Het was voor onderzoeksvraag zes dan ook lastig om NT1 cursisten te vinden voor interviews en de focusgroep. Onderzoeksvraag zes is om deze reden uitgebreid met camouflage aanbod en ervaringen van sleutelfiguren uit de gemeenschap. Onderzoeksvraag zes is aangepast van: Welke ervaringen hebben de deelnemers en vrijwilligers met de educatie die de gemeente heeft ingekocht of gesubsidieerd? naar: Welke ervaringen hebben de deelnemers, vrijwilligers en sleutelfiguren met de educatie die de gemeente heeft ingekocht of gesubsidieerd en met het camouflage aanbod? Daarnaast is de volgende norm toegevoegd: Betrokkenen zijn tevreden met de aangeboden educatie en het camouflage aanbod. Verwisseling documenten In onderzoeksvraag twee en vier gaat het in eerste instantie over document Vervolgaanpak laaggeletterdheid 2020-2024. Dit is echter incorrect. Het gaat om document Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024. Dit is in de genoemde onderzoeksvragen aangepast. Documenten deskresearch Voor de documentenanalyse zijn ruim 200 documenten geraadpleegd. Toch waren de documenten niet helemaal compleet.

Zo zijn bijvoorbeeld alle budgetrapportages geraadpleegd, behalve de budgetrapportage uit 2019, omdat deze niet op de website van de gemeente Neder-Betuwe staat. Alle nodige vergaderstukken zijn verkregen. Over het jaar 2019 waren er geen specifieke documenten over het onderwerp laaggeletterdheid. Een ander voorbeeld zijn de controleverklaringen van PwC van het ROC. Hiervan ontbraken de jaren 2016-2018. De contactpersoon bij het ROC heeft deze jaren niet beschikbaar. Het is mogelijk dat de informatie in dit onderzoeksrapport hierdoor niet volledig is. Desalniettemin is de verwachting dat er met de geraadpleegde documenten een gedegen beleidsevaluatie gemaakt kan worden van de laatste vijf jaar. Samenvoegen onderzoeksvragen Tijdens het onderzoek kwam naar voren dat twee onderzoeksvragen veel overlap hadden. De onderzoeksvragen luidden: “In hoeverre worden de doelen van het beleid bereikt met de ingezette middelen?” en “Hoe efficiënt zijn de ingezette middelen in relatie tot de behaalde doelen?” We kozen ervoor om de tweede vraag op te nemen in het onderzoek en de eerste vraag te laten vervallen. Hierdoor zijn er nu tien onderzoeksvragen in plaats van de oorspronkelijke elf. Bevindingen De bevindingen worden per onderzoeksvraag aangegeven. De gestelde norm is behaald. De gestelde norm is gedeeltelijk behaald. De gestelde norm is niet behaald.

Er is onvoldoende informatie beschikbaar om de onderzoeksvraag te beantwoorden.

23

3. Resultaten beleid en budget De aanpak van laaggeletterdheid kost geld. De maatschappelijke kosten van laaggeletterdheid zijn echter ook aanzienlijk. In dit hoofdstuk geven we inzicht in het budget en hoe dat wordt besteed. Er is gekeken naar de gemeentelijke doelen en beleidsuitgangspunten voor de educatie van basisvaardigheden. Daarnaast is gekeken naar de beleidsdoelen in relatie tot de doelen uit het regionale plan. Vervolgens is onderzocht welk budget er beschikbaar was voor het realiseren van de gemeentelijke doelen, hoe het is besteed en met welke organisatie de gemeente Neder-Betuwe een subsidierelatie had. Hiermee zijn onderzoeksvraag één, twee en drie beantwoord. 3.1 Belangrijkste bevindingen De gemeente Neder-Betuwe heeft geen beleidsplan met betrekking tot laaggeletterdheid waarin doelen verder uitgewerkt zijn en waarin de aanpak van laaggeletterdheid geborgd is. Er is wel een plan van aanpak: Laaggeletterdheid onder de aandacht dat stamt uit 2016. Hierin worden vier hoofdlijnen/doelen benoemd. Ook zijn er een aantal gemeentelijke doelen beschreven in begrotingen. De doelen in zowel het plan van aanpak als de begrotingen zijn niet volledig SMART geformuleerd. De gemeentelijke doelen sluiten soms wel en soms niet aan op de doelen in het regionaal plan Integrale Aanpak Laaggeletterdheid in Rivierenland 2020-2024.