Agendabundel

10

3

Kamerstuk 2019-2020, 33118, nr. 122.

4

Kamerstuk 2019-2020, 22343, nr. 287.

5

Besluit risico’s zware ongevallen.

De Randstedelijke Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de uitvoering van VTH-taken bij Tata Steel en Harsco, naar aanleiding van stofemissies waarbij grafiet is vrijgekomen. De mogelijke gevolgen daarvan voor de gezondheid en andere incidenten hebben geleid tot maatschappelijke onrust en media-aandacht. De centrale onderzoeksvraag was: “Hoe verloopt de uitvoering van de VTH-taken bij Tata Steel en Harsco en welke verbeteringen zijn daarbij mogelijk?” Dit rapport, met als titel “Stof tot nadenken”, is verschenen op 28 januari 2021. Over het onderwerp stelselverantwoordelijkheid heeft de Raad van State medio 2020 een advies uitgebracht waarvan de commissie goede nota heeft genomen. De commissie heeft zich ook rekenschap gegeven van ontwikkelingen die weliswaar niet direct betrekking hebben op het milieutoezicht en de handhaving, maar wel op het functioneren van uitvoeringsorganisaties in het algemeen. De commissie ziet hierin parallellen met het VTH-stelsel, en de omgevingsdiensten als uitvoeringsorganisaties binnen dat stelsel. De commissie heeft gebruik gemaakt van deze onderzoeken en inzichten en richt zich in haar advisering op de grote knelpunten in het stelsel en niet op specifieke onderdelen van het stelsel.

1.4.

Leeswijzer

De opbouw van deze rapportage is als volgt. Hoofdstuk 2 bevat een schets van de huidige stand van zaken in het stelsel. Hier wordt stilgestaan bij de vormgeving van het stelsel, de werking en de verschillende soorten schade die veroorzaakt (kunnen) worden door gebrekkig functioneren van vergunningverlening, toezicht en/of handhaving. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van de knelpunten in het stelsel. Het hoofdstuk geeft inzicht in de oorzaken van verschillen binnen het stelsel en onderbouwt waarom dit nog niet optimaal functioneert. De commissie formuleert op basis van deze analyse deelconclusies. In hoofdstuk 4 volgt een beschouwing over de toekomstbestendigheid van het stelsel in het kader van ontwikkelingen als de Omgevingswet en nieuwe vormen van vergunningverlening. Ook dit hoofdstuk bevat deelconclusies. In hoofdstuk 5 staat het oordeel van de commissie over het stelsel. In hoofdstuk 6 presenteert de commissie haar adviezen.

Om de leefomgeving

11

2 2.1.

WERKING VAN HET VTH-STELSEL

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de vormgeving van het VTH-stelsel, de werking en de verschillende soorten schade die veroorzaakt (kunnen) worden door gebrekkig functioneren op vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met de invoering van de VTH-wet en de komst van de omgevingsdiensten zijn veel stappen gezet om vergunningverlening, toezicht en handhaving te verbeteren. Rapporten die in de afgelopen jaren zijn verschenen spreken van ontwikkelingen in de richting van zelfbewuste en toereikend toegeruste omgevingsdiensten. Toch zijn er te veel signalen dat de uitvoering en handhaving van het milieurecht, en daarmee de bescherming van onze leefomgeving, te wensen over laat. Het is duidelijk dat het niet-naleven van wetten en regels – bewust of onbewust – tot schade aan de omgeving kan leiden. Voorbeelden hiervan komen met enige regelmaat voorbij. Ook de rol die het bevoegd gezag speelt, blijft hierbij niet onbesproken. Opslag van blusschuim in Doetinchem, uitstoot van siliciumcarbide in Delfzijl, storting van granuliet in een natuurplas in Gelderland, zwarte neerslag in Velsen (Tata) en perfluorstoffen in Dordrecht vormen een beperkte greep uit incidenten die recent in het nieuws kwamen. Terecht krijgen zulke situaties veel aandacht, omdat hier gevolgen voor de gezondheid van omwonenden of schade aan het milieu kunnen ontstaan.

Ze doen vragen rijzen over de effectiviteit van het overheidsoptreden. Naast deze meer in het oog springende situaties, zijn er ook andere minder zichtbare voorbeelden, zoals verschillen tussen bevoegde gezagen in welke handhavingsstrategie wordt toegepast. Een bedrijf kan voor een overtreding in een gemeente of provincie daardoor een andere sanctie krijgen dan voor een vergelijkbare overtreding in een ander gebied of van een andere toezichthoudende instantie. Ook is het mogelijk dat een vergunning op de ene plek wel wordt toegestaan, en op de andere niet, zonder dat de omgevingskenmerken dat verklaren. Dat tast het level-playing-field aan.

2.2.

Huidig stelsel

2.2.1

Advies ‘De tijd is rijp’ in 2008

Het huidige VTH-stelsel vindt zijn oorsprong in het rapport ‘De tijd is rijp’ van de Commissie Herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie-Mans) uit 2008. Deze commissie constateerde met betrekking tot het toenmalige VTHstelsel onder meer het volgende: “Het centrale probleem, dat aan een effectieve en efficiënte handhaving van het omgevingsrecht in de weg staat, wordt gevormd door fragmentatie, gepaard gaande met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. De structuur van de handhaving is zodanig versnipperd en de uitwisseling van informatie zodanig vrijblijvend dat onder deze omstandigheden een toereikende handhaving nooit van de grond zal komen.

12

Meer in het bijzonder kunnen in dit verband de volgende conclusies worden getrokken: •

de verdeling van de handhavingstaak over meer dan 500 verschillende instanties maakt het onmogelijk om een kritische massa te organiseren voor de vereiste menskracht en deskundigheid;

•

de fragmentatie leidt tot grote en ongerechtvaardigde verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven;

•

de fragmentatie maakt het heel moeilijk en kostbaar, zo niet onmogelijk, om omgevingsproblemen aan te pakken die de jurisdicties van afzonderlijke besturen overschrijden, met name mobiele en ketenactiviteiten;

•

de fragmentatie en de gebrekkige informatie-uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit.”

De commissie-Mans deed vervolgens een aantal voorstellen om aan deze versnippering en vrijblijvendheid een einde te maken. Na vele jaren van politieke en bestuurlijke beraadslaging over de voorstellen kreeg het VTH-stelsel zijn huidige vorm.

2.2.2

Fundamenten van het stelsel

De uitwerking van het huidige VTH-stelsel is in 2016 opgenomen in paragraaf 5.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en is in 2017 verder uitgewerkt in het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en in de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Als fundament onder dit stelsel zijn omgevingsdiensten ingesteld, met vier centrale kenmerken: 1.

verlengd lokaal bestuur als staatsrechtelijke basisvorm,

2.

uitvoering van VTH op afstand van het politiek-bestuurlijk gezag,

3.

kwalitatief en kwantitatief robuuste inrichting,

4.

eenheid van uitvoeringsbeleid op regionaal niveau.

Op grond van artikel 5.3 Wabo zijn provincies en gemeenten verplicht omgevingsdiensten in te stellen die worden belast met de uitvoering van in elk geval een deel van de VTH-taken van provincie en gemeenten. Een omgevingsdienst is een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het Bor regelt welke taken in elk geval bij de omgevingsdienst moeten worden ondergebracht – de zogenoemde basistaken. Het college van burgemeester en wethouders (B&W) en Gedeputeerde Staten (GS) zijn het bevoegd gezag voor VTH-besluiten, ook als de uitvoering bij de omgevingsdienst ligt. Taken worden via een mandaatregeling opgedragen aan de omgevingsdiensten. Alle meer complexe provinciale en gemeentelijke milieutaken zijn als basistaak aangewezen. Daarnaast zijn de provinciale (dus niet de gemeentelijke) taken op het gebied van bouw, reclame, inrit, kap en sloop (verder BRIKS-taken) aangewezen als basistaken. Omgevingsdiensten kunnen in opdracht van het bevoegd gezag naast de verplichte basistaken ook zogenoemde plustaken uitvoeren. Plustaken kunnen bijvoorbeeld milieuadviestaken zijn, gemeentelijke bouwtaken of het toezicht op het saneren van asbestdaken door een particulier. Voor het uitvoeren van VTH-taken bij de meest risicovolle bedrijven, de zogeheten Brzo en RIE cat. 4 bedrijven, zijn zes Brzo-omgevingsdiensten aangewezen.

Provincies zijn verplicht de VTH-taken voor deze bedrijven – waarvoor GS bevoegd gezag zijn – te laten uitvoeren door één van deze zes omgevingsdiensten, die overigens ook reguliere VTH-taken uitvoeren. Om de leefomgeving

13

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) vervult binnen het VTH-stelsel een adviserende rol aan de provincies bij de verlening van omgevingsvergunningen aan grote bedrijven (Brzo).

2.2.3

VTH-stelsel anno 2021

Het herziene VTH-stelsel vindt zijn oorsprong in de bestuurlijke package deal uit 2009. Rond 2013 werden de eerste omgevingsdiensten opgericht en in 2016/2017 werd het stelsel wettelijk geborgd. In zijn huidige vorm kent het VTH-stelsel 29 omgevingsdiensten. Dat zijn er meer dan de maximaal 25 die de commissie Mans voor ogen had. In het huidige stelsel, in elk geval zoals dat nu door de betrokken partijen wordt geïnterpreteerd, is een beperkte rol weggelegd voor de nationale overheid, in dit geval de minister van IenW. Er is sprake van een ‘stelselverantwoordelijkheid’ waarop de bewindspersoon aanspreekbaar is, maar aan deze stelselverantwoordelijkheid zijn geen bevoegdheden gekoppeld (zie hoofdstuk 3 voor een inhoudelijke bespreking van de stelselverantwoordelijkheid).

2.3.

Problemen in de uitvoering

Uit de gegevens die beschikbaar zijn, vooral de resultaten van drie evaluaties, valt op te maken dat nog steeds sprake is van fragmentatie en vrijblijvendheid.6 Het aantal bestuursorganen dat als bevoegd gezag optreedt, is geslonken van circa 500 naar circa 400. Deze vermindering is niet veroorzaakt door een gericht streven naar vermindering, maar is een toevallige bijkomstigheid van gemeentelijke herindelingen. Nog steeds hanteert elk bestuursorgaan eigen werkwijzen en manieren van oordeelsvorming en sanctionering. Waterschappen zijn onderdeel van het VTH- stelsel, maar zijn niet als bevoegd gezag aangesloten bij omgevingsdiensten. Vooral voor complexe (Brzo ) inrichtingen is het soms lastig werken met verschillende vergunningverleners en toezichthouders, die uiteenlopende en soms onderling tegenstrijdige eisen stellen. Dit alles vormt een ernstige belemmering voor de – ook door de commissie Mans essentieel geachte – robuustheid van de afzonderlijke omgevingsdiensten en van het stelsel als geheel. In het verlengde daarvan is de nog steeds bestaande fragmentatie ook een barrière voor het bewerkstelligen van een level playing field, de tweede doelstelling van de commissie Mans.

Er zijn regels die dit zouden moeten bevorderen: artikel 7.2 van het Bor verplicht de bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst om zorg te dragen voor een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de omgevingsdienst. Het is onduidelijk wat daarvan terecht komt. Uit de Berenschot evaluaties valt op te maken dat dit (nog) niet veel is. Elke gemeente beschouwt zich als individuele opdrachtgever die een bepaalde hoeveelheid ‘producten’ afneemt uit de ‘catalogus’ van de omgevingsdienst. Slechts enkele omgevingsdiensten hebben een (min of meer) geïntegreerd uitvoerings- en handhavingsbeleid op het niveau van de regio. Van een eenheid van beleid is op landelijk niveau geen sprake. Het enige instrument voor landelijke coördinatie is de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).8 Zowel Berenschot9 als het CCV10 melden dat een aanzienlijk deel van de omgevingsdiensten de LHS nog niet heeft vastgesteld. Dat vindt de commissie verontrustend. In de praktijk van het VTH is de LHS van ondergeschikt belang, Kortom, om met Mans te spreken: een dergelijke bestuurlijke fragmentatie “leidt tot grote en ongerechtvaardigde verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven.” Dat was toen zo en dat is nu niet veel anders. 6

Er is één groot verschil met de situatie van twaalf jaar geleden. De commissie-Mans had de beschikking over een grote hoeveelheid onderzoek waaruit overtuigend bleek dat er sprake was van een ernstig handhavingstekort. Huidige data zijn onvoldoende compleet om een advies met harde cijfers te onderbouwen. De commissie signaleert wel dat alle deskundigen dezelfde problemen benoemen. 7

Hoeveel en welke diensten dat zijn, laat Berenschot 2019 onvermeld.

8

De thans geldende Landelijke Handhavingsstrategie is in 2019 door het Bestuurlijk Omgevingsberaad vastgesteld. Een vorige versie dateerde van 2014, terwijl de eerste versie (onder de titel ‘Landelijke strategie milieuhandhaving’) in 2004 tot stand kwam. 9

14

Berenschot (2017), Evaluatie wet VTH.

10

CCV (2019), De markt de baas.

Het derde van de door Mans benoemde probleemvelden is de mobiele milieubelasting voortvloeiend uit activiteiten als de handel in afval, bouwafval en grond. Regulering van deze, niet aan een inrichting verbonden milieubelasting vergt toezicht op een keten van handelingen van verschillende bedrijven (ketentoezicht). Het huidige stelsel bevat daarvoor nog steeds geen voorzieningen. “Ketentoezicht zit niet in het stelsel ingebakken”, zo noteert Berenschot in zijn rapport.11 Uit onderzoek door de Landelijke Werkgroep Ketentoezicht Bodem, Bagger en Bouwstoffen (WKBBB) en de bij de WKBBB bekende signalen komt een beeld naar voren van jarenlange overtredingen door gecertificeerde bedrijven. Niet alleen in de bodemketen, maar bijvoorbeeld ook op het gebied van asbest (illegale asbestverwijdering) en (gevaarlijke) afvalstoffen. Er rijst een beeld op van jarenlang slecht naleefgedrag en weinig zelfregulerend vermogen van de branches en bedrijven, maar ook van een overheid die niet bij machte is om deze problematiek aan te pakken. Ter illustratie: Landelijk zijn er in de afgelopen vier jaar voor tijdelijke opslag van grond buiten een inrichting ca. 8.000 meldingen gedaan. Hiervan is het in circa 6.200 gevallen niet direct mogelijk om een vervolgtraject te vinden. Oftewel 77,5% is niet traceerbaar.

Investeringen ontbreken om toezicht en handhaving te versterken. Het vierde probleemveld is dat van de (georganiseerde) milieucriminaliteit. Overtredingen van materiële bepalingen in het omgevingsrecht zijn strafbaar gesteld in onder meer de Wet Economische Delicten, de Waterwet, de Wet milieubeheer, het Wetboek van Strafrecht en een aantal andere wetten en besluiten. Dit maakt de wetgeving complex en dientengevolge ook de handhaving. In de visie van de wetgever is de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht met punitieve sancties van even groot belang voor de bescherming van het milieu als de bestuursrechtelijke handhaving met herstelsancties. Milieuwetgeving heeft ook kenmerken van marktregulering en marktregulering roept al gauw een zwarte parallelmarkt op waar het lucratief is om de regels te ontduiken. Ernstige milieucriminaliteit is vervlochten met georganiseerde criminaliteit op andere terreinen (bijvoorbeeld drugshandel) en gebruikt dezelfde wereldwijde zwarte handelsroutes. Ook bij georganiseerde milieucriminaliteit kan sprake zijn van een verstrengeling van onder- en bovenwereld.

Het rapport-Mans besteedde ruim aandacht aan (het gebrek aan) strafrechtelijke handhaving van het milieurecht, als één van de onderdelen van het geconstateerde handhavingstekort.12 De diagnose van Mans kan in één zin worden samengevat: milieucriminaliteit staat bij het Openbaar Ministerie (OM) en de politie, en ook bij besturen van gemeenten en provincies, niet hoog op de prioriteitenlijst. Twee recente onderzoeken laten zien dat de situatie sindsdien eerder verslechterd dan verbeterd is. De geringe aandacht voor strafrechtelijke handhaving heeft een aantal oorzaken.

11

Berenschot (2019), Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken, p.34.

12

Commissie-Mans (2008), De tijd is rijp, met name p.36-37.

Om de leefomgeving

15

Het CCV noemt in zijn rapport onder meer de volgende: 1.

Milieuovertredingen spreken niet tot de verbeelding. ‘Rode’ misdrijven worden zowel in de publieke opinie als bij officiële instanties als veel ernstiger ervaren dan ‘groene’.

2.

Milieucriminaliteit is verborgen en vindt vaak plaats in regio-overstijgende ketens en netwerken. De meeste criminaliteit is wat men noemt “haalcriminaliteit”: veel van de strafrechtelijke opsporing gaat over het zoeken van een dader bij een gekend misdrijf. Bij milieucriminaliteit ligt dat andersom: opsporingsinstanties moeten actief aan de slag om te achterhalen of er criminele activiteiten zijn ontplooid en of er misdrijven zijn begaan. Daarvoor is het bijvoorbeeld nodig om allerlei detailinformatie over op zich niet criminele, maar wel ongebruikelijke activiteiten uit verschillende bronnen bij elkaar te brengen en te analyseren.

3.

Het materiële milieurecht is complex. Het is daardoor fraudegevoelig en lastig te handhaven. Strafrechtelijke handhaving vereist veel gespecialiseerde kennis, zowel bij de politie en het OM als bij de rechters. Die capaciteit is schaars. De strafoplegging staat vaak niet in verhouding tot de opbrengsten van illegale milieutransacties.13

Het huidige stelsel bevat twee structurele voorzieningen die de bestrijding van milieucriminaliteit ondersteunen: de Landelijke Handhavingsstrategie en een gemeenschappelijk informatiesysteem (Inspectieview). Beide voorzieningen zijn in beginsel gemaakt om de afstemming tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving mogelijk te maken. Over de stand van zaken betreffende de LHS is eerder al iets opgemerkt. Ook de positie en het gebruik van Inspectieview is niet op het gewenste niveau.14 Op dit moment heeft de politie te weinig capaciteit voor adequate opsporing van milieudelicten. Eerdere bestuurlijke afspraken over de beschikbare fte’s (400) voor milieutaken bij de politie worden in de praktijk niet nagekomen. Daardoor komt de samenwerking met de bijzondere opsporingsdiensten van de Rijksinspecties te weinig van de grond.

2.4.

Schade door problemen in het VTH-stelsel

Op verzoek van de commissie heeft een aantal omgevingsdiensten voorbeelden aangeleverd van situaties waar problemen zijn ontstaan rond vergunningverlening, toezicht of handhaving. Situaties waarbij ingrijpen niet eenvoudig was, lang duurde of veel geld kostte. Ook in de gesprekken die de commissie voerde met betrokkenen en uit literatuuronderzoek zijn voorbeelden naar voren gekomen waaruit blijkt dat de huidige invulling van het VTH-systeem ernstige gebreken kent. Handhavingsverschillen tussen regio’s, handhavers die niet het mandaat hebben om in te grijpen en omgevingsdiensten die niet de kennis in huis hebben om een adequate sparringpartner van een bedrijf te zijn. Deze situaties leiden in de dagelijkse praktijk tot drie vormen van schade:

16

•

milieu- en gezondheidsschade,

•

economische schade en

•

bestuurlijke schade.

13

CCV (2019), De markt de baas en Algemene Rekenkamer (2021), Een onzichtbaar probleem.

14

Zie par. 3.5 van dit rapport voor een uitvoeriger bespreking van het delen van informatie.

De conclusies uit het rapport van de Randstedelijke Rekenkamer over Tata Steel illustreren deze vormen van schade: “De ontwikkelingen van de afgelopen tijd hebben tevens invloed op de relatie van de provincie en OD NZKG met de omgeving. Het vertrouwen van de omgeving in het handelen van de provincie en OD NZKG is de afgelopen jaren afgenomen. Dit komt onder andere doordat er sprake is van een mismatch tussen de verwachtingen van de omgeving wat de provincie en OD NZKG zouden moeten doen en wat zij op basis van wet- en regelgeving en beschikbare capaciteit kunnen doen. (…) Daarnaast worden klachten richting de indieners niet naar hun tevredenheid afgehandeld. Ook is de communicatie van de provincie en OD NZKG richting de omgeving niet toereikend en hebben zij de omgeving onvoldoende betrokken bij de uitvoering van VTH-taken. Gevolg is dat de relatie tussen omwonenden enerzijds en de OD NZKG en provincie anderzijds is gejuridiseerd. De juridisering levert voor de omgeving vaak niet de gewenste resultaten op en legt beslag op de capaciteit van de OD NZKG, wat ten koste gaat van de capaciteit voor de uitvoering van andere VTH-taken.

Dit leidt tot ontevredenheid bij zowel de omgeving als de OD NZKG en provincie en is contraproductief, omdat de input van de omgeving waardevol kan zijn bij het uitvoeren van de VTH-taken.Behalve een goede communicatie van de provincie en OD NZKG en betrokkenheid van de omgeving bij de uitvoering van VTH-taken, is het voor de omgeving nog belangrijker dat de OD NZKG de VTH-taken juist uitvoert. De OD NZKG volgt bij de milieutechnische uitvoering van VTH-taken bij Tata Steel en Harsco in de onderzochte casussen op hoofdlijnen de verplichte stappen. Echter, bij vergunningverlening zijn beslistermijnen overschreden. Verder zijn in de casus Stofemissie Harsco de invorderingsbevoegdheden van vier verbeurde dwangsommen verjaard. De Rekenkamer constateert dat er ook buiten de wettelijk verplichte stappen verbeteringen mogelijk zijn die bijdragen aan een goede uitvoering van VTH-taken. De OD NZKG handelt bij de uitvoering van VTH-taken in de onderzochte casussen niet voldoende voortvarend. Zo handelt zij vaak vanuit wat er niét kan en zoekt niet voldoende naar de mogelijkheden die er wél zijn. Daarnaast hebben geconstateerde overtredingen in een aantal casussen lang kunnen voortduren, voordat de OD NZKG overging tot het opleggen van een last onder dwangsom.

De Rekenkamer concludeert dat, hoewel de milieutechnische uitvoering van de VTH-taken bij Tata Steel en Harsco op hoofdlijnen conform de daarvoor gestelde kaders verloopt, dit in de huidige context van maatschappelijke onrust niet volstaat.”

2.4.1. Voorbeelden van schade Om een beeld te geven van de situaties waar bevoegde gezagen nu tegenaan lopen en van de schade die dit veroorzaakt, worden hieronder enkele voorbeelden gegeven. Onduidelijke regels Doordat het lokale of landelijke wettelijke kader wijzigt of niet meer op orde is, kunnen situaties ontstaan waarin voor de toezichthouder niet meer duidelijk is wie moet optreden en op welke grond. Hiervan zijn veel casussen bekend. Sommige casussen, zoals mesttransporten en vervoer van afval, zitten op het grensvlak tussen legale en illegale activiteiten.

Een afvalverwerker had een terrein gehuurd dat vol werd gestort met afval. Na enige tijd werd de huur niet meer betaald en na het opzeggen van de huur door de terreineigenaar vond een afvalbrand plaats. Het opruimen van het terrein heeft de eigenaar minimaal een miljoen euro gekost. Uiteindelijk bleef de gemeente achter met een schadepost van vele duizenden euro’s aan niet meer te verhalen kosten. Tegelijkertijd leidde dit incident tot imagoschade voor de gemeente, deze had onvoldoende handvatten om adequaat te kunnen optreden vanwege een verouderde vergunning die ook nog uitging van een niet meer bestaand wettelijk kader.

Om de leefomgeving

17

Te late handhaving en verschillen in handhaving In 2014 werd de Landelijke Handhavingsstrategie ingevoerd. Het was de bedoeling dat dit een landelijk geldend afwegingsinstrument zou worden dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Het doel was dat iedere bevinding een passende interventie krijgt en dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt. In de praktijk blijkt dit niet altijd te lukken. Nog los van de vraag dat niet elk bevoegd gezag het VTH-beleid – op papier – op orde heeft, blijkt dat in de praktijk gelijke zaken nog steeds verschillend worden behandeld. Berenschot meldt hierover dat “bestuurders niet altijd meegaan in voorstellen tot handhaving van omgevingsdiensten”. Een constatering die door het CCV wordt gedeeld.15 Ook de commissie heeft verschillende voorbeelden hiervan onder ogen gekregen. Deze praktijk kan tot milieu- en gezondheidsschade leiden, en tast ook het level playing field aan, omdat de vertraging in de handhaving een voordeel oplevert voor de overtreder.

De commissie werd in dit kader gewezen op de casus ‘stoppersregeling’, de door het kabinet in 2017 ingevoerde regeling voor veehouders om met subsidie het bedrijf eind 2019 te beëindigen, om zo de fosfaatemissie te verminderen. Het blijkt dat omgevingsdiensten verschillend handhaven op het daadwerkelijk stoppen, waardoor een economisch voordeel kan ontstaan voor bedrijven die niet of pas later stoppen dan de afgesproken datum. Tegelijkertijd leidt dit ertoe dat een nadeel voor het milieu ontstaat, omdat de verwachte emissievermindering niet of later wordt gerealiseerd.

2.4.2 Omvang schade Het was niet mogelijk om, binnen de periode waarbinnen de commissie gevraagd is haar advies uit te brengen, tot een kwantitatieve schatting te komen van het verlies dat de maatschappij hierdoor leidt. Bij de voorbeelden die de commissie aangereikt kreeg, bleek het niet goed mogelijk om aan een concrete situatie een maatschappelijke prijskaart te hangen. Als een schatting is gemaakt, zijn de gemaakte kosten onvoldoende vergelijkbaar met andere voorbeelden. Er zijn berekeningen gemaakt van de schade als gevolg van het totaal aan emissies naar het milieu.16 Hierin wordt echter geen uitsplitsing gemaakt naar schade die ontstaat door een te hoge vergunde emissie of gebrekkige handhaving. De ILT heeft in haar risicoanalyse voor 2020 aangegeven dat zij de maatschappelijke schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan de meest risicovolle (Brzo) bedrijven door provincies op ongeveer 220 miljoen euro per jaar schat.17 Schade als gevolg van onjuiste vergunningverlening aan andere bedrijven of door gemeenten is niet gekwantificeerd. Gezien het grote aantal bedrijven is het aannemelijk dat het in potentie om een veel grotere jaarlijkse, maatschappelijke schade gaat.

In de praktijk zijn deze kosten moeilijk tot niet verhaalbaar op de veroorzaker, liet een recente analyse van onderzoeksplatform Investico zien.18 Ook bestuurlijke schade is niet eenvoudig kwantitatief te maken. Het niet of gebrekkig ingrijpen in een situatie waar handhaving aan de orde moet zijn, of het uitgeven van vergunningen die naderhand te ruim blijken te zijn, schaden het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. Het publieke vertrouwen in de overheid is niet groot en het huidige (niet) optreden helpt daar niet bij. Een effectiever ingericht stelsel voor vergunningverlening, en met name voor toezicht en handhaving, kan bijdragen aan herstel en vergroten van het vertrouwen.

15

18

CCV (2019), De markt de baas.

16

PBL (2018), Balans voor de leefomgeving 2018.

17

Inspectie Leefomgeving en Transport (2020), ILT-brede risicoanalyse (IBRA) 2020.

18

Investico (2021), Bodemvervuiler betaalt nog steeds niet voor sanering.

2.5.

De belangrijkste bevindingen op een rij

De commissie constateert dat het stelsel onvoldoende verbetering heeft opgeleverd op de vier door de commissie-Mans genoemde onderwerpen, namelijk: •

onvoldoende robuustheid doet afbreuk aan de kwaliteit;

•

fragmentatie zorgt dat er geen level playing field aanwezig is;

•

te weinig grip op mobiele milieubelasting;

•

milieucriminaliteit wordt onvoldoende aangepakt in samenwerking tussen bestuursrecht en strafrecht.

Dit leidt ertoe dat zich nog steeds vermijdbare milieuproblemen voordoen, die uitmonden in gezondheidsschade, economische schade en bestuurlijke schade. Van alle drie de vormen heeft de commissie voorbeelden gevonden. Het feit dat deze schade niet is te kwantificeren, doet niets af aan de impact ervan. Hoe komt het dat deze problemen nog steeds bestaan?

Om de leefomgeving

19

3 3.1.

ANALYSE

Inleiding

Het VTH-stelsel is in de eerste plaats bedoeld om de toepassing en handhaving van het omgevingsrecht te professionaliseren en een level playing field te creëren voor heel Nederland. Het fundament onder dit stelsel zijn omgevingsdiensten. De problemen die zich voordoen in het stelsel, komen tot uitdrukking in vier innerlijke tegenstellingen die het stelsel kenmerken. Die contradicties zijn: 1.

Nabijheid vs. onafhankelijkheid: Welke ruimte krijgt de directeur van de omgevingsdienst van het bevoegd gezag om zelfstandig VTH-beschikkingen af te geven?

2.

Kleinschaligheid vs. robuustheid: Zijn de omgevingsdiensten kwantitatief en kwalitatief voldoende bemenst voor een kwalitatief hoogwaardige taakuitvoering?

3.

Interbestuurlijk toezicht horizontaal vs. aangrijpingspunten voor verticaal toezicht? Bevat het stelsel toereikende checks & balances?

4.

Eigenbelang vs. collectief belang bij het delen van informatie en kennis: Wat komt er terecht van het gebruiken van gemeenschappelijke informatiesystemen?

Deze vier tegenstellingen worden hierna uitgewerkt. Vervolgens wordt een antwoord geformuleerd op een vijfde vraag, namelijk of de governance van het stelsel bijdraagt aan de effectiviteit en slagvaardigheid en of de bewindspersoon binnen de huidige taak en bevoegdheidsverdeling de veronderstelde regierol en stelselverantwoordelijkheid kan waarmaken.

20

3.2.

Nabijheid versus onafhankelijkheid

3.2.1

Inleiding

Er is een spanning tussen de principes van ‘onafhankelijkheid’ en ‘nabijheid’ als het gaat om de institutionele inrichting van VTH-besluitvorming. Het principe van onafhankelijkheid benadrukt dat VTH- besluitvorming bestaat uit de toepassing van algemene regels op concrete gevallen. De besluitvorming moet gericht zijn op wetmatigheid en rechtmatigheid. Nabijheid benadrukt besluitvormingsaspecten als maatwerk, het meenemen van uiteenlopende in het geding zijnde specifieke belangen en de ruimte voor brede politiek-bestuurlijke afweging. Verwarrend is dat het begrip nabijheid ook wordt gebruikt om aan te geven dat de omgevingsdienst de onder toezicht staande bedrijven en de lokale situatie goed moet kennen. Geografische nabijheid als een vereiste voor effectieve taakuitvoering heeft in de discussie over de totstandkoming en inrichting van de omgevingsdiensten echter nauwelijks een rol gespeeld.19 20 Een door de VNG ingestelde onderzoekscommissie VTH-stelsel21 besteedt slechts één zinnetje aan geografische afstand: “De gemeenten hebben als het gaat om vergunningverlening, toezicht en handhaving in het omgevingsrecht, de meeste taken. Dat is logisch, omdat het gaat om taken die direct in de buurt van bedrijven en bewoners spelen.” In het Berenschotrapport uit 2019 komt (geografische) nabijheid helemaal niet voor.

In deze paragraaf wordt onderbouwd dat het wenselijk is om de uitvoering op te dragen aan een robuuste en onafhankelijke taakorganisatie die vergunningverlening, toezicht en handhaving kan uitvoeren met de benodigde professionele distantie. Dit houdt in: een afstand tussen politiek-bestuurlijke afwegingen enerzijds en de toepassing van het omgevingsrecht, in het bijzonder het milieurecht, anderzijds.

3.2.2 Nabijheid Bij de inrichting van het binnenlands bestuur strijden twee principes om voorrang. Het eerste principe is dat van het integraal bestuur. Integraal bestuur houdt in dat het bevoegd gezag zoveel mogelijk een integraal perspectief hanteert waarbij alle sectorale zienswijzen in ogenschouw genomen worden. Hiervoor dienen bestuurlijke taken zoveel mogelijk op hetzelfde bestuurlijke niveau belegd te worden. Vaak is dat de gemeente, omdat het gemeentelijk integraal bestuur het dichtst bij de burger staat. Het gaat hier dus om nabijheid ten opzichte van het bevoegd gezag. Het tweede principe is dat van de rationaliteit van de afzonderlijke bestuurlijke taak. Elke bestuurlijke taak heeft een eigen optimale schaal. Het kan ten eerste gaan om de demografische schaal: het optimale aantal inwoners voor de uitvoering van een taak bijvoorbeeld. Optimalisering van de demografische schaal weegt zwaar bij bestuurlijke taken waarbij de menselijke maat centraal staat – bijvoorbeeld wijkveiligheid. Het kan ook gaan om de bedrijfskundige schaal: de optimale omvang van een uitvoerende eenheid in termen van mensen en middelen. Optimalisering van de bedrijfskundige schaal weegt zwaar bij taken waarbij efficiënte uitvoering voorop staat. De behoefte van gemeentebesturen aan nabijheid van de ambtelijke uitvoeringsorganisatie leidt tpt fragmentatie van uitvoering van VTH-taken.

Dat heeft gevolgen voor de kwaliteit van de uitvoering en voor het level playing field.

19

Zie bijvoorbeeld de motie Huijbregts-Schiedon, c.s. (28 oktober 2008) een reactie op het rapport-Mans, die in de Eerste Kamer kamerbreed werd ondersteund. Dat VTH een gemeentelijke taak is, wordt in deze motie geponeerd, niet gemotiveerd. 20

Anders ligt dat bij de uitvoering van andere Wabo-taken: de ruimtelijke ordening en bouwen en wonen. Voor deze taken heeft ‘inbedding in de lokale gemeenschap’ betekenis. Deze taken behoren echter niet tot het basistakenpakket van de Omgevingsdienst. 21

VNG (2014), Commissie voor de Evaluatie van de RUD’s in opdracht van de VNG (Commissie-Wolfsen): VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid.

Om de leefomgeving

21

3.2.3 Onafhankelijkheid Een van de doelstellingen van het VTH-stelsel is te bewerkstelligen dat VTH-besluiten (inclusief sanctiebeschikkingen) worden genomen door toepassing van het geldend recht op de concrete casus. Dat is een relatief beleidsarm proces. De relevante beleidsmatige afwegingen hebben plaatsgevonden toen de regels werden opgesteld en democratisch vastgesteld. Voor milieuregelgeving vindt die afweging plaats op drie niveaus: dat van de Europese Unie (bijv. de Sevesorichtlijnen), dat van de Nederlandse wetgever en dat van het lokaal bestuur (nu via het bestemmingsplan, binnenkort het omgevingsplan). Wel hebben gemeenten een zekere bandbreedte om in het bestemmingsplan (omgevingsplan) regels achteraf wijzigen. Hoewel de toepassing van de regels binnen de bandbreedte beleidsvrij is, blijft de norm, ook na invoering van de Omgevingswet, dat de toepassing van een groot deel van die regels beleidsvrij dient te geschieden. Het bevoegd gezag moet altijd binnen de grenzen van de wet blijven en een besluit zorgvuldig motiveren. Dit pleit voor een helder en stevig mandaat van de directeur van de omgevingsdienst. Als het bevoegd gezag een afwijkend besluit wil nemen, moet het gemotiveerd afwijken van het besluit van de omgevingsdienst en dit voorleggen aan de raad of staten. Daarmee wordt dit besluit van het bevoegd gezag ook onderdeel van politieke besluitvorming.

Uit verschillende onderzoeken (CCV, Signaalrapporten ILT, Berenschot) blijkt dat de directeuren van de omgevingsdiensten met name op het gebied van handhaving en toezicht een beperkt en soms zelfs geen mandaat hebben voor een finale afhandeling.22 Uit deze onderzoeken komt naar voren dat omgevingsdiensten zich hierdoor beperkt zien om op te treden. Ook een inventarisatie door het secretariaat van de commissie laat zien dat geen sprake is van een uniform mandaat. De onderzochte mandaten zijn inhoudelijk divers. Hoewel het erop lijkt dat een aantal omgevingsdiensten heeft geprobeerd om eenheid te krijgen in de mandaatbesluiten, speelt de vorm waarin het mandaatsbesluit is gegoten een grotere rol dan de inhoud. Dit stemt overeen met een onderzoek naar mandaatverlening dat enkele jaren geleden in Noord-Brabant is uitgevoerd.23 Uit dat onderzoek blijkt dat veel bestuursorganen terughoudend zijn met verlening van een mandaat, omdat zij de greep op de VTH-beslissingen niet willen verliezen.

Illustratie “Bij de uitvoering van VTH-taken bij Tata Steel en Harsco is spanning ontstaan tussen de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de provincie als bevoegd gezag en de uitvoerende rol van de OD NZKG. De provincie is minder op afstand gaan staan en nauwer betrokken bij de beoordeling en besluitvorming door de OD NZKG. In plaats van de OD NZKG vanuit haar provinciale kaderstellende rol te versterken, heeft de provincie de rol van de OD NZKG deels overgenomen door taken van de OD NZKG over te nemen en over te doen. Dit is inefficiënt en hieruit spreekt weinig vertrouwen in het handelen van de OD NZKG. De informatievoorziening door de OD NZKG aan GS was op verschillende momenten niet toereikend en de OD NZKG heeft onvoldoende blijk gegeven van bestuurlijke sensitiviteit. Dit is niet alleen de OD NZKG aan te rekenen. De provincie heeft bij de OD NZKG onvoldoende aangegeven waarover, op welke manier en wanneer de OD NZKG haar moet informeren over de uitvoering van VTH-taken bij Tata Steel en Harsco.24”

Een tweede aspect dat kan bijdragen aan (meer) onafhankelijkheid is de positie voor de directeur van de omgevingsdienst. Die wordt benoemd door het bestuur van de omgevingsdienst en is de secretaris en belangrijkste adviseur van het bestuur van de omgevingsdienst. De commissie heeft geconstateerd dat de afgelopen jaren sprake is geweest van veel wisselingen aan de top van de omgevingsdiensten. Het is duidelijk dat de positie van de directeur zich nog moest uitkristalliseren. In enkele recente profielschetsen die de commissie heeft gezien, ligt de nadruk vooral op de advies- en managementrol, en minder op de professionele onafhankelijkheid ten opzichte van het bestuur.

22

22

Er zijn zover bekend geen systematische onderzoeksgegevens beschikbaar aangaande de gevolgen die dit heeft voor de milieukwaliteit en gezondheid van onze samenleving. 23

Arena Consulting & Pro-Facto (2018), De staat van het mandaat.

24

Randstedelijke Rekenkamer (2021), Stof tot nadenken.

Het is een terechte vraag of ‘onafhankelijkheid’, zoals hiervoor besproken, voor alle onderdelen van het VTH-proces in gelijke mate zou moeten gelden. Zo zou men kunnen differentiëren naar vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds. Er zijn verschillende argumenten om dat te doen: ●

Kwantitatieve informatie over het VTH-stelsel ontbreekt helaas grotendeels. De commissie hoopt dat de partijen uit het VTH-stelsel wel data gaan verzamelen, zodat ook kwantitatief naar het stelsel kan worden gekeken en niet alleen maar kwalitatieve en beschrijvende onderzoeken kunnen plaatsvinden. De eerste reden is dat vergunningverlening een brede(re) afweging vergt, waarbij lokale belangen in het geding kunnen zijn. Gemeente- en provinciebesturen willen dan een brede politiek-bestuurlijke afweging maken van milieubelangen tegen vooral sociaaleconomische belangen (zie hiervoor). Toezicht en handhaving omvat de (technische en juridische) toepassing van regels op concrete gevallen.

●

Het tweede argument om vergunningverlening anders te beoordelen van toezicht en handhaving, is dat de Omgevingswet gebiedsgerichte differentiatie van normering mogelijk maakt, vanwege lokale omstandigheden. Als de Omgevingswet van kracht is, moet het gemeentebestuur omgevingsplannen vaststellen waarin ook milieuregels kunnen worden opgenomen. Voor bepaalde vormen van milieubelasting, zoals geur en geluid, krijgt het gemeentebestuur bestuurlijke afwegingsruimte om een norm vast te stellen, die neerslaat in het omgevingsplan. Bij de beoordeling van de omgevingsvergunning voor een vergunningplichtige milieubelastende activiteit25 kan het bevoegd gezag bij de besluitvorming vanwege gewichtige redenen gemotiveerd afwijken van de in het omgevingsplan vastgelegde normen.

Hoewel deze argumenten herkenbaar zijn, ziet de commissie dit anders, zeker als het gaat om het milieudeel van de omgevingsvergunningen (met uitzondering van een aantal specifieke onderdelen, zoals geur en geluid). De commissie vindt namelijk dat vaststelling van het milieugedeelte net zozeer toepassing is van algemene, eerder vastgestelde regels op concrete gevallen, als toezicht en handhaving dat zijn. Een tweede argument om vergunningverlening, toezicht en handhaving bij elkaar te houden, is de handhaafbaarheid van de vergunning: die is gebaat bij het niet te ver uit elkaar organiseren van de vergunningverlening en toezicht & handhaving. In één opzicht is een zekere scheiding tussen het proces van vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds wél gewenst. De borging van de onafhankelijkheid ten opzichte van het gereguleerde bedrijf vergt afstand tussen beide processen. Aan vergunningverlening gaat vaak een intensief overleg vooraf, terwijl de relatie met de toezichthouder afstandelijker dient te zijn. Deze borging wordt tegenwoordig doorgaans vormgegeven in een organisatorische splitsing binnen de omgevingsdienst. Overigens moet deze scheiding geen “Chinese muur” worden: voor onderwerpen als ‘handhaafbaarheid van de vergunning’ is intern overleg vereist.

3.2.4

Conclusie van de commissie over onafhankelijkheid en nabijheid

Vanuit het oogpunt van professionele distantie in de uitvoering van taken, is de relevante spanning die tussen ‘rationele taakuitoefening’ (onafhankelijkheid) en ‘integraal bestuur’ (betrokkenheid door nabijheid). Fragmentatie van uitvoering van VTH-taken wordt veroorzaakt door de behoefte van gemeentebesturen aan nabijheid: veel gemeentebesturen willen de ambtelijke uitvoeringsorganisatie dichtbij houden. Naar het oordeel van de commissie dient, gezien de ervaringen die hebben geleid tot het advies van de commissie-Mans en de ervaringen in het huidige stelsel, het principe van onafhankelijkheid voorop te staan. Het principe van rechtmatige toepassing van algemene regels op concrete gevallen dient voorrang te krijgen. De rationele taakuitvoering (onafhankelijkheid) prevaleert boven nabijheid tot het bevoegd gezag. Nabijheid is wel van belang voor het goed kennen van de bedrijven, maar moet niet worden gekoppeld aan medeverantwoordelijkheid van de omgevingsdienst voor integrale bestuurlijke afwegingen. 25

De Omgevingswet bevat, anders dan de Wabo (art. 2.7), geen regels meer ten aanzien van ‘onlosmakelijke samenhang’ tussen compartimenten van de omgevingsvergunning.

Om de leefomgeving

23

Voor zover het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt, is dat om het vereiste maatwerk te leveren bij het vergunnen ten behoeve van unieke bedrijfsprocessen en specifieke onderwerpen waarvoor - na de inwerkingtreding van de Omgevingswet - in het omgevingsplan een bandbreedte (‘mengpaneel’) is aangegeven.

3.3.

Kleinschaligheid versus robuustheid

3.3.1

Inleiding

Robuustheid van de omgevingsdiensten is een van de pijlers binnen het VTH-stelsel, volgens de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan het VTH-stelsel.26 Robuustheid wil zeggen dat de omgevingsdienst is opgewassen tegen de veelheid en diversiteit aan taken die de dienst opgedragen krijgt. Daarvoor is ‘kritische massa’ vereist: een zodanige omvang dat de organisatie in voldoende mate beschikt over de gespecialiseerde technische en juridische kennis die een effectieve en rechtmatige toepassing en handhaving van het omgevingsrecht mogelijk maakt. Algemeen is de opinie dat om goede vergunningen te kunnen maken, adequaat toezicht te kunnen uitoefenen en een evenwichtige relatie te kunnen onderhouden met het bestuurlijk bevoegd gezag, de deskundigheid bij omgevingsdiensten (minimaal) op hetzelfde niveau moet liggen als bij de onder toezicht gestelde bedrijven. Dat vraagt om hoogopgeleide en ervaren medewerkers, en een organisatiecultuur waarbij deskundigen elkaar versterken en uitdagen. Minimumvoorwaarde om dit te realiseren is het bestaan van robuuste organisaties die over voldoende omvang, kwalitatief goed en hoogopgeleid personeel en voldoende financiële middelen beschikken om de taken uit te voeren en te innoveren en ontwikkelen. De wetgever heeft (in de Wabo en het Bor) regels gesteld om robuustheid en kritische massa te borgen.

Zo dient elke gemeenteraad dan wel provinciale staten op eigen gezag een verordening vast te stellen die ertoe dient “een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving” van de basistaken te waarborgen. B&W en GS moeten ervoor zorgen dat al die verordeningen ‘uniform zijn op het niveau van de met die taken belaste omgevingsdienst’. Dit is een vrijblijvende verplichting: er staat geen sanctie op als er niets terechtkomt van die afstemming. Wel is een ultimum remedium opgenomen in de Wabo voor het opleggen van kwaliteitscriteria27: de kwaliteitscriteria kunnen in de wet worden opgenomen in plaats van in verordeningen. Acht gemeenten hebben nog steeds geen verordening vastgesteld, vier jaar nadat deze bepaling in de Wabo werd opgenomen.28 De door de VNG opgestelde modelverordening die het gemeentebestuur kan overnemen zorgt voor enige mate van uniformiteit, deze verordening bevat kwaliteitscriteria. Berenschot vermeldt dat alle omgevingsdiensten ‘zeggen’ dat ze aan de kwaliteitscriteria voldoen.29 Onduidelijk is wat dat betekent, omdat de (kwaliteits)verordeningen op het niveau van de omgevingsdienst veelal niet uniform zijn. In elk geval zou het impliceren dat alle diensten over het personeel beschikken, kwantitatief en kwalitatief, dat nodig is om de gestelde taken te verrichten.

Hoewel dit suggereert dat de omgevingsdiensten aan de kwaliteitscriteria voldoen, hoorde de commissie dit niet terug uit het veld. De commissie heeft veel onderbouwde voorbeelden gezien dat deskundigheid tekortschiet, net als de capaciteit om te handhaven. Om meer inzicht te verkrijgen in de stand van zaken met betrekking tot robuustheid, heeft de commissie gekeken naar enkele kenmerken van de omgevingsdiensten die de robuustheid (mede)bepalen, te weten: 1.

financiële draagkracht;

2.

het aantal bedrijven dat binnen de grenzen van de omgevingsdienst valt;

3.

de kritische massa (fte en kwaliteit) van de omgevingsdienst.

Deze kenmerken worden achtereenvolgens besproken. 26

Commissie-Mans (2008), De Tijd is Rijp, p. 42 e.v.

27

“Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met Onze betrokken Ministers, nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid” (artikel 5.6, vierde lid).

24

28

Berenschot (2019), Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken.

29

Ibid. p.52

3.3.2 Financiële draagkracht Tussen omgevingsdiensten bestaan grote verschillen in de wijze van financieren.30 Er zijn geen normen waaraan de financiering getoetst zou kunnen worden. Het merendeel van de diensten werkt output gefinancierd: per deelnemer wordt een overeenkomst gesloten over de in dat jaar te leveren productie en kosten daarvan. Uitzonderingen zijn FUMO (Fryslân), waar de bijdrage bepaald wordt aan de hand van het inrichtingenbestand; Twente, waar nog toegewerkt wordt naar outputfinanciering en nu de kosten op basis van bij de start ingebrachte taken worden omgeslagen; IJmond, met een deel op basis van output en een deel op basis van een verdeelsleutel; en Limburg-Noord, waar de kosten omgeslagen worden op basis van het inwoneraantal van de deelnemende gemeenten. Het is aannemelijk dat de toenemende druk op de gemeentelijke financiën leidt tot keuzes in de af te nemen dienstverlening (bijvoorbeeld het aantal uren toezicht en handhaving). Bij enkele diensten is uit begeleidende teksten bij begroting of jaarstukken af te leiden dat dit speelt. Het is evident dat de deelnemende gemeenten kijken naar alle mogelijkheden om te bezuinigen, dus ook naar de omgevingsdiensten.

In verreweg de meeste gevallen hanteren omgevingsdiensten een percentage van de loonsom voor kennisontwikkeling (1,5 tot 4%).31 De vraag is of deze norm adequaat is, gelet op het gegeven dat de omgevingsdienst een organisatie in ontwikkeling is in een domein dat sterk verandert en innoveert (zie hoofdstuk 4). Het versterken van de slagkracht zou wel eens veel hogere investeringen in scholing en opleiding kunnen vragen. Alternatieven die gevonden zijn, zijn bijvoorbeeld een individueel keuzebudget dat ook voor opleiding in te zetten is. De omgevingsdienst Flevoland reserveert als enige veel geld voor kennisopbouw. Flevoland heeft daardoor de capaciteit om (tegen betaling) cursussen voor andere omgevingsdiensten te verzorgen.

3.3.3

Aantal inrichtingen en personeelsbezetting

De commissie Mans had twee argumenten om te kiezen voor de schaal van de toenmalige politieregio.32 Ten eerste was de schaal van de politieregio destijds een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de schaal waarop in de meeste gemeenten de milieutaken waren georganiseerd. Het tweede argument was het vinden van aansluiting tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van milieutaken. Door de opschaling van de politieregio’s, is dit argument niet langer van toepassing. De commissie constateert dat enkele omgevingsdiensten naar beneden zijn afgeweken van het door de commissie-Mans gewenste schaalniveau, namelijk Utrecht (met twee omgevingsdiensten binnen een veiligheidsregio), Zuid-Holland (waar West-Holland en Midden-Holland zijn opgesplitst ten opzichte van de veiligheidsregio Hollands-Midden) en Gelderland (waar dit voor specialistische taken is gecompenseerd door het ‘Gelders stelsel’ 33) en Limburg-Noord, waarvan de schaal wel correspondeert met die van de veiligheidsregio, maar waarvan de opzet niet conform de bedoeling van de wet is. Er zijn echter ook regio’s waar een andere afweging is gemaakt, en juist gekozen is voor een hoger schaalniveau. Dat geldt voor Kennemerland en Zaanstreek-Waterland, waarbij een deel van de gemeenten aansluiting heeft gevonden bij de OD IJmond, en een deel (Haarlemmermeer, Zaanstad) bij de OD NZKG.

Het geldt ook voor Gooi & Vechtstreek en Flevoland die gezamenlijk een meer robuuste omgevingsdienst hebben geformeerd.34 Kortom, de huidige omvang van de omgevingsdiensten is niet te herleiden tot een inhoudelijk criterium. 30

Niet voor alle Omgevingsdiensten kon uit de begroting, jaarstukken of gemeenschappelijke regeling bepaald worden wat de financieringssystematiek is.

31

Het budget voor kennisontwikkeling bij omgevingsdiensten is niet altijd uit de begroting of jaarstukken af te leiden, hier missen voor acht diensten de gegevens. 32

Na opschaling van de politieregio’s door de vorming van de nationale politie, werd dit het niveau van de veiligheidsregio’s. Het argument van samenhang met de strafrechtketen kwam daarmee te vervallen. 33

Het Gelders Stelsel is een samenwerkingsverband, waarbij de zeven Gelderse Omgevingsdiensten met elkaar zijn verbonden. Samen hebben zij stelselafspraken gemaakt. Deze afspraken zouden een robuuste taakuitvoering moeten garanderen (conform de geldende kwaliteitscriteria) in de nabijheid van gemeenten en de provincie. 34

In dit laatste geval is afgeweken van het advies van de commissie-Mans om de omgevingsdienst niet onder meerdere provincies te laten vallen. De commissie heeft geen signalen gekregen dat dit problemen in de uitvoering veroorzaakt.

Om de leefomgeving

25

3.3.4

Kritische massa

De omvang van de omgevingsdiensten varieert van 7 fte (netwerkorganisatie, Limburg-Noord) en 38 fte (Noord-Veluwe) tot 289 fte (Midden- en West-Brabant) en 580 fte (DCMR). Hoe groot de dienst is, hangt samen met het aantal inrichtingen en vooral met de hoeveelheid en omvang van de taken die gemeentebesturen aan de omgevingsdienst hebben overgedragen. Een maatstaf om de robuustheid van de omgevingsdienst aan te ijken, is het aantal en de variatie aan inrichtingen onder het gezag van de omgevingsdienst, in verhouding tot het aantal en de kwaliteiten van het personeel. Het lijkt logisch dat deze gegevens per omgevingsdienst beschikbaar zijn. Een registratie van inrichtingen zou bijvoorbeeld ten grondslag moeten liggen aan het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Uit de beschikbare openbare bronnen valt hier echter geen beeld van te verkrijgen. Het is niet bekend hoeveel en wat voor soort inrichtingen onder het gezag van afzonderlijke omgevingsdiensten vallen. Slechts enkele omgevingsdiensten geven in hun verslagen aan wat het aantal bedrijven is waarop zij toezicht houden.

De enige dienst die nu wordt gefinancierd op basis van het inrichtingenbestand (FUMO), en waar een accuraat inrichtingenbestand dus bijzondere waarde heeft, heeft veel moeite om dit bestand op orde te krijgen en houden: “De discussie over de actualiteit van het inrichtingenbestand blijft jaarlijks terugkomen,” noteren zij in hun begroting. Het is daardoor vrijwel onmogelijk om een vergelijking tussen omgevingsdiensten te maken, mede doordat het takenpakket van dienst tot dienst erg verschillend is. Het is al helemaal onmogelijk om te beoordelen of de omgevingsdiensten voldoende kritische massa hebben om hun taken naar behoren te vervullen. Het gevoel heerst dat een dienst met minder dan 100 fte niet voldoende kennis kan opbouwen, maar hier is geen harde onderbouwing voor. In de analyse uitgevoerd door de Gelderse omgevingsdiensten is wel aangegeven dat deze het beoogde kwaliteitsniveau alleen kunnen leveren door over en weer taken bij elkaar onder te brengen, zelfstandig kunnen zij dat niet.

3.3.5

Conclusie van de commissie

Duidelijk is dat niet alle omgevingsdiensten een zodanige kritische massa of robuustheid hebben dat ze in staat zijn de VTH-opgave in de regio te vervullen op de manier waarop die was bedoeld bij de totstandkoming van het stelsel. Ook is de huidige opzet niet in lijn met de bedoeling van het advies van de commissie-Mans om de milieuwethandhaving te verbeteren. Op basis van de bestaande rapporten en beschikbare informatie is duidelijk dat er meer omgevingsdiensten zijn dan op basis van inhoudelijke criteria nodig zou zijn. De vraag of het budget of het aantal mensen dat een dienst heeft op dit moment in verhouding staat tot de opgave van de dienst, is echter niet te beantwoorden met de nu beschikbare gegevens. Verdiepend onderzoek moet worden gedaan op welke aspecten omgevingsdiensten versterking nodig hebben om toekomstbestendig te zijn. Een snelle en serieuze analyse van omvang en kwaliteit van het personeelsbestand in relatie tot aantal en variëteit in inrichtingen is een eerste vereiste.

3.4.

Delen van informatie en kennis

3.4.1

Inleiding

Een van de bevindingen van de commissie-Mans was dat “de beschikbaarheid, toegankelijkheid en analyse van data cruciaal is. Noodzakelijk is iets als een ‘omgevingsrecht-informatiesysteem’, dat door de diverse instanties wordt gebruikt en waarvan de bestanden door geautoriseerde personen kunnen worden geraadpleegd.” De verplichting tot het delen van informatie is ook in de wet verankerd (Wabo, artikel 5:8). Er is op landelijk niveau niet voorgeschreven hóe aan deze verplichting voldaan moet worden.

26

De essentie van informatie-uitwisseling is dat hierdoor een informatiepositie wordt opgebouwd en patronen worden herkend. Beide zijn noodzakelijk voor succesvolle handhaving en eventuele (strafrechtelijke) vervolging. Inspectieview Milieu is een landelijk beschikbaar systeem dat door de ILT beheerd wordt. Omgevingsdiensten betalen eenmalig aansluitkosten en jaarlijks een gebruikersvergoeding van 10.000 euro. Deelnemers aan het systeem Inspectieview Milieu worden geacht via die deelname aan de verplichting tot informatiedelen te voldoen. Elke deelnemende organisatie heeft minimaal één coördinator die door het bevoegd gezag in zijn organisatie gemachtigd wordt. De coördinator ziet toe op de juiste doelbinding van de eindgebruiker. De gegevens die aangeleverd worden, moeten voldoen aan het overeengekomen Informatiemodel; alleen op die manier kunnen gegevens van verschillende organisaties op een eenduidige manier gedeeld worden. Verder bestaan er afspraken over formats, wijze van aanlevering etc., die zijn vastgelegd in de aansluitovereenkomst. Ook ten behoeve van kennisdeling en -ontwikkeling is informatiedeling een voorwaarde.

Om goede vergunningen te kunnen maken, adequaat toezicht te kunnen uitoefenen en een evenwichtige relatie te kunnen onderhouden met het bestuurlijk bevoegd gezag is het nodig om te werken aan een organisatiecultuur waarbij deskundigen elkaar versterken en uitdagen, ook over regiogrenzen heen. Gedeelde informatie is noodzakelijk om die samenwerking te faciliteren. Als meer wordt samengewerkt en ervaringen worden gedeeld, leidt dit tot meer deskundigheid en daarmee tot verbetering van de kwaliteit van en consistentie in de uitvoering van VTH-taken. Tot slot is voor een goede samenhang tussen de bestuurs- en strafrechtketen essentieel dat het strafrecht kan voortbouwen op bestuurlijke signalen. Ook hiervoor is het systematisch verwerken en analyseren van informatie dus cruciaal.

3.4.2

Praktijk

Op een aantal plekken is informatie ten behoeve van kennisontwikkeling voor vergunningverleners en toezichthouders te vinden. Het gaat dan bijvoorbeeld om Kennisnet van Omgevingsdienst NL en Infomil, dat wordt beheerd door Rijkswaterstaat. Niet duidelijk is hoeveel gebruik wordt gemaakt van deze informatie. Wel is duidelijk dat Omgevingsdienst NL veel nadruk legt op landelijke kennisdeling en dat omgevingsdiensten daar ook – hoewel beperkt – budget voor hebben vrijgemaakt. Het delen van informatie en het delen van correcte informatie lopen in de praktijk tegen allerlei problemen aan. Eerdere onderzoeken laten zien dat niet alle omgevingsdiensten aangesloten zijn op Inspectieview Milieu. De laatste analyse, van de Algemene Rekenkamer, vermeldt nog steeds zes omgevingsdiensten die niet aangesloten zijn, waaronder drie Brzoomgevingsdiensten. Hoe deze diensten voldoen aan de verplichting tot het delen van informatie, is niet bekend. Ondanks een halvering van de gemaakte kosten voor Inspectieview Milieu sinds 2015, zijn de gebruikersbijdragen nu niet toereikend om deze kosten te dekken. Er resteert jaarlijks een tekort van 1,2 miljoen euro dat op dit moment gedekt wordt door het ministerie van IenW.

Een problematisch punt is dat sommige omgevingsdiensten gezamenlijk één aansluiting delen, wat door andere aangesloten partijen als oneerlijk wordt beschouwd In 2019 heeft de ILT een enquête uitgevoerd onder de gebruikers van Inspectieview Milieu. Hieruit kwam onder meer naar voren dat binnen de organisatie geen belemmeringen zijn voor het gebruik van Inspectieview Milieu, maar dat de onbekendheid nog groot is en het een probleem is dat andere diensten nog niet zijn aangesloten. Daardoor zien toezichthouders veelal hun eigen informatie terug. Bovendien is de aansluiting op het eigen zaaksysteem problematisch. Er moet daardoor apart ingelogd worden op Inspectieview.

Om de leefomgeving

27

Gevraagd naar andere manieren van gegevens uitwisselen dan via Inspectieview Milieu, geeft een ruime meerderheid van de organisaties aan dat zij dit inderdaad doen. Het gaat dan om uitwisseling via emailverkeer of via periodieke datauitwisseling. De omgevingsdiensten in Oost-Nederland wisselen gegeven uit via I-GO. Eén omgevingsdienst wisselt periodiek data uit met de Veiligheidsregio Haaglanden35. Daarnaast wordt verwezen naar deelname aan landelijke systemen zoals het Landelijk Asbestvolgsysteem (LAVS), het BOA registratiesysteem (BRS), Firework Lifecycle Information and Tracing System (FLITS). In haar signaalrapportage uit 2019 concludeert de ILT: “Door de huidige vorm van het stelsel [van gegevensuitwisseling] is het moeilijk om informatie op landelijk niveau te genereren. Hierdoor heeft de stelselverantwoordelijk bewindspersoon weinig zicht op het functioneren van het VTH-stelsel”. Advies Algemene Rekenkamer De commissie heeft gesproken met onderzoekers van de Algemene Rekenkamer. Deze onderzoekt (parallel aan het werk van de commissie) de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit en overtredingen, gebaseerd op data over milieuinspecties en milieuovertredingen. Omdat de Algemene Rekenkamer daarbij ook het delen van informatie via Inspectieview Milieu onderzocht, heeft de commissie hier geen eigen onderzoek naar gedaan.

Het deelrapport van de Algemene Rekenkamer over data-uitwisseling is kort voor het verschijnen van dit advies gepubliceerd.36 De commissie ziet dat de Algemene Rekenkamer drie clusters van problemen constateert bij Inspectieview Milieu: •

identificatie van bedrijfsvestigingen,

•

niet-aangesloten toezichthouders en

•

fouten in de data.

Voor een nadere beschrijving van deze problemen, verwijst de commissie naar het rapport van de Algemene Rekenkamer. De aanbevelingen die de Rekenkamer doet met betrekking tot Inspectieview Milieu zijn: •

“de informatie uit Inspectieview bruikbaar te maken voor inzicht in het functioneren van het wettelijk VTH-stelsel, en daarmee de ILT in staat te stellen haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter uit te oefenen;

•

het initiatief te nemen tot wetswijziging, zodanig dat aansluiting op Inspectieview niet een manier, maar de manier wordt om te voldoen aan de wettelijke plicht van toezichthouders om informatie uit te wisselen;

•

de nog niet op Inspectieview aangesloten omgevingsdiensten aan te spreken op hun wettelijke plicht tot informatie delen.”

3.4.3

Conclusie van de commissie

De commissie concludeert dat de informatie-uitwisseling niet op het vereiste niveau is om bij te dragen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Ook de afstemming tussen strafrecht- en bestuursrechtketen komt hierdoor in de knel. De commissie onderschrijft de constateringen en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Voor het effectief uitoefenen van toezicht is het delen van correcte informatie door de omgevingsdiensten cruciaal. Dat er, jaren na de vastlegging van een wettelijke verplichting tot informatiedelen, nog steeds omgevingsdiensten zijn die niet kunnen aantonen hoe zij daaraan gevolg geven, is niet acceptabel. Daarbij is het opbouwen van correcte informatie cruciaal voor de professionaliteit van en kennisdeling tussen omgevingsdiensten en voor aansluiting tussen de bestuurs- en strafrechtketen.