Bodegraven-Reeuwijk-Onderzoek-Participatiewet.pdf
Tekst van het document
Aan: de leden van de gemeenteraad van BodegravenReeuwijk
Contactpersoon
Telefoon
Datum
M. ter Hoeve
06-15872064
1 september 2022
onderwerp Aanbieding rapport onderzoek Participatiebeleid van de Groene Hart Rekenkamer Geachte leden van de gemeenteraad van Bodegraven-Reeuwijk, In januari 2022 heeft de Groene Hart Rekenkamer (verder: GHR) u geïnformeerd over de start van het rekenkameronderzoek naar het participatiebeleid in uw gemeente. In het afgelopen half jaar heeft onderzoeksbureau Berenschot dit onderzoek namens de GHR uitgevoerd. In deze brief treft u onze conclusies en aanbevelingen aan. Als bijlage bij deze brief is de eindrapportage participatiebeleid bijgevoegd. We beginnen in deze brief met de achtergrond van het onderzoek en de onderzoeksvragen. Vervolgens delen wij onze hoofdconclusie en aanbevelingen. Tot slot schetsen we het vervolgproces om tot een afronding van dit onderzoek te komen. Voor de volledige analyse, aanleiding, doelstelling en onderzoeksverantwoording verwijzen wij u graag naar het bijgevoegd rapport. Waarom dit onderzoek In 2015 is samen met de Wmo en de Jeugdwet de Participatiewet ingevoerd. Met de komst van de Participatiewet bieden gemeenten ondersteuning aan nieuwe doelgroepen – met name mensen die niet langer terecht kunnen in de Wajong (ondersteuning voor jonggehandicapten) en de Wsw (de sociale werkvoorziening).
Voor deze inhoudelijke opgave hebben gemeenten de beschikking gekregen over nieuwe instrumenten, zoals de inzet van loonkostensubsidies (een tegemoetkoming voor werkgevers om verminderde productiviteit van kandidaten te compenseren). De invoering van de Participatiewet is gepaard gegaan met een financiële opgave. Sinds 2010 zijn de re-integratiemiddelen van gemeenten door het Rijk fors gereduceerd. Ook voor de Wsw, die vaak in nauwe samenhang met de Participatiewet georganiseerd is, zijn per persoon minder middelen beschikbaar. Daarmee stelt de Participatiewet gemeenten voor grote uitdagingen. Onderzoeksvragen De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt: Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid?
De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. Deze vragen treft u aan op pagina 9 en 10 van het bijgevoegde rapport. Technische reactie (ambtelijk wederhoor) De conceptrapportage is op 22 juni jl. aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een technische reactie. Dit betekent dat de ambtelijke organisatie de mogelijkheid heeft gekregen om de conceptbevindingen te controleren op feitelijke onjuistheden. Deze technische reactie met onze reactie hierop, is als bijlage bij deze brief opgenomen. Hoofdconclusie van het onderzoek De onderzoekers van Berenschot trekken, in afstemming met GHR, op hoofdlijnen de volgende conclusies: 1. Bodegraven-Reeuwijk presteert qua bijstandsdichtheid beter dan andere gemeenten, maar het verschil wordt kleiner. 2. De samenwerking en verstandhouding tussen de gemeente en Ferm Werk is verbeterd, maar dat heeft nog onvoldoende geleid tot gesprekken met de raad. 3. De gemeente benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt gedeeltelijk. 4. De coronacrisis heeft veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. 5. Ferm Werk benut de middelen voor de werkzoekendendienstverlening effectief. 6.
Als enige van de Groene Hart gemeenten heeft Bodegraven-Reeuwijk een ‘tussenvoorziening’ voor mensen met een arbeidsbeperking onderzocht waar behoefte aan is. 7. De werkgeversdienstverlening is grotendeels geharmoniseerd, maar kansen om te matchen over de grenzen van gemeenten en arbeidsmarktregio’s heen kunnen beter worden benut. Al deze conclusies zijn in het rapport verder toegelicht vanaf pagina 4. Beantwoording onderzoeksvragen De bovenstaande conclusies zijn getrokken op basis van uitvoerig onderzoek door Berenschot. Voor de beantwoording van alle onderzoeksvragen, verwijzen wij u naar hoofdstuk 2 tot en met 5 van het bijgevoegde rapport. U bent van ons gewend een schematisch vergelijking van de vier GHR-gemeenten in het rapport aan te treffen. Gezien de verschillende regionale verbanden en complexiteit van het onderwerp, is daar in dit onderzoek niet voor gekozen. In het onderzoeksrapport zijn op verschillende plekken wel vergelijkingen gemaakt. Aanbevelingen Op basis van de bevindingen en conclusies van onderzoeksbureau Berenschot, doet de GHR de volgende aanbevelingen. Deze aanbevelingen richten zich met name op het college. 1. Als de gemeente bij de beter presterende gemeenten wil blijven behoren, dan is het nodig om te investeren in intensievere dienstverlening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.
Maak de investering effectief door een haalbaar aantal cliënten frequenter en intensiever te ondersteunen. Toelichting: De meeste klanten uit het bestand van Bodegraven-Reeuwijk zijn mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt. De huidige, weinig intensieve aanpak voor deze cliëntgroep loopt op een gegeven moment tegen een grens aan. Daarna is alleen nog resultaat te bereiken met een intensievere aanpak. Bovendien beloont de BUIG-systematiek gemeenten die tot de helft beter presterende gemeenten behoort. 1 Gelet op het positieve BUIG-saldo is dat momenteel het geval. Het is belangrijk voor de gemeente om in de toekomst tot de beter presterende Zie het rapport van AEF in opdracht van Divosa (2019): ‘De besparing voor een gemeente als er iemand uit de bijstand stroomt’.
1
gemeenten te blijven behoren. Het is dus zinvol om te investeren in een intensievere aanpak. Uit wetenschappelijk onderzoek en uit gesprekken met re-integratie-experts die we in het kader van een ander onderzoek hebben gevoerd, blijkt dat dienstverlening aan mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt pas effectief wordt als cliënten frequent gesproken worden. Experts zeggen onomwonden: “één gesprek is geen gesprek”. Mogelijk heeft Bodegraven-Reeuwijk niet de middelen om fors te investeren in re-integratie maar kan de gemeente dit wel beperkt doen. Dit betekent gelukkig niet dat het beleid niet effectiever kan worden gemaakt. Het beleid kan namelijk effectiever worden gemaakt door de keuze te maken om in een bepaald jaar een deel van de cliënten, bijvoorbeeld een derde of de helft, frequent en intensief te ondersteunen. Tijdens de benchlearningbijeenkomst is een concrete bandbreedte genoemd van een caseload die een consulent in staat stelt om frequent en intensief contact te onderhouden met cliënten, namelijk een caseload van zo’n 35 tot 70 cliënten. Er is wetenschappelijke onderbouwing dat frequente en intensieve ondersteuning zorgt voor meer zelfvertrouwen bij deze cliënten, meer vertrouwen in de overheid, wat bijdraagt aan een hogere uitstroom. De aanbeveling vanuit de wetenschap is om de frequente en intensieve ondersteuning ongeveer 18 maanden vol te houden.
Als de intensieve ondersteuning na 18 maanden niet tot uitstroom leidt, dan is het zinvol om de intensieve ondersteuning in te zetten op een volgende cliëntgroep, en na 18 maanden op nog weer een volgende cliëntgroep. Op deze manier kan in één collegeperiode op een effectieve manier het hele cliëntenbestand worden bereikt. Een mogelijk bezwaar tegen deze aanbeveling is dat niet elke cliënt ieder jaar gesproken wordt, omdat er onvoldoende middelen en mensen zijn om de intensieve aanpak voor alle cliënten in te zetten. Dit is inderdaad een nadeel. Het is echter geen reden om dan maar voor alle cliënten een ineffectieve aanpak in te zetten, want dat helpt cliënten er ook niet op vooruit. En bovendien is niet de gemeente debet aan het gebrek aan re-integratiemiddelen, maar het Rijk, dat sinds 2010 fors bezuinigd heeft op re-integratie. Deze aanbeveling is een manier om verstandig om te gaan met de beperkte middelen die beschikbaar zijn gesteld, niet meer en niet minder dan dat. 2. Zet bij de ondersteuning van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt evidence-based methoden in. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om bij de intensievere ondersteuning van cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt bewezen effectieve methodieken in te zetten. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde FIP-methode.
FIP staat voor frequent, intensief en persoonlijk contact en is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Gemeente Zuidplas hanteert deze benadering al en daar werpt deze benadering al vruchten af. Intensief staat voor de life-first benadering: eerst orde scheppen, dan toewerken naar participatie. De methode wordt vaak voor langere tijd ingezet (een jaar of langer) om de leefsituatie van de cliënt te stabiliseren, bijvoorbeeld als de cliënt schulden heeft of als er nog zaken zoals huisvesting geregeld moeten worden. Ook bevelen experts aan om voor cliënten met een psychische beperking een op hen toegesneden methode te gebruiken. Een voorbeeld daarvan is individuele plaatsing en support (IPS). Dit is een bewezen effectieve methode die met name ingezet wordt voor mensen met een ernstige psychische aandoening. Tijdens de benchlearningbijeenkomst die we hebben georganiseerd, zijn ook andere voorbeelden van effectieve interventies de revue gepasseerd, zoals de Get Organised-training, werkplekleren en trainingen om cognitieve vaardigheden van cliënten te verbeteren. 3. Benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Toelichting: We bevelen aan om de beleidsruimte die de Participatiewet biedt sterker te benutten door meer in te zetten op plaatsing van kandidaten met loonkostensubsidie.
Het instrument loonkostensubsidie is, zoals toegelicht in dit rapport, vanaf de invoering van de Participatiewet flink
onderbenut gebleven door gemeenten. In 2019 concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in haar evaluatie van de Participatiewet dat de baankansen van mensen met een arbeidsbeperking sinds de invoering van de Participatiewet nauwelijks verbeterd zijn. Loonkostensubsidie is een instrument dat bij uitstek geschikt is om mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen. Pas in de laatste paar jaar zijn gemeenten begonnen om een inhaalslag te maken. Met reden, want uit onderzoek van onder andere Berenschot blijkt dat de inzet van loonkostensubsidies een positieve businesscase biedt voor de gemeente, met een terugverdientijd van 3 tot 5 jaar. Als er breder wordt gekeken dan de financiële businesscase en ook gekeken wordt naar de algemene, maatschappelijke baten van de inzet van loonkostensubsidietrajecten, dan valt de businesscase nog positiever uit en is de terugverdientijd nog korter, namelijk 1 tot 2 jaar. Loonkostensubsidies kunnen ook, al dan niet tijdelijk, ingezet worden voor cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die zonder deze subsidie niet aan de slag zouden komen bij een reguliere werkgever. Sinds kort vergoedt de Rijksoverheid de inzet van loonkostensubsidies naar realisatie. Het financiële risico voor gemeenten is daarmee beperkt. Er zijn dus veel kansen en weinig bezwaren om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten.
Het enige nadeel waar de gemeente rekening mee moet houden is dat loonkostensubsidie meestal niet het enige instrument is dat gemeenten moeten inzetten om een Participatiewetcliënt aan de slag te helpen. Vaak is er ook begeleiding nodig om een kandidaat werkfit te maken of jobcoaching om de kandidaat te ondersteunen bij de werkgever. Het Rijk vergoedt de inzet van deze aanvullende instrumenten niet naar realisatie maar met een vast jaarlijks budget. Als de gemeente ervoor kiest om het instrument loonkostensubsidies beter te benutten, dan zou de gemeente dus ook extra middelen voor begeleiding ter beschikking moeten stellen aan de sociale dienst. 4. Voorkom dat de groep tussen nieuw beschut en Banenafspraak tussen de wal en het schip valt. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om beleid te maken voor de groep cliënten die niet in aanmerking komt voor beschut werk en eigenlijk ook niet in staat is om bij een reguliere werkgever te werken. Deze groep dreigt namelijk tussen de wal en het schip te vallen, zo is onder andere bij de evaluatie van de Participatiewet geconstateerd. Ook voor deze groep kan het instrument loonkostensubsidie worden ingezet om banen te creëren. Zij kunnen namelijk met behulp van een loonkostensubsidie in dienst worden genomen bij het regionale sociaal ontwikkelbedrijf.
Als enige van de Groene Hart gemeenten heeft Bodegraven-Reeuwijk hiervoor een pilot uitgevoerd, waaruit gebleken is dat de voorziening inderdaad voorziet in een behoefte. Vandaar onze aanbeveling om hier een permanente voorziening van te maken. Ook voor deze aanbeveling geldt dat het Rijk de loonkostensubsidie vergoedt, maar dat de gemeente zelf moet zorgen voor middelen voor de begeleiding. Daarnaast concludeerden we in relatie tot het sociaal ontwikkelbedrijf dat cliënten die daarvoor in aanmerking komen sneller kunnen worden doorgeleid naar een traject bij Promen. 5. We bevelen aan dat de raad met vaste regelmaat een gesprek voert met Ferm Werk. Toelichting: We bevelen daarom aan dat de raad met vaste regelmaat een gesprek voert met Ferm Werk. Dit kan in de vorm van een raadsbijeenkomst zijn, maar bijvoorbeeld ook in de vorm van een bedrijfsbezoek. 6. Maak vaart met de introductie van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. Toelichting: We bevelen aan om vaart te maken met de invoering van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. De meeste arbeidsmarktregio’s hebben inmiddels zo’n systeem.
Om de kans op een goede match tussen werkgever en werkzoekende te bevorderen is het van belang dat werkgeversadviseurs snel en eenvoudig inzicht kunnen krijgen in de profielen van beschikbare kandidaten, ook als deze kandidaten uit een arbeidsmarktregio komen.
Vervolg De GHR is van mening dat met het opleveren van de rapportage en deze oplegnotitie het vervolg nu aan de politiek is. De GHR adviseert de gemeenteraden om het rapport inclusief de conclusies en aanbevelingen te agenderen in de raad(scommissie). In de programmaraad van 17 juni 2021 is besloten dat de leden van de programmaraad het college verzoeken een bestuurlijke reactie op het rapport te geven. De discussie zal in de raad(scommissie) dan tussen het college van B&W en de raad gevoerd kunnen worden. We beseffen uiteraard dat het niet aan de GHR, maar aan de gemeenteraad zelf is, om al dan niet over te gaan tot agendering van het onderzoeksrapport en het nemen van besluiten. Ons advies is daarbij om de aanbevelingen op te nemen in een raadsbesluit. Desgewenst zijn wij van harte bereid om met de griffie te kijken naar een goede formulering in het raadsvoorstel, indien de raad dat van ons vraagt. Toelichting op de rapportage U bent van ons gewend dat wij een toelichting geven voor alle vier de gemeenten tegelijk. Daarbij hebben afzonderlijke gemeenteraden de mogelijkheid om een individuele toelichting aan te vragen. Dit is het eerste onderzoek dat wij opleveren in een nieuwe raadsperiode. Wij doen het daarom deze keer anders.
Wij willen graag een toelichting geven in alle vier de afzonderlijke gemeenten in een commissieof raadsvergadering en niet voor alle gemeenten tegelijk. De onderzoekers zullen daarbij aanwezig zijn en al uw vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Daarnaast stellen wij ons in deze vergadering graag aan u voor. Wij treden hierover in overleg met de griffie. Wij hopen u op deze manier voldoende te hebben geïnformeerd en u met het bijgevoegde rapport, te helpen in uw beeldvorming over dit belangrijke onderwerp. Als u nog vragen of opmerkingen heeft, dan horen wij die uiteraard graag. Wij zien uit naar een ontmoeting met u. Met vriendelijke groet, De rekenkamercommissie Groene Hart Rekenkamer, Dhr. M. Ter Hoeve MSc, plv. voorzitter Dhr. drs. J.H. van Oort, lid
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
1/35
CONCEPTRAPPORT
Onderzoek uitvoering Participatiewet BodegravenReeuwijk In opdracht van de Groene Hart Rekenkamer 66465 – 13 juli 2022 Paul Schenderling, Irene van Eldik, Rebecca Spruijt
GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
2/35
Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen .............................................................................. 4 Inleiding ............................................................................................................. 4 Conclusies ........................................................................................................... 4 Aanbevelingen ..................................................................................................... 6 HOOFDSTUK 1. ................................................................................................... 9 Inleiding ............................................................................................................. 9 1.1
Aanleiding en context ........................................................................... 9
1.2
Onderzoeksvragen ............................................................................... 9
1.3
Aanpak............................................................................................. 10
HOOFDSTUK 2. ................................................................................................. 13 Beleidsdoelen ................................................................................................... 13 2.1
Doelgroepen en beleidsdoelen Participatiewet ........................................ 13
2.2
Lokale en regionale context ................................................................. 15
2.3
Beleidsdoelen gemeente ..................................................................... 16
HOOFDSTUK 3. ................................................................................................. 17 Uitvoeringspraktijk ........................................................................................... 17 3.1
Vertaling van beleid naar uitvoering ..................................................... 17
3.2
Uitvoering werkzoekendendienstverlening ............................................. 18
3.2.1
Algemene inrichting werkprocessen ...................................................... 18
3.2.2
Aandacht voor specifieke doelgroepen .................................................. 19
3.3
Uitvoering werkgeversdienstverlening ................................................... 20
3.4
Ervaren succes- en knelpunten ............................................................ 21
HOOFDSTUK 4. ................................................................................................. 23
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
3/35
Resultaten ........................................................................................................ 23 4.1
Overkoepelende resultaten .................................................................. 23
4.2
Bijdrage aan uitstroom door inzet van instrumenten ............................... 25
4.3
Invloed coronacrisis ........................................................................... 27
4.4
Financiële resultaten .......................................................................... 28
4.5
Verantwoording ................................................................................. 30
HOOFDSTUK 5. ................................................................................................. 31 Cliëntervaringen ............................................................................................... 31 5.1
Inleiding ........................................................................................... 31
5.2
Ervaringen van werkzoekenden............................................................ 31
5.3
Ervaringen van werkgevers ................................................................. 32
Bijlage 1.
Referentiegemeenten ......................................................................... 33
Bijlage 2. Midden-Holland ................................................................................. 34
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
4/35
Conclusies en aanbevelingen Inleiding De Groene Hart Rekenkamer (GHR) heeft Berenschot gevraagd om het onderzoek uit te voeren naar de uitvoering van de Participatiewet in de gemeenten Gouda, Waddinxveen, Zuidplas en BodegravenReeuwijk. Het onderzoek van de GHR richt zich primair op de wijze waarop in de gemeenten vorm is gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet, de doelen die daarbij zijn gesteld en de middelen die zijn ingezet. De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt: Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid?
De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. De deelvragen zijn te vinden in paragraaf 1.2.
We hebben in onze aanpak een onderscheid gemaakt tussen feiten, ervaringen en conclusies. In dit hoofdstuk maken we de balans op: wat is het overkoepelende beeld dat oprijst uit de feiten en ervaringen die we hebben verzameld? Welke conclusies kunnen daaruit worden getrokken? En welke aanbevelingen kunnen we op grond van deze conclusies doen? Bij het trekken van conclusies hebben we uiteraard gebruik gemaakt van onze ruime kennis en ervaring op het terrein van de Participatiewet, uit vele onderzoeken voor gemeenten, sociaal ontwikkelbedrijven, brancheorganisaties zoals Cedris en Divosa en de stelselverantwoordelijke partij, het ministerie van SZW.
Conclusies
Onze conclusies ten aanzien van de onderzoeksvragen zijn als volgt:
1. Bodegraven-Reeuwijk presteert qua bijstandsdichtheid beter dan andere gemeenten, maar het verschil wordt kleiner. Toelichting: De hoofdconclusie is gebaseerd op de uitkomst van de benchmark Participatiewet. De conclusie uit de benchmark wordt ondersteund door de andere bevindingen. Uit de benchmark blijkt dat lag de bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk van 2015 tot eind 2019 lager dan het gemiddelde van referentiegemeenten. In 2020 is de bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk harder gestegen dan in referentiegemeenten en kwam de bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk boven het gemiddelde van de referentiegemeenten uit. Dit bleek echter een tijdelijke situatie te zijn. In 2021 is de bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk namelijk sterker gedaald dan in de referentiegemeenten. Eind 2021 is de bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk iets onder het gemiddelde van de referentiegemeenten uitgekomen. Al met al is de onderzoeksperiode (2019, 2020 en 2021) dus positief afgesloten. Wel is het verschil in bijstandsdichtheid eind 2021 een stuk kleiner geworden dan eind 2015, namelijk nauwelijks 0,1 procentpunt eind 2021 versus 0,4 procentpunt eind 2015. In de resultaten is dus terug te zien dat er in de afgelopen jaren minder geïnvesteerd kon worden in re-integratie en dat er nieuwe investeringen in re-integratie nodig zijn om de
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
5/35
bijstandsdichtheid in Bodegraven-Reeuwijk weer ruimer onder het gemiddelde van referentiegemeenten te houden. De overkoepelende resultaten worden bevestigd door het feit dat het BUIG-saldo vanaf 2018 positief is maar wel is geslonken. Het overkoepelende doel om in 2021 het aantal uitkeringen terug te brengen tot 277 is niet behaald, omdat er bij het formuleren van de doelstelling onvoldoende rekening gehouden kon worden met de effecten van de coronacrisis. 2. De samenwerking en verstandhouding tussen de gemeente en Ferm Werk is verbeterd, maar dat heeft nog onvoldoende geleid tot gesprekken met de raad. Toelichting: De afgelopen jaren heeft er in het beleid van Bodegraven-Reeuwijk een sterk accent gelegen op financiële doelstellingen. De achtergrond daarvan is een tekort bij Ferm Werk dat in het verleden geconstateerd is. In reactie op deze gebeurtenis is de (financiële) informatievoorziening van Ferm Werk aan de gemeente op orde gebracht. Daarnaast is de juridische structuur van Ferm Werk eenvoudiger gemaakt. Deze stappen hebben ertoe geleid dat de samenwerking en verstandhouding tussen de gemeente en Ferm Werk is verbeterd. De gemeente en Ferm Werk willen deze stappen vasthouden en bestendigen. We concluderen dat de kwartaalrapportages van Ferm Werk heel inzichtelijk zijn, met informatie op het juiste detailniveau, namelijk gericht op de mens en haar/zijn ontwikkeling.
Over de verantwoordingsinformatie voert Ferm Werk het gesprek met de gemeente, hoofdzakelijk ambtelijk. Dit gesprek wordt wederzijds gewaardeerd. De wederzijdse gesprekken zorgen ervoor dat de processen rond de kaderbrief en de verantwoording constructief verlopen. De informatievoorziening aan de raad heeft echter nog onvoldoende geleid tot gesprekken met de raad. 3. De gemeente benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt gedeeltelijk. Toelichting: Het Rijk heeft in de Participatiewet duidelijke kaders gesteld voor de uitvoering van de wet. Binnen deze kaders hebben gemeenten enige beleidsruimte. De gemeente benut deze beleidsruimte gedeeltelijk, namelijk door voor sommige bijzondere doelgroepen extra inspanningen te plegen. Zo hebben Bodegraven-Reeuwijk en Ferm Werk bijzondere aandacht voor statushouders. Wat de dienstverlening aan mensen met een arbeidsbeperking betreft, blijkt uit de cijfers dat er sprake is van een stijgende trend: het aantal loonkostensubsidies is van 2019 tot eind 2021 verdubbeld en het aantal cliënten dat jobcoaching krijgt eveneens. Als nuance bij dit resultaat merken we wel op dat zowel landelijk gezien als in Bodegraven-Reeuwijk het aantal loonkostensubsidietrajecten in 2019 sterk was achtergebleven bij de verwachting. In dat opzicht is dit resultaat dus meer een inhaalslag te noemen. 4.
De coronacrisis heeft veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. Toelichting: De coronacrisis heeft voor Bodegraven-Reeuwijk, net als in veel andere gemeenten, veel effect gehad op de werkprocessen en op de resultaten. Dit is een conclusie die haar weerslag heeft gehad op de andere conclusies en is dus relevant om mee te wegen in de beoordeling van de resultaten. 5. Ferm Werk benut de middelen voor de werkzoekendendienstverlening effectief. Toelichting: Wat de werkzoekendendienstverlening betreft, concluderen we dat Ferm Werk de beschikbare middelen (die gegeven de financiële situatie relatief beperkt zijn) effectief benut. Er wordt voor elke cliëntgroep zoveel mogelijk maatwerk geboden. Er ligt in het beleid een accent op werkleerlijnen als belangrijk instrument om de uitstroom te bevorderen. De doelstelling is om 40 procent van de deelnemers aan werkleerlijnen uit te laten stromen naar werk. Wij kunnen de resultaten voor deze doelstelling niet uit de rapportages opmaken. Ook volgt Ferm Werk de ontwikkeling van cliënten op individueel niveau, in tegenstelling tot veel andere sociale diensten die vooral kijken naar de uitstroom naar werk en de ontwikkeling van cliënten niet monitoren. Uit de analyses blijkt dat de inzet van re-integratieinstrumenten in Bodegraven-Reeuwijk sinds 2019 overwegend stabiel is gebleven. 6.
Als enige van de Groene Hart gemeenten heeft Bodegraven-Reeuwijk een ‘tussenvoorziening’ voor mensen met een arbeidsbeperking onderzocht waar behoefte aan is. Toelichting: Als enige van de Groene Hart gemeenten heeft Bodegraven-Reeuwijk een pilotvoorziening voor cliënten die niet in aanmerking komen voor nieuw beschut en ook niet in staat zijn om met ondersteuning te werken bij een reguliere werkgever. Deze pilot is ingezet voor vijf jongeren die in
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
6/35
dienst zijn genomen door Ferm Werk. Uit de pilot is gebleken dat deze ‘tussenvoorziening’ (i.e. tussen beschut werk en een garantiebaan in) in een behoefte voorziet. Er wordt nu onderzocht in hoeverre het mogelijk is om op basis van de resultaten een meer permanente oplossing in te voeren. 7. De werkgeversdienstverlening is grotendeels geharmoniseerd, maar kansen om te matchen over de grenzen van gemeenten en arbeidsmarktregio’s heen kunnen beter worden benut. Toelichting: Wat de werkgeversdienstverlening betreft, zijn er in de afgelopen jaren in de arbeidsmarktregio Midden-Holland, waar Bodegraven-Reeuwijk onder valt, grote stappen gezet richting harmonisatie van de dienstverlening. Dat is een duidelijke verbetering die ook door werkgevers positief wordt beoordeeld. Wel merken we als duiding op dat het WSP Midden-Holland een aantal jaren geleden achterliep op andere arbeidsmarktregio’s en dat een inhaalslag dus noodzakelijk was. Verder merken we op dat niet alle harmonisatiedoelen gehaald zijn. Zo is er nog geen gezamenlijk matchingssysteem. Dat maakt het praktisch gezien relatief ingewikkeld om te matchen over gemeentegrenzen heen. Een ander knelpunt is dat er geen structurele samenwerking is tussen het WSP Midden-Holland en aangrenzende WSP’s. Er is wel op casusniveau contact tussen werkgeversadviseurs uit verschillende arbeidsmarktregio’s.
Aanbevelingen
Wat kunnen gemeenten van elkaar en van andere gemeenten leren? Op grond van de conclusies hebben we in afstemming met de Rekenkamercommissie een aantal aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen zijn als volgt:
1. Als de gemeente bij de beter presterende gemeenten wil blijven behoren, dan is het nodig om te investeren in intensievere dienstverlening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Maak de investering effectief door een haalbaar aantal cliënten frequenter en intensiever te ondersteunen. Toelichting: De meeste klanten uit het bestand van Bodegraven-Reeuwijk zijn mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt. De huidige, weinig intensieve aanpak voor deze cliëntgroep loopt op een gegeven moment tegen een grens aan. Daarna is alleen nog resultaat te bereiken met een intensievere aanpak. Bovendien beloont de BUIG-systematiek gemeenten die tot de helft beter presterende gemeenten behoort. 1 Gelet op het positieve BUIG-saldo is dat momenteel het geval. Het is belangrijk voor de gemeente om in de toekomst tot de beter presterende gemeenten te blijven behoren. Het is dus zinvol om te investeren in een intensievere aanpak. Uit wetenschappelijk onderzoek en uit gesprekken met re-integratie-experts die we in het kader van een ander onderzoek hebben gevoerd, blijkt dat dienstverlening aan mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt pas effectief wordt als cliënten frequent gesproken worden. Experts zeggen onomwonden: “één gesprek is geen gesprek”.
Mogelijk heeft Bodegraven-Reeuwijk niet de middelen om fors te investeren in reintegratie maar kan de gemeente dit wel beperkt doen. Dit betekent gelukkig niet dat het beleid niet effectiever kan worden gemaakt. Het beleid kan namelijk effectiever worden gemaakt door de keuze te maken om in een bepaald jaar een deel van de cliënten, bijvoorbeeld een derde of de helft, frequent en intensief te ondersteunen. Tijdens de benchlearningbijeenkomst is een concrete bandbreedte genoemd van een caseload die een consulent in staat stelt om frequent en intensief contact te onderhouden met cliënten, namelijk een caseload van zo’n 35 tot 70 cliënten. Er is wetenschappelijke onderbouwing dat frequente en intensieve ondersteuning zorgt voor meer zelfvertrouwen bij deze cliënten, meer
1 Zie het rapport van AEF in opdracht van Divosa (2019): ‘De besparing voor een gemeente als er iemand
uit de bijstand stroomt’.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
7/35
vertrouwen in de overheid, wat bijdraagt aan een hogere uitstroom. De aanbeveling vanuit de wetenschap is om de frequente en intensieve ondersteuning ongeveer 18 maanden vol te houden. Als de intensieve ondersteuning na 18 maanden niet tot uitstroom leidt, dan is het zinvol om de intensieve ondersteuning in te zetten op een volgende cliëntgroep, en na 18 maanden op nog weer een volgende cliëntgroep. Op deze manier kan in één collegeperiode op een effectieve manier het hele cliëntenbestand worden bereikt. Een mogelijk bezwaar tegen deze aanbeveling is dat niet elke cliënt ieder jaar gesproken wordt, omdat er onvoldoende middelen en mensen zijn om de intensieve aanpak voor alle cliënten in te zetten. Dit is inderdaad een nadeel. Het is echter geen reden om dan maar voor alle cliënten een ineffectieve aanpak in te zetten, want dat helpt cliënten er ook niet op vooruit. En bovendien is niet de gemeente debet aan het gebrek aan re-integratiemiddelen, maar het Rijk, dat sinds 2010 fors bezuinigd heeft op re-integratie. Deze aanbeveling is een manier om verstandig om te gaan met de beperkte middelen die beschikbaar zijn gesteld, niet meer en niet minder dan dat. 2. Zet bij de ondersteuning van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt evidencebased methoden in.
Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om bij de intensievere ondersteuning van cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt bewezen effectieve methodieken in te zetten. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde FIP-methode. FIP staat voor frequent, intensief en persoonlijk contact is ontwikkeld door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Groene Hart gemeente Zuidplas hanteert deze benadering al en daar werpt deze benadering al vruchten af. Intensief staat voor de life-first benadering: eerst orde scheppen, dan toewerken naar participatie. De methode wordt vaak voor langere tijd ingezet (een jaar of langer) om de leefsituatie van de cliënt te stabiliseren, bijvoorbeeld als de cliënt schulden heeft of als er nog zaken zoals huisvesting geregeld moeten worden. Ook bevelen experts aan om voor cliënten met een psychische beperking een op hen toegesneden methode te gebruiken. Een voorbeeld daarvan is individuele plaatsing en support (IPS). Dit is een bewezen effectieve methode die met name ingezet wordt voor mensen met een ernstige psychische aandoening. Tijdens de benchlearningbijeenkomst die we hebben georganiseerd, zijn ook andere voorbeelden van effectieve interventies de revue gepasseerd, zoals de GO-training, werkplekleren en trainingen om cognitieve vaardigheden van cliënten te verbeteren. 3.
Benut de beleidsruimte die de Participatiewet biedt om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Toelichting: We bevelen aan om de beleidsruimte die de Participatiewet biedt sterker te benutten door meer in te zetten op plaatsing van kandidaten met loonkostensubsidie. Het instrument loonkostensubsidie is, zoals toegelicht in dit rapport, vanaf de invoering van de Participatiewet flink onderbenut gebleven door gemeenten. In 2019 concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in haar evaluatie van de Participatiewet dat de baankansen van mensen met een arbeidsbeperking sinds de invoering van de Participatiewet nauwelijks verbeterd zijn. Loonkostensubsidie is een instrument dat bij uitstek geschikt is om mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen. Pas in de laatste paar jaar zijn gemeenten begonnen om een inhaalslag te maken. Met reden, want uit onderzoek van onder andere Berenschot blijkt dat de inzet van loonkostensubsidies een positieve businesscase biedt voor de gemeente, met een terugverdientijd van 3 tot 5 jaar. Als er breder wordt gekeken dan de financiële businesscase en ook gekeken wordt naar de algemene, maatschappelijke baten van de inzet van loonkostensubsidietrajecten, dan valt de businesscase nog positiever uit en is de terugverdientijd nog korter, namelijk 1 tot 2 jaar.
Loonkostensubsidies kunnen ook, al dan niet tijdelijk, ingezet worden voor cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die zonder deze subsidie niet aan de slag zouden komen bij een reguliere werkgever. Sinds kort vergoedt de Rijksoverheid de inzet van loonkostensubsidies naar realisatie. Het financiële risico voor gemeenten is daarmee beperkt. Er zijn dus veel kansen en weinig bezwaren om het instrument loonkostensubsidie breder in te zetten. Het enige nadeel waar de gemeente rekening mee moet houden is dat loonkostensubsidie meestal niet het enige instrument is dat gemeenten moeten inzetten om een Participatiewetcliënt aan de slag te helpen. Vaak is er ook begeleiding nodig
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
8/35
om een kandidaat werkfit te maken of jobcoaching om de kandidaat te ondersteunen bij de werkgever. Het Rijk vergoedt de inzet van deze aanvullende instrumenten niet naar realisatie maar met een vast jaarlijks budget. Als de gemeente ervoor kiest om het instrument loonkostensubsidies beter te benutten, dan zou de gemeente dus ook extra middelen voor begeleiding ter beschikking moeten stellen aan de sociale dienst. 4. Voorkom dat de groep tussen nieuw beschut en Banenafspraak tussen de wal en het schip valt. Toelichting: In het verlengde van het voorgaande punt bevelen we aan om beleid te maken voor de groep cliënten die niet in aanmerking komt voor beschut werk en eigenlijk ook niet in staat is om bij een reguliere werkgever te werken. Deze groep dreigt namelijk tussen de wal en het schip te vallen, zo is onder andere bij de evaluatie van de Participatiewet geconstateerd. Ook voor deze groep kan het instrument loonkostensubsidie worden ingezet om banen te creëren. Zij kunnen namelijk met behulp van een loonkostensubsidie in dienst worden genomen bij het regionale sociaal ontwikkelbedrijf. Als enige van de Groene Hart gemeenten heeft Bodegraven-Reeuwijk hiervoor een pilot uitgevoerd, waaruit gebleken is dat de voorziening inderdaad voorziet in een behoefte. Vandaar onze aanbeveling om hier een permanente voorziening van te maken.
Ook voor deze aanbeveling geldt dat het Rijk de loonkostensubsidie vergoedt, maar dat de gemeente zelf moet zorgen voor middelen voor de begeleiding. Daarnaast concludeerden we in relatie tot het sociaal ontwikkelbedrijf dat cliënten die daarvoor in aanmerking komen sneller kunnen worden doorgeleid naar een traject bij Promen. 5. We bevelen aan dat de raad met vaste regelmaat een gesprek voert met Ferm Werk. Toelichting: We bevelen daarom aan dat de raad met vaste regelmaat een gesprek voert met Ferm Werk. Dit kan in de vorm van een raadsbijeenkomst zijn maar bijvoorbeeld ook in de vorm van een bedrijfsbezoek. 6. Maak vaart met de introductie van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. Toelichting: We bevelen aan om vaart te maken met de invoering van een ondersteunend matchingssysteem voor de werkgeversdienstverlening. De meeste arbeidsmarktregio’s hebben inmiddels zo’n systeem. Om de kans op een goede match tussen werkgever en werkzoekende te bevorderen is het van belang dat werkgeversadviseurs snel en eenvoudig inzicht kunnen krijgen in de profielen van beschikbare kandidaten, ook als deze kandidaten uit een arbeidsmarktregio komen.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
9/35
HOOFDSTUK 1.
Inleiding 1.1
Aanleiding en context
In 2015 is samen met de Wmo en de Jeugdwet de Participatiewet ingevoerd. Met de komst van de Participatiewet bieden gemeenten ondersteuning aan nieuwe doelgroepen – met name mensen die niet langer terecht kunnen in de Wajong (ondersteuning voor jonggehandicapten) en de Wsw (de sociale werkvoorziening). Voor deze inhoudelijke opgave hebben gemeenten de beschikking gekregen over nieuwe instrumenten, zoals de inzet van loonkostensubsidies (een tegemoetkoming voor werkgevers om verminderde productiviteit van kandidaten te compenseren). De invoering van de Participatiewet is gepaard gegaan met een financiële opgave. Sinds 2010 zijn de re-integratiemiddelen van gemeenten door het Rijk fors gereduceerd. Ook voor de Wsw, die vaak in nauwe samenhang met de Participatiewet georganiseerd is, zijn per persoon minder middelen beschikbaar. Daarmee stelt de Participatiewet gemeenten voor grote uitdagingen. De Groene Hart Rekenkamer (hierna: GHR) ondersteunt de gemeenteraden van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas in hun controlerende en kaderstellende taak. In de jaarplannen voor 2021 is een onderzoek naar de uitvoering van de Participatiewet opgenomen. De Groene Hart Rekenkamer heeft Berenschot gevraagd om het onderzoek uit te voeren naar de uitvoering van de Participatiewet in de gemeenten Gouda, Waddinxveen, Zuidplas en Bodegraven-Reeuwijk.
Het onderzoek van de GHR richt zich primair op de wijze waarop in de gemeenten vorm is gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet, de doelen die daarbij zijn gesteld en de middelen die zijn ingezet. De GHR kiest in dit onderzoek voor een focus op effectiviteit en vindt daarnaast klanttevredenheid een belangrijk aspect van het onderzoek.
1.2
Onderzoeksvragen
De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt:
Wat is de effectiviteit van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas van de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk en hoe beleven bijstandsgerechtigden dit beleid? De GHR heeft bij deze hoofdvraag een aantal deelvragen geformuleerd, verdeeld over de onderwerpen Beleid, Uitvoering, Klanttevredenheid en Benchmark, die zijn aangevuld door Berenschot. De deelvragen zijn als volgt: Beleid: • • • • •
Welke kaders en doelen heeft het Rijk op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? En hoeveel beleidsruimte heeft de gemeente zelf (genomen) en met welk maatschappelijk effect? Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten hebben de gemeenten op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Wat is het totale gemeentelijke budget voor de uitvoering van de Participatiewet en uit welke deelbudgetten bestaat dit budget? Hoe worden de middelen over de doelgroepen verdeeld? Op welke wijze is het beleid vertaald naar de praktijk (onder andere in termen van werkprocessen, werkwijzen, handboeken, protocollen, et cetera)?
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
• •
10/35
Wat is het beleid van de gemeenten voor bijzondere doelgroepen, zoals mensen met een arbeidsbeperking, op het gebied van participatie? Welk beleid voeren gemeenten om de potentiële synergie tussen de Participatiewet en de Wsw te benutten?
Uitvoering: • • • • • • •
Hoe meten de gemeenten de effectiviteit van hun participatiebeleid? Voeren zij metingen uit of de gestelde doelen en streefwaarden worden bereikt? En hoe wordt de gemeenteraad meegenomen? In hoeverre worden de doelen van het participatiebeleid gerealiseerd? Hoe ziet de cliëntenpopulatie eruit? Is er veel sprake van multiproblematiek? Zijn er bij de uitvoering van de Participatiewet knelpunten? Zo ja, welke bijsturingsmaatregelen treffen de gemeenten? Is er sprake van een effectieve samenwerking? Welke invloed heeft corona gehad op de uitvoering en bestedingen? Met welke partners werken de gemeenten samen om de gestelde doelen te realiseren? Hoe verlopen deze samenwerkingen?
Klanttevredenheid: • • • • •
Zijn bijstandsgerechtigden tevreden met de ondersteuning van de gemeente? Welke effecten ervaren bijstandsgerechtigden van de ondersteuning van de gemeenten? Wat is de uitstroom naar werk en de bijdragen van trainingen en trajecten op basis van registraties? Hoe gaan de gemeenten om met sancties bij fraude of oneigenlijk gebruik? Hoe tevreden zijn werkgevers met de dienstverlening van de gemeenten (het aanleveren van kandidaten voor vacatures en het bieden van ondersteunende instrumenten om werkzoekenden aan de slag te helpen) en met het proces van de dienstverlening?
Benchmark: •
Wat kunnen gemeenten van elkaar en van andere gemeenten leren?
De scope van het onderzoek is beperkt tot de Participatiewet. Binnen deze scope ligt het accent vooral op re-integratie/participatie. Er is in de vraagstelling niet vastgesteld op welke kalenderjaren het onderzoek betrekking heeft. Wij richten ons op de laatste drie afgesloten kalenderjaren (2019, 2020, 2021).
1.3
Aanpak
De navolgende figuur biedt een overzicht van de onderzoeksmethoden die we hebben ingezet. Onder de figuur lichten we de ingezette onderzoeksmethoden kort toe.
•Interviews bij gemeenten, uitvoeringsorganisaties en partners •Uitvoeren veldwerk bij cliënten en werkgevers
Figuur 1. Overzicht van ingezette onderzoeksmethoden.
Vertaling naar lessen voor de praktijk
C. Conclusies
•Documentstudie over kaders, beleidsruimte, doelen en werkwijzen •Analyses van cliënten, instrumenten en financiën •Uitvoeren benchmark Participatiewet, t.b.v. inzicht in de resultaten
Ervaringen van interne en externe stakeholders
B. Ervaringen
A. Feiten
Analyse van beleid en resultaten
•Kwalitatieve analyses van interview- en veldwerkresultaten •Schematische vergelijking van onderzoeksresultaten •Benchlearningsessies met goed presterende gemeenten
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
11/35
Zoals blijkt uit de figuur hebben we in dit onderzoek een onderscheid aangebracht tussen feiten, ervaringen en conclusies (dat wil zeggen beoordelingen). Dit hebben wij op verzoek van de GHR gedaan. Het maken van dit onderscheid bevordert de objectiviteit van het onderzoek en maakt voor de lezer duidelijk hoe de onderzoeksresultaten tot stand zijn gekomen.
In de rest van het rapport blijven we het onderscheid aanhouden. In hoofdstuk 2 benoemen we de doelen die feitelijk zijn gesteld door het Rijk en door de gemeente. In hoofdstuk 3 beschrijven we de uitvoeringspraktijk op grond van de feitelijke uitvoeringsstructuur en op grond van ervaringen van gemeenten en stakeholders. In hoofdstuk 4 rapporteren we op basis van de feitelijke resultaten in hoeverre de gestelde beleidsdoelen behaald zijn en de wijze waarop de gemeente de resultaten verantwoord richting de raad. In hoofdstuk 5 geven we inzicht in de ervaringen en tevredenheid van cliënten en werkgevers. In slothoofdstuk 6 trekken we op basis van de gerapporteerde feiten en ervaringen conclusies over de uitvoering van het beleid, waarbij we een oordeel vormen over de succesfactoren, knelpunten en effectiviteit van de samenwerking. Bij deze beoordeling maken we gebruik van de kennis en ervaring van Berenschot en van inzichten uit benchlearningbijeenkomsten die we hebben georganiseerd (zie de toelichting op onderdeel C van de ingezette onderzoeksmethoden). Ad A: onderzoeksmethoden gericht op feiten
De documentstudie heeft zich met name gericht op het inventariseren van de gegevens over de deelvragen over het beleid: de kaders, beleidsruimte, doelen en werkwijzen. Ook hebben we gegevens verzameld en geanalyseerd die de resultaten van het beleid in beeld brengen. Hierbij hebben we ons gericht op de effectiviteit van het beleid. De netto effectiviteit (de effectiviteit van de dienstverlening in vergelijking tot een controlegroep) laten we, zoals verzocht door de GHR, buiten beschouwing, omdat dit in de praktijk lastig vast te stellen is. Om de overkoepelende resultaten van het beleid vast te stellen hebben we de zogenoemde benchmark Participatiewet uitgevoerd. De benchmark Participatiewet vergelijkt de bijstandsdichtheid van de gemeenten met gemeenten die een vergelijkbare sociaaleconomische structuur hebben. Bijstandsdichtheid dat wil zeggen het aantal bijstandsuitkeringen ten opzichte van het aantal huishoudens. We hebben drie groepen referentiegemeenten samengesteld met elk tien referentiegemeenten. Een nadere toelichting op de benchmark staat in hoofdstuk 4. Ad B: onderzoeksmethoden gericht op ervaringen van stakeholders
De feiten die we inventariseren worden geduid en aangevuld aan de hand van de ervaringen van de stakeholders van de Participatiewet. We maken hierbij een onderscheid tussen interne stakeholders (de gemeenten en uitvoeringsorganisaties) en externe stakeholders (samenwerkingspartners, onder wie werkgevers, en cliënten). Om de ervaringen van interne stakeholders in kaart te brengen, nemen we interviews af. Dit geldt ook voor de ervaringen van samenwerkingspartners. Het verkrijgen van een beeld van de ervaringen van cliënten en werkgevers (de klanttevredenheid) vergt in onze ervaring een aparte aanpak, die we het veldwerk noemen. De interviews en het veldwerk samen geven inzicht in vier perspectieven op de uitvoering van de Participatiewet: de gemeente en haar uitvoeringsorganisaties, samenwerkingspartners, cliënten en werkgevers.
Wat het veldwerk betreft hebben we in de gemeenten Gouda en Zuidplas de beschikking over recent uitgevoerde cliëntervaringsonderzoeken. In de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk en Waddinxveen hebben we zelf een cliëntervaringsonderzoek uitgevoerd. We hebben aan deze twee gemeenten gevraagd om cliënten aan te schrijven die toch al in gesprek zouden gaan met hun sociale dienst en aan deze cliënten gevraagd om met ons in gesprek te gaan. We hebben in totaal 10 cliënten gesproken. Het doel is niet geweest om een representatief cliënttevredenheidsonderzoek te doen, maar om cliëntervaringen op te halen die de onderzoeksresultaten illustreren. Daarnaast hebben we in alle vier de gemeenten gesproken met in totaal 12 werkgevers.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
12/35
Ad C: onderzoeksmethoden gericht op conclusies en de vertaling naar de praktijk Na de documentstudie, de interviews en het veldwerk hebben we analyses uitgevoerd op de resultaten. Verder hebben we een schematische vergelijking gemaakt van de onderzoeksresultaten van de vier gemeenten. Om de gebruikswaarde van het onderzoek voor de gemeenten te vergroten, hebben we tevens na de analysefase twee benchlearningbijeenkomsten georganiseerd met de vier gemeenten plus andere, goed presterende gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische structuur. Het doel van de benchlearningbijeenkomsten was om van elkaar te leren. Door het organiseren van de groepssessies kunnen gemeenten onderling in gesprek om goede praktijken te delen, hun beleid en de uitkomsten hiervan met elkaar te vergelijken en tips uit te wisselen. De selectie van goed presterende gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische structuur hebben we gemaakt we op basis van de benchmark Participatiewet. Nadat we de feiten en ervaringen hebben geordend en de praktische implicaties daarvan hebben verkend tijdens de benchlearningbijeenkomsten, hebben we conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
13/35
HOOFDSTUK 2.
Beleidsdoelen 2.1
Doelgroepen en beleidsdoelen Participatiewet
Welke kaders en doelen heeft het Rijk op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het uitvoeren van de Participatiewet. Het voornaamste doel van de Participatiewet is om cliënten te ondersteunen om naar vermogen deel te nemen aan de samenleving, bij voorkeur regulier werk. De ondersteuning van de gemeente bestaat uit het bemiddelen en begeleiden van cliënten bij de participatie. Daarnaast heeft de gemeente de wettelijke taak om cliënten die daarvoor in aanmerking komen inkomensondersteuning te bieden in de vorm van een uitkering. De volgende figuur geeft een overzicht van de drie belangrijkste doelgroepen van de Participatiewet. Cliënten die direct bemiddelbaar zijn
Cliënten die na traject bemiddelbaar zijn
Cliënten die vrijwillig kunnen participeren
•Volgens landelijke gegevens ongeveer 20% van het bestand •Cliënten kunnen grotendeels op eigen kracht zoeken naar werk; de overheid ondersteunt bij het vinden van vacatures; soms is beperkte scholing of sollicitatieondersteuning nodig •Verbinding met regionale arbeidsmarkt is van belang
•Volgens landelijke gegevens ongeveer 30% van het bestand, onder wie veel mensen met een arbeidsbeperking •Een deel van deze groep blijft ondersteuning nodig hebben (bijv. loonkostensubsidie) •De Participatiewetdoelgroep zal in de structurele situatie fors groter worden, omdat de toegang tot de Wsw is gesloten en tot de Wajong sterk is beperkt. Dit betreft vooral de middengroep
•Volgens landelijke gegevens ongeveer 50% van het bestand, namelijk mensen die langdurig een bijstandsuitkering hebben •Vrijwillige participatie vindt met name binnen de gemeente plaats •Verbinding met lokale voorveld is van belang •Door extra inspanningen te verrichten kan een deel van deze groep wellicht toch na een traject bemiddelbaar zijn
Figuur 2. Doelgroepafbakening. Een belangrijk aandachtspunt dat uit de doelgroepafbakening naar voren komt, is de verwachte forse toename van de zogenoemde middengroep van de Participatiewet (cliënten die na een traject bemiddelbaar zijn). Sinds 2004 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstand. De ‘klassieke’ bijstandsdoelgroep kennen de gemeenten dus al geruime tijd. De nieuwe doelgroepen van de Participatiewet zijn mensen met een arbeidsbeperking. 2 Dit is het gevolg van het sluiten van de toegang tot de Wsw en het beperken van de toegang tot de Wajong tot volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. De inhoudelijke uitdaging voor gemeenten is om deze nieuwe, groeiende doelgroepen perspectief op werk en participatie te geven. Daarvoor is specialistische infrastructuur en begeleiding nodig, bijvoorbeeld voor leerwerktrajecten. Ook de bemiddeling richting werkgevers vergt extra aandacht; zo zetten veel gemeenten jobcoaches in die mensen met een arbeidsbeperking begeleiden op de werkplek. Voor cliënten
2 Ook in de bijstand komen mensen met een arbeidsbeperking voor, maar bij deze mensen is in het
verleden niet op grond van arbeidsdeskundig onderzoek vastgesteld dat hier sprake van is.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
14/35
die niet bij een reguliere werkgever kunnen werken is er nieuw beschut werk (dat wil zeggen werk in een beschutte omgeving, meestal een sociaal ontwikkelbedrijf).
Mensen met een arbeidsbeperking zijn meestal permanent afhankelijk van ondersteuning van de gemeente; ook als ze bij een reguliere werkgever aan de slag zijn, hebben ze bijvoorbeeld een loonkostensubsidie nodig om aan de slag te blijven. Ook hebben ze vaak begeleiding nodig van de gemeente bij wisselingen van baan en ingrijpende levensgebeurtenissen. Er is daarom bij een substantieel deel van de doelgroep ook sprake van de inzet van andere ondersteuningsvormen in het sociaal domein, bijvoorbeeld Wmo-begeleiding.
Hoewel de komst van de nieuwe doelgroepen een grote inhoudelijke uitdaging is, brengt de zojuist geschetste doelgroepafbakening nóg een grote inhoudelijke uitdaging naar voren. Voor Participatiewetcliënten die, al dan niet na een traject, bemiddelbaar zijn naar werk is aansluiting op de regionale arbeidsmarkt van belang. Veel werkgevers opereren immers niet lokaal maar regionaal. Voor de bemiddeling van deze groep cliënten is een geharmoniseerde, servicegerichte werkgeversdienstverlening daarom cruciaal. Als gemeenten onvoldoende werkgevers bereid vinden om werk te bieden, dan kunnen deze cliënten immers onvoldoende aan de slag.
Voor de cliënten die vrijwillig kunnen participeren is aansluiting op de wijkteams/gebiedsteams (integraliteit in het sociale domein) en op het lokale voorveld (bijvoorbeeld vrijwilligersorganisaties) juist van groot belang. De uitdaging is dus: hoe kunnen gemeenten én de voordelen van lokale aansluiting én de voordelen van aansluiting op de regionale arbeidsmarkt slim combineren? (Een visuele weergave hiervan staat in de volgende figuur.)
Figuur 3. Voordelen van lokale inbedding en regionale samenwerking. Tot slot is er bij de uitvoering van de Participatiewet sprake van een grote financiële uitdaging. Aangezien de omvang van de uitkeringsmiddelen (het zogenoemde BUIG-budget) van de vier Groene Hartgemeenten bepaald wordt volgens een objectief verdeelmodel, is de uitdaging om het uitkeringsbestand op een dusdanig niveau te houden dat er geen tekorten ontstaan. Daarbij komt dat de reintegratiebudgetten per persoon sinds 2010 fors kleiner zijn geworden. Bovendien gaat de afbouw van de Wsw eveneens gepaard met een grote financiële uitdaging, waardoor de financiën van het bredere werken inkomendomein onder druk staan. Veel gemeenten zoeken daarom naar mogelijkheden om synergie te creëren tussen de uitvoering van de Participatiewet en de uitvoering van de Wsw, bijvoorbeeld bij de vormgeving van leerwerktrajecten.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
2.2
15/35
Lokale en regionale context
Met welke partners werken de gemeenten samen om de gestelde doelen te realiseren? In Bodegraven-Reeuwijk worden het strategisch beleid voor de Participatiewet en de governance bepaald door de gemeente en het beleid en uitvoeringsbeleid door uitvoeringsorganisatie Ferm Werk. Het beleid wordt uitgevoerd door Ferm Werk. Voor de uitvoering van de wet werkt de gemeente samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties uit de regio, dat wil zeggen andere gemeenten die deelnemen aan de G.R. Ferm Werk. De navolgende figuur geeft de samenwerkingsrelaties schematisch weer. Onder de figuur lichten we de samenwerkingsverbanden kort toe. Zuidplas
Gouda
Waddinxveen
Bodegraven-Reeuwijk
Gemeente:
Sociale dienst
Sociale dienst
Gemeente:
strategisch beleid
Gouda
Waddinxveen
Sociaal
WSP Midden-
ontwikkelbedrijf
strategisch beleid
GR Ferm Werk
Holland
Gemeente
Krimpenerwaard
AM-regio Midden-Holland
WSP MiddenUtrecht
AM-regio Midden-Utrecht
Figuur 4. Regionale uitvoeringsstructuur gemeente Bodegraven-Reeuwijk. Ferm Werk is een gemeenschappelijke regeling die de sociale werkvoorziening (Wsw) en Participatiewet uitvoert voor vier gemeenten, namelijk Bodegraven-Reeuwijk, Oudewater, Montfoort en Woerden. Woerden is de grootste gemeente binnen het samenwerkingsverband, gevolgd door BodegravenReeuwijk.
In het werkgeversservicepunt (WSP) is de regionale werkgeversdienstverlening vormgegeven. Ferm Werk neemt deel aan WSP Midden-Utrecht en WSP Midden-Holland (in de figuur weergegeven door pijlen naar de beide WSP’s). Het WSP Midden-Utrecht bedient werkgevers in de stad Utrecht en omstreken, waaronder Oudewater, Montfoort en Woerden. Omdat Bodegraven-Reeuwijk in de arbeidsmarktregio Midden-Holland ligt, neemt Ferm Werk ook deel aan WSP Midden-Holland. Het doel van werkgeversservicepunten is om de aansluiting op de regionale arbeidsmarkt te organiseren. De arbeidsmarkt functioneert in belangrijke mate regionaal. Vandaar dat het van belang is dat gemeenten er niet elk een andere werkgeversbenadering op na houden, maar hun werkgeversbenadering coördineren en waar mogelijk harmoniseren.
De gemeente werkt niet alleen samen met andere gemeenten en uitvoeringsorganisaties maar ook met maatschappelijke partners. In het kader van dit onderzoek hebben we een aantal lokaal en regionaal opererende maatschappelijke partners geïnterviewd, namelijk regionale werkgeversvereniging VNO-NCW West, Vluchtelingenwerk Zuidwest Nederland en Schuldhulpmaatje.
Onderzoek uitvoering Participatiewet Bodegraven-Reeuwijk
2.3
16/35
Beleidsdoelen gemeente
Hoeveel beleidsruimte heeft de gemeente genomen? Welke doelen, indicatoren, streefwaarden en uitgangspunten heeft de gemeente op het gebied van arbeidsparticipatie geformuleerd? Het voornaamste document waar de doelen en uitgangspunten van het beleid voor de Participatiewet in vermeld staan, is de kaderbrief. De kaderbrief is opgesteld door de vier gemeenten uit de gemeenschappelijke regeling en vormt de opdrachtbrief voor uitvoeringsorganisatie Ferm Werk. De meest recente kaderbrief is opgesteld voor 2021 en verder. De missie uit de kaderbrief die de kernwaarden van waaruit gewerkt wordt goed uitdrukt, is: het bevorderen van de participatie van inwoners uit de vier gemeenten, bij voorkeur in de vorm van regulier werk, naar vermogen van de inwoner en het verstrekken van uitkeringen aan inwoners die daar recht op hebben. Hierbij willen de gemeenten werken vanuit verbinding met de inwoner, omdat men zich realiseert dat langs de kant staan impact heeft op inwoners. Door gesprekken te voeren met inwoners en aan te sluiten op het levensverhaal en de context van inwoners kunnen inwoners de energie en het zelfvertrouwen terugkrijgen om weer aan de slag te kunnen. De voornaamste prioriteit binnen het beleid is bevordering van de uitstroom naar werk, wat moet leiden tot minder uitkeringen en beperking van de uitkeringslasten.