Bijlage - rekenkamerrapport subsidiebeleid Montfoort

Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid Montfoort Januari 2025

pagina 1

Inhoud Kernboodschap .................................................................................................................................... 3 Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................... 3 1.

2.

Inleiding ........................................................................................................................................ 7 1.1

Achtergrond ......................................................................................................................... 7

1.2

Onderzoeksvragen ............................................................................................................... 7

1.3

Afbakening ........................................................................................................................... 8

1.4

Onderzoeksmethodiek ........................................................................................................ 8

1.5

Leeswijzer ............................................................................................................................ 8

Bevindingen .................................................................................................................................. 9 2.1

Historie subsidiebeleid ........................................................................................................ 9

2.2

College: Uitvoering en verantwoording ............................................................................ 12

2.3

Raad: Kaderstelling en controle ........................................................................................ 20

Bijlage 1.

Geraadpleegde personen ............................................................................................... 24

Bijlage 2.

Factsheet SWOM ............................................................................................................ 25

Bijlage 3.

Factsheet Ondernemersfonds Montfoort ...................................................................... 31

Bijlage 4.

Factsheet Duurzaam Montfoort..................................................................................... 35

Bijlage 5.

Wettelijk kader evaluatie subsidiebeleid ....................................................................... 37

Bijlage 6.

Overzicht subsidies 2024 ................................................................................................ 38

Bijlage 7.

Bestuurlijke reactie ........................................................................................................ 39

pagina 2

Kernboodschap De Rekenkamer Montfoort heeft onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente omgaat met het beleidsinstrument subsidieverstrekking. Het onderzoek maakt zichtbaar dat het subsidiebeleid van de gemeente toe is aan vernieuwing. Deze actualisatie van beleid en verordening zou moeten bijdragen aan de door de rekenkamer geconstateerde tekortkomingen. Zo ontbreekt het aan een aantoonbaar zorgvuldige afweging wanneer sprake is van inkoop dan wel (incidentele of structurele) subsidieverstrekking. Ook ontbreekt het (grotendeels) aan een duidelijke koppeling van subsidies aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Daarmee blijft de effectiviteit van de verstrekte subsidies onduidelijk. Gesubsidieerde organisaties zien verbetermogelijkheden in de doorlooptijd van een subsidieaanvraag en de wijze waarop hierover door de gemeente wordt gecommuniceerd. De Rekenkamer doet 12 aanbevelingen om deze tekortkomingen te verbeteren, de doeltreffendheid van het beleidsinstrument subsidieverstrekking te vergroten en de controlerende rol van de gemeenteraad te versterken.

Conclusies en aanbevelingen Deelconclusie 1. Subsidiebeleid verouderd; afweging inkoop en subsidie ontbreekt. Het subsidiebeleid dateert uit 2013 en de subsidieverordening uit 2016. Het werken met een niet geactualiseerd beleid verhoogt het risico op onrechtmatige besluiten. Dit zit deels in het feit dat het beleid en de verordening onvoldoende kaders bieden voor een zorgvuldige afweging tussen inkoop, incidentele subsidie en structurele subsidie. Een inkooprelatie heeft in de regel een meer zakelijk karakter. Tegen het einde van het contract is er een natuurlijk heroverwegingsmoment. De gemeente kan het contract verlengen of op basis van een aanbesteding een nieuw contract aangaan met de oude of met een nieuwe aanbieder. Een structurele subsidierelatie heeft daarentegen vaak het karakter van een lange termijn partnerschap. Het continue karakter is passend voor veel van de gesubsidieerde activiteiten, waar continuïteit ook een rol speelt in opbouw van netwerken en vertrouwen. Dit kent echter als keerzijde dat er geen natuurlijk heroverwegingsmoment in de relatie zit. Het risico is dat veel van de subsidies als vanzelfsprekendheid worden gezien. Dit beeld van een zekere ‘vanzelfsprekendheid’ wordt door betrokkenen binnen de gemeente herkend. Ook kan de gemeente niet aantonen dat de afweging tussen incidentele en structurele subsidies bewust en zorgvuldig wordt gemaakt.

Aanbevelingen aan de raad en het college: 1. Herijk het subsidiebeleid en de subsidieverordening. Overweeg met de verordening aan te sluiten bij het geactualiseerde model Algemene Subsidieverordening van de VNG uit 2019. 2. Bied in het nieuw op te stellen beleid inzicht in de uitgangspunten van een incidentele subsidie, een structurele subsidie of inkoop voor door de gemeente gewenste activiteiten. In art. 4.21 van de Awb wordt duidelijk omschreven wat onder subsidie wordt verstaan. In de modelverordening van de VNG wordt ook naar deze definitie verwezen.

pagina 3

3. Verken de mogelijkheid van een concreet afwegingskader voor de operationele keuze tussen inkoop en subsidie. Deelconclusie 2. De koppeling tussen subsidies en gemeentelijke beleidsdoelstellingen ontbreekt grotendeels. Dit komt deels doordat het subsidiebeleid verouderd is en daarom niet de volle breedte van de huidige subsidiepartners afdekt. De nadruk van het subsidiebeleid ligt op het sociaal domein, terwijl de feitelijke subsidierelaties ook thema’s als economie en duurzaamheid omvatten. Voor de toekenning en verantwoording betekent dit dat de gemeente de aanvraag voor subsidies controleert op conformiteit met het inhoudelijk beleid. Op sommige beleidsonderdelen is er echter geen inhoudelijk beleid om op aan te sluiten. In de praktijk wordt dan de aansluiting gezocht bij de (maatschappelijke) doelstellingen van de subsidiepartners zelf, die vaak in samenspraak met de gemeente zijn opgesteld en dus veelal aansluiten op gemeentelijke of bestuurlijke visies. Zoals bij deelconclusie 1 is vastgesteld koerst de gemeente hiermee sterk op de vanzelfsprekendheid dat een subsidie een bijdrage levert aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen. De gemeente wijst er daarbij op dat vanwege de complexiteit van de activiteiten het niet altijd zinvol is om doelen te formuleren die voldoen aan de criteria Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar en Tijdsgebonden (SMART).

De Rekenkamer wijst op het belang van het zo SMART mogelijk formuleren van doelen. Dit is in de ogen van de Rekenkamer een voorwaarde om te komen tot een goed inzicht in de effectiviteit van subsidies, zoals besproken in deelconclusie 3. Tevens maakt het formuleren van inhoudelijke doelen het voor de gemeenteraad makkelijker te komen tot het invullen van de kaderstellende rol. Aanbevelingen aan het college en aan de raad: 4. Heb bij de herijking van beleid aandacht voor het zo SMART mogelijk vaststellen van doelen, zodat alle subsidierelaties hier hun activiteiten op kunnen richten. De Rekenkamer constateert in dit verband dat er (nog) geen meetbare beleidsdoelen zijn voor beleidsterreinen zoals duurzaamheid en economie. Mogelijk zijn de beleidsdoelen voor het sociaal domein verouderd. Geactualiseerde doelen maken het mogelijk voor de subsidiepartners hiernaar te verwijzen in de aanvraag, waardoor deze beter beoordeeld kunnen worden. Aanbeveling aan de raad: 5. Geef nadrukkelijker inhoudelijke sturing aan de inzet van het subsidie-instrument door de effectiviteit ervan in de raad te bespreken. Deelconclusie 3. Het is niet inzichtelijk welk effect gesubsidieerde activiteiten sorteren. De geconstateerde vanzelfsprekendheid maakt dat er niet altijd evenveel aandacht is voor een (gestructureerde) verantwoording van de subsidie.

De accounthouders van de gemeente geven grotendeels zelf invulling aan deze controle. Voor de meeste activiteiten wordt de effectiviteit niet vastgesteld, maar ligt de nadruk op het in kaart brengen van de prestaties, dat wil zeggen het antwoord op de vraag of de activiteiten ook werkelijk zijn uitgevoerd. De gemeente gaat uit van de aanname dat de activiteit bijdraagt aan het gewenste maatschappelijke effect. Effectmetingen zijn vaak complex en kostbaar in verhouding tot het gesubsidieerde bedrag. Soms zijn de beoogde positieve maatschappelijke effecten maar ten dele te relateren aan de prestaties van één gesubsidieerde organisatie en/of activiteit. Dit neemt niet weg dat het voor grotere subsidies goed is een zo goed mogelijke beleidstheoretische onderbouwing te hebben voor de relatie tussen de gesubsidieerde activiteit, de daaruit volgende prestatie en het beoogde pagina 4

maatschappelijke effect. Voor de grotere subsidies, zoals de Stichting Welzijnsondersteuning Montfoort – Linschoten (SWOM), is het passend om als gemeente meer zicht te krijgen op de effectiviteit van subsidies. De Rekenkamer merkt daarbij op dat de gemeente het afgelopen jaar aantoonbaar een proces in gang heeft gezet om meer grip te krijgen op de effectiviteit van de SWOM-subsidie. Aanbevelingen aan het college en aan de raad: 6. Zorg voor een zo goed mogelijke beleidstheoretische onderbouwing van de relatie tussen de gesubsidieerde activiteit, de daaruit volgende prestatie en het beoogde maatschappelijke effect. 7. Gebruik – waar mogelijk – beschikbare gegevens om de effectiviteit aan te tonen, zoals cliëntervaringsonderzoeken. Deelconclusie 4. Takenpakket accounthouder onduidelijk voor subsidiënt én accounthouder. De accounthouders van de subsidierelaties hebben geen richtlijnen voor de invulling van deze taken. Zij vullen de taken naar eigen inzicht in, en hebben hierbij naar eigen inschatting contact met collega’s die zich bezighouden met overstijgend subsidiebeleid en/of financiën. Wanneer eisen aan de subsidieprocessen intensiveren (zie deelconclusies 2 en 3) neemt de noodzaak voor kaders en meer structurele afstemming en ondersteuning toe (denk bijvoorbeeld aan het doorgronden van de jaarrekening).

Overigens is ook voor de subsidiepartners soms onduidelijk waar zij moeten zijn met hun vragen en wat zij precies kunnen verwachten van de accounthouder, bijvoorbeeld in het kader van proactief informeren bij relevante ontwikkelingen. Dit speelt vooral bij kleinere subsidies, omdat bij grotere subsidierelaties er vaak al intensief contact is. Aanbevelingen aan het college: 8. Zorg voor duidelijke richtlijnen in de beoogde werkwijze voor de accounthouders. Maak daarbij ook duidelijk wat de verantwoordelijkheid is van de accounthouder en waarvoor zij hulp kunnen inroepen van andere onderdelen in de organisatie. Overweeg periodiek een bijeenkomst voor alle accounthouders om meer uniformiteit in de processen te krijgen. Deelconclusie 5. Gesubsidieerde organisaties zijn tevreden, maar zien verbetermogelijkheden. Over het algemeen zijn de onderzochte organisaties tevreden over de processen en contacten met de gemeente. Mogelijk hangen de intensieve (en informele) contacten ook samen met dat formele subsidiestructuren (zie deelconclusie 2 en 3) = minder sterk ingeregeld zijn. Uit deelconclusie 4 bleek dat de communicatie op onderdelen kan worden verbeterd.

Dat zit niet alleen in het verduidelijken wat van een accounthouder verwacht kan worden, maar bijvoorbeeld ook in duidelijkheid over de processen op de website, waar ten tijden van het onderzoek nog altijd onjuist geformuleerd staat dat subsidies van boven de €7.500 al een accountsverklaring moeten verstrekken en dat de termijn voor aanlevering van de subsidieaanvraag 12 april is – niet 1 april. Als belangrijkste verbeterpunt geven de gesubsidieerde organisaties echter de lange doorlooptijden van de subsidieprocessen, waarbij ook de begeleidende communicatie een terugkerend aandachtspunt is. Met de komst van een medewerker die zich met het overkoepelend subsidiebeleid bezig zal houden is er wellicht al een stap gezet naar meer grip op de processen en doorlooptijden. Aanbeveling aan het college: 9. Verbeter de communicatie over de eisen die aan gesubsidieerde organisaties worden gesteld. 10. Versnel de doorlooptijden van de afhandeling van subsidieaanvragen. pagina 5

Deelconclusie 6. Raad kan controlerende taken uitvoeren, maar periodieke evaluatie gewenst. De Rekenkamer stelt vast dat het college invulling geeft aan de actieve informatieplicht: het subsidieoverzicht biedt raadsleden overzicht van de verleende subsidies en afwijkingen ten opzichte van het vorige jaar. Dit helpt de raad om invulling te geven aan zijn controlerende rol. Met de komst van een medewerker die zich overkoepelend met subsidies bezighoudt, kunnen enkele aandachtspunten in deze overzichten worden verbeterd. Zo zijn er soms nog discrepanties tussen de verschillende jaargangen en staan er subsidierelaties op het overzicht terwijl er geen subsidie is aangevraagd. Een inhoudelijke controle door de raad op het bereiken van de maatschappelijke doelen op dit moment is op dit moment nog beperkt, mede door de aandachtspunten uit deelconclusie 3. Het uitvoeren en verstrekken van een periodieke evaluatie van het subsidiebeleid (zoals wettelijk vereist) zou een bijdrage leveren aan het versterken van de controlerende taak van de gemeenteraad. Aanbeveling aan het college: 11. Evalueer het subsidiebeleid periodiek en verifieer daarbij het nut en de noodzaak van subsidies. Aanbeveling aan de raad: 12. Geef scherper invulling aan de inhoudelijk controlerende rol.

Benut de geëigende momenten in de P&C-cyclus om onduidelijkheden in de gegevens aan te kaarten en te toetsen of subsidies voldoende aansluiten bij beleidsdoelstellingen.

pagina 6

1.

Inleiding

1.1

Achtergrond

De rekenkamer Montfoort (RKM) is in 2024 officieel gestart en heeft via een inventarisatieronde naar mogelijke onderzoeksonderwerpen suggesties opgehaald voor onderzoeksonderwerpen. Meerdere raadsfracties hebben subsidies in het algemeen of een specifieke subsidie aangedragen als mogelijk onderzoeksonderwerp voor de RKM. De RKM heeft besloten tot een onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Montfoort, waarbij ze specifiek kijkt naar de doeltreffendheid van subsidies en de mogelijkheid tot sturing door de raad. 1.2

Onderzoeksvragen

De rekenkamer heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd. Deze hoofdvraag is uitgewerkt in een aantal onderzoeksvragen. Hoofdvraag: In hoeverre draagt het subsidiebeleid van de gemeente Montfoort bij aan het realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen en welke mogelijkheden zijn er om de (financiële) sturing en controle te verbeteren? Deze vraag zal worden beantwoord aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het subsidiebeleid vormgegeven? a. Op welke wijze leggen gesubsidieerde organisaties in de praktijk verantwoording af over hun huidige en verwachte (financiële) resultaten? b. Wat doet het college met deze verantwoording? c. Hoe wordt deze verantwoording door de gesubsidieerde organisaties ervaren? 2. Wat is de rol van de raad en hoe geeft de raad invulling aan deze rol? a. Hoe informeert het college de raad over eventuele aandachtspunten bij gesubsidieerde organisaties? b. In hoeverre heeft de raad mogelijkheden om tijdig bij te sturen? c. Op welke wijze geeft de raad invulling aan de controlerende rol ten aanzien van gesubsidieerde organisaties? Om de deelvragen te beantwoorden maakt de RKM gebruik van een normenkader, opgebouwd op basis van normenkaders in vergelijkbaar onderzoek naar subsidiebeleid. Boven de paragrafen worden de gebruikte normen getoond.

Aan het slot keren deze normen terug en worden ze van een score voorzien.

pagina 7

1.3

Afbakening

Het onderzoek richt zich primair op de subsidieverlening1 in de periode vanaf 2022 tot aan nu, al zal in paragraaf 2.1 kort een beeld van de historie van het subsidiebeleid worden geschetst om context te kunnen bieden. Daarnaast kijkt het onderzoek naar de sturing en controle op het beleid vanuit de raad en hoe deze eventueel verbeterd kan worden. In het onderzoek wordt ook gekeken naar de conclusies en aanbevelingen uit de vorige onderzoeken voor zover deze relevant zijn voor de doelstellingen van dit onderzoek. De focus ligt op doeltreffendheid. De doelmatigheid en rechtmatigheid van het subsidieproces is in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. 1.4

Onderzoeksmethodiek

Voor dit onderzoek zijn drie door de gemeente Montfoort gesubsidieerde organisaties bestudeerd, te weten: • SWOM2 (€1,4 mln. in 2024) • Ondernemersfonds Montfoort/Linschoten (€180.000 in 2024) • Stichting Duurzaam Montfoort (€12.400 in 2024) De casusselectie is gestoeld op de omvang van de subsidie, waarbij gekozen is voor een grens van tenminste €7,500.3 Daarnaast heeft de RKM rekening gehouden met de belangstelling van (en relevantie voor) de raad, en een thematische spreiding. Aan de hand van gesprekken met de betreffende organisaties en het bestuderen van de relevante documentatie omtrent de subsidieverlening, is het subsidieproces van de gemeente in kaart gebracht en getoetst aan de hand van de onderzoeksvragen. Naast een uitgebreid bronnenonderzoek en gesprekken met gesubsidieerde organisaties, is ook gesproken met meerdere ambtenaren van de gemeente Montfoort. Een overzicht van alle gevoerde gesprekken is te vinden in bijlage 1. 1.5

Leeswijzer

De nota van bevindingen biedt in paragraaf 2.1 eerst een korte samenvatting van de historie en relevante ontwikkelingen in het subsidiebeleid van voor de onderzoeksperiode. De onderzoeksvragen naar de vormgeving van het subsidiebeleid (2.2) en de rol van de raad (2.3) komen daarna aan bod. Elke paragraaf somt de RKM de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek op. Paragraaf 2.2 en 2.3 behandelen hiermee ook de beantwoording van de betreffende onderzoeksvraag, aan de hand van een score op de gestelde normen, inclusief een korte onderbouwing van de score. Deze paragrafen starten daarom ook met de normen op basis waarvan de RKM toetst.

1

Het gaat daarbij om de grotere subsidieregelingen binnen de beleidsvelden zorg en welzijn, onderwijs en sport. Indirecte subsidies, bijvoorbeeld bij de verhuur van sportvelden of ontmoetingsruimten, vallen niet onder de scope van het onderzoek. Ook subsidieverwerving door de gemeente (bijvoorbeeld bij de EU) is geen onderdeel van dit onderzoek. 2 Niet zijnde de subsidiestroom ‘Bibliotheek – SWOM' en incidentele subsidies aan de SWOM 3 Subsidies tot dit bedrag worden direct vastgesteld, waarmee er een ander verantwoordingsproces plaatsvindt. De subsidieaanvrager hoeft later niet uit te leggen hoe dit bedrag is gebruikt. Wel kan er een steekproefsgewijze controle plaatsvinden.

pagina 8

2.

Bevindingen

2.1

Historie subsidiebeleid

Deze paragraaf beschrijft kort de historie van het subsidiebeleid in Montfoort. Het zoomt in op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. De Rekenkamer beschrijft hiermee de context voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag: Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het subsidiebeleid vormgegeven? Belangrijke mijlpalen in deze geschiedenis zijn de twee momenten waarop er (voorafgaand aan de onderzoeksperiode 2022-2024) een subsidiebeleid werd vastgesteld, in 2013 en in 2015. De beleidsmatige driehoek van subsidieverstrekking: Awb, ASV en subsidiebeleid Naast de wettelijke bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – zie ook bijlage 5 – vormen de Algemene subsidieverordening (ASV) en het gemeentelijke subsidiebeleid de belangrijkste kaders voor de subsidieverlening. Deze drie pijlers hangen sterk samen. In het subsidiebeleid wordt de visie op en het algemene doel van het subsidiebeleid beschreven. Tevens worden daarin de beleidsdoelstellingen beschreven die met het subsidie instrument worden beoogd. Subsidiebeleidsregels vullen in hoe er toepassing wordt gegeven aan een bestaande bevoegdheid van het bestuursorgaan en hoe belangen worden afgewogen (artikel 4:81, eerste lid, van de Awb). Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan zelf en werken niet extern. Met beleidsregels kunnen dan ook niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers worden opgelegd.

In ieder geval kunnen zaken als termijnen en subsidieverplichtingen niet worden geregeld via een beleidsregel. Dat gebeurt via de ASV. In de ASV wordt de hoofdstructuur van het subsidieproces neergelegd, zoals de reikwijdte van de verordening, de vaststelling van subsidieplafonds door de raad, aanvraagvereisten, algemene en bijzondere verplichtingen, verantwoording, beslistermijnen en weigerings-, intrekkings- en terugvorderingsgronden. Alle subsidieaanvragen worden getoetst aan het bepaalde in de ASV. De beleidsuitvoerende elementen worden vervolgens in subsidieregelingen vastgelegd. Subsidiebeleid 2013 - 2017 Dit beleid is ontwikkeld in 2012, mede ingegeven door de ontevredenheid over het voorgaande beleid (Subsidiebeleid 2008-2011). Uit de interviews wordt duidelijk dat er vooral een gebrek aan structuur werd ervaren binnen de gemeente. De criteria boden te weinig richting en toekenning van subsidies werd te veel een vanzelfsprekendheid, waarbij goede onderliggende beleidsafwegingen soms ontbraken. De aanpassingen van het ‘Subsidiebeleid 2013-2017’ zijn ook doorgevoerd in de ‘Subsidieverordening 2013’.

Enkele wijzigingen zijn bij vaststelling opgesomd, zoals het schrappen van de automatische indexering, de invoering van een subsidieplafond en een vermindering van de subsidie indien de subsidieontvanger zich niet houdt aan het bezoldigingsmaximum voor inkomens van bestuurders. Uit deze opsomming blijkt ook dat de herziening van het beleid samenviel met een bezuinigingsopgave. In 2016 is de automatische indexering weer teruggekomen. De belangrijkste verandering ten opzichte van het voorgaande beleid is echter dat er meer op de beleidsdoelstellingen van de gemeente Montfoort is ingezet. Hiermee beoogde de gemeente het subsidiebeleid een belangrijker instrument te maken bij het bereiken van ‘de doelstellingen uit het welzijnsbeleid’. Het doel van het subsidiebeleid werd hiermee ‘het ondersteunen en stimuleren pagina 9

van activiteiten van welzijnsinstellingen in de breedste zin van het woord om de sociale cohesie in de gemeente Montfoort in stand te houden en te bevorderen.’ Subsidies moeten – net als daarvoor – voldoen aan een set van algemene criteria. Een nieuw algemeen criterium is dat de activiteit voldoet aan de criteria van het betreffende taakgebied. Per taakgebied is beschreven welke activiteiten van een instelling op grond van het welzijnsbeleid voor subsidie in aanmerking komen (zie kader). Op deze wijze wordt ingezet op een sterke koppeling aan de doelstellingen uit het welzijnsbeleid. Zorg en Maatschappelijke Dienstverlening • De activiteit bestaat uit het bieden van zorg en/of belangenbehartiging door vrijwilligers en/of mantelzorgers aan minimaal 25 inwoners van de gemeente Montfoort. Cultuur en educatie • De activiteit draagt bij aan educatieve vorming. • De activiteit draagt bij aan de algemene muzikale vorming (AMV) van jongeren tot 18 jaar. • De activiteit maakt onderdeel uit van de viering van een nationale feestdag of herdenking. • De activiteit zorgt voor de opluistering van een lokale festiviteit. • De activiteit is gericht op het promoten van het Cultuurhistorisch gedachtegoed van de • gemeente Montfoort onder haar inwoners en bezoekers.

Seniorenwerk • De activiteit bestaat uit het bieden van zorg en/of belangenbehartiging door vrijwilligers en/of mantelzorgers aan minimaal 25 inwoners van de gemeente Montfoort en draagt bij aan de participatie, mobiliteit, zelfstandigheid, bestaanszekerheid of voorkoming van eenzaamheid van ouderen. Jeugd en Jongerenwerk • De activiteit wordt uitgevoerd door vrijwilligers en/of mantelzorgers en: o Is gericht op de maatschappelijke participatie van jongeren, en/of o Draagt bij aan het voorkomen en bestrijden van overlast door jongeren, en/of o Levert een bijdrage aan het goed doorlopen van het ontwikkelingsproces en het bereiken van een startkwalificatie en/of o Biedt structurele zinvolle vrijetijdsbesteding waarbij algemeen geldende normen en waarden worden gehanteerd. Sport • Activiteiten die gericht zijn op het stimuleren van meer mensen met een beperking.

Subsidieverordening 2016 In de vergadering van 15 september 2015 heeft het college van B&W besloten de raad voor te stellen te besluiten tot de vaststelling van een nieuwe algemene subsidieverordening. De modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vormde de basis voor deze verordening. Het college noemde destijds twee argumenten voor de vernieuwing: 1) De juridische houdbaarheid en toepasbaarheid verbeteren, en daarmee de rechtszekerheid voor de subsidieaanvragers en –ontvangers te vergroten, onder meer door te zorgen dat de verordening staatssteunproof is. De verordening moet hiervoor voldoen aan het Europese bestuursrecht, door vast te leggen dat de gemeente op grond van dit. Europese bestuursrecht een bevoegdheid heeft tot het weigeren en terugvorderen van subsidies, die onverenigbaar zijn met de staatssteunregels. Ook moet er een grondslag zijn voor het aanhouden van subsidieaanvragen. De opzet van het juridisch kader voor het verstrekken van subsidies wordt gewijzigd. De Algemene subsidieverordening vormt het algemene kader, dat verder wordt uitgewerkt in subsidieregelingen. In het subsidiebeleid pagina 10

wordt de visie op en het algemene doel van het subsidiebeleid beschreven. Subsidiebeleidsregels vullen in hoe er toepassing wordt gegeven aan een bestaande bevoegdheid van het bestuursorgaan en hoe belangen worden afgewogen (artikel 4:81, eerste lid, van de Awb). Zaken als termijnen en subsidieverplichtingen kunnen niet worden geregeld via een beleidsregel. Dat dient te geschieden in een verordening. In de subsidieverordening wordt dan ook de hoofdstructuur van het subsidieproces neergelegd, zoals de reikwijdte van de verordening, de vaststelling van subsidieplafonds door de raad, aanvraagvereisten, algemene en bijzondere verplichtingen, verantwoording, beslistermijnen en weigerings-, intrekkings- en terugvorderingsgronden. Alle subsidieaanvragen worden getoetst aan het bepaalde in de subsidieverordening. De beleidsuitvoerende elementen worden vervolgens in subsidieregelingen vastgelegd. 2) De bestuurlijke en administratieve lasten te verminderen, door middel van de ambtshalve vaststelling en vereenvoudiging van de verantwoording van subsidies tot € 7.500. De bevoegdheid tot het vaststellen van de subsidieregelingen met deze gesubsidieerde instellingen wordt in artikel 3 van de ASV gedelegeerd aan het college. Instellingen hoeven voor subsidies onder deze grens in vergelijking tot de vorige verordening geen verantwoording en jaarstukken meer in te dienen.

Hierdoor is de verantwoordinglast in verhouding gebracht tot de hoogte van het subsidiebedrag. Van de circa 30 ingekomen subsidieaanvragen voor het jaar 2016, hebben 18 aanvragen betrekking op een subsidie van minder dan € 7.500. De administratieve lastenverlichting voor de gemeente zit in het feit dat er minder ingekomen stukken zijn ter beoordeling en archivering. De gemeente beoogt hier steekproefsgewijs te controleren of de gesubsidieerde activiteit is uitgevoerd conform de subsidiebeschikking en de subsidieverordening. De verwachting is dat steekproeven iets minder tijd kosten dan de jaarlijkse administratie en het beoordelen van jaarstukken. De werkelijke lastenverlichting is echter niet exact uit te drukken in uren of euro's, omdat geen urenregistratie plaatsvindt. Het gebruikte Model Algemene subsidieverordening van de VNG uit 2013 is in 2019 voor de tweede keer geactualiseerd, maar deze actualisatie is nog niet doorgevoerd in de Montfoortse subsidieverordening. Opvallend is dat in dit nieuwe model één van de sleutelartikelen uit de subsidieverordening in 2016 is aangepast. In artikel 4 over staatssteunregels zijn vier leden toegevoegd bij het reeds bestaande eerste lid, en ook in artikelen 8 en 9 is meer aandacht voor de Europese steunkaders.

Andere substantiële aanvullingen in het vernieuwde VNG-model uit 2019 gaan over de mogelijkheden het subsidieplafond te verlagen. Ook zijn er diverse verwijzingen naar de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en het enkel uitvragen van gegevens die noodzakelijk zijn voor het beoordelen van de aanvraag. Belangrijkste bevindingen ▪ Het vigerend subsidiebeleid is vastgesteld in 2013, en liep in 2017 af. Het vond zijn oorsprong in onvrede over het voorgaande beleid en had onder meer als doel om in een sterkere koppeling aan beleidsdoelstellingen te voorzien. Deze koppeling is gelegd met vijf taakvelden, allen uit het welzijnsbeleid. ▪ Aan de hand van de nieuwe ASV (2016) is het subsidieproces in de gemeente Montfoort verbeterd, door de verordening staatssteunproof te maken en administratieve lasten te verminderen, door vereenvoudiging van de verantwoording van subsidies tot € 7.500. De ASV is gebaseerd op een VNG-model uit 2013. De update van dit model in 2019 is nog niet doorgevoerd in de Montfoortse praktijk.

pagina 11

2.2

College: Uitvoering en verantwoording

Deze paragraaf gaat in op de volgende onderzoeksvraag: Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het subsidiebeleid vormgegeven? a) Op welke wijze leggen gesubsidieerde organisaties in de praktijk verantwoording af over hun huidige en verwachte (financiële) resultaten? b) Wat doet het college met deze verantwoording? c) Hoe wordt deze verantwoording door de gesubsidieerde organisaties ervaren? De normen die we hierbij toetsen zijn: ▪ In het meerjarenkader van de begroting is de subsidieruimte per beleidsterrein bepaald; ▪ Bij de aanvragen die leiden tot subsidieverstrekking worden de doelstellingen SMART geformuleerd; ▪ De gemeente maakt per gemeentelijk doel een afweging of subsidieverstrekking het meest passende instrument is om dit doel te realiseren. ▪ De gesubsidieerde instelling legt ieder jaar verantwoording af met een inhoudelijk en financieel verslag. Zij toont aan dat activiteiten hebben plaatsgevonden. Hierbij is het volgens de rekenkamer vanzelfsprekend dat verschillen ten opzichte van de geplande activiteiten worden verklaard. ▪ De eisen aan kleine subsidies (tot € 7.500) zijn passend voor de omvang van de subsidie. ▪ Ten minste eenmaal in de vijf jaren publiceert het college een evaluatieverslag over de doeltreffendheid van subsidies en de effecten van de subsidie in de praktijk.

Omvang van het subsidiebeleid Montfoort verstrekte in 2023 € 2,47 mln subsidie aan een kleine veertig organisaties, blijkt uit het jaarverslag van de gemeente. Uit een quickscan van subsidieoverzichten van gemeenten met minder dan 50.000 inwoners blijkt dat de subsidieomvang per inwoner in Montfoort (ca. €178 per inwoner) midden in de bandbreedte valt van €85 (Heiloo per inwoner) tot €286 (Beverwijk per inwoner). Ook is deze in lijn met bijvoorbeeld het nabijgelegen IJsselstein (€165 per inwoner). Uit het subsidieoverzicht van 2024 blijkt dat de meeste instellingen ten opzichte van het voorgaande jaar meer geld ontvangen op basis van de indexering (+7,6%). Daarnaast is er CAOverhoging toegepast op de subsidieaanvragen van De Thuisbasis VVE, Handje Helpen en de SWOM, waardoor de subsidie hier 9% tot 11% toeneemt. Daarnaast zien Vereniging Oud-Linschoten (+55%), Stichting De Thuisbasis Sociaal Werk, Jeugdteam4 (+30%) en Duurzaam Montfoort5 (21%) de subsidie sterk zien toenemen, en Muziekvereniging Sint Carolus (-16%) en Ondernemersfonds Montfoort/Linschoten (-26%)6 juist een afname van de subsidie. Ook zijn er vier subsidies die in de gemeentelijke registratie in 2023

4

Over deze wijziging is actief gecommuniceerd in het jaarverslag: ‘Het jeugdteam levert goede kwaliteit van zorg, maar loopt tegen (formatieve) grenzen aan. Daardoor zijn meer jongeren/gezinnen doorverwezen naar aanbieders dan we hadden gewild. In 2023 heeft de gemeenteraad besloten om subsidie toe te kennen voor formatie uitbreiding bij het jeugdteam. Hiermee kan het jeugdteam vanaf 2024 steeds meer zaken zelf oppakken.’ 5 In de RIB van september 2023 wordt hierover gecommuniceerd. In eerste instantie was dezelfde subsidie toegewezen gekregen als vorig jaar, namelijk € 11.549,-. De activiteiten die zij uitvoeren zijn echter uitgebreid ten opzichte van voorgaande jaren. Om deze reden hebben zij om een verhoging van € 2.426,- gevraagd. Omdat de toegevoegde activiteiten in lijn zijn met het subsidiebeleid en bijdragen aan de doelstellingen, is besloten naar aanleiding van de zienswijze te subsidie te verhogen met het gevraagde bedrag. 6 Dit gaat om een correctie t.o.v. het vorige subsidieoverzicht, waar de subsidie voor het Ondernemersfonds (€ 180.000,-) samen werd getoond met de gelden die via een ander construct worden verstrekt aan agrariërs en eigenaren en gebruikers van de maatschappelijke objecten.

pagina 12

nog niet werden verstrekt (vermeld onder Agrariërs7, Stichting Schuldhulpmaatje, MBO on Stage en Dorpsplatform Linschoten). Veruit het grootste deel van de vastgestelde subsidies wordt toegekend in de vorm van subsidies van > € 7.500; ruim 2,5 mln aan 13 organisaties. Met name de SWOM valt op qua omvang; 1,3 mln, meer dan de helft van de totale subsidies. Een kleiner deel kende de gemeente toe in de vorm van subsidies ≤ € 7.500 aan (€66.460). In bijlage 6 staat een totaaloverzicht van de in 2024 verstrekte subsidies. Doelen en prestaties subsidies Op de website staat kort gecommuniceerd dat de activiteit moet bijdragen aan gemeentelijke beleidsdoelen, en dat men deze kan vinden in het subsidiebeleid, inclusief een link naar het Subsidiebeleid Montfoort 2013-2017. Hoewel het gaat om een relatief oud beleidsdocument, is deze nota uit 2013 nog altijd de belangrijkste kapstok voor de uitvoering van het subsidiebeleid (zie ook 2.1). Het algehele doel - het ondersteunen en stimuleren van activiteiten van welzijnsinstellingen in de breedste zin van het woord om de sociale cohesie in de gemeente Montfoort in stand te houden en te bevorderen - biedt veel beleidsvrijheid bij het toekennen van de subsidies binnen het sociaal domein.

Ook in de rest van de nota wordt voor een brede afbakening gekozen; het subsidiebeleid spreekt meermaals van ‘organisaties die sociaal-culturele doelen nastreven zonder winstoogmerk’. Risico van de ruimte in het beleid is dat het hierdoor bij een subsidieaanvraag ook zoeken is naar het meest geschikte beleidsdoel uit vigerend beleid. Deze doelstellingen kunnen gevonden worden in beleidsnota’s, zoals bijvoorbeeld het sportbeleid, en/of de programmabegroting van de gemeente. Dergelijke beleidsdoelen dienen als kapstok voor de doelstellingen waarop organisaties hun subsidie aanvragen. Bij de aanvraag geven zij aan voor welke activiteiten zij een subsidie aanvragen en op welke wijze deze activiteiten bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. In de praktijk is deze koppeling niet altijd te maken, omdat het verouderde subsidiebeleid alleen enkele doelen in het sociaal domein afdekt. Subsidiënten als het Ondernemersfonds en Duurzaam Montfoort kunnen hier niet op aansluiten. Omdat ook overkoepelend gemeentelijk beleid op hun beleidsveld (economie, duurzaamheid) soms nog ontbreekt, is ook hier geen directe koppeling aan te maken. De SWOM verwijst in haar subsidieaanvraag in algemene zin wel naar de gemeentelijke doelen in de programmabegroting, maar maakt geen duidelijke koppeling van activiteiten aan deze doelen.

Het beeld op basis van de onderzochte casuïstiek is derhalve dat deze koppeling niet consequent plaatsvindt. Afweging inkoop De afweging tussen inkoop en subsidiëren staat niet beschreven in de nota Subsidiebeleid (2013). De gemeente werkt met een inkoopbureau, en in het najaar van 2024 is er een cursus geweest over het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Deze was echter gericht op medewerkers bij de gemeente die te maken hebben met inkoop. Hierdoor is er wel enige overlap met de accounthouders van de subsidies, maar deze waren niet allen aanwezig bij deze cursus. Uit gesprekken met de accounthouders blijkt dat de kennis van de afwegingen rondom inkoop zeer wisselend zijn. In de casus van de SWOM is er bijvoorbeeld wel een toets geweest met de inkooporganisatie en juristen om te toetsen of de huidige werkwijze rechtmatig is.

7

Deze post houdt verband met het ondernemersfonds en komt in de subsidieoverzichten (in soms net andere benamingen) wel jaarlijks terug.

pagina 13

De afweging of subsidieverstrekking het meest geëigende instrument is, kan complex zijn. Een dergelijke afweging dient vaak per situatie gemaakt te worden, waardoor het van belang is dat de accounthouder in kwestie deze afweging gemotiveerd kan maken. De gemeente heeft echter geen concrete handvatten geformuleerd op basis waarvan de afweging gemaakt kan worden. Ambtelijk schat men in dat de impact echter beperkt is, omdat het gaat om tal van kleine subsidies, of om subsidies die bewust niet als inkooprelatie worden weggezet. Afweging incidentele subsidies Voor initiatieven die eenmalig of niet-structureel in de gemeente plaatsvinden, kan een incidentele subsidie worden aangevraagd. De gemeentelijke website stelt dat dit gepast is bij vergoedingen voor een activiteit in de gemeente die ‘kort duurt en één keer plaats vindt’. Dit kan tot 8 weken voordat de activiteit plaatsvindt. Na drie jaar zal een incidente subsidie worden stopgezet óf omgezet naar structureel. De overkoepelend subsidiecoördinator ziet hierop toe. Een aanvraag voor een structurele subsidie moet voor 1 april8 bij de gemeente Montfoort binnen zijn wil de organisatie de subsidie in het daaropvolgende jaar ontvangen. Afhankelijk van de inhoud van de subsidie kunnen te laat aangevraagde subsidies als incidentele subsidie worden toegekend.

Het totaal aantal incidentele subsidies is in de gemeente Montfoort qua omvang zeer beperkt (ca. € 16.000 in 2024). Toch is er aandacht voor deze afweging, mede ingegeven door de samenwerking met de SWOM. Hier is in het verleden regelmatig in operationeel overleg over de uitvoering van activiteiten incidentele subsidie verleend. Soms leidde dit in daaropvolgende jaren tot discussie, omdat SWOM de verwachting had dat de subsidie structureel zou zijn, terwijl het feitelijk incidenteel was. De wens is meer duidelijkheid te verschaffen aan zowel de raad als aan SWOM over de hoogte en continuïteit van subsidies. Verantwoording De check op volledigheid wordt uitgevoerd bij het Klantcontactcentrum (KCC), waar eventueel in overleg met de subsidiecoördinator wordt getoetst of alle stukken aanwezig zijn, zoals een KvK uittreksel en de begroting voor het komend jaar. Zoals aangegeven in paragraaf 2.1 maakt de gemeente sinds 2016 onderscheid tussen kleine (≤ €7.500) subsidies en grote (> € 7.500) subsidies. Verantwoording kleine subsidies Kleine subsidies 7.500 worden bij beschikking gelijk vastgesteld. Hier is geen aparte verantwoording en worden geen stukken aangeleverd of gecontroleerd. Voor kleine subsidies geldt dat de organisatie die de subsidie ontvangt gecontroleerd kan worden, als onderdeel van de gemeentelijke steekproef en hiervoor moet het de benodigde administratie bijhouden.

Dit gebeurt in beperkte mate vanuit financiën, met als focus de rechtmatigheid. De subsidiecoördinator doet alleen een controle op doeltreffendheid van de subsidie op basis van een signaal van de accounthouder. De controle en verantwoording bij deze organisaties is daarmee in grote mate gebaseerd op het contact van de organisatie met de accounthouders. Verantwoording grote subsidies De organisaties die een subsidie van boven de € 7.500 ontvangen, vallen in een ander verantwoordingsregime. Deze organisaties moeten vóór 1 april van het jaar na het jaar waarover subsidie is ontvangen verantwoorden hoe dit bedrag is gebruikt voor de beoogde activiteiten, via een verslag over de inhoud van de activiteit(en) om aan te tonen dat deze plaats gevonden heeft, een overzicht van de activiteit(en) met daarbij de uitgaven en inkomsten (balans inclusief 8

Op de website staat nog abusievelijk 12 april vermeld.

pagina 14

toelichting en financieel verslag of jaarrekening) en in het geval van een subsidie vanaf € 50.0009 (art. 15, lid 2d van de ASV) ook een accountantsverklaring, opgesteld door een onafhankelijk accountant. Uit de interviews blijkt dat bij grotere subsidiestromen het contact logischerwijs ook intensiever is. Dit contact maakt in de basis de controlefunctie makkelijker, omdat er eerder problemen gesignaleerd kunnen worden. Kanttekening is dat bij complexere subsidies ook complicerende factoren kunnen spelen, zoals als niet al het contact via de accounthouder loopt. Zo zit de SWOM in het gebouw bij de gemeente en is er veel operationeel contact tussen de SWOM en diverse beleidsmedewerkers. Naast het intensiever contact is de controle bij bedragen boven de €7.500 structureel ingebouwd. De gemeente controleert of het subsidiegeld is besteed aan de afgesproken activiteit. Dit vindt doorgaans plaats bij de bespreking van het jaarverslag. Hoewel er geen totaaloverzicht is van deze gesprekken, is het beeld bij de betrokkenen dat dit gebeurt en dat er verslaglegging is van deze voortgangsgesprekken. Deze wordt echter niet gecentraliseerd en voor verregaande(re) controle is de gemeente afhankelijk van signalen van de accounthouder, die controleert op conformiteit met het inhoudelijk beleid.

Bij subsidies van boven de €50.000 is er sprake van een de accountantsverklaring en wordt de accounthouder ondersteund door een financieel consulent. Als de uitkomst van de controle negatief is, kan de gemeente besluiten de subsidie (gedeeltelijk) terug te eisen. Dit is vrij zeldzaam, maar komt wel voor, zoals bij de SWOM-subsidie in 2023. Verantwoording in onderzochte casuïstiek In de praktijk vindt de verantwoording verschillend plaats, afhankelijk van de hoogte van de subsidie. In dit onderzoek is specifiek gekeken naar de subsidies voor SWOM (€1,4 mln. in 2024), Ondernemersfonds Montfoort/Linschoten (€180.000 in 2024) en Stichting Duurzaam Montfoort (€12.400 in 2024). Duurzaam Montfoort Het contact tussen de accounthouders/beleidsadviseurs en de organisaties die, zoals Stichting Duurzaam Montfoort, minder dan € 50.000 ontvangen vindt in veel gevallen plaats wanneer daar een aanleiding voor is, maar in het geval van Duurzaam Montfoort is er wel sprake van een vast patroon: een overleg rond het jaarverslag en rond het jaarplan. De jaarlijkse aanvraag van een structurele subsidie is het belangrijkste controlemoment voor zowel het college als de raad. Na een toets op volledigheid en tijdigheid bij het KCC toetst de accounthouder of de aanvraag inhoudelijk volstaat.

Hierbij wordt vooral gekeken of de activiteiten in het kader van de subsidieaanvraag aansluiten bij de eigen doelstellingen van Duurzaam Montfoort. Deze doelen zijn er sinds de start van Duurzaam Montfoort, en het is niet bekend of en in welke mate deze doelen tot stand zijn gekomen in samenspraak met de gemeente. Er is geen link met de gemeentelijke beleidsdoelen. In een gesprek tussen de accounthouder en Duurzaam Montfoort rond het jaarplan wordt stilgestaan bij de beoogde activiteiten. Als onderbouwing voor de besluitvorming over de toekenning van de subsidie wordt in de afgelopen jaren steevast aangegeven dat de toekenning past binnen het subsidieplafond van begrotingsprogramma 3 (wonen en ruimte) en dat het subsidiebedrag in overeenstemming is met het door het college 9

Op de gemeentelijke website staat abusievelijk dat dit al plaatsvindt bij subsidies vanaf €7.500,-.

pagina 15

vastgestelde subsidieoverzicht. Dit zijn puur procesmatige kaders. De inhoudelijke afweging is beperkt. Het tweede contactmoment is rond het jaarverslag en richt zich daarom meer op de verantwoording. Bij dit overleg is ook de portefeuillehouder aanwezig. Vooraf is er een check door de accounthouder of het verslag in lijn is met het jaarplan van het bijbehorende jaar. Het jaarverslag van Duurzaam Montfoort poogt duidelijk zo veel mogelijk inzichten te geven met behulp van concrete data, bijvoorbeeld door het aantal geplaatste regentonnen, aangelegde boomspiegels en opgehaalde kerstbomen te benoemen (zie voorbeeld rechts). Niet alle inspanningen lenen zich echter voor dergelijke cijfermatige onderbouwing. Voor meer informatie, zie ook bijlage 4. Ondernemersfonds Voor Ondernemersfonds Montfoort/Linschoten geldt dat de uitvoeringsovereenkomst tussen het Ondernemersfonds en de gemeente leidend is. Ondernemersverenigingen uit Montfoort en Linschoten kunnen aanvragen indienen bij het Ondernemersfonds voor het krijgen van een subsidie om vervolgens een bepaald project uit te kunnen voeren. Hiervoor ontvangt het Ondernemersfonds jaarlijks een subsidie van € 180.000,-. Het bedrag wordt opgebracht door middel van een opslag op de onroerende-zaakbelasting (OZB).

Deze werkvorm wordt landelijk vaker toegepast, al wordt er doorgaans wel een artikel in onderliggende uitvoeringsovereenkomsten opgenomen waaruit blijkt dat de Algemene subsidieverordening van de gemeente niet van toepassing is op deze subsidie en de uitvoeringsovereenkomst leidend is. Dat is in deze uitvoeringsovereenkomst niet het geval. Een subsidie is gebaseerd op activiteiten waarover verantwoording wordt afgelegd. Dit is een fonds, waardoor er geen directe koppeling is aan activiteiten. Dit is ook te zien aan het jaarverslag en de jaarrekening, die vrij summier zijn. Bij de jaarverslagen zit geen balans of resultatenrekening, en geen inhoudelijk verslag over de geleverde prestaties. De jaarrekening legt geen koppeling met doelen of prestaties. De gemeente benut vooral het contact tussen de accounthouder (4x per jaar) en de portefeuillehouder (1x per jaar) om op de hoogte te blijven van wat het fonds doet en te zorgen dat activiteiten voldoende bijdragen aan de doelstellingen van het fonds. SWOM SWOM ontvangt meer dan de helft van het totale subsidiebudget van de gemeente en is daarmee een belangrijke partner. De structurele subsidieaanvraag SWOM uit 2024 is gebaseerd op de begroting 2024 en de Visie SWOM uit 2021. Deze koppeling wordt verder niet toegelicht. Er is geen referentie naar het subsidiebeleid, of de daarin genoemde taakvelden.

In de interviews wordt bevestigd dat de koppeling aan gemeentelijke doelen daarmee complex en indirect is.

pagina 16

De verantwoording is vanwege de omvang met een breed palet van beleidsterreinen uitgebreider dan bij andere casuïstiek het geval is. SWOM verzamelt op eigen initiatief gegevens over haar prestaties en levert deze vervolgens aan bij de gemeente als onderdeel van haar verantwoording, zoals het voorbeeld in de afbeelding rechts. Er wordt in het jaarverslag geen poging gedaan om de prestaties te koppelen aan effecten. Dit maakt de controle op doeltreffendheid complex. De indeling helpt onvoldoende met de koppeling aan gemeentelijke beleidsdoelen, ook omdat de activiteiten hier niet direct aan verbonden zijn. Er is daarmee geen controle of activiteiten voldoende renderen. Behalve gedocumenteerde verantwoording voert de accounthouder van de gemeente meermaals per jaar gesprekken met de directeur en operationeel leidinggevende van SWOM. Ook diverse beleidsadviseurs hebben regelmatig contact met SWOM over operationele zaken. Over het algemeen is er een relatie tussen de gemeente en SWOM op basis van vertrouwen en gaat de gemeente niet op ieder detail bijsturen. Eind 2023 heeft het college van B&W de raad via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over de wens om de subsidie van SWOM meer modulair in te willen richten, waarbij per module een financiële verantwoording plaatsvindt binnen de totale subsidie.

Het voornemen is om de subsidieverstrekking aan de SWOM nader te concretiseren door deze te voorzien van doelen en resultatenafspraken. Dit is een gedeelde wens van de gemeente én van het bestuur van de SWOM. Hiermee is er meer duidelijkheid over wat de gemeente, en in het verlengde daarvan de inwoners, van de SWOM mogen verwachten. Uitgangspunt is het verzakelijken van de samenwerkingsrelatie, waaronder het specificeren van de opgave, rollen en verantwoordelijkheden. De modulaire inrichting gaat niet gepaard met een toe-of afname aan subsidie voor de SWOM. Het is alleen gesplitst in meerdere onderdelen, waarbij per module gekeken kan worden of de dienstverlening op peil is. Ook wordt het hiermee makkelijker om afwijkingen te verklaren. Voor meer informatie, zie ook bijlage 2. Mate van tevredenheid bij de gesubsidieerde organisaties Het contact met de gemeente wordt over het algemeen als prettig ervaren. Er is structureel contact met de accounthouder en de portefeuillehouder, ook bij de kleinere subsidies die zijn onderzocht. Hier worden de plannen doorgenomen en doelen vastgesteld. De intensiteit van het contact is afhankelijk van de omvang van de subsidie, de fysieke nabijheid en de invulling die een accounthouder aan zijn of haar rol geeft. SWOM is een partner met intensieve werkrelaties met meerdere ambtenaren van de gemeente.

Ook zit SWOM in hetzelfde gebouw als de gemeente. Dit maakt het contact frequenter en maakt ook informeel contact ‘in de wandelgangen’ makkelijker. Bij kleinere subsidies is buiten de officiële contactmomenten rond de subsidieaanvraag minder sprake van ‘spontaan’ contact. Dit maakt het lastiger om in te spelen op relevante ontwikkelingen binnen de gemeente. Er is een wisselend beeld bij de onderzochte casuïstiek of de accounthouder ook altijd primair aanspreekpunt is bij vragen over de subsidie. Soms is er ook direct contact met medewerkers bij Financiën. pagina 17

De procedures rondom subsidies worden als helder ervaren. Omdat de gemeente niet altijd beleid heeft waar de subsidieaanvraag op kan aansluiten is aansluiting zoeken bij beleidsdoelstellingen wel complex. De doorlooptijden zijn wel een aandachtspunt. Zo werd in de onderzochte casuïstiek op een aanvraag uit februari pas in juni gereageerd met de boodschap dat er stukken miste en dat deze binnen een aantal dagen moesten worden aangeleverd. Dit ging ook nog om stukken die openbaar beschikbaar waren. Ook de toewijzing van de gelden is wel eens te laat – pas na een herinnering van de subsidierelatie – verschaft. Dit brengt financiële risico’s met zich mee. Tot slot kan de communicatie strakker. De gemeente is al eens gewezen op de communicatie op de website, waar staat dat een accountantsverklaring nodig is voor subsidies boven de €7.500. Dit is op kleine bedragen geen reële eis. Er lijkt sprake te zijn van ruis in de communicatie. Dit is ook mondeling bevestigd, maar de communicatie op de site is ten tijde van dit onderzoek nog niet aangepast. Evaluatie De Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:23, lid 1) bepaalt dat een bestuursorgaan subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat beschrijft voor welke activiteiten een subsidie kan worden verstrekt.

Voor gemeenten betekent dit dat zij de grondslag voor structurele subsidies in een formele verordening moeten vastleggen. Ook is wettelijk bepaald dat gemeenten minimaal elke vijf jaar de doeltreffendheid van de structurele subsidies en de effecten van de subsidie in de praktijk evalueren en hierover een evaluatieverslag publiceren, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.10 Deze evaluatiecyclus vindt niet op deze wijze plaats in Montfoort. Wel is bij de vaststelling van de Algemene subsidieverordening gemeente Montfoort 2016 toegezegd dat de nieuwe ASV zal worden geëvalueerd: “Omdat de verordening per 1 januari 2016 in werking treedt en dus betrekking heeft op subsidieaanvragen voor het jaar 2017 stellen wij voor deze verordening bij de vaststelling van het nieuwe subsidiebeleid voor de jaren 2018 en volgende te evalueren en daarbij ook de subsidieontvangers te betrekken.” Deze evaluatie heeft echter ook niet plaatsgevonden, en ook daarna is geen sprake geweest van een evaluatie. In 2020 is er wel gestart met een evaluatie met als doel de basis te vormen van een vernieuwd subsidiebeleid, inclusief een update van de subsidieordening om deze meer aan te laten sluiten bij het model van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), maar dit proces is nooit afgemaakt. De laatst bekende evaluatie dateert van vóór de vaststelling van het subsidiebeleid in 2013.

Hiermee voldoet de gemeente niet aan de wettelijke eis om ten minste eenmaal in de vijf jaren een evaluatieverslag te publiceren over de effecten van de subsidies.

Belangrijkste bevindingen ▪ Montfoort verstrekt ca. € 2,5 mln. subsidie aan ongeveer 40 organisaties. ▪ De gemeente Montfoort voert het subsidiebeleid conform de vastgestelde beleidskaders uit, maar de koppeling aan (SMART-)beleidsdoelstellingen ontbreekt regelmatig of is zeer summier. Er zijn enkel procesmatige kaders over de toekenning van de subsidie op papier gezet. Een inhoudelijke toetsing of de subsidieaanvraag aansluit bij de gemeentelijke beleidsdoelen is

10

Dit is vastgelegd in artikel 4.24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): “Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.”

pagina 18

▪

▪

▪

▪

verouderd door het beleid uit 2013, en gebeurt daarom grotendeels op basis van de inschatting van accounthouders. Organisaties die een kleine subsidie ontvangen (≤ €7.500) worden steekproefsgewijs gecontroleerd, voor subsidies boven deze grens geldt dat de organisatie een aantal gegevens tijdig dient aan te leveren bij de gemeente. SWOM ontvangt meer dan de helft van het gemeentelijke subsidiebudget en heeft daarmee een bijzondere positie binnen de subsidieverlening van de gemeente, met een meer uitgebreide verantwoording. De gesubsidieerde organisaties zijn over het algemeen tevreden over het gemeentelijke (digitale) subsidieproces en het contact met de gemeente hierover. Aandachtspunten zijn (proactieve) communicatie en doorlooptijden. Het is in Montfoort niet gebruikelijk subsidies en subsidiebeleid structureel periodiek te evalueren en daarvan een evaluatieverslag te publiceren. De wettelijke verplichting om elke vijf jaar de doeltreffendheid van de structurele subsidies te evalueren is hiermee niet gehaald. De laatste evaluatie dateert van vóór de vaststelling van het subsidiebeleid in 2013.

Normen In het meerjarenkader van de begroting is de subsidieruimte per beleidsterrein bepaald.

Bij de aanvragen die leiden tot subsidieverstrekking worden de doelstellingen SMART geformuleerd;

Score In afstemming met de gemeenteraad stelt het college jaarlijks de subsidieplafonds vast per beleidsprogramma. Voor het sociaal domein voldoet de gemeente aan de norm. Het overkoepelende subsidiebeleid is echter verouderd en er zijn geen beleidsregels voor beleidsterreinen zoals duurzaamheid en economie. De gemeente voldoet hiermee deels aan de norm. In veel gevallen ontbreekt het bij de subsidieverlening aan SMART-geformuleerde doelen, waarmee de gemeente niet aan de norm voldoet.

De gemeente maakt per gemeentelijk doel een afweging of subsidieverstrekking het meest passende instrument is om dit doel te realiseren.

De gemeente heeft in het beleid geen aandacht voor een afweging tussen inkoop en subsidie, en een dergelijke afweging vindt in de praktijk daarmee ook niet expliciet plaats. De gemeente voldoet daarmee niet aan de norm.

De gesubsidieerde instelling legt ieder jaar verantwoording af met een inhoudelijk en financieel verslag. Zij toont aan dat activiteiten hebben plaatsgevonden. Hierbij is het volgens de rekenkamercommissie vanzelfsprekend dat verschillen ten opzichte van de geplande activiteiten worden verklaard.

Kleinere subsidies (<€7.500) worden in zeer beperkte mate gecontroleerd, op basis van het contact van de organisatie met de accounthouders. Voor subsidies boven € 7.500 legt de gesubsidieerde organisatie een financiële verantwoording af alsmede een verantwoording over de activiteiten en relevante ontwikkelingen in het betreffende jaar. Er zijn hiervoor geen duidelijke richtlijnen en de koppeling aan beleidsdoelstellingen is soms summier. Hiermee voldoet de gemeente deels aan de norm.

pagina 19

Normen De eisen aan kleine subsidies (tot € 7.500) zijn passend voor de omvang van de subsidie. Ten minste eenmaal in de vijf jaren publiceert het bestuursorgaan (i.c. het college) een evaluatieverslag over de doeltreffendheid van subsidies en de effecten van de subsidie in de praktijk. 2.3

Score De gemeente heeft het subsidieproces voor kleine subsidies in 2016 vereenvoudigd en voldoet daarmee aan de norm. Het college heeft sinds de vaststelling in 2013 geen opdracht verleend tot het evalueren van de doeltreffendheid van het subsidiebeleid, waardoor de gemeente niet aan deze norm voldoet.

Raad: Kaderstelling en controle

Deze paragraaf gaat in op de volgende onderzoeksvraag: Wat is de rol van de raad en hoe geeft de raad invulling aan deze rol? a) Hoe informeert het college de raad over eventuele aandachtspunten bij gesubsidieerde organisaties? b) In hoeverre heeft de raad mogelijkheden om tijdig bij te sturen? c) Op welke wijze geeft de raad invulling aan de controlerende rol ten aanzien van gesubsidieerde organisaties? De normen die we hierbij toetsen zijn: ▪ De raad geeft invulling aan zijn kaderstellende rol door het formuleren van concrete en meetbare beleidsdoelen, die een relatie hebben met het subsidie-instrument; ▪ Het college geeft invulling aan de actieve informatieplicht door de raad direct te informeren in geval van afwijkingen van subsidievoorwaarden of substantiële financiële problemen bij een gesubsidieerde organisatie. ▪ De raad geeft invulling aan zijn controlerende rol door…? Zoals in paragraaf 2.1 al aan bod is gekomen was de raad intensief betrokken bij het opstellen van het huidige subsidiebeleid in 2012. Uit de interviews blijkt dat er bewust is ingezet op een traject in samenwerking met een groep raadsforumleden, omdat raadsleden toentertijd ook meegenomen moesten worden in waar hun invloedssfeer zat. Door de grote rol in de kaderstelling, werd beoogd de invloedssfeer in de controlerende rol scherper te krijgen.

Voor die tijd werden frequent individuele aanvragen van de subsidies bediscussieerd in de raadsvergadering. Voor de raad was er in 2015 opnieuw een moment om kaders mee te geven, met het vaststellen van de Algemene subsidieverordening gemeente Montfoort 2016. Dit voorstel is behandeld in de vergadering van het Forum Samenleving van 13 oktober 2015. Tijdens de behandeling van het voorstel in het Forum is een aantal technische vragen gesteld en op onderdelen een nadere toelichting gevraagd. Dit gaf aanleiding de verordening te wijzigen en de toelichting op die verordening aan te vullen, met als meest substantiële wijziging een verduidelijking op artikel 3 (subsidieregelingen), waar in de toelichting op dit artikel de relatie tussen subsidiebeleid, subsidieregelingen en subsidieverordening is beschreven. Bij vaststelling van de Algemene subsidieverordening gemeente Montfoort 2016 in de raad van 14 december 2015 werd nog een amendement aangenomen, waarin aan artikel 6 werd toegevoegd dat instellingen hun zienswijze mondeling kunnen toelichten in het Forum Samenleving. Uit de interviews blijkt dat de procedure zoals deze in de afgelopen jaren is gevolgd goed bekend is bij raad en ambtelijke organisatie. De raad stelt eenmaal per jaar een subsidieplafond vast op pagina 20

voorstel van het college. Het subsidieplafond is het bedrag dat gedurende een bepaalde periode ten hoogste beschikbaar is voor de toekenning van subsidies. De vaststelling van de subsidieplafonds voor de betreffende begrotingsprogramma’s vindt plaats in november met het vaststellen van de begroting voor het volgende kalenderjaar. Bijstelling van de plafonds kan via de voor- en najaarsrapportage lopen. De P&C-cyclus – en met name de programmabegroting – is hiermee een belangrijk sturingsmechanisme. In de gesprekken komt naar voren dat met name bij een aantal grotere subsidies de raad nog aangeeft onvoldoende grip te hebben via deze werkwijze. Hieruit is ook de wens voor de modulaire doorontwikkeling van de SWOM-subsidie ontstaan. De controlerende taak van de raad krijgt vooral vorm bij het vaststellen van het subsidieoverzicht. De ingediende structurele subsidieaanvragen worden opgenomen in dit jaarlijks subsidieoverzicht. Het subsidieoverzicht bestaat uit het geheel van voorstellen dat het college uitbrengt aan de raad over de ingediende subsidieaanvragen. Raadsleden krijgen hiermee via één document in de verleende subsidies en de relevante ontwikkelingen. Dit subsidieoverzicht ontwikkelt zich door. Zo was het overzicht uit 2022 uitgebreider dan die van daaropvolgende jaren.