Rekenkamer - Veilig voorwaarts rekenkameronderzoek toezicht en handhaving OOV maart 2021 incl overkoepelende notitie

Functie Administratief medewerker OOV Vergunningverlener OOV Vergunningverlener OOV Bestuursadviseur OOV Beleidsmedewerker Kabinet en Veiligheid

In de interviews is naar voren gekomen dat van deze totale formatie van 3,68 fte de capaciteit voor (het aansturen van) handhaving met name is vervat in de uren van de bestuursadviseur OOV en de adviseur Kabinet en Veiligheid. In de praktijk gaat het om werkzaamheden als het Bestaande uit een bestuursadviseur, een administratief medewerker, twee vergunningverleners en een adviseur Kabinet en Veiligheid. 20

behandelen van (complexe) handhavingsdossiers – zoals caféoverlast -, het behandelen van (telefonische) meldingen over overtredingen van de APV, onderlinge afstemming en overleg over de handhavingspraktijk en het aansturen van de boa’s. Aangegeven wordt dat het in totaal gaat om zo’n 4,5 uur per week. De overige uren worden besteed aan onder meer de advisering en ondersteuning van het bestuur en de directie in algemene zin. In verschillende interviews is naar voren gebracht dat deze capaciteit voldoende blijkt voor het effectief afstemmen met en aansturen van de boa’s en het afhandelen van handhavingscases, maar wel kwetsbaarheden bevat. Mede hierdoor is het minder eenvoudig om meer proactief dan reactief (op basis van meldingen) te opereren. Veel van de werkzaamheden komen in de praktijk bij de beleidsmedewerker te liggen. Wanneer deze zou wegvallen, kan slechts een deel van de werkzaamheden worden opgevangen door anderen. Dit maakt volgens gesprekspartners de capaciteit aan de beleidskant kwetsbaar. Dit heeft zich bijvoorbeeld al laten zien in de vertraging van het opstellen van het integraal veiligheids- en handhavingsbeleid. De prioritering wordt eens in het halfjaar besproken Zoals eerder benoemd komt de prioritering op het gebied van toezicht en handhaving op OOV ten dele voort uit de veiligheidsplannen van de voorgaande gemeenten Molenwaard en Giessenlanden.

Ieder halfjaar wordt een nieuwe prioritering opgesteld op basis van een breed intern overleg. Bij dit overleg zijn onder meer medewerkers op het gebied van verkeer en de zogenaamde verbinders aanwezig. Ook de boa’s nemen deel aan dit overleg. De prioritering 30

wordt ten dele gebaseerd op wat de boa’s in de praktijk tegenkomen en wat is verwerkt in de boa-verslagen. De prioritering wordt eveneens afgestemd met de politie en andere partners. Het bestuurlijk perspectief wordt ingebracht door de portefeuillehouder veiligheid/burgemeester in de reguliere overleggen met de bestuursadviseur. Hoewel er sprake is van brede afstemming binnen de prioriteitstelling, bestaat er geen eenduidig kader waarbinnen de prioriteitstelling precies plaatsvindt en waarin is omschreven op welke manier cijfermatige informatie, zoals de in paragraaf 1.3 genoemde gebiedsscan, wordt meegenomen in de prioriteitstelling. De inzet van de boa’s is voornamelijk reactief De gemeente Molenlanden kent geen eigen boa’s of handhavers. In plaats daarvan worden twee boa’s/handhavers ingehuurd bij de gemeente Papendrecht. Dit betekent dat de boa’s voor slechts een gedeelte van de week beschikbaar zijn voor de gemeente Molenlanden. Het feit dat de boa’s bij de gemeente Papendrecht worden ingehuurd, wordt zowel door de boa’s als door de overige betrokkenen niet gezien als een belemmering, daar zij de gemeente Molenlanden en de bijbehorende context goed kennen. De boa's worden niet ingezet voor een vast aantal uur, maar worden jaarlijks ingehuurd voor een vast bedrag, op basis waarvan hun inzet gedurende het jaar wordt ingericht.

In 2019 werden de boa's ingehuurd voor 55.000 euro voor werkzaamheden in de openbare ruimte en voor 15.000 euro voor het terugdringen van overlast in de kern Kinderdijk.21

21

In de interviews is naar voren gekomen dat de inzet van de boa’s in Molenlanden voornamelijk reactief van aard is. De inzet is afhankelijk van de meldingen die door inwoners worden gedaan en door eigen signalering door de boa’s van onregelmatigheden. Gevallen waarbij er sprake is van excessen als geweld, vormen daarop een uitzondering. De boa’s worden aangestuurd door een eigen coördinator in Papendrecht, maar hebben voor de gemeente Molenlanden voornamelijk contact met de bestuursadviseur OOV en de beleidsmedewerker Veiligheid en Kabinet, zo blijkt uit de interviews. Tussen de Papendrechtse coördinator en deze bestuursadviseur is ook geregeld contact. De boa’s worden door de gemeente Molenlanden ingezet op basis van meldingen die bij de gemeente binnenkomen. Hierover worden de boa’s per mail of telefonisch geïnformeerd. De boa’s houden dagelijks een mutatiesysteem bij, op basis waarvan ieder kwartaal een rapportage wordt opgesteld. De kwartaalrapportages vormen vervolgens de basis voor de jaarrapportages van de boa’s. Wat opvalt in de jaarrapportages is dat systematisch is bijgehouden hoeveel inzet de boa’s per kern hebben geleverd:

Boa-rapportage 2019, p.2.

31

Figuur 4: Totale inzet boa’s Molenlanden, uitgesplitst naar woonplaats22 Wat daarnaast opvalt in de jaarrapportage van de boa’s is, dat deze geen expliciete evaluatie van de totale inzet en het gebruik van het instrumentarium bevat. Daarnaast mist een expliciete koppeling met de prioriteiten. Op basis van de jaarrapportage wordt wel duidelijk hoe vaak boa’s op welke plek bijvoorbeeld bonnen hebben geschreven, maar wordt niet duidelijk op basis van welke prioriteiten de inzet is geleverd.23 Indien nodig wordt over specifieke cases overlegd met de Molenlandse bestuursadviseur OOV, voordat de boa’s het veld in gaan. Wanneer de boa’s ter plaatse te maken krijgen met een nieuwe casus en het handelingsperspectief duidelijk is, acteren zij zoals op dat moment nodig is. Deze 22 23

bestuursadviseur vormt tevens de schakel tussen de boa’s en de burgemeester (zijnde portefeuillehouder). Bij sommige onderwerpen wordt niet alleen geacteerd op basis van een melding, maar voeren de boa’s een vast aantal controles per jaar uit. Dit geldt onder meer voor het onderwerp evenementen. Ieder jaar wordt een lijst met evenementen opgesteld waar de boa’s aanwezig dienen te zijn voor toezicht en handhaving. In de handhavingspraktijk maken de boa’s gebruik van een handhavingsmatrix, waarin staat omschreven welke instrumenten de gemeente via de boa’s in dient te zetten bij het constateren van overtredingen (bijvoorbeeld een waarschuwing, last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) op grond van onder meer de APV en de Drank- en Horecawet. In totaal gaat het om zeventien types overtredingen, variërend van relatief lichte vergrijpen als onjuiste vergunningen of het aanleveren van onjuiste gegevens door horecagelegenheden tot zwaardere vergrijpen als grootschalige vechtpartijen of illegale hennepteelt. Hieronder wordt ter illustratie weergegeven wat de handhavingsmatrix over horeca-overtredingen in strijd met de APV zegt:

Jaarverslag Handhaving Molenlanden 2019, p. 9. Ibid.

32

Overtreding 1. In werking in strijd met voorschriften van de Algemene Plaatselijke Verordening, ontheffingen van de APV, exploitatievergunning of kansspelautomatenhalvergunning

Andere diensten (OM, VWA, Verispect, etc.)

Politie/toezichthouder

Gemeente

BR24 en eventueel (afhankelijk van aard van het voorschrift, de strijdigheid en de situatie ter plaatse)25 beëindigen overtreding en PV26

1e keer/constatering: Waarschuwing OM vervolgt 2e keer/constatering: conform richtlijn Last onder dwangsom 3e keer/constatering (en volgende): Innen dwangsom (van rechtswege verbeurd) Dwangsom volledig verbeurd en nogmaals/ nog steeds in overtreding: Intrekken vergunning en ontheffing Vergunning ingetrokken en voortzetting exploitatie: Aanpak als onder 3e constatering bij nr. 2: last onder bestuursdwang (zie hieronder)

24

BR staat voor bestuurlijke rapportage. Dit is een rapport van bevindingen, opgemaakt door de toezichthouder. Dit rapport wordt door de toezichthouder aan de gemeente (lees: burgemeester of College van Burgemeester en Wethouders) verzonden en vormt veelal de basis voor de bestuurlijke maatregel. 25 Dit oordeel wordt overgelaten aan de toezichthouder ter plaatse. Indien naar zijn/haar oordeel door directe beëindiging van de geconstateerde overtreding een groot (of groter dan het negatieve effect van de overtreding zelf) openbare orde of veiligheidsprobleem ontstaat, dan zal beëindiging in de regel achterwege moeten blijven. Voorbeeld: als beëindiging van de overtreding sluiting van een horeca-inrichting met daarin 400 man impliceert, dan zal het om gelijk gevolg van sluiting en uitzetten van bezoekers zijn dat de openbare orde en/of veiligheid op dat moment zwaar onder druk komt te staan. In dit geval is het goed voorstelbaar dat sluiting achterwege blijft en volstaan wordt met een BR en/of PV. 26 PV staat voor proces-verbaal. Dit document vormt vaak de basis voor eventuele strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie, maar kan ook worden gebruikt als basis voor een bestuurlijke maatregel.

33

In het verlengde van het uitgangspunt ‘kerngericht werken’, zoals hierboven beschreven, beschikken de boa’s over een lijst met aandachtspunten voor toezicht en handhaving per gemeentelijke kern. Naast de bestaande prioritering en de handhavingsmatrix vormt deze lijst een belangrijk kader voor de handhavingspraktijk. De aandachtspunten uit deze lijst komen ook terug in de jaarrapportage van de boa’s. Punten die hierin terugkomen zijn bijvoorbeeld de aanpak van parkeeroverlast in een aantal kernen (onder meer Giessenburg, Arkel en Nieuwpoort), overlast door hondenpoep en het parkeren van vrachtwagens in GrootAmmers en overlast door campers en touringcars bij Kinderdijk.27 Over de middelen waarover de boa’s beschikken heerst tevredenheid. Zij hebben geen behoefte aan verdere uitrusting of geweldsmiddelen, zoals bijvoorbeeld een wapenstok.

2.2 Samenwerking met externe partners Samenwerking met de ketenpartners en in de regio De gemeente Molenlanden werkt op het gebied van OOV in de eerste plaats intensief samen met de politie. Daarnaast wordt samenwerking gezocht met de ketenpartners en in samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het onder meer om de nationale politie, het Openbaar Ministerie (OM), het regionaal informatie en expertisecentrum (RIEC), het veiligheidshuis, het OGGZ-netwerk, het centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), woningbouwcorporaties, de Veiligheidsregio, ondernemersverenigingen, algemeen maatschappelijk werk,

de GGD, Verslavingszorg, Veilig thuis en de provincie ZuidHolland.28 Binnen het driehoeksoverleg tussen burgemeester, politie en de officier van justitie vinden net als in de politiekbestuurlijke sfeer momenten van verantwoording en bijsturing plaats. In de interviews is naar voren gekomen dat het driehoeksoverleg lange tijd slechts incidenteelplaatsvond vanwege volle agenda’s bij de betrokken partners, maar onlangs weer structureel is opgezet voor de gemeenten Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam en Molenlanden. Dit driehoeksoverleg is breder opgezet om op een hoger niveau het gesprek te kunnen voeren over de veiligheidsproblematiek in de drie gemeenten en om dankzij de verschillen tussen de drie gemeenten qua omvang en thematiek, van elkaar te kunnen leren. Er vindt regelmatig overleg plaats tussen de politie, de boa’s en de gemeente In de gevoerde interviews is naar voren gekomen dat de samenwerking tussen de politie, de gemeente en de boa’s in Molenlanden over het algemeen als positief wordt ervaren. Aangegeven wordt dat er sprake is van korte lijnen en regelmatig overleg. Een belangrijk doel van deze overleggen is om af te stemmen wat de verhouding zou moeten zijn tussen de gemeente en de politie in de handhavingspraktijk.

Er bestaan verschillende vormen van structureel overleg tussen de gemeente en de politie:  Wekelijks vindt er overleg plaats tussen de burgemeester, de bestuursadviseur OOV en de Giessenlanden Veilig 2016-2019, p. 16; Molenwaard Veilig 20152018, p. 16. 28

27

Jaarrapportage boa’s 2019, pp. 7-9.

34





wijkagent operationeel expert. In dit overleg worden zowel de meldingen van die week als de langere termijninzet besproken. Iedere twee weken vindt een regulier portefeuillehouderoverleg plaats, waarbij naast de bestuursadviseur OOV ook andere medewerkers met een betrokkenheid bij veiligheid aanschuiven. Tijdens dit overleg komen ook met regelmaat lopende handhavingszaken ter sprake. In de weken wanneer er geen regulier portefeuillehoudersoverleg plaatsvindt, vindt er een regulier OOV-overleg plaats. Iedere vijf weken vindt overleg plaats tussen de boa’s, de wijkagenten, de verkeersdeskundige en de bestuursadviseur OOV. Tijdens dit overleg wordt onder meer besproken op welke plekken herhaaldelijk overtredingen plaatsvinden en wordt afgesproken op welke manier handhavingsinstrumenten worden ingezet.

Naast de bovenstaande overleggen hebben de boa’s en wijkagenten (telefonisch of via de portofoon) contact over gevallen die de handhavingspartners in het veld tegenkomen. Ook vindt afhankelijk van de agenda’s iedere vier tot zes weken een regulier politieoverleg plaats met de burgemeester, teamchef, bestuursadviseur en wijkagenten, waarbij complexe casussen, maar ook bredere ontwikkelingen worden besproken. Naast contacten met de bestuursadviseur OOV en de burgemeester, heeft de politie tevens nauwe contacten met onder andere de omgevingsdienst, die bijvoorbeeld handhaaft op het gebied van milieuwetgeving. Hoewel de beleidsmakers aangeven dat er sprake is van intensief overleg, hebben de onderzoekers

moeten vaststellen dat de uitvoerende instanties zich met hun ervaringsdeskundigheid onvoldoende gehoord voelen bij het opstellen van beleidsregels en besluiten. Spanningsveld in de handhavingspraktijk Zowel de capaciteit bij de politie als bij de gemeente voor toezicht en handhaving wordt als relatief beperkt ervaren. De gemeente krijgt taken overgeheveld die voorheen bij de politie lagen (zoals het optreden bij kleine parkeerovertredingen). Tegelijkertijd voert de politie taken uit ten behoeve van de gemeente, vanwege de beperkte capaciteit bij de gemeente. Voorbeelden hiervan zijn het opstellen van bestuurlijke rapportages (hoewel een regionaal gebruik, geen landelijke trend) en een deel van de controles op sluitingstijden. Over en weer wordt er druk ervaren op de uitvoering van deze taken. In het kader van de coronacrisis is de capaciteit van de boa’s tijdelijk uitgebreid, om goed invulling te kunnen geven aan de gemeentelijke taken die voortkomen uit de landelijke noodrichtlijnen. Om een heldere taakverdeling te kunnen realiseren, zijn op initiatief van de boa’s en politie afspraken gemaakt over handhaving bij overtredingen van de coronarichtlijnen. Zo werd afgesproken dat bij overtredingen eerst de boa’s aan zet zijn om een waarschuwing te geven en dit door te geven aan de politie.

Wanneer de politie vervolgens dezelfde personen in overtreding signaleert, wordt door de politie proces-verbaal opgemaakt. In de verschillende interviews is naar voren gekomen dat jongerenproblematiek in Molenlanden wordt gezien als een van de belangrijkste thema’s op OOV-gebied. Jongerenproblematiek staat niet op zichzelf, zo wordt aangegeven, maar kan ook gepaard gaan met overlast door 35

overmatig gebruik van alcohol en drugs. Hoewel deze problematiek niet altijd even zichtbaar is, doet deze zich wel degelijk voor in de gemeente. Er vindt dan ook structureel overleg plaats tussen de politie en de gemeente over dit thema.

2.3 Inzet van het instrumentarium Het handhavingsinstrumentarium wordt bij noodzakelijke gevallen ingezet In hoofdstuk 1 van deze rapportage is beschreven welke beleidsregels en aanwijzingsbesluiten de gemeente Molenlanden kent naast de bestaande handhavingskaders in het veiligheidsbeleid van de voorgaande gemeenten. Het handhavingsinstrumentarium wordt toegepast op basis van maatwerkprincipes. In de praktijk betekent dit dat samen met inwoners wordt getracht om te zoeken naar een oplossing. Bij escalatie of ernstiger gevallen, zoals bijvoorbeeld woonoverlast, wordt bestuurlijk of strafrechtelijk ingegrepen. Voordat dit gebeurt, wordt door de gemeente wel getracht om een (herstel)sanctie als een last onder dwangsom te voorkomen. Al met al kan dus gesteld worden dat de aanpak in Molenlanden voornamelijk preventief van aard is. Bij een aantal onderwerpen wordt niet gewerkt met het maatwerkprincipe en wordt sneller gehandhaafd. Zo blijkt uit de interviews dat bij incidenten met bijtende honden (en daaropvolgende muilkorfverplichtingen) en het sluiten van een drugspand of een overtreding van de Drank- en Horecawet niet volgens maatwerk wordt gehandeld, maar daadwerkelijk sanctionering in overeenstemming met de beleidsregels plaatsvindt. Uit de aangeleverde cijfermatige informatie blijkt niet dat de gemeente Molenlanden een voorkeur heeft voor de

strafrechtelijke dan wel de bestuursrechtelijke route bij handhaving op OOV-gebied. De boa-rapportages bevestigen het beeld dat er in de gemeente Molenlanden voornamelijk wordt gekozen voor een preventieve aanpak, gekenmerkt door waarschuwingen en het aanspreken van personen in overtreding, zonder dat onmiddellijk een boete wordt uitgeschreven of proces-verbaal wordt opgemaakt. Toepassing van burgemeestersbevoegdheden De burgemeester heeft op het gebied van toezicht en handhaving als portefeuillehouder een belangrijke taak. De rol van de burgemeester op het gebied van OOV is in de afgelopen jaren gegroeid, omdat deze van overheidswege meer verantwoordelijkheden heeft gekregen. Daarnaast krijgt de lokale driehoek steeds meer betekenis, bijvoorbeeld door de toename van ondermijnende activiteiten. In de interviews is naar voren gekomen dat de burgemeester in Molenlanden in lijn met het maatwerkprincipe niet direct formele instrumenten inzet wanneer er op andere wijze naar een oplossing kan worden gezocht. Wanneer er echter sprake is van ernstiger vergrijpen als drugsproblematiek of vandalisme, maakt de burgemeester echter wel gebruik van zijn formele bevoegdheden. In 2020 heeft de burgemeester van Molenlanden bijvoorbeeld vijfmaal een pand gesloten op grond van artikel 13b Opiumwet en het Damoclesbeleid.

Gegevens over eerdere toepassing van het Damoclesbeleid zijn echter niet terug te vinden in eerdere formele rapportages.

36

3. Sturing door de raad In dit hoofdstuk nemen wij de wijze waarop en de mate waarin de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol invult ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. Daarbij kijken wij eveneens naar de informatie die de gemeenteraad over dit onderwerp ontvangt. De volgende deelvragen komen aan bod: 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? Voor de beantwoording van deelvraag 11 (Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?) wordt verwezen naar de conclusies en aanbevelingen.

3.1 Informatie vanuit het College De raad wordt geïnformeerd via raadsinformatie en het presidium De gemeenteraad van Molenlanden wordt op verschillende momenten in het jaar geïnformeerd over het onderwerp toezicht en handhaving op OOV, zowel schriftelijk (via raadsinformatiebrieven29) als mondeling. Zo krijgen de In te zien via het raadsinformatiesysteem: https://ris2.ibabs.eu/Reports/Details/Molenlanden/22adef22-830c48c2-b06c-adcebcfeae22.

raadsleden ieder jaar inzage in de jaarrapportages van de boa’s en worden zij over deze cijfers geïnformeerd per raadsinformatiebrief. Daarnaast is de raad geïnformeerd over besprekingen tussen de politie, gemeente en boa’s over handhaving in en rondom molengebied Kinderdijk en over de door de burgemeester vastgestelde beleidsregels (o.a. het sluitingsbeleid, de beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en de beleidsregel ernstige overlast). Vóór de coronacrisis vond er, met uitzondering van de jaarlijkse rapportage van de boa’s, geen structurele informatievoorziening op OOV-gebied plaats, anders dan de reguliere P&C cyclus. . Sinds de coronacrisis wordt de raad echter eens per maand geïnformeerd over de ontwikkelingen hieromtrent, bijvoorbeeld over de handhavingsaanpak op basis van de noodverordening. Daarnaast is de raad betrokken bij en wordt geïnformeerd over het vaststellen van een aantal nieuwe beleidslijnen door het College, zoals het sluitingsbeleid Opiumwet, de beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en de beleidsregel ernstige overlast.30 Het presidium wordt regelmatig door de burgemeester geïnformeerd over aan OOV gerelateerde casussen. De informatie die in het presidium wordt gedeeld is altijd casusgericht en heeft vaak een vertrouwelijk karakter. Deze gedeelde informatie wordt dan ook niet met de brede raad gedeeld in de vorm van raadsinformatiebrieven.

De input vanuit het presidium over specifieke casussen wordt ook door de burgemeester meegenomen in de overleggen met de politie, zo blijkt uit de interviews. In het gesprek met raadsleden is aangegeven dat de werkwijze van het informeren van het presidium goed werkt en ook de juiste

29

30

Raadsinformatiebrief, 11 november 2019.

37

plek is, omdat het om gevoelige informatie gaat. Evengoed is er ook een behoefte geuit om af en toe als raad – in zijn geheel – meegenomen te worden in de afwegingen bij de keuzes van de burgemeester op het gebied van OOV. Informatieavonden kennen geen hoge opkomst Zoals in veel andere gemeenten worden er in Molenlanden ook informatieavonden voor de raad georganiseerd op het gebied van OOV. In de voorgaande gemeente Molenwaard werd ieder jaar een thema-avond georganiseerd over veiligheidsthema’s. Tijdens deze thema-avonden werden raadsleden bijgepraat door betrokken ambtenaren en bestuurders over de gang van zaken op OOV-gebied en was er gelegenheid tot interactie. Uit zowel de interviews als het raadsgesprek wordt duidelijk dat dit zich heeft voortgezet in de nieuwe gemeente Molenlanden. Zo hebben onder meer de gemeente in samenwerking met lokale wijkagenten en jongerenwerkers presentaties gegeven over de OOV-praktijk en is daarbij ook cijfermatige informatie met de raadsleden gedeeld. Daarnaast heeft de Veiligheidsregio eenmaal een presentatie gegeven aan de raad over de regionale OOVcijfers. Aangegeven wordt echter dat deze informatieavonden geen grote opkomst kenden en dat de informatie die tijdens deze avonden werd gedeeld, door de raadsleden voornamelijk ter kennisgeving werd aangenomen.

3.2 Rolinvulling door de raad De raad geeft met name invulling aan zijn rol door (technische) vragen te stellen De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol op het gebied van toezicht en handhaving op OOV. Dat betekent dat de raad het gevoerde beleid vaststelt

(kaderstelling) en gebruikmaakt van het raadsinstrumentarium door het stellen van vragen en het indienen van moties en amendementen (controle). Uit de gevoerde interviews is naar voren gekomen dat de raden van de voorgaande gemeenten Molenwaard en Giessenlanden sterk verschilden in hun houding ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV. Gesteld is dat de raad van Molenwaard nadrukkelijker betrokken was bij het onderwerp, bijvoorbeeld door het veelvuldig opvragen van (aanvullende) informatie, dan de raad van Giessenlanden. In vergaderingen van de huidige gemeenteraad is het onderwerp OOV nog niet veelvuldig aan de orde gekomen. Uitzondering hierop is het vaststellen van de APV. Tijdens het besluitvormingsproces over de APV is er gesproken over deregulering en de houdbaarheid van specifieke regelgeving (zoals het verbod op vloeken). In de interviews is gesuggereerd het onderwerp weinig op de agenda van de raad staat doordat de gemeente Molenlanden nog geen eigen veiligheids- en handhavingsbeleid kent en er verder weinig aanleiding werd gevoeld om het te agenderen. Desondanks heeft de raad op verschillende momenten haar controlerende en kaderstellende rol ingezet op dit onderwerp. Zo nam de gemeenteraad van Molenlanden op 1 oktober 2019 een motie aan waarin het College werd opgeroepen het standplaatsenbeleid in de gemeente te herzien.

Over de manier waarop door het College opvolging is gegeven aan deze motie is de raad per raadsinformatiebrief op 19 november 2019 geïnformeerd.

38

In de loop van 2019-2020 zijn er door verschillende raadsfracties daarnaast technische vragen gesteld over toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid en gerelateerde onderwerpen. Een overzicht van deze technische vragen wordt weergegeven in de volgende tabel: Datum indiening

Indienende fractie(s)

Strekking

Datum beantwoording

06-03-2019

SGP

Vragen over plaatsing AED’s en Molenlanden HartVeilige gemeente

15-03-2019

18-03-2019

Progressief Molenlanden

Vragen over het doden van zwanen in de polder bij Oud-Alblas

20-03-2019

27-05-2019

Doe mee!

Vragen over plaatsing buitenreclame in Arkel

28-05-2019

29-08-2019

SGP

Vragen over vergunning en overlast m.b.t. café ’t Fust

16-09-2019

17-09-2019

SGP

Vragen over vechtpartij in Nieuwpoort/Langerak

24-09-2019

11-10-2019

Doe mee!

Vragen over juridische houdbaarheid en toetsing vastgestelde APV Molenlanden (in relatie tot de Grondwet)

21-10-2019

14-01-2020

VVD

Vragen over jaarwisseling en inzet van boa’s

27-01-2020

23-01-2020

SGP

Vragen over schade m.b.t. de jaarwisseling en over een mogelijk vuurwerkverbod

27-01-2020

06-04-2020

Progressief Molenlanden

Vragen over overlast door motorrijders

09-04-2020

39

Bij bestudering van de gestelde technische vragen valt op dat het College vrijwel altijd uitvoerig antwoord geeft op de gestelde vragen, waarbij een toelichting wordt gegeven op wat er al gedaan wordt aan het onderwerp en wat het College voornemens is nog meer te gaan doen. Daarnaast valt op dat de raad bij de technische vragen voornamelijk casusgericht en reactief op de actualiteit is, een enkele uitzondering daargelaten. In de interviews is de casusgerichtheid van de raad op verschillende momenten naar voren gekomen. Het feit dat er geen Molenlands integraal veiligheids- en handhavingsbeleid is, is hiervoor een mogelijke verklaring. Tegelijkertijd blijkt dat de raad op bepaalde momenten wel het initiatief neemt om te sturen, zoals bij de ingediende motie over het standplaatsenbeleid. In gesprekken is aangegeven dat het nieuwe beleid de raad meer sturingsmogelijkheden zal geven. In het gesprek met raadsleden werd duidelijk dat de raad ten aanzien van nieuw op te stellen beleid verschillende wensen heeft. Hoewel de centrale rol van maatwerk in de handhavingspraktijk vanuit het idee van een kerngerichte en preventieve aanpak voordelen kent, kan maatwerk ook leiden tot willekeur. Belang wordt daarom gehecht aan een eenduidig beleidskader, zodat er op een gerichte en structurele manier kan worden gehandhaafd.

Dit beleidskader moet naar de wens van de raadsleden op een duidelijke, democratisch afgewogen handhavingsvisie en op een analyse van veiligheidscijfers en de ervaring in de praktijk zijn gebaseerd. In het beleid kan de gemeente duidelijk neerzetten wat voor gemeente zij wil zijn ten aanzien van veiligheid en handhaving en dat moet meetbaar worden gemaakt. Hier zit volgens raadsleden ook een spanning op. Enerzijds wil je in het beleid een wensbeeld schetsen: waar

streven we naar en wat is optimaal? Tegelijkertijd moet je als raad ook enig realisme hebben: wat is echt nodig en wat kunnen we waarmaken? Voor de balans tussen een wensbeeld en een meer pragmatische benadering draagt de gemeente als geheel verantwoordelijkheid. Dit moet tot stand komen tussen bestuur, politiek, beleidsmakers en mensen uit het veld. Over de uitvoering van het beleid wil de raad vervolgens ook periodiek worden geïnformeerd, bijvoorbeeld via halfjaarlijkse of jaarlijkse rapportages. Inwonersperceptie Zoals eerder benoemd, scoorde de gemeente Molenlanden aanvankelijk net als de twee voorgaande gemeenten bijzonder goed op het gebied van openbare orde en veiligheid. In absolute zin geldt dit voor de gemeente Molenlanden nog steeds, als de lokale veiligheidscijfers worden vergeleken met het landelijk gemiddelde. Tegelijkertijd is de onveiligheidsbeleving van inwoners in de periode 2014-2019 verslechterd, blijkens de eerder aangehaalde cijfers uit de CBS Veiligheidsmonitor. Inwoners van Molenlanden zijn in deze periode minder positief gaan denken over het veiligheidsgehalte van hun buurt en ervaren meer noodzaak om hun gedrag aan te passen op mogelijk onveilige situaties. Het idee dat Molenlanden een bovenmate veilige gemeente is en dat dit ook door inwoners zo wordt ervaren behoeft dus enige nuance.

Binnen de gemeenten Molenwaard en Giessenlanden was er al sprake van een cultuur waarbij de gemeente toegankelijk wilde zijn voor haar inwoners en inwoners ook betrok bij het te voeren beleid. Dit zet zich voort in de fusiegemeente Molenlanden. De korte lijnen tussen inwoners en de gemeentelijke organisatie komen ook terug in de 40

handhavingspraktijk. Inwoners zijn gewend om bij overlast en kleine overtredingen een melding in te dienen en in gesprek te gaan met de gemeente. Het eigen initiatief van inwoners speelt in de handhavingspraktijk (met name bij kleine vergrijpen) dan ook een belangrijke rol. In het gesprek met raadsleden werd duidelijk dat zij veel contact hebben met de inwoners over openbare orde en veiligheid. Ook in dit gesprek werd het idee dat er in de gemeente Molenlanden een hoog veiligheidsgehalte bestaat door hechte gemeenschappen en een sterke sociale controle benoemd. De raadsleden benadrukten echter dat er wel degelijk sprake is van inbreuken op de openbare orde, misschien wel vaker dan voorheen het geval was. Dit gevoel is in lijn met de hierboven benoemde veiligheidscijfers. Inwoners spreken regelmatig raadsleden aan over ervaren overlast, bijvoorbeeld bij foutief parkeren en samenscholing van jongeren. Vaak hebben deze inwoners dan reeds contact gezocht met de gemeente, maar zonder het gewenste resultaat. Niet alleen de raadsleden, maar ook de dorpsraden worden door inwoners gezien als spreekbuis richting de gemeente, zo wordt aangegeven.

Dit leidt er in sommige gevallen toe dat dorpsraden het gesprek met de gemeente aangaan (er is ook altijd een gemeenteambtenaar bij de vergadering van de dorpsraad aanwezig) en in sommige gevallen organiseert de dorpsraad zelf een actie om overlast tegen te gaan. De gemeente Molenlanden heeft door middel van twee digitale raadplegingen inwoners gevraagd input te leveren voor het op te stellen samenlevingsprogramma, waarin maatschappelijke doelen, ambities en prioriteiten worden

gesteld voor de gemeente.31 Over de manier waarop inwoners betrokken dienen te worden bij het opstellen van nieuw veiligheids- en handhavingsbeleid bestaan nog geen concrete plannen bij de gemeente, maar hier wordt wel over nagedacht.

Raadplegingen samenlevingsprogramma Molenlanden, 2 april 2019 en 7 mei 2019. 31

41

C. Bijlage bronnen Gesprekspartners Functie

Datum

Burgemeester

19-06-2020

Bestuursadviseur OOV

19-06-2020

Directiesecretaris

19-06-2020

Wijkagent operationeel expert

30-06-2020

Wijkagent

30-06-2020

Boa/handhaver

30-06-2020

Boa/handhaver

30-06-2020

Gemeentesecretaris

08-07-2020

Afvaardiging gemeenteraad

08-09-2020

Bronnen In de lopende tekst is via voetnoten vermeld op welke documentatie de bevindingen zijn gebaseerd.

42

D. Bijlage afkortingen

Wmo: Wet maatschappelijke ondersteuning

In de rapportage worden verschillende afkortingen gebruikt. Deze worden hieronder verklaard: AED: Automatische Externe Defibrilator APV: Algemene Plaatselijke Verordening AVG: Algemene Verordening Gegevensbescherming Boa: Buitengewoon opsporingsambtenaar BR: Bestuurlijke Rapportage CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek GGD: Gemeentelijke Gezondheidsdienst HUP: Handhavingsuitvoeringsprogramma IVP: Integraal Veiligheidsplan 2019-2022 LHS: Landelijke Handhavingsstrategie MKB: Midden- en kleinbedrijf OGGZ: Openbare Geestelijke Gezondheidszorg OM: Openbaar Ministerie OOV: Openbare Orde en Veiligheid PV: Proces Verbaal RIEC: Regionaal Expertise Centrum ROBT: Regionaal Operationeel Bestuurlijk Team SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten VTH: vergunningverlening, Toezicht en Handhaving VWA: Voedsel- en Warenautoriteit Wabo: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 43

E. Bijlage Overkoepelende notitie

44

b

DoeMee-onderzoek Toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid februari 2021 - overkoepelende notitie

Drs. A.L. (Lauryan) Bakker E.I.A. (Emilie) Stumphius MSc LLM I.W. (Irene) van den Bosch MSc L.M. (Robert) Klaassen MSc Mr. G.J. (Hans) Vooren 1

DoeMee-onderzoek Achttien gemeenten: één notitie In achtttien gemeenten onderzocht Necker van Naem toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid (OOV). Een complex domein met onderwerpen van overlast tot ondermijning. Steeds meer taken komen daarnaast bij de gemeente en gemeentelijke handhavers te liggen, ook zonder de huidige COVID-pandemie. De vraag die centraal stond in het onderzoek was welk toezicht- en handhavingsbeleid de gemeente heeft vastgesteld en of dit beleid vervolgens doeltreffend en doelmatig wordt uitgevoerd. De antwoorden op deze vraag staan in deze overkoepelende notitie opgetekend, in vergelijkend perspectief. Deelnemende gemeenten waren: Assen, Emmen, Den Helder, De Fryske Marren, Veldhoven, Best, Zwolle, Rijssen-Holten, Baarn, Veendam, Wijchen, Tynaarlo, Bernheze, Molenlanden, Apeldoorn, Doetinchem, Bronckhorst en Edam-Volendam. Omdat het onderzoek in Edam-Volendam nog niet is afgerond, zijn de resultaten nog niet meegenomen.

Toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid

Een domein in beweging

Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op openbare orde en veiligheid. In de afgelopen jaren heeft het Rijk steeds meer bevoegdheden bij (bestuursorganen binnen) de gemeente neergelegd. Een tweede belangrijke ontwikkeling is dat de politie een andere rol inneemt op het gebied van handhaving op openbare orde en veiligheid. Met de toename aan bevoegdheden komen ook steeds meer verantwoordelijkheden en taken bij gemeentelijke handhavers te liggen. Door de ontwikkeling van de rol van de gemeente als eerste bestuurslaag wijzigt de manier waarop de maatschappij naar de gemeente kijkt. De verwachtingen die mensen van de gemeente hebben nemen toe. Daarnaast is openbare orde en veiligheid een complex domein met uiteenlopende onderwerpen, van overlast en verloedering tot ondermijning en mensenhandel, die direct aan de burger raken. Veel van de taken worden bovendien uitgevoerd in diverse samenwerkingsverbanden, met politie en justitie maar ook met partners in de zorg.

Zicht op een complex domein Het is begrijpelijk dat het voor een gemeenteraad lastig is om overzicht en grip te houden op dit complexe domein. Dit onderzoek biedt de individuele gemeenten inzicht in de totstandkoming van het OOV-beleid, de inhoud van dit beleid en de uitvoeringspraktijk van het hieraan verbonden toezicht en handhaving en de wijze waarop dit – op systeemniveau – is ingericht in de deelnemende gemeenten.¹ Hierbij is gekeken naar de samenwerkingspartners, het instrumentarium dat de gemeente ter beschikking heeft en hoe ze die gebruikt. Daarnaast hadden we oog voor de rol van de raad op dit domein: welke initiatieven neemt de raad? En wordt de raad voldoende in positie gebracht om effectief te kunnen (bij)sturen?

OOV in perspectief Heeft u vragen over deze notitie of bent u benieuwd naar de resultaten in een specifieke gemeente? Dan kunt u contact opnemen met projectleider Emilie Stumphius, emilie@necker.nl | 06 - 3334 8914

2

In deze overkoepelende notitie nemen wij u mee in de belangrijkste trends, overeenkomsten, verschillen en good practices die uit de onderzoeken naar voren zijn gekomen. Aan de hand daarvan geeft de notitie duiding aan eventuele ontwikkelingen die we in uw gemeente geconstateerd hebben en kunt u vanuit een breder perspectief reflecteren op beleid, uitvoering en de rol van de raad in uw eigen gemeente. ¹ Het onderzoek laat een aantal zaken buiten beschouwing, waaronder de (controle op) Drank- en Horecawet, brandveiligheid en crisisbeheersing. Hoewel het takenpakket van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) ten dele gericht is op OOV, valt een deel van het VTH-takenpakket, waaronder Wabo en milieu, buiten de kaders van dit onderzoek.

3

Welke thema’s houden gemeenten bezig? Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat een aantal OOV-thema’s in veel gemeenten steevast terugkomen in de prioriteitenlijsten. Wij zien onder meer de volgende thema’s bij meerdere deelnemende gemeenten als prioriteit in het veiligheidsbeleid terugkomen:

€

Ondermijning

Overlast door jongeren Evenementen

Good practice | Thematische expertgroepen In de gemeente Apeldoorn staat het integraal veiligheidsplan centraal. Binnen dit veiligheidsplan zijn verschillende veiligheidsthema’s vastgesteld. Per veiligheidsthema is door de gemeente een uitvoeringsplan en een zogeheten expertgroep opgezet. De expertgroepen zijn verantwoordelijk voor de tussentijdse monitoring van de uitvoeringsplannen: met welke activiteiten dragen we bij aan het behalen van de doelstellingen, en waar is bijsturing nodig? Elke expertgroep kent een regisseur: een gemeentelijk medewerker die regie voert op dat specifieke thema. Naast de regisseur nemen verschillende gemeentelijke en externe experts deel aan de expertgroep, denk bijvoorbeeld aan operationeel experts van de politie of gemeentelijk jongerenwerkers. Iedere expertgroep komt twee keer of vaker per jaar bijeen om te controleren en te evalueren op de voortgang van de uitvoeringsplannen, maar ook om onderling informatie en ervaringen uit te wisselen. Op deze manier is een effectieve monitoringsstructuur opgezet waarin tijdig kan worden bijgestuurd wanneer nodig en de verschillende actoren tot hun recht komen.

Overlast door honden Drugscriminaliteit Kwetsbare personen/ personen met verward gedrag Zorg en veiligheid

De praktijk vs. het beleid: een wereld van verschil? Afstand tussen beleid en praktijk

Een thema dat alle gemeenten sinds maart 2020 bezighoudt, is natuurlijk de coronacrisis en het handhaven van de geldende maatregelen. Dit heeft geen plek in de beleidsstukken, maar in de uitvoering des te meer.

Op het gebied van toezicht en handhaving lopen beleid en praktijk vaak uiteen. Er is in veel gemeenten sprake van melding- of incident-gestuurd werken, waarbij met name reactief op incidenten gehandeld wordt. Handhavers hebben weinig tijd en (daardoor) weinig mogelijkheden om hun werk te plannen op basis van prioriteiten uit het beleid. Andersom geldt het ook: beleidsmedewerkers staan vaak op afstand van wat in de praktijk als urgent wordt ervaren. Hierdoor ontstaat soms het gevoel dat het lang duurt voordat beleidsmatig op maatschappelijke ontwikkelingen wordt gereageerd.

4

5

Veranderlijkheid en keuze Op het gebied van openbare orde en veiligheid is niet alles te voorzien. In een jaar tijd kan er van alles veranderen: ineens is er meer jongerenoverlast of nemen ondermijnende activiteiten toe. Dit is lastig in beleid te vangen. Dat het werk niet volledig te plannen is, betekent echter niet dat sturing en beleid zinloos is. Het beleid brengt namelijk prioritering aan in het takenpakket die is afgestemd op de korte en lange termijn behoeften in de praktijk en van de politiek. Meldingen hoeven niet altijd prioriteit te hebben boven beleid. De scheiding tussen beleid en praktijk heeft daarom niet altijd te maken met de veranderlijkheid van het domein, maar ook met de keuze om de beschikbare capaciteit met voorrang in te zetten om op de dagelijkse incidenten te reageren. Het spanningsveld om (proactief) op beleidsmatige doelen te sturen en het (moeten) reageren op meldingen en incidenten, wordt in de meeste gemeenten gevoeld.

Potentie Big8-cyclus onvoldoende benut... Het uiteenlopen van de keuzes in beleid en praktijk wordt ook veroorzaakt doordat de potentie van de Big8-cyclus in het gros van de gemeenten (13/17) onvoldoende wordt benut. De Big8cyclus is een beleidscyclus die in veel gemeenten wordt gebruikt op het gebied van toezicht en handhaving en die bestaat uit een overkoepelend beleid, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen. De cyclus bouwt een wisselwerking in tussen beleidsvorming, terugkoppeling uit de praktijk en bijsturing.

beleidsgestuurde uitvoering, een goede afstemming en sturing en leidt tot onvoldoende verantwoording. En dat is jammer: zonde van de tijd en moeite die het kost om beleid op te stellen en daarnaast is het lastig voor volksvertegenwoordigers om effectief te sturen op dit domein.

Tip | Benut registratie om vooruit te kijken Een goed registratiesysteem kan een tool zijn om de werelden van beleid en praktijk dichter bij elkaar te brengen. Ten eerste kan zo’n systeem bijdragen aan het plannen van toezichthoudende activiteiten op grond van (beleids)prioriteiten en het monitoren van de uitvoering van het geplande toezicht. Goed inzicht in de resultaten kan vervolgens helpen om beleid (verder) te vormen of bij te stellen op een manier die een stevige basis heeft in de praktijk. In een aantal gemeenten ontbreekt het nog aan een goed managementinformatiesysteem (7/17). In de meeste gemeenten wordt de handhavingsinzet wel geregistreerd, maar de informatie is meestal onvoldoende of te gefragmenteerd om eenvoudig te kunnen beoordelen hoe vaak en welke overtredingen worden geconstateerd ten opzichte van de uitgevoerde toezichthoudende activiteiten, of er sprake is van herhaling van overtredingen, van samenhang tussen overtredingen en wat het resultaat is van controles en bestuurlijke sancties. Dat informele afdoening door handhavers vaak niet wordt geregistreerd draagt hier niet aan bij.

Good practice | Benutten kennis van boa’s

...door brede prioritering In veel gemeenten is nog een flinke slag te maken op deze wisselwerking. In de meeste gemeenten zijn de beleidskaders volledig en actueel (11/17), maar wordt een inhoudelijke sturing en terugkoppeling niet waargemaakt. Ten eerste zijn de prioriteiten in het beleid vaak te breed of te talrijk om daadwerkelijk richting te geven aan de praktijk. Het is niet ongebruikelijk dat er 10 tot 15 prioriteiten zijn in het beleid die niet uitgewerkt worden, terwijl er weinig capaciteit beschikbaar is. De lijst van prioriteiten vraagt dan eigenlijk nog om een extra prioritering: gegeven het feit dat de gemeente op al deze terreinen wil handhaven, hoe richten we de handhaving dan in?

...en door onvoldoende koppeling Ten tweede sluiten de verschillende onderdelen van de Big8-cylcus onvoldoende op elkaar aan. Keuzes die zijn gemaakt in de uitvoeringsprogramma’s volgen niet één op één uit de doelen uit het overkoepelend beleid, jaarverslagen bevatten geen evaluatie van de gestelde beleidsdoelen en aanbevelingen uit de evaluaties worden niet overgenomen (13/17). Dit belemmert een 6

In de gemeente Rijssen-Holten sluiten het VTH-beleid en de praktijk goed op elkaar aan. Het VTH-uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks opgesteld door een boa, in samenwerking met enkele beleidsmedewerkers. “Het is belangrijk dat uitvoeringsprogramma’s en het beleid aansluiten bij de behoefte in de praktijk. En die behoefte is het beste op te halen bij mensen die daadwerkelijk in deze praktijk werken. Geen gebruik van de kennis van de boa’s, is verloren kennis”, aldus een medewerker uit Rijssen-Holten. De boa maakt ook gebruik van andere bronnen, aangedragen aandachtsgebieden van de teams veiligheid en sociaal domein en de politie. Op basis van het concept van de boa en de aanwezige capaciteit, brengen portefeuillehouder en leidinggevende een prioritering aan. Door de boa’s deelgenoot te maken van de beleidsvorming wordt er niet alleen een brug geslagen tussen papier en praktijk: “er ontstaat wederzijds begrip tussen de uitvoering en de binnenwereld van het gemeentehuis”, geeft de medewerker aan.

7

BOA-capaciteit en inwoneraantal in deelnemende gemeenten

Capaciteit: van ervaren tekort naar effectieve inzet Gemeente

Inwoners

FTE

Baarn

24 868

3

Veendam

27 384

2

Best

29 988

3

Bernheze

31 240

2

Tynaarlo

33 887

Bronckhorst

36 055

3

Rijssen-Holten

38 177

3,5

Wijchen

41 110

4

Molenlanden

43 909

(alleen inhuur)

Veldhoven

45 466

4

DFM

51 564

3

Den Helder

56 297

13

Doetinchem

58 005

7

Assen

68 599

4,5

Emmen

107 048

12

Zwolle

128 843

Apeldoorn

163 818

Tekort door achtergebleven capaciteit of door veelheid aan prioriteiten In veel gemeenten wordt de bestaande capaciteit voor toezicht en handhaving op OOV als te weinig ervaren (11/17). Voor dit ervaren tekort kunnen globaal twee verklaringen worden gegeven. In de eerste plaats is het tekort aan capaciteit in gemeenten in de loop der jaren ontstaan, doordat de capaciteit niet proportioneel met de (gevoelde) opgave is meegegroeid. De geleidelijke toename van taken en bevoegdheden van gemeenten op het gebied van OOV en in een aantal gemeenten ook een (schijnbare) toename van het aantal overtredingen en misdrijven op OOVgebied, gaan in dit geval niet gepaard met een toename van de capaciteit. Een tweede verklaring hangt samen met een teveel aan prioriteiten en actiepunten. Zo maken gemeenten het zichzelf moeilijk om het beleid op een overzichtelijke en controleerbare wijze uit te voeren. In de praktijk is het niet mogelijk om alle oov-problematiek op te pakken. Het doorbreken van die benarde positie waar een aantal gemeenten zich in bevindt en het gevoel achter de feiten aan te lopen, is alleen mogelijk wanneer haalbare prioritering plaatsvindt, concrete doelstellingen worden gesteld en de benodigde capaciteit wordt bepaald.

8

3 (+ inhuur)

(+ speciale eenheid buitengebied)

2 (+inhuur van 11 FTE)

7,7

In de tabel wordt weergegeven hoe de bestaande capaciteit op het gebied van toezicht en handhaving verschilt tussen de deelnemende gemeenten. Opvallend is dat de beschikbare capaciteit niet alleen verschilt wanneer het inwoneraantal uiteenloopt, maar dat er ook verschillen bestaan tussen gemeenten met een 9 vergelijkbaar aantal inwoners.

Organisatiebreed tekort Het ervaren capaciteitstekort in gemeenten beperkt zich niet alleen tot het aantal boa’s, maar geldt vaak ook voor beleidsmedewerkers en -adviseurs. In sommige gemeenten is het aantal medewerkers relatief laag ten opzichte van wat je op basis van het inwoneraantal zou verwachten. De gevolgen van het capaciteitstekort kunnen soms groot zijn. Op sommige plekken zien de onderzoekers bijvoorbeeld dat bestaand beleid jarenlang niet kan worden geactualiseerd, terwijl dat wel nodig is. Elders hebben beleidsmedewerkers door het capaciteitsgebrek geen tijd en ruimte om alle handhavingszaken juridische opvolging te geven. Hierdoor bestaat onder meer het gevaar dat willekeur ontstaat in de manier waarop zaken worden behandeld. Een kanttekening is dat de benodigde capaciteit ook afhangt van de wijze waarop de politie haar capaciteit inzet.

Tip | Capaciteit slim inzetten Hoe zorg je nu voor een effectieve inzet van capaciteit, ook als die capaciteit beperkt is? Het stellen van heldere, concrete en meetbare doelen op basis waarvan cijfermatig verantwoording kan worden afgelegd is een belangrijk begin. In een aantal gemeenten wordt capaciteitsinzet in de handhavingsprogramma’s verdeeld over de verschillende thema’s, afhankelijk van wat er volgens de doelstelling nodig is. Natuurlijk kun je niet alles in het voren plannen, maar je kunt als organisatie/bestuur/raad met elkaar afspreken binnen welke marges kan worden afgeweken van wat je van tevoren plant. Bij afwijkingen kan vervolgens worden aangegeven wat de reden daarvan was. Dat kan input vormen bij het bijstellen van het beleid en de planning van de inzet of eventueel van de beschikbare capaciteit.

en politie door zowel de gemeente als de politie wél als zonder meer goed ervaren (12/17). Over het algemeen kennen en erkennen de partijen de meerwaarde en expertise van de ander. Daarnaast zagen we allerlei manieren waarop politie en boa op eigen initiatief de samenwerking versterken, zoals door gezamenlijke briefings, het onderling uitwisselen van contactgegevens of in gemixte koppels van boa en politie rondes maken. Ook werd verschillende malen opgemerkt dat de samenwerking is verbeterd tijdens de coronacrisis.

Tip | Bijdragen aan een optimale samenwerking Boa en politie verbeteren vaak op eigen initiatief op de werkvloer de samenwerking. Bestuur en organisatie kunnen ook een steentje bijdragen aan een goede samenwerking door de juiste omstandigheden te creëren: •

Creëer bewustwording over de (verschillen in) expertise en bevoegdheden van de boa en de politie, zowel op de werkvloer als op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Dit legt een onmisbare basis om het meeste uit de samenwerking te halen.

•

Baken de taken af. Uit ons onderzoek blijkt dat de rolverdeling tussen boa en politie niet altijd duidelijk is. De gemeentelijke organisatie kan een belangrijke rol spelen in het vaststellen van heldere afspraken.

•

Draag zorg voor een goede informatie-uitwisseling. Regelmatig staat een gebrek aan goede en structurele informatie-uitwisseling optimale samenwerking in de weg. De gemeente kan een rol spelen in het stroomlijnen van de informatievoorziening, door bijvoorbeeld structurele overleggen tussen relevante handhavingspartners in het leven te roepen.

Good practice | Vaste briefings tussen politie en boa’s

Samen handhaven: boa’s en agenten Een goede samenwerking tussen boa en politie is niet altijd vanzelfsprekend. Zo is de scheiding tussen taken soms niet duidelijk. Hierdoor worden in een aantal gemeenten onderlinge verwachtingen niet waargemaakt, kan er werk blijven liggen en wordt er soms zelfs werk dubbel gedaan. Daarnaast staan belemmeringen in informatiedeling een goede samenwerking in de weg. Toch wordt in het merendeel van de deelnemende gemeenten de samenwerking tussen gemeente 10

In de gemeente Tynaarlo zijn de lijntjes tussen de boa’s en de politie kort. Dat is niet altijd zo geweest. Een paar jaar geleden werd er een tekort ervaren in de onderlinge uitwisseling van informatie. Daarom werd besloten om voortaan drie keer per week vaste briefings tussen de boa’s en de wijkagenten te organiseren. Tijdens die briefings kan gemakkelijk en effectief informatie worden gedeeld, en op basis daarvan actiepunten opgesteld worden. Op deze manier weten de partners al snel in welke fase de verschillende cases zich bevinden en wie welke actiepunten oppakt. In de loop der tijd is hierdoor een prettige en nauwe samenwerking ontstaan, gekenmerkt door regelmatig informeel contact.

11

Inzet van het instrumentarium

Een bestuurlijke rapportage als aanleiding om op te treden

In verreweg de meeste gemeenten bleek het lastig om kwantitatieve informatie aan te reiken over de inzet van instrumenten. Er wordt gebruikgemaakt van systemen die niet gekoppeld zijn, registraties worden überhaupt niet bijgehouden of verschillende afdelingen gebruiken verschillende methodieken. Vergelijken is daarmee niet mogelijk gebleken.

Vaak is een bestuurlijke rapportage van de politie aan de gemeente de aanleiding om op te treden. Een goede samenwerking is daarbij dus heel belangrijk. In beginsel wordt op iedere bestuurlijke rapportage gereageerd en wordt besluitvorming teruggekoppeld aan de politie. Wel kregen we signalen dat het soms wat lang duurt voordat de bestuurlijke rapportage door de politie wordt aangeleverd. Anderzijds hoorden we ook vanuit de politie dat het soms wat lang duurt voordat op een bestuurlijke rapportage wordt gereageerd. Dit neemt echter nergens structurele vormen aan.

Zoeken naar oplossingen waar het kan, optreden waar het moet

Daadkrachtig optreden: het sluiten van drugspanden

In het merendeel van de gemeenten is expliciet oog voor een onderscheid tussen “informeel” preventief optreden en formeel repressief optreden. Het informeel preventief optreden bestaat vaak uit het zoeken naar oplossingen zonder direct op formele wijze repressief op te treden. Vaak wordt aangegeven dat de menselijke maat in het optreden en de eigen cultuur van de gemeente belangrijk zijn. De gemeenten hebben over het algemeen een voorkeur voor preventief optreden, maar treden repressief op waar het moet. Dit onderscheid in optreden en de voorkeur voor preventie zien we in heel de organisatie terug: zowel op de werkvloer bij boa’s, als bij beleidsmedewerkers als op bestuurlijk niveau.

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid om woningen en andere gebouwen of gedeelten te sluiten als daar drugs worden geproduceerd of worden verhandeld. De burgemeester kan hiervoor gebruikmaken van last onder bestuursdwang of last onder dwangsom.² Nagenoeg alle burgemeesters hebben een sterke voorkeur voor de last onder bestuursdwang, oftewel de sluiting van “drugspanden”. Aan de keuze van dit instrument ligt vaak een bewuste (bestuurlijke) afweging ten grondslag. Deze wordt vaak expliciet genoemd in het Damoclesbeleid.³

Sturingsinformatie meestal ontoereikend

Vaak geen bewuste keuze over de inzet van instrumenten Wanneer repressief wordt opgetreden kan in beginsel worden gekozen voor het optreden met herstelsancties als de last onder bestuursdwang of last onder dwangsom of met straffen. Bij herstellend handelen is de interventie gericht op het beëindigen van een overtreding en/of het voorkomen van verdere overtreding(en). Bij punitief of straffend optreden is de interventie gericht op straffen. Bij veel gemeenten zagen de onderzoekers dat na (of in plaats van) de informele oplossing opmerkelijk vaker straffend wordt opgetreden dan herstellend. Bij het straffend optreden wordt overwegend strafrechtelijk opgetreden door boa’s en politie (het geven van bekeuringen). Zelden is er sprake van een bewuste beleidsmatige (bestuurlijke) keuze over de inzet van het soort instrument. We merken hierbij op dat de gemeente niet de bevoegdheid heeft om te kiezen of al dan niet strafrechtelijk wordt opgetreden. Dit is een keuze die bij justitie (en politie) ligt of onder hun verantwoordelijkheid wordt gemaakt. Als de boa’s strafrechtelijk optreden, valt dat ook buiten de verantwoordelijkheid van de gemeente.

12

De burgemeesters zijn vaak bereid om snel door te pakken en gebouwen te sluiten. Een belangrijk doel van de sluiting is om het pand uit het criminele circuit te halen. Daarnaast heeft sluiting een bijkomend afschrikkend effect richting daders. Veel burgemeesters geven aan dat zij vanuit de gemeenschap positieve reacties krijgen op sluitingen. Bij het sluiten van panden houden de meeste gemeenten uitdrukkelijk rekening met de gevolgen voor bewoners en komen hen tegemoet wanneer er bijzondere of verzachtende omstandigheden zijn.

Burgemeesters maken terughoudend gebruik van ‘noodbevoegdheden’ Vanuit de Gemeentewet kan de gemeenteraad bevoegdheden aan de burgemeester geven. Gedacht kan worden aan het noodbevel en de noodverordening, maar ook aan bevoegdheden waar niet direct sprake hoeft zijn van “noodtoestanden”, zoals cameratoezicht (artikel 151c Gemeentewet) en optreden bij woonoverlast (artikel 151d Gemeentewet). Vrijwel alle gemeenteraden hebben de burgemeesters deze bevoegdheden gegeven. Over het algemeen lijkt hier overigens geen bewuste politieke keuze aan ten grondslag te liggen.

² Bij een last onder bestuursdwang wordt een gebouw feitelijk gesloten. Bij een last onder dwangsom verbeurt de overtreder een dwangsom als een overtreding niet eindigt of zich weer voordoet. 13 ³ Beleidsregels over het gebruik van de bevoegdheid die artikel 13b Opiumwet biedt.

De burgemeesters geven aan dat zij heel terughoudend zijn met het inzetten van deze bevoegdheden. De algemene tendens is dat deze instrumenten pas als laatste redmiddel worden ingezet.

Jurist Hans Vooren (BHBW) beschrijft welke veranderingen er optreden rondom de rolneming door burgemeesters:

‘De wetgever heeft de burgemeester de laatste jaren verschillende nieuwe bevoegdheden en daarmee verantwoordelijkheden gegeven. Dit doet zich met name voor in de rol van de burgemeester als “bewaker van de openbare orde”. Burgemeesters zijn zich bewust van deze nieuwe bevoegdheden maar geven over het algemeen aan dat dit hun rol als “ burgervader” of “ burgermoeder” niet aantast. Burgemeesters zien zich ook niet als “sheriff”. Wel ervaren zij in het algemeen een druk die hiermee vanuit het Rijk op hen gelegd wordt, zonder dat altijd de middelen aanwezig zijn om de nieuwe bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een verantwoordelijke wijze in te vullen. Wel wordt over het algemeen steun en begrip van de gemeenteraad ervaren. Een zo open mogelijke communicatie met de gemeenteraad wordt als belangrijke factor aangegeven. Hoewel het vakgebied Openbare orde en veiligheid vanuit privacy- en opsporingsbelangen beperkingen in de mogelijke communicatie met zich meebrengt wordt dit niet als onoverkomelijk voor een goede communicatie ervaren. Over het algemeen hebben gemeenteraden begrip voor deze beperkingen.’

Informatievoorziening aan de raad: informeren en betrekken De gemeenteraad heeft diverse instrumenten om te sturen en controleren op toezicht en handhaving op . De raad stelt bijvoorbeeld beleid vast, kan moties indienen en verordeningen zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) vaststellen.

Om als raad goed te kunnen controleren en (bij) te sturen, is een goede informatievoorziening vanuit het college essentieel. Een informatievoorziening die zowel informeert als betrekt. Deze informeert de raad door inzicht te geven in de belangrijkste ontwikkelingen en in de voortgang rondom gestelde doelen. Goede informatievoorziening kan tevens een aanmoedigend effect hebben op de betrokkenheid van de raad, doordat het thema meer gaat leven in de raad. Welke vormen van informatievoorziening kwamen wij tegen in de deelnemende gemeenten? En welke doelen dienen de verschillende vormen? We nemen u mee in de verschillende vormen van informatievoorziening die wij tegenkwamen.

De Basis Doel | zicht op belangrijke ontwikkelingen en voortgang De raad wordt op vaste momenten via jaarverslagen, jaarprogramma’s en zijdelings in de begrotingscyclus schriftelijk geïnformeerd over de voortgang en aanpak op het gebied van oov. Op het vlak van VTH worden de kernmomenten in de Big8-cyclus hiervoor benut (13/17 gemeenten voldoen hier alle aan). Op het gebied van veiligheid is er minder structuur; de raad wordt vaker mondeling geïnformeerd. Gemeenten vullen de basis aan met raadsinformatiebrieven.

14

15

Informatiebijeenkomsten

Themabijeenkomsten

Besloten kring

Actief op zoek

Doel | zicht op belangrijke ontwikkelingen en voortgang, betrokkenheid stimuleren 13 gemeenten maken gebruik van informatiebijeenkomsten. In deze bijeenkomsten wordt de raad geïnformeerd over de voortgang op het vlak oov. De bijeenkomsten vinden veelal plaats op vaste momenten; bijvoorbeeld bij het aanbieden van een jaarverslag of nieuw veiligheidsprogramma. Het voordeel ten opzichte van schriftelijke informatie? De raad krijgt meer kennis van het onderwerp en kan direct aanvullende of verduidelijkende vragen stellen.

Doel | een (urgent) thema onder de aandacht brengen, betrokkenheid stimuleren Soms verdient een thema extra aandacht of vraagt het om specifieke acties vanuit de raad. In dit geval maken gemeenten vaak gebruik van themabijeenkomsten.

Doel | zicht op belangrijke ontwikkelingen en voortgang, betrokkenheid stimuleren Vanwege het gevoelige karakter van informatie over OOV kan informatie soms niet openbaar gemaakt worden. Hierdoor is informatiedeling met de raad soms lastig. Een aantal gemeenten (9/17) lost dit op door de vertrouwelijke informatie in besloten kring te delen. Dit gebeurt veelal tussen de portefeuillehouder en een groep raadsleden (bijvoorbeeld het presidium, de fractievoorzitters of het seniorenconvent). Zo blijft de gevoelige informatie uit de openbaarheid.

Doel | missende informatie(voorziening) vergaren De raad kan actief op zoek naar informatie via schriftelijke vragen of door het college te wijzen op de informatieplicht wanneer de informatie onvoldoende is (17/17).

Bij deze themabijeenkomsten nemen veiligheidspartners, zoals de politie, vaak het woord. In veel gemeenten zijn themabijeenkomsten over ondermijning gehouden (12/17). De bijeenkomsten verschillen in vorm: van traditionele presentatie tot een bezoek aan een gesimuleerd drugslab.

Dag meelopen

De mate waarin dit instrument wordt ingezet, verschilt sterk per gemeente. Ook de informatie die de raad zoekt, verschilt. Sommige gemeenteraden vragen vooral naar onderwerpen waar veel publieke aandacht voor is, zoals ondermijning en lachgas. In andere gemeenten heeft de raad veel aandacht voor oov en worden vragen gesteld die betrekking hebben op alledaagse ergernissen in de gemeente.