Rekenkamer - Veilig voorwaarts rekenkameronderzoek toezicht en handhaving OOV maart 2021 incl overkoepelende notitie

VeiligV Voorwaarts Rekenkameronderzoek Toezicht en handhaving openbare orde en veiligheid Rekenkamer Molenlanden Maart 2021

1

Voorwoord Voor u ligt het eerste rapport van de Rekenkamer Molenlanden. In het rapport gaan we in op het beleid en de praktijk van uitvoering van toezicht en handhaving binnen de gemeente Molenlanden. Het onderzoek is namens ons uitgevoerd door het bureau Necker van Naem. Het rapport heeft de titel 'Veilig Voorwaarts' meegekregen. De titel refereert aan het relatieve hoge veiligheidsniveau in Molenlanden, maar ook aan de aandacht die volgens de rekenkamer vereist is voor de borging daarvan in de toekomst. Dit onderzoek is bij meerdere gemeenten eveneens uitgevoerd. De overkoepelende resultaten die hieruit zijn voortgekomen, zijn in de bijlage opgenomen. Het onderzoek toezicht en handhaving is in een bijzondere tijd uitgevoerd namelijk gedurende de coronacrisis. We danken allen die medewerking hebben verleend aan ons onderzoek dat zij in deze bijzondere periode tijd voor ons hebben vrij kunnen maken. We doen in het rapport een aantal aanbevelingen voor zowel de gemeenteraad en als het college van de gemeente Molenlanden.

Karin Meijer Voorzitter Rekenkamer Molenlanden

2

Inhoud

2.2 Samenwerking met externe partners 34 2.3 Inzet van het instrumentarium 36 3. Sturing door de raad 37

Voorwoord 2

3.1 Informatie vanuit het College 37

Proloog 4

3.2 Rolinvulling door de raad 38

A.

Bestuurlijke nota 7

Onderzoeksverantwoording 7 1.1

Inleiding 7

C. Bijlage bronnen 42 D. Bijlage afkortingen 43 E. Bijlage Overkoepelende notitie 44

Doelstelling en vraagstelling 9 Onderzoeksuitvoering 10 Centrale boodschap 11 1.2

Conclusies en aanbevelingen 11

1.3

Reactie College 14

1.4

Nawoord Rekenkamer 16

B. Nota van bevindingen 18 1. Beleid en uitvoeringprogramma’s 18 1.1 Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV 18 1.2 Veiligheidsbeleid 21 1.3 Handhavingsbeleid 27 2. Organisatie en uitvoeringspraktijk 28 2.1 Organisatie van toezicht en handhaving op OOV 28

3

Proloog Aanleiding De rekenkamer kiest ervoor om bij dit eerste rekenkameronderzoek voor de gemeente Molenlanden een proloog op te nemen. Dat is bij wijze van uitzondering. Maar de rekenkamer hecht eraan om op deze wijze dit eerste rapport een ‘leeswijzer’ mee te geven en openheid van zaken te geven over de doorlopen procedure om tot deze rapportage te komen. Daarbij wil de rekenkamer met name transparant zijn over de wijze waarop met de bestuurlijke reactie op het rapport is omgesprongen. De rekenkamer heeft overwogen om naar aanleiding van de bestuurlijke reactie het rapport zelf aan te passen. Daar is niet voor gekozen om drie redenen: a. Het zou afbreuk dan aan de leesbaarheid van het rapport doordat elementen van de bestuurlijke reactie dan niet meer te herleiden zouden zijn tot de tekst in het rapport; b. Dit in combinatie met de afweging dat een aanpassing van de tekst van de rapportage én vervolgens ook van de bestuurlijke reactie aanleiding zou kunnen geven tot vragen over de wat er dan precies aangepast is en dat zou weer vragen kunnen oproepen over de onafhankelijkheid van de rekenkamer. c.

Tot slot zijn de rekenkamer geen nieuwe feitelijkheden als zodanig gebleken uit de bestuurlijke reactie en de gevraagde specificatie die aanleiding geven tot een aanvulling of aanpassing van de rapportage, behalve dan ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden na afronding van het onderzoek en daarmee buiten de scope van dit rapport vallen. Om die combinatie van redenen is er voor gekozen u de ongewijzigde tekst van de rapportage én van de bestuurlijke reactie voor te leggen. Maar dan wel zo dat, voordat u met

het lezen van de tekst begint, reeds een nadere duiding van de conclusies en aanbevelingen krijgt. De intentie daarvan is te voorkomen dat er misverstanden bij het lezen zouden kunnen ontstaan, zoals de rekenkamer op basis van de bestuurlijke reactie duidelijk is geworden. De rekenkamer kiest er dus met deze proloog voor om die nadere duiding vooraf te geven en niet pas in het nawoord. Die duiding raakt ook vooral de rol die de rekenkamer voor zich weggelegd ziet in de gemeentelijke beleidscyclus en past daarom goed ter toelichting in dit eerste rapport. De insteek daarbij is dat door deze verduidelijking vooraf het gesprek tussen gemeenteraad en college zich kan concentreren op de inhoud van de rapportage. Gevolgde procedure De rekenkamer heeft veel aandacht besteed aan de zorgvuldigheid van het uitgevoerde onderzoek en de op basis daarvan geformuleerde conclusies en aanbevelingen. In het kader van het onderzoek zelf is de ambtelijke organisatie, het college en de raad gehoord. Na afronding van het onderzoek is, zoals te doen gebruikelijk, de nota van bevindingen voor een ambtelijke reactie voorgelegd. Aangevuld met de conclusies en aanbevelingen zijn de stukken aangeboden voor een bestuurlijke reactie.1 De bestuurlijke reactie geeft een hoge mate van ontvankelijkheid van het college aan voor de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het rekenkameronderzoek.

De rekenkamer waardeert dit. De rekenkamer heeft dan ook Het voorwoord, het proloog en het nawoord zijn - zoals gebruikelijk is - niet ambtelijk of bestuurlijk gedeeld. 1

4

naar aanleiding van deze reactie het initiatief genomen voor een gesprek met de burgemeester en de gemeentesecretaris. Dat gesprek heeft op 11 januari jl. plaatsgevonden. Om te kunnen komen tot een zorgvuldige afronding van het onderzoek heeft de rekenkamer zich met name aangesproken gevoeld door de passage in de bestuurlijke reactie waarin gesteld wordt dat “[m]eerdere conclusies en aanbevelingen onderbouwing [missen] vanuit het rapport”. Met het college zijn wij uiteraard als rekenkamer van mening dat dit “onwenselijk” zou zijn. In de bespreking is gevraagd dit onderdeel van de bestuurlijke reactie nader te illustreren. De rekenkamer is het college erkentelijk dat deze illustraties zijn aangereikt met het memo “Specificatie inzake onderbouwing conclusies en aanbevelingen”. Voor alle transparantie neemt de rekenkamer dit memo integraal op in de rapportage. Samen met de bespreking die we hebben gehad op 11 januari jl. geeft het de rekenkamer aanleiding om vooraf tot een nadere duiding van met name de conclusies en aanbevelingen in dit rapport te komen. Zie het als een leeswijzer bij de conclusies en aanbevelingen vanuit een toelichting op de rol en positie van de rekenkamerfunctie in de gemeentelijke beleidscyclus.

Leeswijzer bij conclusies en aanbevelingen De intentie van uw rekenkamer is om vanuit een positie als ‘relatieve buitenstaander’ te reflecteren op het gevoerde beleid met het streven daarbij bij te dragen aan het proactief versterken van de legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie ervan. Daarmee richt de rekenkamer zich niet op ‘afrekening’, maar op reflectie ten behoeve van versterking van het beleid en het lokaal openbaar bestuur. Dat doet de rekenkamer door in de rapportages – en met name in de conclusies en aanbevelingen – punten aan te reiken voor het onderlinge gesprek tussen gemeenteraad en college op het onderzochte beleidsthema.

De uitnodiging is om daar gebruik van te maken, in het onderlinge gesprek te laten zien op die punten waar het bestuur staat en wat het bestuur aan die punten (reeds) doet en het oordeel daarover op basis van de bespreking te laten aan de raad in zijn controlerende taak. Om die rol te kunnen vervullen als rekenkamer is ruimte noodzakelijk om zaken proactief te kunnen signaleren of suggesties ter versterking van het beleid te kunnen inbrengen zodat hiermee het gesprek tussen gemeenteraad en college gevoed wordt. Daartoe behoort: 1. Het signaleren van risico’s. In die context wordt in dit rapport gesproken over bijvoorbeeld zelfgenoegzaam en het ontwikkelen van een cultuur van aanspreken. Wij hebben gemerkt dat met name de woordkeus hier reacties oproept. Dat is een van de redenen waarom het vooraf geduid wordt. Het is niet dat de rekenkamer persoonlijk verwijtbaar handelen heeft aangetroffen. Wel dat rekenkamer proactief raad en college er op wil attenderen dat de eerder behaalde resultaten geen garantie zijn voor de toekomst. Ook elders wijst de rekenkamer op een vergelijkbare manier op risico’s wanneer bijvoorbeeld wordt gesproken over willekeur. Als deze risico-signaleringen bijdragen aan het bewustzijn van potentiële risico’s in het beleid en de wijze van beheersing daarvan, acht de rekenkamer zijn opzet geslaagd.

Dat laat onverlet dat de rekenkamer zich in komende rapporten met nog meer aandacht zal buigen over de woordkeus om dit gewenste effect van reflectie te bereiken. 2. Het signaleren van behoeften bij partners. Ook dit behoort tot de reflectierol van de rekenkamer. Er zijn twee concrete voorbeelden in dit rapport: versterking van de samenwerking met de boa’s en toetsing van handhaafbaarheid. De rekenkamer ziet het als winst dat deze gevoelens van partners op tafel gelegd zijn in het 5

kader van dit onderzoek. Het overstijgt echter de rol van de rekenkamer om een finaal inhoudelijk oordeel over deze behoefte te vellen. Daarom blijft de conclusie feitelijk en sober bij de signalering van de behoefte. En er wordt een suggestie gedaan voor een mogelijke denkrichting door in positieve zin te verwijzen naar de waardering van de bestaande samenwerking als basis en door een suggestie te doen voor een handhavings- en uitvoeringstoets als potentieel bespreekpunt. De invulling van de behoefte kan echter nooit aan de rekenkamer zijn. De rekenkamer kan dan ook niet anders dan dit als thema voor gesprek aan te reiken, waarna het aan het college is om aan te geven in het gesprek met de gemeenteraad of en zo ja, hoe hier invulling aan gegeven wordt. 3. Het aanreiken van suggesties ter overweging om het beleid te versterken. Ofwel: het doen van beleidsaanbevelingen. Uw rekenkamer ziet het als haar rol om het gesprek tussen gemeenteraad en college daarmee te voeden. De aanbevelingen worden geformuleerd om bepaalde gesignaleerde problemen, maatschappelijke ontwikkelingen of risico’s te ondervangen. Zo ook in het geval van het actief betrekken van burgers bij het tijdig opvangen van signalen om zo invulling te geven aan de gevraagde ontwikkeling van een veiligheidscultuur. De daarbij gedane suggestie is een illustratie.

De kernboodschap is: koester de veiligheid in de gemeente Molenlanden, blijf alert op signalen die er op wijzen dat daaraan afbreuk wordt gedaan en blijf met elkaar actief nadenken hoe het opvangen van en omgaan met signalen kan worden versterkt. Onder het motto: alleen het beste is goed genoeg voor Molenlanden. Het streven van de rekenkamer is dat daar deze aanbeveling en dit hele rapport aan bijdraagt in het voeden van een goed inhoudelijk gesprek tussen gemeenteraad en college. 6

A. Bestuurlijke nota Onderzoeksverantwoording 1.1 Inleiding De rekenkamer van Molenlanden heeft deelgenomen aan een DoeMee-onderzoek naar toezicht en handhaving op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid (hierna: OOV). Necker van Naem heeft dit onderzoek uitgevoerd. Bij een DoeMee-onderzoek tekenen verschillende rekenkamers en rekenkamercommissies in op één onderzoeksaanpak, zodat de resultaten met elkaar vergeleken kunnen worden. In een later stadium zullen ook de resultaten uit de andere gemeenten beschikbaar komen voor de gemeente Molenlanden. Deze worden samengebracht in een addendum, dat naar verwachting eind 2020 beschikbaar is.

Achtergrond: toezicht en handhaving op het gebied van OOV Wat is toezicht en handhaving? Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van veel wet- en regelgeving. Doel hiervan is het vergroten van de leefbaarheid voor en de veiligheid van de inwoners van de gemeente. Toezicht is het geheel aan handelingen dat erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een eind te maken aan overtreding daarvan. Toezicht kan preventief, maar ook repressief van aard zijn. Bij preventief toezicht kan worden gedacht aan voorlichting en communicatie, bijvoorbeeld voorlichting aan inwoners over de regels voor het afsteken van vuurwerk, de motivatie achter die regels en de sancties die volgen als de regels overtreden worden. Repressief toezicht is gericht op het signaleren van gedrag dat in strijd is met wet- en regelgeving, zoals toezicht in uitgaans- en recreatiegebieden. Daarnaast kan toezicht objectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde inrichting), subjectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde persoon) en surveillancegericht (algemene aanwezigheid) zijn. Afhankelijk van het onderwerp, kan het toezicht dus op maat ingezet worden. Handhaving is het vervolg op toezicht. Het is de reactie op geconstateerde overtredingen en gaat over het sanctioneren van gedrag dat niet normconform is. 7

Toezicht en handhaving op Openbare Orde en Veiligheid Transformaties in de positie en werkwijze van de gemeente zijn al enige tijd bezig. Zo ook op het gebied van toezicht en handhaving van de openbare orde en veiligheid. De gemeenteraad bepaalt de kaders waarbinnen de burgemeester en het College dienen te blijven wanneer zij de orde in het openbaar gebied willen bewaren. Zo neemt een gemeenteraad kaders op in de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Denk aan de mogelijkheden om drugshandel en drugsgebruik op straat tegen te gaan, overlast in horecagebieden te beperken en het opnemen van regelgeving in de APV om lokale problematiek aan te pakken. De gemeente werkt samen met andere organisaties binnen de veiligheidsketen. Daarmee is de gemeente onderdeel van een groter geheel, waarin vraagstukken rondom regie, verantwoordelijkheden en rolverdeling actueel zijn. De Gemeentewet biedt de gemeenteraad de mogelijkheid om de positie van de burgemeester ten aanzien van OOV te versterken. De bevoegdheden van de burgemeester zijn in de afgelopen decennia dan ook toegenomen. Zo kan de raad op basis van een verordening zorgen dat de burgemeester handhavend kan optreden tegen woonoverlast en bijvoorbeeld camera’s in het openbaar gebied kan plaatsen. Deze nieuwe bevoegdheden dragen bij aan (het gevoel van) veiligheid, maar roepen ook vragen op.

Bijvoorbeeld over privacy en over doorzettingsmacht. Samen met aanverwante wetgeving zoals opgenomen in (artikel 13b van) de Opiumwet en de verruiming daarvan per 1 januari 2019, wordt daarnaast de burgemeester de mogelijkheid geboden om drugshandel en de overlast die daardoor ontstaat zoveel als mogelijk te beperken. De

Afdeling advisering van de Raad van State merkte in het document “Voorlichting over rol van gemeenten bij aanpak ondermijnende criminaliteit” (publicatiedatum 2 april 2019) al op dat de openbare ordetaak van de burgemeester en de bestaande bestuurlijke bevoegdheden voldoende ruimte bieden om als gemeente een essentiële bijdrage te leveren aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ook wordt geconstateerd dat gemeenten hun bevoegdheden, verantwoordelijkheden en instrumentarium op dit gebied nog onvoldoende weten te benutten. Deze drie ontwikkelingen – transformatie in positie en werkwijze, toenemende bevoegdheden en onderbenutting van de beschikbare bevoegdheden – zijn voor Necker van Naem de aanleiding geweest om in verschillende gemeenten een benchmarkonderzoek naar toezicht en handhaving op OOV aan te bieden. De rekenkamer van Molenlanden heeft zich hiervoor aangemeld, evenals de gemeenten Assen, Emmen, Rijssen-Holten, Best, Veldhoven, Den Helder, Zwolle, Veendam, Tynaarlo, Wijchen, Bernheze, Apeldoorn, Bronckhorst, Edam-Volendam, De Fryske Marren, Doetinchem en Baarn.

8

Doelstelling en vraagstelling Voor het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd: Het onderzoek biedt de raad inzicht in de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving op OOV, met specifieke aandacht voor de rol van de raad ten aanzien van de ontwikkelingen in dit domein. In dit onderzoek beoordelen we het OOV-beleid en instrumentarium. In het onderzoek hebben we de volgende centrale vraag gehanteerd: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het gebied van OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? De volgende deelvragen zijn onderzocht: Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1. Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? 2. In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? 3. Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt?

b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)? Organisatie en uitvoeringspraktijk 4. In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? 5. Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? 6. In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? 7. Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? 8. Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

9

Sturing door de raad 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? 11. Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?

Onderzoeksuitvoering Onderzoeksmethoden In het onderzoek is gebruikgemaakt van een studie van de relevante beleidsstukken, uitvoeringsplannen, verantwoordingsinformatie en overige relevante documentatie van de gemeente Molenlanden. Op basis van deze documentstudie zijn vervolgens gesprekken gevoerd met de burgemeester van Molenlanden, de gemeentesecretaris, twee beleidsadviseurs OOV en heeft een groepsgesprek plaatsgevonden met twee buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en twee agenten. Daarnaast heeft een aanvullend gesprek plaatsgevonden met een afvaardiging van de gemeenteraad. De onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode april – september 2020.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording en wordt in het definitieve rapport gevolgd door de conclusies & aanbevelingen. De Nota van bevindingen bevat 3 hoofdstukken: In hoofdstuk één wordt inzicht geboden in het beleid en de uitvoeringsprogramma’s, evenals in de resultaten van verschillende monitors op het gebied van veiligheid en veiligheidsbeleving. In hoofdstuk twee komen de organisatie en de uitvoeringspraktijk van het thema aan bod. Hoofdstuk drie beschrijft de sturing door de raad. Tot slot treft u in de bijlagen een overzicht aan van de geraadpleegde bronnen en een afkortingenlijst.

Wederhoorprocedure Op 9 oktober 2020 is de rapportage aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een verificatie van de feiten. Vervolgens is het bestuur vanaf 13 november 2020 verzocht om een reactie te formuleren op de conclusies en aanbevelingen. Op 1 maart 2021 is het definitieve rapport aangeboden aan de griffie.

10

Centrale boodschap 1.2 Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen heeft de Rekenkamer Molenlanden de volgende conclusies geformuleerd. Conclusies 1 Geen alerte veiligheidscultuur aanwezig Molenlanden is in vergelijking met andere gemeenten in Nederland een veilige gemeente en dat wordt zo ook ervaren bij de bevolking en de beleidsmakers. Echter, dit is geen reden tot zelfgenoegzaamheid. Er zijn signalen die kunnen duiden op een minder gunstige ontwikkeling: de verbetering in de veiligheidsbeleving van burgers in de gemeente blijft achter bij de rest van Nederland en gaat zelfs op een aantal punten achteruit. Daarnaast neemt de jeugdoverlast de afgelopen tijd toe. De Rekenkamer wijst er in dit verband op dat de ‘in het verleden behaalde resultaten nog geen garantie voor de toekomst bieden’. 2 Actueel beleidskader veiligheid en toezicht ontbreekt Waakzaamheid begint met een scherpe focus: een actueel beleidskader met duidelijk geformuleerde doelstellingen voor de uitvoeringspraktijk, bijbehorend instrumentarium en een monitoringsarrangement op basis waarvan tijdig bestuurlijk en politiek bijgestuurd kan worden. Een dergelijk kader ontbreekt in Molenlanden. 3 Geen eenduidige keuze in sturingsfilosofie Binnen de diverse geledingen van de gemeente, zowel politiek als ook

bij de beleidsmakers en in de uitvoering, wordt er op twee gedachten gehinkt: inzetten op maatwerk of algemene regels die ook gehandhaafd worden. Door het ontbreken van een helder kader slaat de balans nu in de praktijk uit naar maatwerk. Dit gebeurt echter zonder dat de risico’s die daaraan vanuit een rechtstatelijk perspectief kleven (willekeur en gedogen) op inhoudelijke gronden politiek gewogen zijn tegen de voordelen van deze benadering. 4 Behoefte aan versterking van (de positief ervaren) samenwerking tussen boa’s en politie Er bestaat in de uitvoeringspraktijk behoefte aan intensivering van overleg over taken en bevoegdheden van uitvoerende en handhavende instanties. Dit kan niet los gezien worden van de leemte die er ontstaat als er scherpe kaderstelling ontbreekt. 5 Sturingsinformatie aan gemeenteraad is ontoereikend Er is geen systematische wijze van monitoring waarbij informatie over de inzet (instrumentarium) en resultaten in samenhang inzichtelijk wordt gemaakt. Door het ontbreken van duidelijke doelstellingen blijft de doelbereiking buiten het zicht. Doordat in de monitoring geen verbinding wordt gelegd tussen instrumenten en resultaten ontstaat ook geen helder zicht bij de gemeenteraad op de doelmatigheid van de ingezette instrumenten.

11

6 De gemeenteraad wordt fragmentarisch geïnformeerd De gemeenteraad wordt op verschillende momenten geïnformeerd over vraagstukken gerelateerd aan het toezichts- en handhavingsbeleid. Dit gebeurt echter in sterke mate casuïstisch en reactief. De gemeenteraad vraagt zelf evenmin geregeld informatie aan het College over veiligheidsaangelegenheden en als dat gebeurt dat gaat dat vooral om casussen. 7 Behoefte aan ex ante toetsing van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid De gemeenteraad beschikt naar zijn oordeel in onvoldoende mate over inzicht in de mate van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van voorgelegde regelgeving in dit beleidsdomein. Er is behoefte aan inzicht in de benodigde bevoegdheden en middelen (incl. kosten) voor de uitvoering en handhaving wanneer beleid en regelgeving aan de gemeenteraad ter politieke afweging wordt voorgelegd. Bij de conclusies horen een aantal volgende aanbevelingen. De eerste vijf zijn gericht aan het College van Burgemeester en Wethouders, de laatste twee aan de gemeenteraad.

Aanbevelingen voor het College van Burgemeester & Wethouders 1 Wees ‘waakzaam en dienstbaar’ Aan het College wordt aanbevolen zorg te dragen voor: Het ontwikkelen van een cultuur van aanspreken Gegeven het grote belang van veiligheid in de samenleving is het een kerntaak van de (gemeentelijke) overheid om op dit punt voor haar inwoners waakzaam en dienstbaar te zijn. Dat vraagt om te beginnen om een cultuur waarin politiek, bestuur en ambtelijke organisatie elkaar aanspreken op het (tijdig) signaleren én reageren op signalen van onveiligheid. Het betrekken van de inwoners als partner Daarnaast vraagt het om een open houding van het gemeentelijk openbaar bestuur om laagdrempelig signalen vanuit de samenleving te kunnen ontvangen. Zie de burger als een belangrijke partner daarbij. Een anoniem meldpunt is een voorbeeld van zo’n ‘sensor’ om tijdig signalen van (het ontstaan van) onveiligheid of onveiligheidsgevoelens te kunnen detecteren. 2 Stel een beleidskader veiligheid en toezicht op voor Molenlanden binnen een duidelijk geformuleerde termijn Om richting te geven aan het veiligheidsbeleid, met transparantie over de afwegingen die daarbij over de prioriteitstelling gemaakt worden, is het van belang om de doelstellingen en de instrumenten van het beleid in samenhang uit te werken in een beleidskader. Daarmee neemt het College de regie in de relatie met de uitvoerende partners.

Tevens wordt daarmee een basis gelegd voor de 12

structuur van verantwoording naar de gemeenteraad én de samenleving.

tenminste de raad en de uitvoerende instanties (politie en boa’s).

Het College wordt aanbevolen om een termijn af te geven waarbinnen het kader wordt gepresenteerd. Het College wordt daarbij in overweging gegeven om binnen 6 maanden (of voor juli 2021) het beleidskader aan de gemeenteraad aan te bieden. In het beleidskader dient opgenomen te worden een periodieke evaluatie zodat het beleidskader tijdig kan worden aangepast aan eventueel gewijzigde omstandigheden en inzichten.

4 Versterk de (positief ervaren) samenwerking tussen boa’s en politie Bevorder dat in de uitvoeringspraktijk het overleg over taken en bevoegdheden van uitvoerende en handhavende instanties geïntensiveerd wordt en verken daartoe met de ambtelijke en uitvoerende diensten de mogelijkheden. Het beleidskader biedt hiervoor een belangrijke basis. Dat biedt het vertrekpunt voor een effectieve en efficiënte taakverdeling. De versterking van de samenwerking begint dan ook daar: het is de eerste stap.

3 Maak een afweging in de sturingsfilosofie Essentieel in het op te stellen beleidskader is de keuze en onderbouwing van een heldere sturingsfilosofie. Maatwerk mag geen ‘verlegenheidskeuze’ zijn die het ontbreken van concrete doelstellingen, de onuitvoerbaarheid of de niethandhaafbaarheid van het beleid moet verhullen. Anderzijds is discretionaire ruimte in de uitvoering van belang om professioneel met een gegeven situatie om te kunnen gaan. Tot hoever die ruimte reikt – wat de ondergrens is en hoe die bewaakt wordt – is een politieke keuze die transparante onderbouwing verdient. Het College wordt aanbevolen die keuze te verankeren en te verantwoorden in het beleidskader voor de verschillende inhoudelijke deelterreinen waarbij rekening gehouden kan worden met het specifieke karakter van de gemeente Molenlanden. Beschrijf en onderbouw deze sturingsfilosofie in het beleidskader en leg deze vervolgens formeel vast. Betrek hierbij zoveel mogelijk de belanghebbenden doch

5 Ontwikkel een veiligheidsmonitor Verleen bestuurlijk opdracht tot het opstellen van een Molenlandse veiligheidsmonitor die periodiek wordt gepubliceerd. In deze veiligheidsmonitor wordt op een systematische wijze informatie over de inzet (instrumentarium) en resultaten in samenhang inzichtelijk gemaakt. Borg dat de monitor actueel én continu inzicht geeft in de ontwikkeling van veiligheid en veiligheidsbeleving in Molenlanden. Het is daarbij uiteraard van belang dat de indicatoren aansluiten bij de keuzes voor doelstellingen die in het beleidskader worden neergelegd. En dat de metingen door de tijd heen op een identieke (en daarmee methodisch vergelijkbare) manier worden herhaald zodat ook zicht ontstaat op de trend.

13

Aanbevelingen voor de gemeenteraad

1.3 Reactie College

6 Versterk de kaderstellende rol van de gemeenteraad Zorg als gemeenteraad dat bij de beraadslagingen en besluitvorming over kaders en regels tevens beschikt kan worden over voldoende en onderbouwde informatie over de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en financierbaarheid hiervan. Betrek die informatie bij de beraadslagingen. De gemeenteraad krijgt hiermee voorafgaand inzicht in de benodigde bevoegdheden en middelen (incl. kosten) voor de uitvoering en handhaving wanneer beleid en regelgeving aan de gemeenteraad ter politieke afweging wordt voorgelegd. 7 Versterk de controlerende rol van de gemeenteraad Zorg als gemeenteraad dat periodiek op een proactieve en samenhangende manier over het veiligheidsbeleid gesproken wordt door dit te agenderen ter informatie en indien noodzakelijk ter bespreking. Het ritme van de veiligheidsmonitor kan daarbij een belangrijke basis vormen. Het beleidskader vormt uiteraard de basis voor de inhoudelijke (samenhangende) structuur en thematiek waarop gerapporteerd wordt. Speciale aandacht verdient de (mate van) doelbereiking en de doelmatigheid van de ingezette beleidsinstrumenten.

14

15

Aanvullend memo specificatie bestuurlijke reactie, ontvangen op 26-1-2021

1.4 Nawoord Rekenkamer Wij danken het college voor de uitgebreide reactie op ons rapport. Zoals in de proloog aangegeven heeft er op initiatief van de rekenkamer overleg plaatsgevonden over deze reactie. Hierna reageren we kort op de belangrijkste punten in de reactie en nagezonden memo. Het nagezonden memo geeft een duiding wat de gemeente bedoelt met dat de conclusies en aanbevelingen veel niet herleidbaar zijn vanuit het rapport. De rekenkamer ziet naar aanleiding hiervan geen reden tot aanpassingen. De rol en positie van de rekenkamer is om onder meer te wijzen op risico's en om signalen af te geven. Het is vervolgens aan gemeenteraad en college hierover het gesprek te voeren en nadere afspraken te maken. Na het aanbieden van ons rapport voor bestuurlijk wederhoor kwam de notitie Integrale Handhaving gereed en deze is daarom niet meegenomen in dit rapport. Het college onderschrijft het belang van een actueel beleidskader en dat deze er op dit moment niet is. Het valt de rekenkamer op dat het hiervoor bestemde veiligheidsplan pas oktober 2021 aan de gemeenteraad zal worden aangeboden. De rekenkamer vraagt zich- gezien het belang ervan- af of dit niet spoediger kan dan nu gepland is. Het valt de rekenkamer verder op dat het college erkent dat de gemeenteraad fragmentarisch wordt geïnformeerd, maar niet aangeeft hoe men dit anders zou willen doen.

Ook waar het de versterking van samenwerking tussen boa's en politie betreft, wordt niet aangegeven op welke wijze het college dit voor zich ziet. Wij kunnen ons voorstellen dat de gemeenteraad hierover nadere afspraken wil maken met het college.

16

De rekenkamer gaat graag in gesprek over de nadere duiding van de conclusies en aanbevelingen. Daarna is het aan raad en college hier samen afspraken over te maken. De rekenkamer zal de implementatie van de aanbevelingen met belangstelling volgen.

17

B. Nota van bevindingen 1. Beleid en uitvoeringprogramma’s In dit hoofdstuk nemen wij het beleid en de uitvoeringsprogramma’s van de gemeente Molenlanden ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? 2. In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? 3. Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)?

1.1 Landelijke en plaatselijke context toezicht en handhaving op OOV OOV landelijk in ontwikkeling Op het terrein van OOV zijn verschillende ontwikkelingen gaande. In de afgelopen jaren heeft het rijk veel bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid bij de gemeenten neergelegd, onder andere op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) en de Opiumwet (ook bekend als de Wet Damocles). Deze taken worden veelal, maar niet uitsluitend, uitgevoerd binnen samenwerkingsverbanden.2 Onderwerpen die raken aan sociale veiligheid, zoals overlast, verloedering en criminaliteit, krijgen steeds meer politieke en maatschappelijke belangstelling. Burgers en bedrijven hebben niet alleen behoefte aan een feitelijke bevordering van veiligheid, maar ook aan een gevoelsmatige veiligheid en leefbaarheid van de gemeente. Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de politie zich meer terugtrekt uit het gebied van handhaving op openbare orde en met name veiligheid. De ‘kerntakendiscussie’ rondom de politie wordt al jaren gevoerd.

In 2014 schreven de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie aan de Tweede Kamer ‘Het is niet de bedoeling dat de politie zich op terreinen terugtrekt, maar wel dat zij op een aantal terreinen een andere rol op zich zal nemen: minder uitvoerend, meer signalerend en adviserend daar waar anderen verantwoordelijk zijn.’3 Uit recent onderzoek van Salet, Universitair docent Criminologie bij de vakgroep Op het gebied van Bibob en de Opiumwet zijn er ook handelingen die gemeenten zelfstandig verrichten, zoals het nemen van een besluit om een woning te sluiten. 3 Kamerbrief 29628, nr. 4 over kerntaken van de politie, 15 juli 2004. 2

18

Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit, blijkt dat een deel van de politiemensen op verschillende manieren probeert taken binnen het veiligheidsdomein op afstand te houden of af te stoten.4 Toezicht en handhaving op OOV in Molenlanden Binnen de context van deze ontwikkelingen geeft Molenlanden vorm aan toezicht en handhaving op OOV, in beleid en uitvoeringsprogramma’s. Op de website www.waarstaatjegemeente.nl is voor iedere Nederlandse gemeente een overzicht van cijfermatige informatie over verschillende beleidsterreinen te vinden. Op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid wordt gebruikgemaakt van cijfers van de politie, bureau Halt, het CBS en de Veiligheidsmonitor. Op OOV-gebied scoort de gemeente Molenlanden op een aantal punten relatief goed. Het aantal misdrijven en de mate van overlast is lager dan het landelijk gemiddelde, en de gemeente scoort goed op de dimensie ‘veiligheid’ van de zogeheten ‘leefbaarometer’. Wat opvalt is dat het aantal politieregistraties van jeugdoverlast in het tweede kwartaal van 2020 sterk toeneemt. Dit is echter in overeenstemming met de landelijke trend. Anders dan de landelijke trend, is het aantal doorverwijzingen van jongeren naar bureau Halt in de periode 2018-2019 in Molenlanden sterk toegenomen5.

Hierbij moet worden vermeld dat de gemeente hier juist ook op had ingezet met het oog op het versterken van de aanpak.6 Renze Salet, Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1. 5 Dit zijn gecombineerde cijfers van Molenwaard en Giessenlanden. 6 Mede vanuit de gemeenteraden van de voorgaande gemeenten Molenwaard en Giessenlanden is voor de fusie aandacht gevraagd 4

Verderop in deze rapportage zal ook blijken dat jongerenproblematiek veel aandacht vraagt in de handhavingspraktijk van Molenlanden. De Veiligheidsmonitor van het CBS heeft onlangs nieuwe cijfermatige informatie gepubliceerd over de veiligheidsbeleving van burgers. Voor de onveiligheidsbeleving van burgers zijn drie indices gebruikt: onveiligheidsgevoelens, onveiligheidsperceptie en vermijdingsgedrag. 7 In de periode 2014-2019 is de mate van onveiligheidsgevoelens (hoeveel onveiligheid er volgens inwoners in hun buurt is) in Molenlanden met een procentpunt toegenomen.8 In dezelfde periode is de onveiligheidsperceptie (hoe inwoners de veiligheid in de voor het relatief lage aantal Halt-verwijzingen. Na inzet van de gemeente en politie is het aantal verwijzingen hoger geworden. Het opmaken van een Halt-verwijzing bleek technisch ingewikkeld en zeer tijdrovend. De werkprocessen en ondersteunende ICT is hierop aangepast en daarbij is gewerkt om het belang van de verwijzingen te benadrukken. Doordat er meer verwijzingen zijn is onder meer de pakkans verhoogd. 7 De index voor onveiligheidsgevoelens bestaat uit de vragen of de respondent zich wel eens onveilig voelt, of de respondent zich wel eens onveilig voelt in de buurt, of de respondent zich ’s avonds thuis vaak onveilig voelt en of de respondent zich ’s avonds op straat vaak onveilig voelt.

De index voor vermijdingsgedrag bestaat uit de vraag of iemand ’s avonds vaak niet opendoet en de vraag of iemand vaak omloopt of omrijdt in verband met onveiligheid. De index voor onveiligheidsperceptie is gebaseerd op het percentage respondenten dat denkt dat er veel criminaliteit in de buurt is. De perceptie van onveiligheid heeft betrekking op de ervaren omvang van criminaliteit in de buurt. Het eerder genoemde onveiligheidsgevoel daarentegen geeft aan hoe onveilig iemand zich in de buurt voelt (Toelichting Veiligheidsindices WODC, p. 3: https://www.waarstaatjegemeente.nl/jive?report=rgt_iv17&inp_geo =gemeente_1978. 8 Dit zijn gecombineerde cijfers van Molenwaard en Giessenlanden.

19

eigen buurt ervaren) wat afgenomen. Opvallend is dat het vermijdingsgedrag in dezelfde periode met 18 procent is toegenomen. Met andere woorden: inwoners van de gemeente Molenlanden lijken vaker hun gedrag aan te passen op basis van hun veiligheidsperceptie. Samenvattend scoort Molenlanden in absolute zin beter dan het Nederlands gemiddelde, maar relatief slechter als het gaat om de ontwikkeling van veiligheid tussen 2014 en 2019. Hierbij wordt benadrukt dat dit een indicatieve score is op basis van landelijke cijfers.

Figuur 1: Veiligheidsindices gemeente Molenlanden. Bron: www.waarstaatjegemeente.nl (VNG/CBS Veiligheidsmonitor) Molenlanden kent een op maatwerk gerichte aanpak Op 1 januari 2019 fuseerden de gemeenten Molenwaard en Giessenlanden in de nieuwe gemeente Molenlanden. De nieuwe gemeente kent een relatief beleidsarme

handhavingspraktijk, met veel ruimte voor maatwerk. Deze sterke nadruk op maatwerk in Molenlanden kent een drieledige grondslag: Ten eerste kent de gemeente Molenlanden nog geen eigen veiligheids- en handhavingsbeleid. In plaats daarvan bieden de veiligheidsplannen van de twee voorgaande gemeenten de kaders voor uitvoering. Omdat er toch behoefte bestond om voor specifieke overtredingen duidelijke handhavingskaders op te stellen, is in Molenlanden kort na de fusie inmiddels een aantal specifieke beleidsregels opgesteld voor onder meer voetbalvandalisme en heling (zie ook paragraaf 1.3 en hoofdstuk 2). Deze beleidsregels zijn gelijk van strekking met de beleidsregels die in de voorgaande gemeenten van kracht waren. Op dit moment wordt er gewerkt aan een nieuw veiligheids- en handhavingsbeleid om een eenduidig kader te kunnen bieden. Ten tweede heerst binnen de gemeente Molenlanden de overtuiging dat het verankeren van de uitvoering in protocollen, richtlijnen of beleidsnota’s niet past bij de heersende bestuurscultuur. Maatwerk speelt in die cultuur een belangrijke rol, omdat men recht wil doen aan de verschillende contexten van de 21 kernen in de gemeente. Waar in de ene kern bijvoorbeeld jeugdoverlast een probleem is, is er in een andere kern meer sprake van drugscriminaliteit.

De gedachte is dat maatwerk zou kunnen worden belemmerd, wanneer zaken te veel op papier worden uitgewerkt en vastgelegd volgens richtlijnen die voor alle 21 kernen hetzelfde zijn. Ten derde komt in de gevoerde interviews en uit de bestudeerde stukken naar voren dat de aanpak van overtredingen wisselend is, afhankelijk van de aard van de overtreding. Wanneer er sprake is van relatief kleine vergrijpen (hierbij kan gedacht worden aan burenoverlast), wordt zo veel mogelijk gezocht naar een gezamenlijke oplossing met de overtreder. Wanneer er echter sprake is van 20

zwaardere overtredingen (bijvoorbeeld vandalisme of geweld) wordt sneller teruggevallen op de bestaande beleidsregels en is er minder tot geen ruimte voor maatwerk. De twee voorgaande gemeenten, Molenwaard en Giessenlanden, scoorden in het verleden bijzonder goed in de lijst van de veiligste gemeenten van Nederland, zo blijkt uit onder meer de veiligheidsplannen van deze voorgaande gemeenten. In de gevoerde interviews wordt naar voren gebracht dat dit zich voortzet in de fusiegemeente Molenlanden. Uit de stukken en de interviews blijkt dat er zeker problemen betreffende OOV in de gemeente voorkomen, maar op relatief beperkte schaal. Het gaat dan bijvoorbeeld om overlast van (hang)jongeren, vernielingen, geluidsoverlast, parkeeroverlast, verkeersovertredingen en incidenteel om zwaardere criminaliteit (zoals illegale hennepteelt). Deze context bepaalt voor een belangrijk deel de kijk op handhaving op OOV: handhaving is niet een doel op zich, en handhavingsmiddelen worden pas toegepast bij zwaardere overtredingen.

1.2 Veiligheidsbeleid Molenlanden kent nog geen integraal veiligheidsbeleid In september 2018 is door de gezamenlijke gemeenteraden van Giessenlanden en Molenwaard een raadsvoorstel aangenomen om een integraal veiligheidsplan voor de nieuwe gemeente Molenlanden op te stellen.9 Dit veiligheidsplan met bijbehorende prioritering zou gebaseerd moeten zijn op het Regionaal Veiligheidsbeeld 2017 en de Gebiedsscan 2018. Het opstellen van het veiligheidsplan heeft in de loop van Raadsvoorstel Beleidsplan politie 2019-2022 en start opstelling Veiligheidsplan Molenlanden, 26 september 2018. 9

2019 en 2020 echter vertraging opgelopen. In interviews wordt aangegeven dat deze vertraging drie belangrijke redenen heeft. In de eerste plaats is bewust gewacht met het opstellen van een nieuw plan, vanwege de komst van een nieuwe burgemeester begin 2020. In de tweede plaats heeft de coronacrisis een vertragende rol gespeeld. In de derde plaats heeft een relatief beperkte capaciteit aan de beleidskant bijgedragen aan vertraging van het opstellen van nieuw beleid (hier wordt op teruggekomen in paragraaf 2.1). Doordat de veiligheidsplannen van de twee voorgaande gemeenten vrij eenduidig zijn qua thematiek en prioriteitstelling en niet sterk zijn verouderd, worden deze op dit moment gebruikt als bron voor de huidige handhavingspraktijk. Om die reden worden beide veiligheidsplannen hieronder kort behandeld. Veiligheidsplannen gemeente Molenwaard bieden kaders voor prioriteitstelling Molenwaard Veilig 2015-2018 In de notitie Molenwaard Veilig 2015-2018 zet de gemeente Molenwaard uiteen op welke manier invulling wordt gegeven aan de gemeentelijke taken op het gebied van veiligheid. Deze notitie bevat een beknopte visie, bijbehorende doelstellingen en een wat uitgebreidere veiligheidsanalyse, waar aandachtspunten en prioriteiten uit voortvloeien.

Duidelijk is dat de gemeente Molenwaard zich wil kenmerken door korte lijnen tussen de verschillende ketenpartners en een sterke relatie met de inwoners. De gemeente kende een hoog veiligheidsniveau en het primaire doel is dan ook het behoud van dit hoge niveau. Concreet is dit in drie prioriteiten uitgewerkt: 21

1. het vergroten van de betrokkenheid van de samenleving bij de aanpak van veiligheidsvraagstukken; 2. het versterken en stroomlijnen van de veiligheidsaanpak in relatie tot de decentralisaties; 3. het terugdringen van vernielingen en meer inzetten op het verhalen van schades.10 Molenwaard Veilig bevat een veiligheidsanalyse met een cijfermatige onderbouwing en uitwerking in een aantal doelstellingen. De cijfermatige onderbouwing komt voort uit veiligheidsrapportages van de politie, de gebiedsscan Molenwaard uit 2014, het bestuurlijk criminaliteitsbeeld uit 2014, politiecijfers tot en met 2014, de verkeersveiligheidsmonitor en de gebiedsanalyse jeugd uit 2014. Centraal in de veiligheidsanalyse staat de veiligheidsthematiek van de VNG. Deze thematiek is onderverdeeld in vijf onderwerpen:  Veilige woon- en leefomgeving;  Bedrijvigheid en veiligheid;  Jeugd en veiligheid;  Fysieke veiligheid;  Integriteit en veiligheid. Voor elk van deze vijf thema’s geldt dat deze, mede aan de hand van de cijfermatige informatie, worden uitgewerkt in een aantal aandachtspunten. De term ‘prioriteit’ wordt hier niet gebruikt, maar uit de lopende tekst blijkt dat hier wel degelijk sprake is van een klein aantal min of meer specifieke doelen per thema. Wat opvalt is, dat een groot deel van deze

aandachtspunten niet SMART (dat wil zeggen: voorzien van concrete doelstellingen) is uitgewerkt. Zo wordt aangegeven dat ’’de komende periode’’ meer wordt gewerkt aan de zichtbaarheid van de buitengewoon opsporingsambtenaren. Specifieke doelstellingen met deadlines worden echter niet genoemd.11 Naast de aandachtspunten die volgen uit de veiligheidsanalyse, worden kort de prioriteiten vanuit de landelijke veiligheidsagenda en het regionaal beleidsplan van de veiligheidsregio (beide periode 2015-2018) genoemd. In de notitie komt echter niet naar voren in hoeverre deze prioriteiten zich (zouden moeten) relateren aan de Molenwaardse aandachtspunten.12 Giessenlanden Veilig 2016-2019 In de notitie Giessenlanden Veilig 2016-2019 wordt uitgewerkt op welke manier de gemeente Giessenlanden in de genoemde periode invulling geeft aan haar taken op het gebied van veiligheid. Evenals de notitie Molenwaard Veilig 2015-2018 geeft deze notitie beknopt weer wat de visie en doelstellingen van de gemeente zijn op het gebied van veiligheid en wordt een uitgebreidere veiligheidsanalyse waar aandachtspunten en prioriteiten uit voortkomen, weergegeven. Net zoals de gemeente Molenwaard geeft de gemeente Giessenlanden in haar veiligheidsnota aan in de eerste plaats te streven naar het behouden van het hoge veiligheidsniveau. Mogelijk is er zelfs ruimte voor het versterken van het

11 10

Molenwaard Veilig 2015-2018, p. 4.

12

Ibid., p. 7. Ibid., p. 15.

22

veiligheidsniveau.13 Concreet wordt dit streven omgewerkt in een viertal doelstellingen (er wordt niet gesproken van prioriteiten):  Het vergroten van betrokkenheid van de samenleving bij de aanpak van veiligheidsvraagstukken;  Het terugdringen van inbraken en diefstal;  Het versterken van de bestuurlijke aanpak van (georganiseerde) criminaliteit;  (Het terugdringen van) woonoverlast door burengerucht of verwarde personen. Net als Molenwaard kent de gemeente Giessenlanden een veiligheidsanalyse gebaseerd op cijfermatige bronnen en gecentreerd rond de veiligheidsthematiek van de VNG. Ook hier geldt dat de op basis van de cijfermatige informatie geformuleerde doelen en ambities niet allemaal even SMART zijn geformuleerd, hoewel sommige prioriteiten wel van concrete deadlines (jaartallen, soms maanden) zijn voorzien.14 Zoals uit de beschrijving hierboven blijkt, hebben de beleidskaders van de voormalige gemeenten Molenwaard en Giessenlanden een groot aantal overeenkomsten. Beide documenten benadrukken de wettelijk voorgeschreven regierol van gemeenten op het gebied van veiligheid en benadrukken de rol van de burgemeester als spilfunctie bij verschillende veiligheidsvraagstukken en in de samenwerking met lokale en regionale partners. In beide documenten wordt daarnaast in de veiligheidsanalyse gebruikgemaakt van de

13 14

Giessenlanden Veilig 2016-2019, p. 4. Ibid., p. 13.

uitsplitsing van vijf veiligheidsthema’s zoals door de VNG opgesteld. Specifieke beleidsregels en besluiten geven uitwerking aan kaders De Algemene Plaatselijke Verordening Molenlanden 2019 (hierna: APV) – belangrijk voor OOV op het gebied van regelgeving – is al wel gevormd voor de nieuwe gemeente. Deze is op 1 oktober 2019 in werking getreden. De beleidskaders voor de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving op OOV worden in Molenlanden verder gevormd door een reeks gespecificeerde beleidsregels en aanwijzingsbesluiten. Deze zijn in relatief korte tijd vastgesteld en in werking getreden. Uit de interviews komt naar voren dat de APV van Molenlanden sterk is gedereguleerd. Zo zijn meldings- en vergunningsplichten uit de APV verwijderd. Als voorbeeld wordt art 2:28, zesde lid van de APV genoemd. Hierin staat dat de burgemeester aan horecagelegenheden waar een jaar lang geen overlast is voorgekomen, een vrijstelling van de exploitatievergunningplicht (voor openbare inrichtingen) verleent. De geïnterviewden geven aan dat in de praktijk hierdoor geen enkel café in de gemeente een exploitatievergunning heeft. Wat betreft de beleidsregels valt het op dat voor sommige onderdelen vrij gedetailleerd is aangegeven hoe in het algemeen met bevoegdheden wordt omgegaan.

Zo kent de gemeente Molenlanden niet alleen de min of meer gebruikelijke beleidsregels over bijvoorbeeld de sluiting van “drugspanden” (artikel 13b Opiumwet, “Damoclesbeleid”). Ook kent de gemeente Molenlanden minder algemeen gebruikelijke beleidsregels. We noemen hier als eerste de 23

beleidsregels over het gebruik van de bevoegdheid op grond van artikel 172a en artikel 172b van de Gemeentewet (Beleidsregels Aanpak voetbalvandalisme en overlast 2019 gemeente Molenlanden). Uit laatstgenoemde beleidsregels blijkt dat de burgemeester deze meer “zware” bevoegdheden pas als laatste redmiddel hanteert. Een ander voorbeeld zijn de beleidsregels bij heling voor handelaren in ongeregelde en gebruikte goederen (Beleidslijn heling voor handelaren in ongeregelde en gebruikte goederen 2020 gemeente Molenlanden). Deze laatste beleidslijn geeft aan dat in het algemeen eerst met waarschuwingen wordt gewerkt voordat een sanctie wordt opgelegd. De uitvoeringspraktijk zoals de betrokkenen deze in de interviews hebben toegelicht, ligt in lijn met deze beleidsregels. Op basis van de APV zijn in Molenlanden een zevental aanwijzingsbesluiten opgesteld die voor dit onderzoek van belang zijn. Deze worden in het volgende overzicht weergegeven:

24

Besluit

Inhoud

Datum

Aanwijzingsbesluit toezichthouders

Besluit boa’s van gemeente Papendrecht met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2019 als toezichthouder aan te wijzen op gebied van bijzondere wetten en APV Giessenlanden 2015

06-08-2019

Aanwijzingsbesluit toezichthouders

Besluit buitengewoon opsporingsambtenaren (boa) en/of toezichthouders/handhavers die werkzaam zijn voor het Regionaal Operationeel Bestuurlijk Team (ROBT) aan te wijzen als toezichthouder voor het toezicht en de opsporing van feiten.

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit in- en verkoopregister voor handelaren

Digitaal opkopersregister aan te wijzen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de in- en verkoop van gebruikte en ongeregelde goederen

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit kampeermiddelen

Verbod op parkeren voor recreatie of anderszins voor andere dan verkeersdoeleinden in de bebouwde kom

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit parkeren grote voertuigen

Verbod op parkeren grote voertuigen voor recreatieve doeleinden op plekken die niet door het College zijn aangewezen voor dat doel

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit straatartiest

Verbod op straatartiesten, straatfotografen, tekenaars, filmoperateurs of gidsen (onbevoegd) in het gebied Kinderdijk

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit toezichthouders ROBT

Besluit boa’s en/of toezichthouders/handhavers van het Regionaal Operationeel Bestuurlijk Team (ROBT) aan te wijzen als toezichthouder voor bijzondere wetten en APV; RIEC geeft hiervoor benodigde legimitatiebewijzen

24-03-2020

Aanwijzingsbesluit venten

Ventverbod in het gebied Kinderdijk

24-03-2020

25

Daarnaast kent de gemeente nog een zevental specifieke beleidsregels die voor dit onderzoek van belang zijn: Beleid/beleidsregel

Inhoud

Datum

Evenementenbeleid Molenwaard15

Beleidsregels voor evenementen op grond van de APV

10-07-2014

Evenementenbeleid Giessenlanden16

Beleidsregels voor evenementen op grond van de APV

26-05-2015

Beleidsregel Bibob

Beleidsregel voor de toepassing van de Wet Bibob

11-06-2019

Beleidsregels Damocles

Beleidsregels voor oplegging last onder bestuursdwang op grond van de Opiumwet

11-06-2019

Beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en overlast

Beleidsregels voor de aanpak van voetbalvandalisme en (ernstige) overlast

11-06-2019

Beleidsregel heling

Beleidsregel bij heling voor handelaren in ongeregelde en gebruikte goederen

03-03-2020

Standplaatsenbeleid Molenlanden

Beleidsregels voor standplaatsen en markten op grond van de APV

18-11-2019

15 16

https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Molenwaard/337083/CVDR337083_1.html https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Giessenlanden/CVDR378798.html

26

1.3 Handhavingsbeleid Integraal handhavingsbeleid Molenlanden is in voorbereiding Evenals het Integraal Veiligheidsplan is het handhavingsbeleid van de gemeente Molenlanden nog in voorbereiding. Hierdoor ontbreekt een eenduidig beleidskader voor de handhavingspraktijk. In het op te stellen handhavingsbeleid dient onder meer de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) te worden opgenomen, waarin een stappenplan voor handhavingsinterventies is opgenomen. Het ontbreken van vastgesteld beleid wordt in de praktijk opgelost door periodiek prioriteiten vast te stellen waarop dient te worden geacteerd door de handhavers. De totstandkoming van de prioritering wordt verder toegelicht in paragraaf 2.1. De VTH-beleidscyclus van Molenlanden Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid wordt vanuit verschillende beleidsvelden georganiseerd. Gemeenten richten dit in de praktijk op verschillende manieren in. Vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is een gemeente in ieder geval verplicht om beleid op het vlak van toezicht en handhaving, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen op te stellen. Dit model van sturing en evaluatie wordt de Big8-cyclus genoemd. Dit is overigens niet verplicht voor toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid. Wel zien we dat dit ook binnen dit vakgebied vaak wordt toegepast.

Figuur 2: Model van de Big-8-cyclus. De gemeente Molenlanden kent geen volledig uitgewerkte Big8-cyclus. Hoewel de gemeente Molenlanden op het moment van schrijven nog geen integraal veiligheidsplan kent, dienen de veiligheidsplannen van de voorgaande gemeenten Giessenlanden en Molenwaard zoals vermeld, als kader voor de uitvoering. De gebiedsscan uit 2018 vormt daarbij het uitgangspunt voor de prioriteitstelling.17 Het is echter onduidelijk in hoeverre de cijfers hieruit in de praktijk tot een gerichte prioriteitstelling leiden. Hier wordt verder op ingegaan in paragraaf 2.1. Tegelijkertijd zijn er in Molenlanden (nog) geen uitvoeringsprogramma’s op het gebied van handhaving Raadsvoorstel voor gezamenlijke raadsvergadering Giessenlanden en Molenwaard (d.d. 26 september 2018). 17

27

opgesteld. Evenmin zijn er binnen de gemeente uitvoeringsverslagen opgesteld over de handhavingspraktijk. Wel kent de gemeente een handhavingsmatrix en maken de boa’s ieder jaar een jaarverslag. Hier wordt verder op ingegaan in hoofdstuk 2.

2. Organisatie en uitvoeringspraktijk In dit hoofdstuk nemen wij de organisatie en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Molenlanden ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod: 4. In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? 5. Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? 6. In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? 7. Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV?

8. Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

2.1 Organisatie van toezicht en handhaving op OOV De gemeentelijke organisatie van Molenlanden werkt volgens zelforganisatie De gemeentelijke organisatie van Molenlanden onderscheidt zich van andere gemeentelijke organisaties doordat gewerkt wordt vanuit het principe van zelforganisatie. Dat wil niet zeggen dat de organisatie zelf doelen bepaalt (dat is immers aan de politiek verantwoordelijken), maar dat de organisatie in staat is om vanuit een autonome houding het werk te organiseren, rollen te verdelen en te ontwikkelen. De huidige organisatiestructuur komt voort uit besprekingen met medewerkers en inwoners die al voor de fusie van de gemeenten Molenwaard en Giessenlanden liepen, zo blijkt uit de interviews.18 Er is bewust nagedacht over welk type gemeente de gemeente Molenlanden zou moeten zijn. Het uitgangspunt is dat de overheid iets toevoegt aan de samenleving, geen belemmeringen opwerpt en dat er sterk gebouwd wordt aan de eigen verantwoordelijkheid van inwoners. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is kerngericht werken (dat wil zeggen: werken gericht op de 21 woonkernen in de gemeente). Met dit uitgangspunt bestaat er ruimte voor

Onderdeel van deze besprekingen waren onderlinge gesprekken en sessies tussen medewerkers, maar inwoners hebben ook een bijdrage geleverd, bijvoorbeeld als het gaat om de visie op dienstverlening. Inwoners zijn na de eerste gemeenteraadsverkiezingen ook betrokken bij het opstellen van het zogeheten samenlevingsprogramma. 18

28

verschil (zo heeft het ene dorp een dorpsraad en het andere een klankbordgroep).

Figuur 3: Overzicht van de verschillende teams binnen de gemeente Molenlanden (bron: gemeente Molenlanden). Organisatie Molenlanden werkt volgens teams, niet volgens specifieke afdelingen zoals bij andere gemeenten. Onderscheid wordt gemaakt tussen vak-teams, projectteams en innovatieteams:  Vak-teams vormen als het ware de thuisbasis voor medewerkers en bestaan uit een klein aantal medewerkers die op een bepaald onderwerp werkzaam zijn. Op het gebied van handhaving is dit bijvoorbeeld het team Bestuur, Veiligheid en Kabinet met het subteam Veiligheid. Ieder vak-team heeft een contract gesloten met de directie, waarin is opgenomen wat het

profiel is van het team en wat de verantwoordelijkheden van de medewerkers zijn.  Projectteams zijn gerelateerd aan grotere projecten die langere tijd lopen. Projectteams hebben anders dan de vak-teams een tijdelijk karakter en kunnen bestaan uit medewerkers uit verschillende vak-teams.  Innovatieteams worden in het leven geroepen wanneer er sprake is van een breder onderwerp waar de gemeente een visie op dient te ontwikkelen (‘’wat betekent dit voor Molenlanden?”). Deelnemers in het innovatieteam verkennen dit onderwerp (bijvoorbeeld klimaat) en formuleren lessen en inzichten voor de organisatie.19 De teams hebben een belangrijke mate van invloed op de manier waarop de gemeentelijke taken worden uitgevoerd. Er is echter geen sprake van zelfsturing, aangezien het opstellen van (beleids-)speerpunten en investeringen een (politieke) verantwoordelijkheid is van het gemeentebestuur. De ontwikkeling naar zelforganisatie wordt verder gefaciliteerd door de zogenaamde spelverdelers (vier in getal). Deze hebben de taak om de teams te ondersteunen in de vorm van coaching, opleidingen enzovoort. De spelverdelers kunnen ook taken oppakken die nog geen ‘eigenaar’ hebben.

Organisatiestructuur heeft gevolgen voor inrichting handhavingspraktijk Uit de interviews komt naar voren dat de bestaande organisatiestructuur van Molenlanden een aantal belangrijke effecten heeft op de uitvoeringspraktijk van toezicht en 19

Organisatieplan Molenlanden 2019-2023, p. 12 e.v.

29

handhaving op OOV. Zo wordt de kerngerichte aanpak als een belangrijke uitdaging gezien in het licht van capaciteit, planvorming en prioritering. Ook wordt aangegeven dat de formatie van de twee voorgaande gemeenten in de nieuwe gemeente nog niet helemaal in balans is en dat medewerkers veel werkdruk ervaren. De nieuwe gemeente kent een grotere schaalgrootte dan de twee voorgaande gemeenten en hier moet de organisatie nog aan wennen. Dit heeft onder meer (negatieve) gevolgen voor het eigenaarschap van bepaalde onderwerpen en het oplossen van praktische en organisatorische problemen. Binnen het team Bestuur, Veiligheid en Kabinet kent het sub-team Veiligheid (dat zich met handhavingstaken op OOV bezighoudt) een formatie van 3,68 fte voor vijf (beleids-)medewerkers.20 Deze formatie is als volgt uitgesplitst: Formatie 0,67 fte 0,6 fte 0,61 fte 1 fte 0,8 fte