6. Geconsolideerde tekst GR Avres

46

Een bijkomend argument om de voorkeur te geven aan een lid van het college is, dat als een raadslid, zijnde een lid van een algemeen bestuur wordt gekozen tot lid van het dagelijks bestuur, dit raadslid daarmee in feite collegebevoegdheden gaat uitoefenen. In het kader van het dualistisch stelsel is de vraag of dit in dat geval constitutioneel geheel zuiver is. Om het dualistisch stelsel ook te laten doorwerken in de vertegenwoordiging richting de gemeenschappelijke regeling, zou het om die reden wellicht meer in rede liggen om slechts collegeleden deel uit te laten maken van het algemeen bestuur. In deze gemeenschappelijke regeling bestaat het algemeen bestuur uit zes leden. De gemeenten Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden wijzen per gemeente ieder twee leden en twee plaatsvervangende leden aan. Het algemeen bestuur bestaat uit zes leden, het dagelijks bestuur uit drie leden (zie artikel 15 van de GR). Daarmee is tevens aangesloten bij het primaire uitgangspunt van het bepaalde in artikel 14, lid 3 van de Wet gemeenschappelijke regeling, dat de leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken. In het negende lid is nog een bepaling opgenomen omtrent de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van het algemeen bestuur en de betrekking van ambtenaar, danwel een overeenkomstige positie in een van de deelnemende gemeenten.

Dit zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn indien het een parttime wethouder betreft. Artikel 10 Werkwijze In artikel 22, eerste lid van de Wgr, is geregeld dat het algemeen bestuur een reglement van orde vaststelt. In het reglement van orde worden minimaal regels opgenomen met betrekking tot: a. Vaststellen van het vergaderschema; b. Opstellen agenda, uitnodiging c.q. kennisgeving vergadering en verslaglegging; c. Wijze van behandeling van voorstellen en besluitvorming; d. Handhaven van de orde tijdens de vergadering; e. Besloten- c.q. openheid van vergadering. In beginsel zijn de vergaderingen openbaar. Onder voorwaarden kan besloten worden tot een besloten vergadering. De onderwerpen waarover niet in een besloten vergadering kan worden beraadslaagd of besloten, zijn limitatief opgesomd in de Wgr en ook vermeld in het zevende lid. Nieuw in deze laatste wijziging van de tekst van de gemeenschappelijke regeling zijn het tweede en het derde lid. Het tweede lid schept de mogelijkheid tot het digitaal vergaderen, waarbij uiteraard wel aan de beginselen van openbaarheid moet blijven worden voldaan en het derde lid vormt de basis voor inspraak tijdens de vergaderingen van het algemeen bestuur. Artikel 11 Taken en bevoegdheden Op grond van artikel 33 Wgr komen alle bevoegdheden aan het algemeen bestuur toe, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald.

Hier ligt ook een relatie met artikel 8c van de Participatiewet. In dit artikel 8 c is bepaald - overeenkomstig de lijn van artikel 33 Wgr - dat alle bevoegdheden van het college, indien deze (mede) worden overgedragen aan een samenwerkingsverband op grond van de Wgr, toekomen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Met bestuur wordt in dat verband het algemeen bestuur bedoeld. De collegebevoegdheden van de Participatiewet - en overigens ook alle overige wetten waartoe het openbaar lichaam de taken en bevoegdheden overgedragen heeft gekregen - komen in deze gemeenschappelijke regeling, gelet op de eerste en tweede volzin van artikel 33 Wgr, derhalve primair toe aan het algemeen bestuur. Echter, het derde zinsdeel van artikel 33 Wgr maakt het mogelijk om dit in de regeling zelf anders te bepalen. Anders gesteld: in de regeling zelf kan worden bepaald dat van het primaire uitgangspunt dat de bevoegdheden bij het algemeen bestuur berusten, wordt afgeweken en dat bevoegdheden 47

dus elders komen te liggen, bijvoorbeeld dat deze bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam komen te liggen. Dit ligt bijvoorbeeld voor de hand indien het collegebevoegdheden betreft, omdat het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling een soortgelijke positie bekleedt als het college van burgemeester en wethouders in de gemeenten. In de tekst van deze gemeenschappelijke regeling is er dan ook voor gekozen om naast de wettelijke bevoegdheden op grond van de Wgr, ook de overige bevoegdheden van het dagelijks bestuur zoveel mogelijk rechtstreeks in de regeling zelf te regelen en daarmee dus gevolg te geven aan de derde volzin van artikel 33 Wgr. De grondslag hiervoor ligt in de tekst van de gemeenschappelijke regeling in de tekst van het laatste deel van het eerste lid van artikel 11: “tenzij (…..) in deze regeling anders is bepaald”. Naast deze bevoegdheidsverdeling en -toedeling op grond van hetgeen in artikel 11, juncto artikel 18 van deze regeling wordt bepaald, kan het algemeen bestuur nog zelf bij afzonderlijk besluit bevoegdheden overdragen. Artikel 33 a van de Wgr vormt hiervoor de basis en de mogelijkheid daartoe vindt in deze regeling haar uitwerking in artikel 18, vierde lid van de GR Avres.

In het tweede lid van artikel 11 is een opsomming gegeven van de bevoegdheden die het algemeen bestuur in ieder geval toekomen en derhalve niet toekomen aan het dagelijks bestuur en ook niet kunnen worden gedelegeerd aan het dagelijks bestuur. In het derde lid van artikel 11 is de zogeheten zienswijzeprocedure beschreven. Voordat de concept verordeningen op grond van de Participatiewet, het conceptplan in het kader van schuldhulpverlening en concept-strategische en kadernota’s ter vaststelling aan het algemeen bestuur worden aangeboden, worden de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over de concepten aan het dagelijks bestuur kenbaar te maken. Op deze wijze wordt concreet invulling gegeven aan de betrokkenheid van de raden op het besluitvormingsproces binnen de gemeenschappelijke regeling, Het dagelijks bestuur bundelt de zienswijze van de raden en biedt deze commentaren met een reactie daarop en de eventuele conclusies die zij daaraan verbindt gelijktijdig aan de gemeenteraden en het algemeen bestuur aan. Het algemeen bestuur neemt vervolgens een besluit op basis van de concepten, de uitgebrachte zienswijzen, de reactie hierop van het dagelijks bestuur en de mogelijke conclusies die zij daaraan verbindt. Het vijfde lid is nieuw opgenomen in de tekst van de gemeenschappelijke regeling.

In het kader van burgerparticipatie wordt in dit lid een gelijkwaardige positie toegekend aan het gevraagde advies van de cliëntenraad aan het algemeen bestuur als de gevraagde zienswijze. Over één onderwerp zal de cliëntenraad geen advies worden gevraagd. Dit betreft de verordening op grond van artikel 2, lid 3 van de Wet sociale werkvoorziening. De inwoners die in onze regio vallen onder de werkingssfeer van de Wsw hebben namelijk een dienstverband bij Avres. Voor deze specifieke groep is een andere vorm van participatie van toepassing, in de vorm van medezeggenschap in het kader van de Wet op de ondernemingsraden. Artikel 12 Oprichten en deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen In artikel 12 is het oprichten en de deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen geregeld. Indien de gemeenschappelijke regeling daarvoor opteert, moet de mogelijkheid daartoe op grond van artikel 31 a van de Wgr expliciet in de gemeenschappelijke regeling worden opgenomen. De oprichting of de deelname moet vervolgens bij afzonderlijk besluit door het AB worden genomen, waarbij de oprichting of de deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Een besluit tot het oprichten van en deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen wordt niet genomen dan nadat de

48

raden van de deelnemende gemeenten het ontwerpbesluit is toegezonden en zij in de gelegenheid zijn gesteld om hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te brengen. Aan de gemeenschappelijke regeling Avres zijn inmiddels drie privaatrechtelijke rechtspersonen verbonden: Avres SW BV, Avres Diensten BV en de Stichting Avres Nieuw Beschut. Daarnaast participeert Avres in de kringloopwinkel Het Goed Avres BV en de stichting Inkoopbureau Midden Nederland (IBMN). Artikel 13 Besluitvorming Artikel 13 gaat in op het besluitvormingsproces binnen het algemeen bestuur. In het eerste lid is bepaald dat ieder lid van het algemeen bestuur één stem toekomt. Omdat in artikel 9 is bepaald dat het algemeen bestuur uit zes leden bestaat, zijn er derhalve zes stemmen. Aangezien iedere deelnemende gemeente 2 leden voor het algemeen bestuur aanwijst, vertegenwoordigt iedere deelnemende gemeente in het algemeen bestuur ook twee stemmen. Schematisch is dit als volgt weer te geven: Gemeente

Aantal AB-leden

Gorinchem Molenlanden Vijfheerenlanden Totaal

2 2 2 6

Stemmen per AB lid 1 1 1 n.v.t.

Totaal aantal stemmen per gemeente 2 2 2 6

Met het oog op besluitvorming is een gekwalificeerde meerderheid van twee/derde van de uitgebrachte stemmen noodzakelijk. Bij het uitbrengen van alle mogelijk beschikbare stemmen (=6) is een meerderheid derhalve bereikt bij vier eensluidend uitgebrachte stemmen. Met het oog op de omstandigheid dat niet alle mogelijk beschikbare stemmen in een vergadering aanwezig zijn, is in het tweede lid in de tweede volzin het volgende bepaald: “Voor het vaststellen van de vereiste meerderheid, vindt zo nodig een afronding naar boven plaats”. Indien tijdens een vergadering van het algemeen bestuur bijvoorbeeld slechts vijf AB-leden aanwezig zijn en daarmee ook slechts vijf stemmen aanwezig zijn, brengt de tweede volzin van het tweede lid met zich mee dat voor een twee derde meerderheid nog steeds vier eensluidend uitgebrachte stemmen noodzakelijk zijn, immers een twee derde meerderheid bij vijf uitgebrachte stemmen is 3,33, echter met in achtneming van het bepaalde in de tweede volzin uit het tweede lid, wordt dit afgerond naar 4. In het vierde lid is het quorum aangegeven voor het algemeen bestuur om tot besluitvorming over te gaan. Dit aantal ligt op grond van het bepaalde in dit lid op 4 stemmen. Artikel 14 Geheimhouding Deze bepaling is gelijk aan de bepalingen uit de Gemeentewet die gelden voor raadsvergaderingen.

Hoofdstuk 5: Het dagelijks bestuur Artikel 15 Samenstelling Het dagelijks bestuur bestaat uit drie leden. De voorzitter van de gemeenschappelijke regeling is qualitate qua ook voorzitter van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Dit geldt ook voor de vice-voorzitter en de tweede vicevoorzitter. Bij de verkiezing van de leden van het dagelijks bestuur moeten derhalve tegelijkertijd uit de gekozen leden uit en door het algemeen bestuur, de voorzitter, de vice-voorzitter en de tweede vice-voorzitter worden aangewezen. Deze verkiezing is echter ge49

trapt. Eerst worden de leden van het dagelijks bestuur aangewezen en vervolgens worden zij in hun functie gekozen. Indien bijvoorbeeld de voorzitter aftreedt, hoeft dit geen gevolgen te hebben voor de overige twee leden van het dagelijks bestuur. Een van deze twee leden zou echter wel kunnen besluiten om zich verkiesbaar te stellen voor de vacante functie van voorzitter. Daartoe hoeft dit lid zich niet opnieuw beschikbaar te stellen als kandidaat voor het dagelijks bestuur, maar wel voor de functie van voorzitter. Op deze wijze vindt derhalve de getraptheid van de verkiezingen plaats (zie daarvoor ook artikel 19 van deze gemeenschappelijke regeling). In het tweede lid is bepaald dat iedere deelnemer, dat wil dus zeggen iedere gemeente, is vertegenwoordigd Artikel 16 Zittingsduur De zittingsperiode van de leden van het dagelijks bestuur loopt parallel aan de zittingsperiode van de leden van het algemeen bestuur. Opgenomen is de bepaling dat de leden van het dagelijks bestuur hun functie waarnemen totdat in hun opvolging is voorzien. Daarmee is de bestuurlijke continuïteit verzekerd. Artikel 17 Werkwijze Met betrekking tot de stemming in het dagelijks bestuur is het bepaalde in het tweede lid van belang. In het tweede lid van dit artikel is namelijk bepaald dat de artikelen 53, 54, en 56 tot en met 59 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing zijn.

In artikel 58 van de Gemeentewet is vervolgens bepaald dat: “De artikelen 28, eerste tot en met derde lid, 29 en 30 zijn ten aanzien van de vergaderingen van het college van overeenkomstige toepassing”. In artikel 30 van de Gemeentewet is vervolgens bepaald: “1. Voor het tot stand komen van een beslissing bij stemming wordt de volstrekte meerderheid vereist van hen die een stem hebben uitgebracht. 2. Bij een schriftelijke stemming wordt onder het uitbrengen van een stem verstaan het inleveren van een behoorlijk ingevuld stembriefje”. Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 58 van de Gemeentewet is dus ook de besluitvorming binnen het dagelijks bestuur geregeld. De overige bepalingen die vanuit de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, hebben ondermeer betrekking op het tijdstip van vergaderingen, geslotenheid van de deuren, quorum, het niet in rechte kunnen worden vervolgd voor hetgeen in de vergadering wordt gezegd en incompatibiliteit Artikel 18 Taken en bevoegdheden Door de inwerkingtreding van de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 januari 2015, heeft het dagelijks bestuur ook eigen geattribueerde bevoegdheden. Deze staan in de wet opgesomd in artikel 33 b en zijn nader uitgewerkt in het eerste lid van artikel 18. Deze bevoegdheden hebben met name betrekking op de eigen organisatie en de bedrijfsvoering.

In het tweede en derde lid wordt een nadere invulling gegeven aan artikel 33 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In artikel 33 is bepaald dat alle bevoegdheden die worden overgedragen berusten bij het algemeen bestuur, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald. In de toelichting op artikel 11 van deze regeling is reeds het volgende gesteld: “Op grond van artikel 33 Wgr komen alle bevoegdheden aan het algemeen bestuur toe, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald. Hier ligt ook een relatie met artikel 8c van de Participatiewet. In dit artikel 8 c is bepaald - conform de lijn van artikel 33 Wgr - dat alle bevoegdheden , indien deze worden overgedragen aan een samenwerkingsverband op grond 50

van de Wgr, toekomen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Met bestuur wordt in dat verband het algemeen bestuur bedoeld. De collegebevoegdheden van de Participatiewet - en overigens ook alle overige wetten waartoe het openbaar lichaam de taken en bevoegdheden overgedragen heeft gekregen - komen in deze gemeenschappelijke regeling, gelet op de eerste en tweede volzin van artikel 33 Wgr, derhalve primair toe aan het algemeen bestuur. Echter, het derde zinsdeel van artikel 33 Wgr maakt het mogelijk om dit in de regeling zelf anders te bepalen. Anders gesteld: in de regeling zelf kan worden bepaald dat van het primaire uitgangspunt dat de bevoegdheden bij het algemeen bestuur berusten, wordt afgeweken en dat bevoegdheden dus elders komen te liggen, bijvoorbeeld dat deze bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam komen te liggen. Dit ligt bijvoorbeeld voor de hand indien het collegebevoegdheden betreft, omdat het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling een soortgelijke positie bekleedt als het college van burgemeester en wethouders in de gemeenten.

In de tekst van deze gemeenschappelijke regeling is er dan ook voor gekozen om naast de wettelijke bevoegdheden op grond van de Wgr, ook de overige bevoegdheden van het dagelijks bestuur zoveel mogelijk rechtstreeks in de regeling zelf te regelen en daarmee dus gevolg te geven aan de derde volzin van artikel 33 Wgr.” Op grond van het bovenstaande wordt in het tweede en derde lid van artikel 18, derhalve de nadere bevoegdheidstoedeling aan het dagelijks bestuur geregeld. Uit beide leden blijkt dat het dan specifiek gaat om de bevoegdheden die het college toekomen van de overgedragen wetten/ het besluit, zoals deze in artikel 5 eerste, tweede en derde lid van de regeling staan opgesomd. In het vierde lid van artikel 18, is vervolgens de basis gelegd om bij besluit van het algemeen bestuur andere bevoegdheden over te dragen aan het dagelijks bestuur. De basis hiervoor is gelegen in artikel 33a van de Wgr. Hoofdstuk 6: De voorzitter Artikel 19 Aanwijzing De voorzitter, de vice-voorzitter en de tweede vice-voorzitter worden uit het midden van en door het algemeen bestuur aangewezen. Het betreft een rechtstreekse verkiezing in de functie, nadat de kandidaten door het algemeen bestuur zijn aangewezen als lid van het dagelijks bestuur. Hierbij wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 15 van deze gemeenschappelijke regeling.

Artikel 20 Taken en bevoegdheden van de voorzitter In de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regeling van 2015 is de functie van voorzitter voor het eerst benoemd. Er is - op het gemeentelijk niveau waar onderliggende gemeenschappelijke regeling betrekking op heeft - enige overeenstemming met de positie van de burgemeester. Echter, er is ook een groot aantal verschillen. Zo is de burgemeester Kroonbenoemd en heeft op grond van de Gemeentewet zelfstandige bevoegdheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid. De bevoegdheden van de voorzitter van de gemeenschappelijke regeling zijn echter een stuk beperkter. In de drie leden van artikel 20 staan deze opgesomd: 1. De leiding van de vergaderingen van het algemeen en het dagelijks bestuur; 2. Het ondertekenen van de stukken die namens het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur uitgaan. (Samen met de secretaris/directeur. Zie artikel 29, lid 4); en 3. Het in en buiten rechte vertegenwoordigen van de organisatie.

51

Hoofdstuk 7: Commissies Artikel 21 Regionale adviescommissie Met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regeling per 1 juli 2022 is een geheel nieuw instrument geïntroduceerd, de zogeheten regionale adviescommissie. De Wgr geeft de gemeenteraden hiermee de mogelijkheid om het algemeen bestuur te verzoeken een regionale adviescommissie in te stellen. Omdat deze mogelijkheid al in de wet is opgenomen is het niet noodzakelijk om dit per se in de tekst van de gemeenschappelijke regeling op te nemen. Toch is dit in de nieuwe tekst van de GR gebeurd als “kapstokartikel”, om als daadwerkelijk van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, een wat meer directe borging van deze commissie in de governancestructuur van Avres te krijgen. De instelling van een raadsadviescommissie geschiedt door het algemeen bestuur op verzoek (=besluit) van de betrokken gemeenteraden. Alle raden moeten instemmen met de instelling van de raadsadviescommissie. Als dat gebeurt, dan is het voor het algemeen bestuur een verplichting om tot instelling hiervan over te gaan. Het kiezen van de leden van de commissie per gemeente is aan de betreffende raad. Een raad kan na haar genomen instemmend besluit tot instelling, ook besluiten om niet actief te participeren. Alleen raadsleden kunnen lid zijn.

De doelstelling van de raadsadviescommissie is om raden met elkaar te laten overleggen bijvoorbeeld met het oog op het afstemmen van een uit te brengen zienswijze. De raadsadviescommissie is uitdrukkelijk niet bedoeld om de rol van de gemeenteraden over te nemen of om tot besluitvorming te komen. Besluitvorming blijft bij de individuele raden liggen. Daarnaast kan de raadsadviescommissie een advies geven aan de raden, maar ook aan het algemeen bestuur. Zoals hierboven al is aangegeven is in de tekst van de gemeenschappelijke regeling de mogelijkheid tot het instellen van een raadsadviescommissie als kapstokartikel opgenomen (eerste lid). Of een dergelijke adviescommissie er bij Avres ook komt, is uiteindelijk afhankelijk van een besluit dat alsdan door alle raden eensluidend is genomen. Na een dergelijk instellingsbesluit moet het algemeen bestuur de bevoegdheden, de taken en werkwijze van de raadsadviescommissie regelen. Het algemeen bestuur kan de bevoegdheden, de taken en de werkwijze van de raadsadviescommissie pas vaststellen, nadat de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen hieromtrent ter kennis van het algemeen bestuur te brengen (tweede lid).

Artikel 22 Bestuurscommissies In de Wet gemeenschappelijke regelingen is bepaald dat slechts tot het instellen van een bestuurscommissie kan worden overgegaan op het moment dat de regeling hierin voorziet (Artikel 25, lid 1 Wgr). Het tweede lid van artikel 25 Wgr bepaalt dat het algemeen bestuur niet overgaat tot het instellen van een bestuurscommissie dan nadat de raden van dit voornemen op de hoogte zijn gesteld en de gelegenheid hebben gehad om hun wensen en bedenkingen hieromtrent mede te delen aan het algemeen bestuur. De wettekst spreekt bij bestuurscommissies over commissies met het oog op de behartiging van bepaalde belangen. Deze commissies moeten niet verward worden met de commissies van advies, welke in de wettekst hun basis vinden in artikel 24 Wgr en in onderliggende gemeenschappelijke regeling in artikel 23. Bij het opstellen van de tekst van deze gemeenschappelijke regeling bestaat niet concreet het voornemen om een bestuurscommissie in het leven te roepen. Wel is reeds in de tekst de mogelijkheid daartoe opgenomen, zodat eventueel kan worden overgegaan tot het ingang zetten van de procedure daarvoor zonder dat daartoe eerst ook nog de gemeenschappelijke regeling moet worden gewijzigd.

52

De bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van een eventueel in te stellen bestuurscommissie zullen bij verordening worden geregeld. Bij het formuleren van de werkwijze moet op grond van de wettelijke bepalingen ook de openbaarheid worden geregeld. In het tweede lid van dit artikel is geregeld dat het voorzitterschap van de eventueel in te stellen bestuurscommissies berust bij een lid van het dagelijks bestuur. Dit om zoveel mogelijk de integraliteit van het bestuur te waarborgen. Artikel 23 Commissies van advies Evenals bij het voorgaande artikel bestond bij het opstellen van de tekst van de gemeenschappelijke regeling niet concreet het voornemen om commissies van advies in het leven te roepen. Dit temeer daar bijvoorbeeld bij de afhandeling van bezwaarschriften en klachten “ambtelijk” wordt gehoord. De verwachting is dan ook dat van de mogelijkheid tot het instellen van dergelijke commissies slechts spaarzaam gebruik gemaakt zal worden. In het eerste lid wordt de instelling van commissies van advies aan het algemeen bestuur geregeld. In het tweede lid is de bepaling opgenomen met betrekking tot het instellen van commissies van advies aan het dagelijks bestuur of aan de voorzitter. Een onderscheid dat daarbij nog moet worden gemaakt is een vaste commissie van advies en een tijdelijke commissie van advies.

Een vaste commissie van advies wordt ingesteld door het algemeen bestuur; een tijdelijke commissie van advies - daar verwijst het laatste deel van de zin van het tweede lid naar - worden ingesteld door respectievelijk de voorzitter of het dagelijks bestuur. Artikel 24 Burgerparticipatie Burgerparticipatie is een nieuw aspect dat in de gewijzigde wet is opgenomen. Hiermee wordt vormgegeven aan de betrokkenheid van ingezetenen bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. De Wet gemeenschappelijke regelingen loopt hiermee vooruit op een aanstaande wijziging van de Gemeentewet. Participatie van en door inwoners wordt steeds belangrijker gevonden. Om die reden is in de Wgr dan ook bepaald dat in de tekst van de gemeenschappelijke regeling moet worden opgenomen op welke wijze ingezetenen en belanghebbenden worden betrokken bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. In de tekst van de gemeenschappelijke regeling Avres is dit in artikel 24 bepaald. In het tweede lid van dit artikel is in het kader van de burgerparticipatie met name de rol (en positie) van de cliëntenraad van Avres benoemd. In de tekst van de gemeenschappelijke regeling is hieraan ook nog verder invulling gegeven in artikel 11, vijfde lid.

Deze bepaling biedt de cliëntenraad, bij het uitbrengen van een advies aan het algemeen bestuur, een gelijkwaardige positie als de gemeenteraden bij het uitbrengen van een zienswijze. Overigens is in het tweede lid van artikel 24 uitdrukkelijk gekozen voor de formulering dat de door het algemeen bestuur op grond van artikel 47 van de Participatiewet ingestelde cliëntenraad in ieder geval een van de vormen is waardoor invulling wordt gegeven aan burgerparticipatie. Ook inspraak tijdens de vergadering van het algemeen bestuur (zie artikel 10, lid 3, tekst GR Avres) en bijvoorbeeld opiniepeilingen zijn vormen waarmee invulling en inhoud kan worden gegeven aan burgerparticipatie. Hoofdstuk 8: Inlichtingen, informatievoorziening, verantwoording en terugroeping Artikel 25 Dagelijks bestuur / algemeen bestuur Dit artikel heeft betrekking op de interne verantwoordingsrelatie binnen het openbaar lichaam Avres. Het algemeen bestuur als hoogste orgaan kan aan het dagelijks bestuur inlichtingen vragen en vervolgens het dagelijks bestuur of een lid daarvan ter verantwoording roepen. Het tweede lid behelst de actieve inlichtingenplicht van het dagelijks bestuur. Sluitstuk van dit artikel is de ontslagbe53

voegdheid van het algemeen bestuur indien een lid van het dagelijks bestuur niet meer het vertrouwen geniet van het algemeen bestuur. Artikel 26 Avres / raden Het bestuur van het openbaar lichaam verstrekt de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten de door hen gevraagde informatie. Deze informatieplicht vloeit voort uit artikel 17 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 27 Lid algemeen bestuur / gemeenteraad Dit artikel regelt de verantwoordingsrelatie tussen een lid van het algemeen bestuur en de gemeenteraad die hem of haar heeft aangewezen. In eerste instantie gaat het om een inlichtingenplicht. Vervolgens kan de gemeenteraad besluiten het betreffende lid, indien dit lid niet meer het vertrouwen van de gemeenteraad geniet, ontslag verlenen als lid van het algemeen bestuur van Avres. Met opname van dit artikel wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 16, eerste, tweede en vierde lid van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 28 Informatievoorziening De relatie tussen de deelnemers en het openbaar lichaam moet niet alleen op de afzonderlijke van toepassing zijnde aspecten/bepalingen worden beoordeeld, maar in het geheel van alle aspecten/bepalingen die elkaar aanvullen c.q.

versterken, waardoor in zijn geheel een kader ontstaat dat de betrokkenheid en de mogelijkheden van sturing op het functioneren van het openbaar lichaam voor de deelnemers vergroot. Daartoe dient ook het bepaalde met betrekking tot de informatievoorziening in dit artikel. De informatievoorziening in dit artikel berust niet op een wettelijke verplichting en heeft ook niet hetzelfde karakter als de informatievoorziening als bedoeld in de artikelen 26 en 27 van deze regeling. De in artikel 27 bedoelde informatievoorziening heeft het karakter van een inlichtingenplicht van de afzonderlijke leden in het algemeen bestuur op verzoek van de raden of raadsleden van de gemeente die zij vertegenwoordigen. De in artikel 26 bedoelde informatievoorziening is een actieve informatievoorziening van het openbaar lichaam jegens alle bestuursorganen die deze gemeenschappelijke regeling hebben getroffen. Het verschil met artikel 27 zit dan ook in het uitgangspunt dat in artikel 28 de informatie niet op verzoek van raden of raadsleden door individuele leden van het algemeen bestuur wordt verstrekt, maar op eigen initiatief van en door het openbaar lichaam.

Met deze actieve informatievoorziening wordt de transparantie met betrekking tot het functioneren van het openbaar lichaam vergroot en wordt daarmee tevens de relatie met de deelnemers die de gemeenschappelijke regeling hebben getroffen en door middel van deze tekst laatstelijk hebben gewijzigd, versterkt. Bovendien biedt een groter inzicht in de wijze waarop het openbaar lichaam functioneert, aan de colleges en/of (de leden van) de raden extra handvatten om de verantwoordingsrelatie van de leden van het algemeen bestuur jegens hen vorm te geven. In het tweede lid van dit artikel is aangegeven de wijze waarop de actieve informatievoorziening in ieder geval moet plaatsvinden. Hoofdstuk 9 Personeel en organisatie Artikel 29 (De taken en bevoegdheden van) de directeur/secretaris Er is sprake van een personele unie tussen de directeur als hoogste ambtelijke leidinggevende en het vervullen van het secretarisschap van de gemeenschappelijke regeling. Dit vloeit voort uit het eerste en het vijfde lid van artikel 29. 54

Als taak voor de directeur is tevens opgenomen het mede ondertekenen van alle stukken die van het algemeen en het dagelijks bestuur uitgaan (lid 4) (zie daartoe ook artikel 20 van deze gemeenschappelijke regeling) en de taak als bestuurder in de zin van de Wet op de ondernemingsraden (zie lid 6). In lid 7 en lid 8 wordt de basis gelegd voor het directiestatuut en het mandaatbesluit Artikel 30 Het personeel Dit artikel behoeft geen verdere toelichting Hoofdstuk 10 Financiële bepalingen Artikel 31 De voorlopige jaarrekening en financiële kaders De verplichting tot het opstellen van de algemene financiële en beleidskaders vloeit voort uit de Wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 34 b van deze wet schrijft voor dat het dagelijks bestuur voor 30 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders én de voorlopige jaarrekening aan de raden van de gemeenten toestuurt. De jaarrekening moet door het algemeen bestuur worden vastgesteld vóór 15 juli. Inclusief een aanbiedingsprocedure vanuit het dagelijks bestuur richting het algemeen bestuur dient de (ontwerp)jaarrekening ongeveer rond 20 juni gereed te zijn.

Hoewel voor de jaarrekening geen wettelijke verplichting geldt om een zienswijzeprocedure op toe te passen, is bij de totstandkoming van Avres er voor gekozen om deze toch zienswijzeplichtig te maken (zie ook artikel 11, lid 3, juncto artikel 11, tweede lid sub a. van de tekst van de GR Avres) Met een zienswijzeprocedure van tien weken daar voorafgaand, zou dit betekenen dat de ontwerpjaarrekening rond 15 april gereed moet zijn om aan de raden aangeboden te kunnen worden. Aangezien de voorlopige jaarrekening in verband met de zienswijzeprocedure rond 15 april aan de raden moet worden toegestuurd, is het weinig zinvol om een onderscheid te maken tussen een voorlopige jaarrekening en de ontwerp jaarrekening. De voorlopige jaarrekening, zal dan ook in de praktijk de ontwerp jaarrekening zijn, die na het doorlopen van de zienswijze (en adviesprocedure bij de cliëntenraad) en na verwerking van eventuele conclusies aan het algemeen bestuur, ter vaststelling zal worden aangeboden. Artikel 32 Begroting De begrotingsprocedure is, met inachtneming van artikel 34 en 35 Wgr, als volgt. 1. Het dagelijks bestuur maakt jaarlijks de ontwerpbegroting op (lid 1). Gelet op verdere termijnen die van toepassing zijn gebeurt dit rond 15 april; 2. Het dagelijks bestuur zendt de ontwerpbegroting 12 weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden toe aan de gemeenteraden (lid 2); 3.

De raden kunnen omtrent de ontwerpbegroting het dagelijks bestuur hun zienswijze doen toekomen (lid 2); 4. Het dagelijks bestuur stelt de raden van de gemeenten voorafgaand aan het vaststellen van de begroting schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijze alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt (lid 4); 5. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin de zienswijze is vervat samen met het oordeel hierover alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden toe (lid 5); 6. De begroting moet vóór 15 september aan gedeputeerde staten worden verzonden (lid 8); 7. Afschriften van de vastgestelde begroting worden toegezonden aan de raden van de deelnemende gemeenten (lid 7); 8. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen op grond van artikel 35, lid 4 Wgr, nadat zij de vastgestelde begroting hebben ontvangen, bij gedeputeerde staten zo nodig hun zienswijze naar voren brengen (lid 7); 55

9.

Begrotingswijzigingen volgen in beginsel de procedure als voorgeschreven voor de begroting (lid 2 en lid 10).

Aan de begrotingsprocedure wordt ook het jaarplan opgehangen. Dit jaarplan is de beleidsuitwerking en -vertaling voor het komende begrotingsjaar in concrete doelstellingen en activiteiten. Het jaarplan als zodanig zal worden verwerkt in de verschillende programmaonderdelen van de begroting. Wijzigingen van de begroting welke geen financiële consequenties hebben voor de bijdragen van de deelnemers en waarbij geen sprake is van een mutatie van de algemene reserve (lid 10), zijn niet zienswijzeplichtig. De strekking van dit lid moet ruim worden opgevat. Van belang is namelijk niet alleen dat geen (extra) risico ontstaat op wijziging van de bijdragen in het lopende jaar, maar ook dat een dergelijk risico niet ontstaat in de toekomstige jaren. Artikel 33 Rekening Artikel 34 van de Wgr bepaalt dat de rekening uiterlijk 15 juli van het jaar, volgend op het jaar waarop deze betrekking heeft, wordt toegezonden aan gedeputeerde staten. Rekening houdend met de vaststelling van de voorlopige jaarrekening vóór 15 april, betekent dit dat de definitieve jaarrekening in die tussenliggende periode wordt vastgesteld door het algemeen bestuur. In de toelichting op dit artikel wordt nog verwezen naar hetgeen is gesteld in de artikelsgewijze toelichting op artikel 31.

Artikel 34 Financiële voorschriften De verordenende bevoegdheid als genoemd in dit artikel wordt ontleend aan de Gemeentewet hoofdstuk XIV-artikelen 212 en 213. Artikel 35 Financiële gegoedheid / garantstelling Het openbaar lichaam zal bancaire relaties moeten aangaan. Deze bepaling is op verzoek van de Bank Nederlandse Gemeenten opgenomen. De bank verkrijgt hiermee de zekerheid dat het openbaar lichaam alle maatregelen zal nemen om de deelnemers aan hun verplichtingen te laten voldoen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in een circulaire uit 1999 aangedrongen op het opnemen van deze bepaling in gemeenschappelijke regelingen. Artikel 36 Bijdragen deelnemers, toerekening kosten, financiële verdeelsleutel De financiële verdeelsleutel heeft in de tekst van de gemeenschappelijke regeling een plaats gekregen in artikel 36. Hetgeen in dit artikel staat vermeld is een vertaling van datgene wat in de aanloop van de fusie tussen de Avelingen Groep, de Regionale Sociale Dienst en de gemeenten is afgestemd. Met betrekking tot de procedure rondom het vaststellen van de financiële verdeelsleutel is het volgende nog van belang. Het vaststellen van de financiële verdeelsleutel is een bevoegdheid die in de regeling Avres is toegekend aan het algemeen bestuur.

Aspecten rondom de inrichting en het functioneren van een openbaar lichaam, voor zover niet anders geregeld in de Wgr en de gemeenschappelijke regeling, zijn namelijk voorbehouden aan het openbare lichaam zelf. De aspecten die hiermee zijn overgedragen kunnen niet terug worden overgedragen aan degene die ze oorspronkelijk heeft overgedragen (vgl. artikel 10:13 Algemene wet bestuursrecht). Een alternatief zou zijn geweest om de financiële verdeelsleutel integraal op te nemen in de gemeenschappelijke regeling, echter omdat deze sleutel als gevolg van tussentijds wijzigende rijksbudgetten wellicht regelmatig aan veranderingen onderhevig kan zijn, zou in dat geval ook telkens de complexe procedure van wijziging van de gemeenschappelijke regeling gevolgd moeten worden. 56

Gelet op het bovenstaande is gezocht naar een alternatief. Dit alternatief is beschreven in het vijfde lid van dit artikel, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de wens van maximale beïnvloeding vanuit de deelnemers. Dit alternatief behelst dat de financiële verdeelsleutel wordt vastgesteld door het algemeen bestuur met een zienswijzeprocedure via de raden. Hierbij dient het algemeen bestuur wel bij meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen in te stemmen. Er is hier uitdrukkelijk niet gekozen voor een eensluidend besluit, maar dus voor een besluit dat instemming behoeft van twee derde van de leden. Hiermee wordt voorkomen dat bijvoorbeeld een gemeente te allen tijde een veto kan uitspreken en de continuïteit van de gemeenschappelijke regeling onder druk zou kunnen zetten. Mochten een of meerdere deelnemers het na een besluit van het algemeen bestuur nog niet met elkaar eens zijn, dan is de geschillenregeling op grond van artikel 43 van deze regeling van toepassing. Het geschil zal dan worden voorgelegd aan gedeputeerde staten, die hierop een beslissing neemt. In lid 6, onder sub b., wordt gesproken over een kennelijke ontoereikende uitvoering van taken en bevoegdheden.

Hier wordt gedoeld op de situatie dat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot de conclusie zou komen dat een deel van de uitvoering van wet- en regelgeving door Avres onrechtmatig zou zijn geweest. De uitvoering van de Participatiewet vindt plaats in medebewind en is begrensd door richtlijnen en circulaires van het ministerie. Indien de uitvoering niet conform de wet, richtlijnen en circulaires is, kan het ministerie, naar aanleiding van het rapport van bevindingen van de accountant, tot de conclusie komen dat een deel van de uitvoering onrechtmatig is geweest. Bij een onrechtmatige - of zoals in dit artikel is verwoord - ontoereikende uitvoering, kan het ministerie besluiten om (een deel) van het totale Buigbudget dat is bestemd voor het uitbetalen van de uitkeringen niet te vergoeden. In het zevende lid wordt gesproken over het solidariteitsprincipe. Dit principe gaat uit van het feit dat het BUIG-budget, met uitzondering van budget bijzondere bijstand, en het Participatiebudget dat voor de deelnemers beschikbaar is door de nieuwe organisatie als één budget voor de totale doelgroep wordt toegekend en er op dit vlak geen administratie en afrekening plaatsvindt per deelnemer. Artikel 37 Betaling aan het openbaar lichaam, voorschotbetaling en verrekening voorschotten Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 38 Reserve en voorzieningenbeleid Dit artikel behoeft geen nadere toelichting. Hoofdstuk 11 Het archief Artikel 39 Archiefbescheiden en archiefbewaarplaats Dit artikel behoeft geen nadere toelichting. Hoofdstuk 12 Toetreding Artikel 40 Toetreding Met betrekking tot een verzoek tot toetreding speelt een aantal aspecten een rol. Uiteraard zullen de huidige deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling daarmee moeten instemmen. Aan de toetreding kunnen voorwaarden worden verbonden.

57

De voorwaarden die aan de toetreding kunnen worden verbonden zullen zich hoofdzakelijk op twee terreinen toe spitsen. In de eerste plaats inhoudelijk. Een toetredende gemeente kan met betrekking tot de uitvoering beleidsinhoudelijk op een aantal punten verschillen met de beleidsinhoudelijke uitvoering door de gemeenschappelijke regeling. Omdat eenheid van beleid zoveel mogelijk het uitgangspunt is, zal in overleg met de toetredende gemeente beoordeeld moeten worden waar de overeenkomsten en verschillen liggen. Het hanteren van overgangstermijnen en het in acht nemen van de meest gunstige situatie (gedurende enige tijd) voor de cliënt zijn daarbij voor de hand liggende instrumenten. In de tweede plaats zal er met het oog op de toetreding overeenstemming moeten worden bereikt over de financiële voorwaarden waaronder de toetreding gaat plaats vinden.. Meer concreet gaat het dan om een aantal aspecten, zoals een storting door de toetredende gemeente van een financieel kapitaal in de reserve(s) van Avres, de betaling door de toetredende gemeente van een vergoeding voor de kosten die gepaard gaan met de feitelijke invlechting in Avres; en de betaling van de jaarlijkse bijdragen overeenkomstig het bepaalde in artikel 36 van de regeling.

Zoals bij het aangaan van alle overeenkomsten/ het bereiken van overeenstemming, speelt ook hierbij het beginsel van de redelijkheid en billijkheid een rol. Toetreding veronderstelt wijziging van deze gemeenschappelijke regeling. Omdat het een gemengde raadsregeling betreft, dienen hierover zowel de betreffende colleges als de raden van de deelnemende gemeenten hierover een besluit te nemen. Gekozen is voor een eensluidend besluit (lid 3), omdat dit recht doet aan de intentie tot samenwerking. Hoofdstuk 13 Uittreding Artikel 41 Aanvang uittredingsprocedure Dit artikel regelt de wijze waarop de procedure voor uittreding en voor het vaststellen van het uittredingsplan aanvangt. Bepalend voor de aanvang van de uittredingsprocedure is het moment waarop het algemeen bestuur van de GR Avres de uittredingsbesluiten van de raad en het college van de uittredende deelnemer heeft ontvangen (lid 3). Uittreding vindt in principe niet eerder plaats dan op 31 december 24:00 uur, gelegen twee jaar later dan het jaar waarin het uittredingsbesluit is ontvangen De uittreding heeft in veel gevallen financiële gevolgen voor de GR Avres, maar mogelijk ook andere; de uittredende deelnemer dient de directe gevolgen van de uittreding te compenseren. Daarom dient het algemeen bestuur van de GR Avres deze gevolgen zo spoedig mogelijk te inventariseren.

Onderdeel van deze inventarisatie is ook het bepalen op welke wijze met deze gevolgen kan worden omgegaan (lid 4 en lid 5). Daaronder valt overigens ook de vraag op welke wijze bepaalde gevolgen kunnen worden voorkomen of verminderd. Bij de inventarisatie van de gevolgen van de uittreding kan het algemeen bestuur constateren dat er grond is om te betwijfelen of na deze uittreding de samenwerking tussen de overblijvende deelnemers nog zinvol is voor een of meer deelnemers. In dat geval doet het algemeen bestuur de deelnemers het voorstel de gemeenschappelijke regeling op te heffen (lid 6). Het zevende lid biedt in aansluiting hierop een specifieke voorziening in de zin dat daarin wordt geregeld dat de besluiten tot uittreding van twee deelnemers alsdan (ook) moeten worden beschouwd als besluiten tot opheffing van twee deelnemers. Datzelfde is van toepassing indien er besluiten tot uitreding van een deelnemer voorliggen samen met besluiten houdende een voorstel tot opheffing van een andere deelnemer. De gevolgen hiervan worden geregeld in hoofdstuk 15 opheffing.

58

Omdat Avres een gemengde raadsregeling betreft is er bij uittreding - net als overigens bij toetreding, wijziging en opheffing - altijd een afzonderlijk besluit noodzakelijk van ieder van de twee betrokken bestuursorganen: een van het college en een van de raad. Artikel 42 Procedure voor vaststelling uittredingsplan Met het oog op het vaststellen van een definitief uittredingsplan stelt het dagelijks bestuur in opdracht van het algemeen bestuur eerst een concept uittredingsplan op. De input voor dit concept uittredingsplan is mede gebaseerd op de inventarisatie van de gevolgen van de uittreding (zie artikel 41, lid 4 en 5). Het concept uittredingsplan dient allereerst de systematiek te bevatten op basis waarvan de uittreedsom moet worden bepaald. Deze systematiek dient mede te zijn gebaseerd op de bepalingen uit hoofdstuk 13. Het algemeen bestuur kan een onafhankelijke externe deskundige aanwijzen die het concept uittredingsplan voorbereidt (lid 3). De onafhankelijke externe deskundige, zal veelal een financieel deskundige zijn. Voor de hand ligt dat dit - gelet op de gewenste expertise - bijvoorbeeld een accountant zal zijn. Echter niet ondenkbaar is dat (daarnaast) bijvoorbeeld ook nog juridische expertise noodzakelijk is, die niet bij de GR of de uittredende deelnemer zelf aanwezig is. Dit kan een gespecialiseerde advocaat zijn, maar ook een andere juridische expert.

De kosten die met de inhuur van de onafhankelijke externe deskundige gepaard gaan, behoren tot de frictiekosten en komen voor rekening van de uittredende deelnemer. De kosten van inhuur van een advocaat of andere juridische expertise die voortkomen uit een conflict tussen partijen, behoren niet tot dergelijke frictiekosten en komen voor eigen rekening van de partijen. Om een zo groot mogelijk draagvlak te verkrijgen voor de inhoud van het uittredingsplan, geschiedt de aanwijzing van de onafhankelijk externe deskundige op basis van een gezamenlijke voordracht van de uittredende deelnemer en de GR Avres (lid 4). Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over een gezamenlijke voordracht, wijst het algemeen bestuur op basis van een bindende voordracht van een selectiecommissie deze onafhankelijke deskundige aan. De deskundige dient niet in dienst te zijn van de GR Avres of van een van de (uittredende of achterblijvende) deelnemers of voor hen in opdracht te werken waardoor hij/zij een tegenstrijdig belang kan hebben. Tenminste een jaar voor de uittreding stelt het algemeen bestuur het concept-uittredingsplan vast. In het concept-uittredingsplan is de concept-uittreedsom opgenomen. Dit concept uittredingsplan wordt vervolgens ter zienswijze voorgelegd aan de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten.

Ook het college en de raad van de uittredende deelnemer worden in de gelegenheid gesteld daartoe een zienswijze uit te brengen. Na ontvangst van de zienswijzen, stelt het algemeen bestuur het definitieve uittreedplan vast, waarbij het algemeen bestuur de uitkomsten van de ontvangen zienswijzen betrekt. In het proces voor berekening van de uittreedsom wordt onderscheid gemaakt tussen de concept uittreedsom en de definitieve uittreedsom (ld 5 en 7). Het algemeen bestuur stelt het uittredingsplan en de concept-uittreedsom vast, ten minste 12 maanden voorafgaand aan de daadwerkelijke uittreding. Het algemeen bestuur baseert de berekening van de voorlopige uittreedsom op de jaarrekening van het meest recent verstreken begrotingsjaar (lid 5). Zowel het uittredingsplan als de concept uittreedsom hebben de status van besluit en zijn vatbaar voor administratief beroep. Met deze procedure hebben alle betrokken partijen ten minste een jaar voorafgaand aan de uitreding een hoge mate van duidelijkheid over de condities voor uittreding en de hoogte van de (voorlopige) uittreedsom. Omdat de hoogte van de uittreedsom in het laatste jaar van deelname aan de GR Avres nog kan wijzigen bepaalt het zevende lid dat het algemeen bestuur binnen zes maanden na het moment van uittreding de definitieve uittreedsom moet bepalen. Het algemeen bestuur dient dat te 59

doen op basis van de jaarrekening van het begrotingsjaar direct voorafgaand aan het moment van de uittreding (lid 7). De definitieve uittreedsom is eveneens een besluit en is daarmee (ook) vatbaar voor bezwaar en beroep. Uittreding kan ook verregaande consequenties met zich meebrengen voor het personeel. Het zesde lid regelt dat de ondernemingsraad de gelegenheid heeft advies uit te brengen over de personele en organisatorische gevolgen die voortvloeien uit het concept uittredingsplan. Hiermee is overigens niet bepaald dat alle personele en organisatorische gevolgen die voortvloeien uit de uittreding in het uittredingsplan geregeld moeten worden. Het is zeer goed voorstelbaar, dat veel van personele en organisatorische gevolgen van de uittreding elders worden geregeld, bijvoorbeeld in individuele arbeidsovereenkomsten of in een nieuw bedrijfsplan dat is gericht op de situatie na de uittreding van de deelnemer. De eerste volzin van het zesde lid stelt in ieder geval zeker dat er indien personele en organisatorische gevolgen van de uittreding worden geregeld in het uittredingsplan, de ondernemingsraad in de gelegenheid wordt gesteld daarover advies uit te brengen. De tweede volzin van het zesde lid stelt regels voor het geval de uittreding tot gevolg heeft dat 20 of meer arbeidsplaatsen verloren kunnen gaan.

Voor deze situatie is bepaald dat het algemeen bestuur eerst in overleg treedt met de vakbonden over de vraag of een sociaal plan noodzakelijk is, voordat het algemeen bestuur het concept uittredingsplan voor zienswijzen aan de colleges en de gemeenteraden zendt. De conclusie van het overleg met de vakbonden wordt in het kader van de zienswijzeprocedure meegezonden met het concept uittredingsplan. In lid 8 is bepaald dat na het vaststellen van de definitieve uittreedsom het algemeen bestuur de uittredende deelnemer de mogelijkheid kan bieden om de uittreedsom in een keer of in termijnen te betalen. Artikel 43 Berekening van de te vergoeden kosten Dit artikel bepaalt welke kosten als gevolg van de uittreding voor compensatie door de uittredende deelnemer in aanmerking komen. In het eerste lid wordt in de uittredingsbepalingen onderscheid gemaakt tussen frictiekosten (lid 3) en desintegratiekosten (lid 4). De kosten die worden berekend (en bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht dienen te worden) worden verminderd met eventuele baten die ontstaan (lid 1), doordat de capaciteit waarop de kosten betrekking hebben op alternatieve wijze kan worden ingezet (bijvoorbeeld: de inkomsten uit onderverhuur van overtollige bedrijfsruimte kunnen in mindering worden gebracht op de kosten voor leegstand).

De hier bedoelde kosten moeten worden bepaald aan de hand van principes die hiervoor in de (rechts)praktijk worden geaccepteerd. Toepassing van deze principes dient bij te dragen aan de objectieve bepaling van de uittreedsom. In dat kader wordt in de eerste plaats aangesloten bij de principes van goed koopmanschap (lid 1) zoals deze door bedrijven worden gebruikt in het kader van de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting. Deze principes zijn het realiteitsbeginsel, het voorzichtigheidsbeginsel en het eenvoudsbeginsel. Daarnaast wordt ook aangesloten bij de principes van accounting (lid 1), zoals deze door accountants dienen te worden toegepast bij de controle van de boekhouding van organisaties. Daarbij gaat het om: 1. het toerekeningsbeginsel; 2. het voorzichtigheidsprincipe; 3. het realisatieprincipe; 4. het matchingprincipe; 5. het continuïteitsprincipe; en 6. het bestendigheidsprincipe.

60

Naast deze principes gelden hier altijd en onverkort de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering, etc.). Het uittredingsplan is immers een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht dat voor wat betreft de wijze van totstandkoming en inhoud daaraan moet voldoen. Het tweede lid regelt dat alle frictiekosten en desintegratiekosten bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht moeten worden en dat de deelnemer rechtens verplicht is deze kosten te betalen. Het gaat hierbij om het saldo van alle frictiekosten en desintegratiekosten. Eventuele baten van mitigerende maatregelen (bijvoorbeeld overname van overtollig personeel) moeten derhalve worden afgetrokken van de bruto kosten. Ook bij de GR Avres opgebouwde reserves waartoe de uittredende deelnemer gerechtigd is dienen te worden verrekend met de verschuldigde frictiekosten en desintegratiekosten (lid 5) Alleen kosten die het directe gevolg zijn van de uittreding komen voor compensatie in aanmerking. Onder de kosten die voor compensatie in aanmerking komen vallen echter ook toekomstige kosten. Dit wordt geregeld in het zesde lid. De toekomstige kosten dienen te worden afgekocht.

De raming van toekomstige kosten dient in de regel mede te worden gebaseerd op aannames, ondermeer omtrent de verwachte ontwikkeling van die toekomstige kosten en de kans dat deze kosten zich kunnen voordoen. Voor de onderbouwing van deze aannames is het van belang toepassing te geven aan voornoemde principes van koopmanschap en accounting en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De verplichting om deze kosten te compenseren is in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en wordt begrensd door een termijn van vijf jaren, te rekenen vanaf het moment van uittreding (zie ABRS 15 april 2015, zaaknr. 201404322/1/A2). De verplichting om deze kosten te compenseren is echter begrensd. De gemeenschappelijke regeling dient namelijk bij het bepalen van de hoogte van de uittreedsom een zogeheten staffel toe te passen, met een percentage van 100% in het eerste jaar na de uittreding, aflopend naar 20 % in het vijfde jaar na de uittreding. In het zesde jaar eindigt de verplichting voor de uittredende deelnemer tot compensatie van de kosten.

De toepassing van een dergelijke staffel is door Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid Holland als verplichting (aan Avres) opgelegd in een uitspraak naar aanleiding van een procedure van administratief beroep bij de uittreding tussen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hardinxveld Giessendam en het algemeen bestuur van Avres (uitspraak GS provincie Zuid Holland d.d. 04-07-2017). Zoals eerder aangegeven worden de kosten en baten van de uittreding voor de uittredende deelnemer met elkaar verrekend. Het zevende lid bepaalt dat de kosten die de uittredende deelnemer (zelf) maakt in het kader van de uittreding voor rekening van de uittredende deelnemer blijven. Deze kosten kunnen niet in mindering worden gebracht op de uittreedsom. Artikel 44 Peildatum van de feiten en de omstandigheden Het eerste lid regelt dat de datum van uittreding heeft te gelden als peildatum voor berekening van de uittreedsom. Feiten en omstandigheden die na de datum opkomen dienen buiten beschouwing te worden gelaten bij de bepaling van de uittreedsom. Dit impliceert dat bij de bepaling van de compensatie van toekomstige kosten een zo precies mogelijke raming moet worden gemaakt, gebaseerd op zo plausibel mogelijke aannames. Of deze aannames ook na de datum van uittreding blijken te kloppen mag vervolgens geen rol spelen.

In zoverre moeten de uittredende deelnemer en de GR Avres beiden een inschatting maken van de risico’s die zij lopen bij het bepalen van de compensatie en de onderbouwing daarvan.

61

Het tweede lid regelt dat de uittredende deelnemer en de GR Avres beiden alle informatie over en weer moeten delen op basis waarvan beide partijen een zo goed mogelijke inschatting kunnen maken van hun belangen bij de bepaling van de uitreedsom. Artikel 45 Overige aspecten met betrekking tot de kostenbepaling Het eerste lid verplicht de GR Avres om de kosten voor uittreding voor de uittredende deelnemer zo laag mogelijk te houden. Dat hoeft er echter niet toe te leiden dat de GR Avres reeds bepaalde ambities omlaag moet bijstellen en in gang gezette investeringen of aangegane verplichtingen moet staken. Vanaf het moment van ontvangst door het algemeen bestuur van de uittredingsbesluiten van de uittredende deelnemer dienen het algemeen bestuur en dagelijks bestuur bij alle te nemen beslissingen omtrent het aangaan van verplichtingen die kunnen leiden tot uittredingskosten voor de uittredende partij echter wel steeds mee te wegen of, en zo ja hoe, deze uittredingskosten voor de uittredende deelnemer kunnen worden vermeden. Het tweede lid van dit artikel regelt een inspanningsverplichting voor de uittredende deelnemer om eventuele als gevolg van de uittreding boventallige formatie over te nemen van de GR Avres, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is. De waarde van overgenomen formatie wordt in mindering gebracht op de uittreedsom.

Deze inspanningsverplichting impliceert dat de uittredende deelnemer niet tot overname van boventallig personeel kan worden gedwongen. Tegenover deze verplichting voor de uittredende deelnemer staat de verplichting van de GR Avres om zich in te spannen de kosten voor uittreding zo laag mogelijk te houden (lid 1). Het derde lid bepaalt dat het uitgangspunt zoals benoemd in het tweede lid voor de uittredende deelnemer van overeenkomstige toepassing is op alle andere verplichtingen van de GR Avres die als direct gevolg van de uittreding overtollig zijn geworden. Het vierde lid regelt dat de uittredende deelnemer zich vanaf het moment van ontvangst van de uittredingsbesluiten door het algemeen bestuur in het algemeen bestuur onthoudt van besluitvorming over zaken die zijn belangen niet meer kunnen raken. Dat geldt bijvoorbeeld voor investeringsbeslissingen voor de lange termijn. In zulke gevallen dienen de achterblijvende deelnemers in het algemeen bestuur te overwegen de uittredende deelnemer uitdrukkelijk te vrijwaren van een compensatieplicht. De uittredende deelnemer behoeft zich natuurlijk niet van deelname aan besluitvorming te onthouden in het geval dat het belang van zijn gemeente daarbij is betrokken.

Artikel 46 Wijziging gemeenschappelijke regeling naar aanleiding van uittreding Uittreding van een deelnemer zal in de regel aanpassing van de gemeenschappelijke regeling vergen, bijvoorbeeld op het punt van de stemverhoudingen. Dit artikel verplicht het algemeen bestuur een voorstel voor wijziging van de gemeenschappelijke regeling voor te bereiden. Dit wijzigingsvoorstel wordt gelijktijdig met de zienswijzeprocedure inzake het uittredingsplan in de daarvoor bestemde besluitvormingsprocedures gebracht. Artikel 47 Archiefoverdracht bij uittreding In dit artikel worden de gevolgen van de uittreding geregeld voor de archiefbescheiden van de uitredende gemeente. In principe vallen de archiefbescheiden die noodzakelijk zijn voor de continuering van de dienstverlening en de ondersteuning terug in de richting van de uittredende gemeente. Echter, het is mogelijk dat de uittredende gemeente besluit om na de uittreding de dienstverlening en ondersteuning voort te zetten in een ander (nieuw) samenwerkingsverband. Vanuit praktisch oogpunt ligt het dan voor de hand om de archiefbescheiden van de uittredende gemeente rechtstreeks over te dragen aan deze derde partij, in plaats van deze eerst te doen toekomen aan de uittredende 62

gemeente. Daartoe dient de uittredende gemeente dan echter wel eerst schriftelijke toestemming aan Avres te geven. Feitelijk is dit door Avres al een keer eerder op deze wijze uitgevoerd: Voor de uittredende gemeente Hardinxveld-Giessendam bijvoorbeeld zijn de archiefbescheiden toen overgedragen aan de Sociale Dienst Drechtsteden. Hoofdstuk 14 Wijziging van de gemeenschappelijke regeling Artikel 48 Wijziging Dit artikel geeft de procedure weer met betrekking tot de wijziging van de gemeenschappelijke regeling. Omdat het hier een gemengde raadsregeling betreft (van de raden en het college), dient de wijziging van de regeling ook de instemming van beide gemeentelijke organen. Omdat de oprichting van het openbare lichaam in de vorm van een gemeenschappelijke regeling plaatsvindt met instemming van de betrokken bestuursorganen van alle deelnemende gemeenten, is het vanzelfsprekend dat ook de betrokken bestuursorganen van alle deelnemende gemeenten instemmen met de wijziging van de gemeenschappelijke regeling. Vandaar dat in het vierde lid is opgenomen dat de wijziging van de gemeenschappelijke regeling met eensluidend besluit dient plaats te vinden. Hoofdstuk 15 Opheffing Artikel 49 Aanvang van de opheffingsprocedure. Het proces van opheffing kan op verschillende wijzen zijn aanvang vinden. Feitelijk zijn er twee hoofdlijnen in te onderscheiden.

De eerste lijn is de meer autonome opheffingsprocedure; De tweede lijn is de opheffingsprocedure die in relatie staat tot uittredingsbesluiten . De “autonome” opheffingsprocedure. Een eerste situatie van de “autonome” opheffingsprocedure vindt zijn aanvang in besluiten houdende een voorstel tot opheffing van de gemeenschappelijke regeling. (Een) dergelijk(e) besluit(en) kan/(kunnen) uitgaan van zowel het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling, als van het college en de raad in gezamenlijkheid van een van de deelnemers (lid 1). (Een) besluit(en) houdende een voorstel tot opheffing, ongeacht of het afkomstig is van het algemeen bestuur of van een van de deelnemers wordt/(en) vervolgens ter beslissing voorgelegd aan de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten (lid 2). Het uitgangspunt dat een dergelijke beslissing wordt voorgelegd aan de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten is een logisch gevolg vanuit het feit dat zij (in gezamenlijkheid) ook de regeling hebben getroffen / in het leven hebben geroepen. Voor het formele opheffingsbesluit is vervolgens een twee/derde meerderheid (van college en raad in gezamenlijkheid) van de deelnemers noodzakelijk (lid 3). Omdat Avres op dit moment drie deelnemers heeft, behoeft de besluitvorming tot opheffing een instemming van twee van de drie deelnemers (zowel van college als raad).