Bijlage 3 - Nota van bevindingen Quickscan infrastructurele projecten

Quickscan Sturing grote infrastructurele projecten Gemeente Moerdijk Nota van bevindingen

1

Inhoudsopgave 1. Opdracht en aanpak ............................................................................................ 3 1.1 Aanleiding en doel .......................................................................................................................... 3 1.2 Centrale vraag................................................................................................................................ 3 1.3 Werkwijze en onderzoeksverantwoording ........................................................................................ 3 1.4 Leeswijzer ...................................................................................................................................... 4

2. Bevindingen ........................................................................................................ 5 2.1 Inleiding......................................................................................................................................... 5 2.2 Inhoudelijke kaders op orde, kansen bij procesmatige kaders ........................................................... 5 2.3 Sturing en beheersing door college hebben goede basis om verder te ontwikkelen ............................. 6 2.4 Informatiepositie raad kan verder versterkt worden .......................................................................... 7 2.5 Meer mogelijk voor de raad in sturing ............................................................................................... 7 2.6 Goede basis in samenspel college en raad biedt kansen .................................................................. 8

Bijlage 1: Samenvatting casusprojecten.................................................................. 9 Inleiding .............................................................................................................................................. 9 Waterwijk Fijnaart ................................................................................................................................ 9 Centrumontwikkeling Klundert ........................................................................................................... 11

Bijlage 2: Analyse opzet en praktijk ....................................................................... 13 Inleiding ............................................................................................................................................ 13 Wettelijk kader en gemeentelijke kaders voor grote infrastructurele projecten ...................................... 13 Sturing en beheersing door het college................................................................................................ 16 Verantwoording en informatievoorziening aan de raad ......................................................................... 17 Invulling rol en sturing door de raad .................................................................................................... 18 Samenspel college en raad ................................................................................................................ 19

Bijlage 3: Factsheets casuïstiek ............................................................................ 20 Factsheet Waterwijk Fijnaart .............................................................................................................. 20 Factsheet Centrumontwikkeling Klundert (2012-heden)....................................................................... 25

Bijlage 4: Overzicht deelvragen en normenkader ................................................... 33 Deelvragen ........................................................................................................................................ 33 Normenkader .................................................................................................................................... 33

Bijlage 5: Overzicht gesprekspartners ................................................................... 35 Bijlage 6: Overzicht geraadpleegde bronnen ......................................................... 36

2

1. Opdracht en aanpak 1.1 Aanleiding en doel Binnen de gemeenteraad (hierna ‘raad’) van Moerdijk leven al langere tijd vragen over de sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten binnen de gemeente. Deze projecten hebben een grote maatschappelijke impact en gaan gepaard met financiële risico’s voor de gemeente. De Rekenkamer Moerdijk (hierna ‘de Rekenkamer’) heeft daarom in het voorjaar van 2024 besloten om een beknopt onderzoek te doen in de vorm van een ‘quick scan’, naar de sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten door het college en de raad. Hierbij gaat het ook om het doen van aanbevelingen waarmee het samenspel tussen het college en de raad kan worden verbeterd. De term ‘infrastructureel project’ is in dit onderzoek inwisselbaar met de term ‘ruimtelijk project’. Het onderzoek is nadrukkelijk gericht op leren. Het gaat erom inzicht te verkrijgen in de opzet en werking in de praktijk, en het bieden van handelingsperspectief om de sturing van de gemeente en het samenspel tussen college en raad rond grote infrastructurele projecten te kunnen verbeteren. De aanbevelingen van het rekenkameronderzoek zijn gericht aan de raad, maar kunnen betrekking hebben op raad, college en ambtelijke organisatie.

1.2 Centrale vraag De Rekenkamer heeft voor het onderzoek de volgende hoofdvraag geformuleerd: Hoe wordt de sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten vormgegeven in het samenspel tussen het college en de gemeenteraad en welke mogelijkheden zijn er om dit samenspel te verbeteren? De onderliggende deelvragen staan vermeld in bijlage 4.

1.3 Werkwijze en onderzoeksverantwoording De uitvoering van het onderzoek was in handen van onderzoeksbureau Lysias Advies. De onderzoeksaanpak bestaat uit twee delen. In het eerste deel is een analyse gemaakt van de opzet van de sturing van grote infrastructurele projecten aan de hand van een documentenstudie. Het betreft een analyse van vastgelegde kaders, afspraken, procedures en werkwijzen die betrekking hebben op de sturing van grote projecten. In het tweede deel van het onderzoek is onderzocht en beoordeeld in hoeverre de vastgelegde kaders, afspraken, procedures en werkwijzen ook in de praktijk worden gevolgd en of sprake is van adequate uitvoering. Dit is gedaan door middel van interviews en reconstructies van twee casussen. Interviews werden gevoerd met sleutelfiguren uit de ambtelijke organisatie, de griffier, de portefeuillehouder en een delegatie van de raad. De casussen zijn geselecteerd door de Rekenkamer op basis van het volgende criteria: • Het project is maatschappelijk relevant. Er is een belangrijk maatschappelijk doel gemoeid met de opgave; • Het project is bestuurlijk en politiek relevant.

Het is met enige regelmaat onderwerp van gesprek in de raad; • Het project is groot en complex en de gemeente loopt aanzienlijke financiële risico’s; • De raad heeft besluiten genomen en kaders gesteld; • De raad is op verschillende momenten geïnformeerd over het project. De Rekenkamer heeft daarnaast ervoor gekozen een project uit te kiezen dat veelal voorspoedig lijkt te zijn gelopen, terwijl bij een ander project het vermoeden is dat er knelpunten zijn geweest in het proces. Op basis van dit kader zijn de volgende twee projecten geselecteerd: • Waterwijk Fijnaart; • Centrumontwikkeling Klundert. Doel van het gebruik van casuïstiek is om na te gaan hoe de gemeente in de praktijk stuurt, beheerst en verantwoordt op grote infrastructurele projecten, conform het doel van het onderzoek. In het casusonderzoek stond daarom niet waarheidsvinding of verdiepend inhoudelijk onderzoek centraal. Naast deze specifieke casuïstiek zijn ook algehele ervaringen met ‘grote’ infrastructurele projecten die in de interviews naar voren kwamen meegenomen in dit onderzoek. 3

1.4 Leeswijzer Deze nota van bevindingen bestaat uit de volgende onderdelen: • De nota start met de beschrijving van de bevindingen van de Rekenkamer (H2); • Bijlage 1 bevat de samenvatting van de twee casusprojecten; • Bijlage 2 beschrijft de opzet en werking in de praktijk van sturing, beheersing en verantwoording rond grote infrastructurele projecten en het samenspel tussen college en raad; • Bijlage 3 bevat de factsheets van de twee casusprojecten; • Bijlage 4 bestaat uit een overzicht van de deelvragen en het normenkader; • Bijlage 5 bestaat uit een overzicht van geïnterviewde personen; • Bijlage 6 bevat een overzicht van geraadpleegde (schriftelijke) bronnen.

4

2. Bevindingen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk staan de bevindingen van het rekenkameronderzoek. Bevindingen bevatten de reflecties van de Rekenkamer op de feitelijke beschrijvingen van opzet en praktijk in de analyse (bijlage 2). Het normenkader is het uitgangspunt voor deze reflecties (bijlage 4). De bevindingen vormen de opmaat naar de conclusies en aanbevelingen die in de bestuurlijke nota beschreven staan. Bij elke paragraaf staat vermeld op welke onderzoeksvragen de passage ingaat. De bevindingen gaan in op de volgende onderdelen: Kaders voor sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten (5.2); Sturing en beheersing door het college (5.3); Informatiepositie van de raad (5.4); Invulling rol en sturing door de raad (5.5); Samenspel college en raad (5.6).

De volgende deelvragen worden in deze paragraaf behandeld: • Welke kaders en afspraken op papier zijn van toepassing op de rol en verantwoordelijkheid van het college in de sturing op grote infrastructurele projecten? • In hoeverre zijn de kaders en afspraken op papier door de raad expliciet vastgesteld? • Welke kaders (procesmatig en inhoudelijk) hanteren college en raad om gedurende het project te sturen, beheersen en verantwoorden op Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie, Organisatie/Omgeving? (TGKIO) • In hoeverre zijn de kaders en afspraken op papier voldoende eenduidig en expliciet en zijn deze kaders in opzet toereikend voor adequate sturing, beheersing en verantwoording door het college op TGKIO? • In hoeverre bieden de kaders voldoende basis voor de raad om adequaat te sturen en te monitoren?

2.2 Inhoudelijke kaders op orde, kansen bij procesmatige kaders De raad heeft algemene inhoudelijke en procesmatige kaders vastgesteld die van toepassing zijn op de sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten (zie het overzicht in bijlage 2). De raad heeft bij de onderzochte projecten ook projectspecifieke kaders vastgesteld, te beginnen bij het startdocument, waarbij uit interviews naar voren is gekomen dat dit ook bij andere projecten gebeurt. De Nota Grondbeleid en Nota Kostenverhaal zijn op hoofdlijnen bestudeerd. Deze kaders bieden handvatten aan het college en de raad om invulling te geven aan het ‘Sturend Grondbeleid’ wat de gemeente nastreeft. Het is echter niet inzichtelijk hoe precies de uitwerking en afweging van de ‘ontwikkelstrategie’ tot stand zou moeten komen. Een belangrijke notie die niet expliciet in de Nota Kostenverhaal of Nota Grondbeleid staat, is dat wijzing van de anterieure overeenkomst op verzoek van de raad na vaststelling grote consequenties kan hebben in verband met contractuele afspraken met derden. Dit maakt kaderstelling voorafgaand aan een anterieure overeenkomst extra belangrijk. Het Handboek Projectmatig Werken is een adequate werkwijze voor de sturing, beheersing en verantwoording van grote infrastructurele projecten. Het valt wel op dat dit kader niet formeel door het college is vastgelegd.

De kaders voor risicomanagement bieden in beginsel ook een adequate basis voor sturing. Aandachtspunt is om maatregelen in het projectmatig werken ook te blijven vastleggen in het Handboek Projectmatig Werken (zoals het ambtelijk overleg voor grote projecten). En om nieuwe maatregelen of niet-vastgelegde werkwijzen in het risicomanagement (zoals afwegingen/werkwijzen voor bijhouden van risico’s in door projectmanagers) ook schriftelijk vast te leggen.

5

Het ontbreken van een specifieke definitie voor een ‘groot’ (infrastructureel) project of specifiek procesmatige kaders daarvoor is opvallend. In de praktijk wordt term ‘groot/majeur/complex’ project wel gebruikt in de communicatie tussen college en raad, en in werkwijzen van het college en de ambtelijke organisatie. Een definitie en specifieke procesmatige kaders over werkwijze en de betrokkenheid van de raad zouden college en raad handvatten bieden voor een sterkere positie van de raad en effectiever samenspel tussen college en raad bij grote infrastructurele projecten.

De volgende deelvragen worden in deze paragraaf behandeld: • Op welke wijze wordt de raad door het college betrokken bij de onderzochte projecten? • In hoeverre leiden de vastgelegde kaders en afspraken in de praktijk van deze projecten tot adequate uitvoering en sturing door college en raad?

2.3 Sturing en beheersing door college hebben goede basis om verder te ontwikkelen Het college heeft goede instrumenten in handen om sturing te geven aan grote infrastructurele projecten. Gedurende de looptijd van de casusprojecten (2012-heden) is een wijze van projectmatig werken zichtbaar in de college- en raadsvoorstellen en de raadsinformatiebrieven. In de interviews komt naar voren dat projectmatig werken al jaren plaatsvindt, maar dat dit ook een ontwikkelproces is. Over projectmatig werken (zie verdere toelichting over opzet en praktijk in bijlage 2): De gemeente Moerdijk past binnen haar ambtelijke organisatie projectmatig werken toe. De werkwijze is vastgelegd in het Handboek Projectmatig Werken (2024). Basis voor het projectmatig werken vormt de projectfasering, waar ook de betrokkenheid van de raad omheen is vormgegeven. Bij afronding van elke fase dient een go/no go besluit te worden genomen door de raad alvorens de volgende fase kan worden gestart. Elke fase moet een deelresultaat opleveren, dat concreet moet worden vastgelegd in een document. Dit document vormt de afsluiting van de vorige fase en markeert het begin van de volgende fase.

Rond 2021 heeft een verbetertraject projectmatig werken plaatsgevonden. Instroom van nieuwe projectmanagers maakt het noodzakelijk om telkens projectmatig werken onder de aandacht te brengen, dit gebeurt in de praktijk ook. De driehoeksturing1, gebruikelijk in het projectmatig werken, is in de afgelopen vier jaar goed georganiseerd en wordt in de onderzochte projecten toegepast. Uit het casusproject Centrumontwikkeling Klundert komt naar voren dat de projectfasering ‘intake-tot-evaluatie’ in de praktijk niet altijd nauwgezet gevolgd wordt. Hier kunnen goede redenen voor zijn. Het is dan echter wel van belang om de raad goed mee te nemen in hoe de nieuwe planning afwijkt van de oorspronkelijke planning/fasering. Wat de status van eerdere vastgestelde documenten is. En op welke wijze de projectfasering opnieuw wordt ingericht en welke rol de raad op welke momenten vervult. Uit het onderzoek komt naar voren dat dit bij de Centrumontwikkeling Klundert niet geheel duidelijk werd gecommuniceerd in de stukken toen besloten werd tot het opstellen van een nieuwe centrumvisie. Mogelijk heeft dit bij betrokkenen geleid tot onduidelijkheid over het verloop van het project. Uit het onderzoek blijkt dat het college in beginsel conform het kader Nota Integraal Risicomanagement en in lijn met het Handboek Projectmatig Werken het risicomanagement bij grote infrastructurele projecten vormgeeft.

De gemeente heeft daarnaast de afgelopen periode maatregelen genomen om het risicomanagement te versterken. Daarin is ook oog voor zogenoemde ‘grote’/’majeure’ projecten. De werkwijze van de externe spiegel, de extra ambtelijk-bestuurlijke stuurgroep en het ambtelijk overleg voor grotere/majeure projecten is nog niet terug te zien in de schriftelijk vastgelegde procesmatige werkwijzen/kaders.

Samenspel tussen bestuurlijk opdrachtgever (portefeuillehouder), ambtelijk opdrachtgever (directeur of coördinator) en ambtelijk opdrachtnemer (projectleider/projectmanager). 1

6

2.4 Informatiepositie raad kan verder versterkt worden De volgende deelvragen worden in deze paragraaf behandeld: • Hoe wordt gedurende de onderzochte projecten door het college en de raad gestuurd, beheerst en verantwoord op de aspecten TGKIO (Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie, Organisatie/Omgeving)? • In hoeverre leiden de vastgelegde kaders en afspraken in de praktijk van deze projecten tot adequate uitvoering en sturing door college en raad?

Het college vervult in beginsel zijn verantwoordings- en informatieplicht richting de raad middels adequate oplevering van documenten van de P&C cyclus. Opvallend ten aanzien van de kaderstelling is dat in de Nota Grondbeleid van 2022 is aangegeven dat er kwartaalrapportages investeringen worden verstuurd naar de raad, terwijl dit in de geactualiseerde financiële verordening van datzelfde jaar niet (meer) staat benoemd. Uit de onderzochte casussen blijkt dat in beginsel het college de raad in staat stelt om op basis van de beschikbaar gestelde informatie tijdig, juist en volledig besluiten te nemen, te controleren en bij te sturen bij grote infrastructurele projecten. De informatiepositie van de raad kan versterkt worden om invulling van de rol van de raad en het samenspel tussen raad en college te versterken. Een aandachtspunt is de informatiepositie van de raad bij de uitvoeringsfase van projecten. In de onderzochte projecten ontving de raad langere tijd geen uitgebreide stand van zaken over de voortgang van het project. Opvallend is dat er geen specifieke kaders of afspraken liggen hoe de raad tussentijds bij projecten geïnformeerd wordt door het college, bijvoorbeeld hoe frequent en wanneer een raadsinformatiebrief over de stand van zaken wordt gegeven.

Daarnaast is het niet expliciet aangeven van het ‘go/no-go’ moment in de projectfasering bij een raadsvoorstel een gemiste kans om als college duiding te geven aan het beslismoment van de raad ten opzichte van de totale projectfasering. Opvallend is dat nergens voor (grote) infrastructurele projecten een totaaloverzicht beschikbaar is van wat de kaderstellende besluiten en relevante mijlpalen zijn geweest in het project, en in welke fase het project zich ten opzichte van de totaalplanning bevindt. Dit maakt het voor een raadslid (of inwoner) moeilijk om snel overzicht te krijgen in de afspraken en het verloop van een project. Uit het gesprek met een delegatie van de raad komt naar voren dat er wel behoefte is aan dit totaaloverzicht om als raad goed te kunnen nagaan wat eerder afgesproken is en het college goed te kunnen controleren. In beginsel geeft de monitor ruimtelijke projecten een goed beknopt overzicht van de status van de verschillende projecten. Het bevat echter nog niet een totaaloverzicht van de vastgestelde kaders, de financiële ontwikkeling van het project en de stand van het project ten opzichte van de (eerder voorgenomen) planning. College en raad zijn zoekende op welke wijze de raad het beste op de hoogte gehouden kan worden van de voortgang en ontwikkelingen in projecten.

Signalen uit de raad dat de monitor ruimtelijke projecten nog niet helemaal naar wens is, laten dit zien.

2.5 Meer mogelijk voor de raad in sturing

De volgende deelvragen worden in deze paragraaf behandeld: • In hoeverre stelt de raad zichzelf in staat om adequaat te sturen? In hoeverre maakt de raad daarbij gebruik van het aanwezige instrumentarium? • In hoeverre leiden de vastgelegde kaders en afspraken in de praktijk van deze projecten tot adequate uitvoering en sturing door college en raad?

De raad vervult in beginsel zijn rol en verantwoordelijk ten aanzien van grote infrastructurele projecten. De raad stelt kaders bij de projecten en zet instrumenten in om het college te controleren en bij te sturen. Tegelijkertijd kan de raad zijn instrumenten voor de invulling van zijn rol en sturing meer benutten. De raad zou actiever zijn inbreng mee kunnen geven bij de behandeling van (kaderstellende) raadsvoorstellen en vaker instrumenten als amendementen, moties en het 7

indienen van schriftelijke raadsvragen kunnen inzetten. In de onderzochte casussen werd beperkt gebruik gemaakt van deze instrumenten door de raad. Daarnaast kan de raad zichzelf meer in positie brengen aan de voorkant van projecten bij de kaderstelling. In het onderzoek komt naar voren dat de opzet van de raadsvoorstellen aan de voorkant van projecten niet optimaal meewerken om de raad in positie te brengen voor oordeelsvorming om eigen doelen en accenten te plaatsen. De raad stelt zichzelf wel in staat om te sturen op informatievoorziening gedurende het verloop van project, door inzet van de griffie als verbinder van informatiebehoefte tussen presidium en ambtelijke organisatie.

2.6 Goede basis in samenspel college en raad biedt kansen De volgende deelvragen worden in deze paragraaf behandeld: • Hoe geven college en raad invulling aan hun rol in de onderzochte projecten? In hoeverre is sprake van effectief samenspel? • In hoeverre beschikt de raad bij de onderzochte projecten op elk moment over de benodigde informatie om een goede afweging te kunnen maken? • In hoeverre wordt de raad door het college bij de onderzochte projecten daadwerkelijk in staat gesteld om adequaat (bij) te sturen en te monitoren in de verschillende projectfasen? • In hoeverre worden projecten tussentijds en na afloop geëvalueerd en hoeverre leren college, raad en ambtelijke organisatie hiervan? • In hoeverre leiden de vastgelegde kaders en afspraken in de praktijk van deze projecten tot adequate uitvoering en sturing door college en raad?

Het samenspel tussen college en raad in de gemeente Moerdijk voor grote infrastructurele projecten is in de basis op orde. Er lijkt een basis van vertrouwen aanwezig tussen raad en college. Zowel college als raad vervullen in beginsel hun rol waardoor goed samenspel mogelijk is. Er is sprake van een duidelijke vergaderstructuur van commissievergadering en raadsvergadering. De inhoud van de raadsvoorstellen van het college aan de raad in de onderzochte casussen zijn van goede kwaliteit en gaan adequaat in op de op sturing, beheersing en verantwoording op tijd, geld, kosten, informatie en omgeving. Het samenspel tussen college en raad kan nog effectiever. Het ontbreken van scenario’s in raadsvoorstellen is een gemiste kans om de raad in positie te brengen voor oordeelsvorming en aangeven van eigen doelen en accenten voor het project. Zoals eerder benoemd, wordt bij raadsvoorstellen en informatievoorziening ook onvoldoende meegenomen in welke fase het project zich bevindt en wat de voorgeschiedenis aan kaderstellende besluiten van de raad zijn geweest. Ook op andere plekken is deze informatie niet direct vindbaar. Hierdoor kan het voor de raad mogelijk onduidelijk zijn in welke fase een project zich precies bevindt, welke rol hij kan vervullen en in hoeverre het college uitvoering geeft aan de kaders zoals die zijn afgesproken.

Uit het onderzoek blijkt dat het samenspel tussen college en raad bij ‘grote’ infrastructurele projecten niet wezenlijk anders verloopt en is opgezet dan bij andere projecten. Denk aan afspraken rond de opstart van grote projecten of tussentijdse informatievoorziening (zie bevindingen bij ‘kaderstelling’). De opstelling van de raad bij grote infrastructurele projecten kan nog actiever om de effectiviteit van het samenspel te vergroten. De raad laat nog inzet van zijn instrumentarium liggen om geïnformeerd te worden en bij te sturen bij projecten, in het bijzonder op momenten dat er langere tijd geen uitgebreide informatie vanuit de raad over een project komt. Daarnaast laten raad en college de kans liggen om projecten na afloop te evalueren en zodoende gezamenlijke te leren, dit gebeurt alleen binnen de ambtelijke organisatie. Het is positief dat raad, college en ambtelijke organisatie hun samenwerking en mogelijke verbeteringen, ook specifiek ten aanzien van de informatiepositie van de raad, bespreken in heisessies. Dat is lang niet in alle gemeenten de praktijk en biedt gelegenheid om het goede gesprek over het samenspel te voeren.

8

Bijlage 1: Samenvatting casusprojecten Inleiding In de volgende paragrafen volgt een samenvatting van de casusprojecten Waterwijk Fijnaart en Centrumontwikkeling Klundert. Doel is een overzicht te geven van hoe deze projecten zijn verlopen en op welke momenten de raad (al dan niet) betrokken is geweest. Een uitgebreidere reconstructie van de casussen is te vinden in bijlage 3 van het rekenkamerrapport.

Waterwijk Fijnaart

Ontwikkeling op hoofdlijnen De gemeente ontwikkelt in Fijnaart een nieuwe woonwijk: Waterwijk Fijnaart, deze wijk stond voorheen bekend als FijnaartWest. De wijk ligt aan de rand van het dorp en biedt veel watervoorzieningen en openbaar groen. Bewoners kunnen zelf de grootte van hun kavel en het type woning kiezen. Het kerndoel, zoals geformuleerd in het startdocument van het project, is om te komen tot woningbouwontwikkeling en het voorzien in de aan de westzijde van de gemeente gewenste ruimte voor lokale bedrijvigheid. Het rekenkameronderzoek richt zich op de periode van 2014 tot 1 juni 2024. Bijlage 4 bevat een uitgebreide tijdlijn van het project, gebaseerd op de belangrijkste ontwikkelingen en beschikbare documentatie. Waterwijk Fijnaart heeft zich globaal als volgt ontwikkeld: De raad is bestuurlijk opdrachtgever voor dit initiatief. In de Structuurvisie Moerdijk 2030 werd het westen van Fijnaart aangewezen als de logische uitbreidingsrichting van de kern. Er was behoefte aan bedrijfsoppervlak voor lokale bedrijvigheid en de noodzaak om vóór 2020 voldoende woningbouwproductie te realiseren. In september 2014 stelde de raad het startdocument vast en ging het project formeel van start. In december 2016 besloot het college echter om af te zien van plannen voor lokale bedrijvigheid in Fijnaart-West vanwege een beperkte kwantitatieve behoefte.

Deze afwijking van het oorspronkelijke plan voor lokale bedrijvigheid is ook meegenomen in het raadsvoorstel afronding initiatieffase in juni 2017. In juni 2017 werd de initiatieffase afgerond en begon de ontwerpfase. De uitwerking van de plannen ging verder en de bestemmingsplanprocedure werd gestart. In februari 2019 stelde de raad het bestemmingsplan vast.

9

Alle kavels in Waterwijk zijn inmiddels verkocht. In januari 2024 verleende het college de projectmanager mandaat voor een tweede verlenging van de termijn voor oplevering en bewoning van de woningen, mits dit geen gevolgen had voor het woonrijp maken van het project. Volgens de website van de gemeente was het echter moeilijk om een partij te vinden voor het maken van het bestek. Per 1 juni 2024 staat gepland dat in de eerste helft van 2025 wordt gestart met het woonrijp maken van de wijk. De fasering van het project op een rij • 25 september 2014: start initiatieffase • 22 juni 2017: start ontwerpfase • 7 februari 2019: start uitvoeringsfase (vaststelling ontwerpbestemmingsplan, maar zonder expliciete go op uitvoeringsfase) • Start evaluatie nog niet aan de orde (project nog niet afgerond)

Kaderstelling door de raad De raad heeft kaders gesteld en is gedurende het project betrokken bij de afronding en start van een nieuwe fase in het project, al wordt dit niet expliciet als fase afronding en start beschreven bij de raadsvoorstellen. • De raad heeft op 25 september 2014 het startdocument goedgekeurd, waarna de initiatieffase van start is gegaan. Het voorstel is zonder amendementen aangenomen. Het startdocument geeft de kaders weer van de ontwikkeling, zodat het project formeel van start kan gaan. • De raad heeft op 22 juni 2017 het haalbaarheidsonderzoek en de projectexploitatie vastgesteld, waarna de ontwerpfase wordt gestart. In dit raadsvoorstel is ook opgenomen dat het project zich slechts zal richten op woningbouw en niet op de ontwikkeling van een bedrijventerrein, gezien de beperkte behoefte. Het voorstel is zonder amendementen en raadsvragen aangenomen. • De raad stelt op 7 februari 2019, het door het college gewijzigde ontwerpbestemmingsplan, vast. Het voorstel is zonder amendementen en raadsvragen aangenomen. Het bestemmingsplan biedt een juridischplanologische regeling voor Fijnaart-West. De regeling die is opgenomen in het bestemmingsplan heeft een globaal karakter, in de vorm van een globale eindbestemming, waarbij alleen de belangrijkste stedenbouwkundige waarden worden vastgelegd.

Dit maakt flexibiliteit mogelijk in de verkaveling en woningtypologie. De volgende kaders zijn vastgesteld: Nota zienswijzen, bestemmingsplan Fijnaart-West (d.d. 27 november 2018) en het ontwerpbestemmingsplan Buitengebied Moerdijk. Ten behoeve van het bestemmingsplan wordt er geen exploitatieplan vastgesteld. Van veel discussie of ‘gedoe’ binnen de raad of tussen raad en college over dit project lijkt geen sprake te zijn geweest, zoals ook in de gesprekken naar voren komt. Overige betrokkenheid raad De raad ontvangt op 28 augustus 2014 in de commissievergadering Fysieke infrastructuur de aanbiedingsbrief technische vragen. Het college beantwoordt hierin vragen van de raad over bedrijven buiten Moerdijk die zich in Moerdijk willen vestigen. Zij mogen zich momenteel niet vestigen op bestaande bedrijventerreinen in de gemeente Moerdijk. Het college ligt toe dat deze vestigingsbeperkingen niet gelden voor nieuwe ontwikkellocaties, zoals Fijnaart West. In de beantwoording op de raadsvragen wordt dus verwezen naar het project Fijnaart-West als mogelijke vestigingslocatie voor nieuwe bedrijven van buiten de gemeente. Informatievoorziening aan de raad De raad heeft bij vaststelling van de kaders geen specifieke procesmatige kaders over informatievoorziening aan de raad (los van de formele ‘go/no’ go momenten) opgenomen.

Gedurende de looptijd van het project is de raad (los van de P&C cyclus) eenmaal middels een raadsinformatiebrief (RIB) op de hoogte gebracht over de verloop van de verkoop van de kavels. En de raad is eenmaal geïnformeerd middels een raadsnieuwsbrief over dat alle kavels zijn verkocht. Uit het onderzoek komt naar voren dat de raad op drie uit de drie formele ‘go/no go’ momenten een bijbehorend besluit heeft genomen. In twee uit de drie formele go/no go momenten wordt expliciet aan de raad aangegeven dat het om de afronding van een fase gaat en dat dit een beslissend go/no go moment is. Buiten dat om is er niet veel interactie tussen raad en college over dit project. In januari 2024 is over de stand van zaken van het project gerapporteerd in de Monitor Ruimtelijke Projecten.

10

Centrumontwikkeling Klundert

Ontwikkeling op hoofdlijnen De gemeente werkt aan de centrumontwikkeling van Klundert. Aanleiding is dat de levendigheid van het centrum van Klundert in de afgelopen jaren is verminderd. Voor de gemeente redenen om samen met de ondernemers en inwoners plannen te maken om dit te verbeteren. In het startdocument is de doelstelling van het project gericht op de versterking van het kernwinkelgebied (c.q. tegengaan van versnippering van detailhandel) van Klundert rekening houdend met concrete plannen (uitbreiding supermarkt) en realisatie van gewenste ontwikkelingen. Het rekenkameronderzoek richt zich op de periode van 2012 tot 1 juni 2024. De bijlage bevat een uitgebreide tijdlijn van het project, gebaseerd op de belangrijkste ontwikkelingen en beschikbare documentatie. Project Centrumontwikkeling Klundert heeft zich globaal als volgt ontwikkeld. In 2011 wordt in de structuurvisie 2011-2020 de wens benoemd om te komen tot een herinrichting van het centrum van Klundert. In 2012 stelt de raad een krediet beschikbaar voor het opstellen van een gebiedsplan ‘pilotplan’ voor Klundert. In 2013 stelt de raad het gebiedsplan Klundert vast. In 2014 wordt het startdocument vastgesteld door de raad, waarin opdracht wordt gegeven om te komen tot visievorming voor de centrumontwikkeling (einde intake fase, start initiatieffase).

In 2015 stelt de raad de centrumvisie vast (einde initiatieffase, start ontwerpfase), de raad had hiervoor ook aanscherping aangebracht in de centrumvisie (nieuwe detailhandel voor Molenstraat blijft mogelijk). Deze ontwerpfase duurt in wezen van 2015-2021. In 2021 neemt de raad het besluit vernieuwen vlonders Bottekreek Centrum van Klundert waarmee de eerste fase van de uitvoering start. De bedoeling is dan om in drie fasen het project uit te voeren: fase 1: reconstructie vlonders, fase 2: bestrating en inrichting centrum, fase 3: bestrating, doorsteek en supermarkt. In datzelfde jaar neemt de raad ook een besluit voor de kredietaanvraag van fase 2 van de uitvoering. In 2023 neemt de raad het besluit voor het startdocument van fase 3 van de uitvoering, inclusief een aanvullend krediet voor uitbreiding van de scope van de centrumontwikkeling: een groter gebied wordt meegenomen in de ontwikkeling. In 2023 besluit de raad ook tot het opstellen van een ‘Centrumvisie vitale centra Klundert’ (parallel aan uitvoeringsfase 3) Vanuit de werkgroep van project en bewonersbijeenkomsten was er de wens voor de scope uitbreiding. College en raad besluiten een nieuwe centrumvisie op te stellen, omdat de versie uit 2015 niet meer aansluit op de inzichten die gedurende de ontwerpfase en uitvoeringsfase zijn opgedaan.

Een andere onverwachte ontwikkeling was de aanpak van de bruggen in Klundert (los project van project centrumontwikkeling), hierdoor kan fase 2 van de uitvoering later beginnen. De raad is in deze overweging en besluit van het college voor de bruggen meegenomen in de informatievoorziening, waarin een onderbouwde toelichting is gegeven. Echter is in die informatievoorziening niet aangegeven hoe de wijziging zich verhoudt tot de algehele projectfasering van Centrumontwikkeling Klundert. De fasering van het project op een rij • 13 maart 2014 - Start initiatieffase • 17 december 2015 - Start ontwerpfase • 28 april 2021 - Start uitvoeringsfase • Start evaluatie nog niet aan de orde (project nog niet afgerond)

11

Kaderstelling door de raad De raad heeft kaders gesteld gedurende het project en was betrokken bij de afronding en start van een nieuwe fase in het project. Rond de vaststelling van de centrumvisie zijn ook twee amendementen opgesteld die uiteindelijk zijn ingetrokken. 23 april 2013 - Raadsbesluit gebiedsplan Klundert 13 maart 2014 – Raadsbesluit startdocument 17 december 2015 – Raadsbesluit centrumvisie Klundert 17 december 2020 - Raadsbesluit Beheerplan civiele kunstwerken 2020-2024 17 juni 2021: – Raadsbesluit vernieuwen vlonders Bottekreek Centrum van Klundert (fase 1) 30 september 2021 - Raadsbesluit Kredietaanvraag fase 2 centrumontwikkeling Klundert 19 januari 2023 – Raadsbesluit startdocument fase 3 centrumontwikkeling Klundert en intentieovereenkomsten Doorsteek en Supermarkt 8 juni 2023 – Raadsbesluit voteren extra krediet centrum ontwikkeling Klundert fase 2 en krediet opstellen centrumvisie vitale centra Klundert Overige betrokkenheid van de raad Gedurende het verloop van het casusproject zijn zeven maal schriftelijke vragen gesteld aan het college. Deze zijn beantwoord door het college. Tussen 2015 en 2021 (ontwerpfase) zijn voor zover bekend geen schriftelijke vragen gesteld.

Informatievoorziening aan de raad De raad heeft bij vaststelling van de kaders geen specifieke procesmatige kaders over informatievoorziening aan de raad (los van de formele go/no go momenten) opgenomen. Gedurende de looptijd van het project is de raad (los van de P&C cyclus) zes keer geïnformeerd door de raad door middel van een raadsinformatiebrief (RIB). Ook heeft eenmaal (2015) een raadsinformatiebijeenkomst plaatsgevonden. In januari 2024 is over de stand van zaken van het project gerapporteerd in de Monitor Ruimtelijke Projecten. Tussen 2013-2019 is er, voor zover inzichtelijk in dit onderzoek, geen raadsinformatiebrief verstuurd.

12

Bijlage 2: Analyse opzet en praktijk Inleiding In deze bijlage staat een analyse beschreven van de opzet van de sturing, beheersing en verantwoording op grote infrastructurele projecten (op basis van documentenstudie), en de wijze waarop raad, college en ambtelijke organisatie dit vormgeven in de praktijk op basis van inzichten uit casuïstiek en interviews. De analyse gaat in op de volgende onderdelen: Wettelijk kader en gemeentelijke kaders voor grote infrastructurele projecten Sturing en beheersing door het college Verantwoording en informatievoorziening aan de raad Invulling rol en sturing door de raad Samenspel college en raad

Wettelijk kader en gemeentelijke kaders voor grote infrastructurele projecten Wettelijk kader De wettelijke kaders van college en raad voor infrastructurele projecten zijn per 1 januari 2024 ondergebracht in de Omgevingswet. Voor die tijd waren de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de belangrijkste wettelijke kaders voor ruimtelijke ontwikkeling. In de Wro (2008) stond vermeld dat iedere gemeente een Structuurvisie moest opstellen, waarin het ruimtelijk ontwikkelingsbeeld werd beschreven. De structuurvisie diende richting te geven aan het beleid voor ruimtelijke ontwikkelingen en werd door de raad vastgesteld. De uitwerking en doorwerking van het beleid werd juridisch geborgd door middel van het opstellen van bestemmingsplannen. Een bestemmingsplan bestaat uit bestemmingen of locaties (dus specifieke stukken/percelen grond) en regels over het gebruik van deze grond. Een bestemmingsplan is te beschouwen als een ruimtelijk, ook wel planologisch, besluit over het betreffende gebied. Het bestemmingsplan is dus ook een toetsingskader, in tegenstelling tot de structuurvisie. Met de invoering van de Wabo (2010) verving de omgevingsvergunning een reeks andere vergunningen die moesten worden aangevraagd door initiatiefnemers.

Met de introductie van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zijn er wijzigingen in de beleidsinstrumenten en de bevoegdheden van de raad. De omgevingsvisie moet de integrale en lange termijn strategische visie voor het gehele grondgebied van een gemeente omvatten. De raad stelt de omgevingsvisie vast, zoals dat recent in de gemeente Moerdijk is gebeurd (2023). De omgevingsvisie vormt vervolgens het uitgangspunt voor het omgevingsplan. Het omgevingsplan vervangt de geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen zoals die nu nog gelden op grond van de huidige Wro. Het omgevingsplan beperkt zich niet tot planologische kaders, maar kan veel bredere eisen stellen aan de fysieke leefomgeving. In tegenstelling tot de omgevingsvisie is het omgevingsplan bindend voor inwoners, ondernemers en initiatiefnemers. Het omgevingsplan moet door de raad worden vastgesteld. Als gevolg van de Omgevingswet is voor aanvragen van een omgevingsvergunning die zijn strijd is met het omgevingsplan geen instemming van de raad meer nodig. De raad heeft wel een adviesrol aan het college. In de gemeente Moerdijk is dit omgevingsplan nog in ontwikkeling. De Omgevingswet maakt geen onderscheid tussen ‘kleine’ of ‘grote’ infrastructurele/ruimtelijke projecten.

De Omgevingswet is als wettelijke grondslag terug te zien in de gemeentelijke kaders Nota Grondbeleid (2022), omgevingsvisie (2023) en Nota Kostenverhaal (2024). Gemeentelijke inhoudelijke kaders De raad stelt inhoudelijke kaders vast De raad heeft verschillende gemeentelijke inhoudelijke kaders vastgesteld die van toepassing zijn op grote infrastructurele projecten: • Omgevingsvisie (2023); • Woonvisie (2021); • Structuurvisie 2030 (2011); • Paraplunota’s Leefomgeving, Economisch klimaat en Maatschappij voor de periode 2012-2030 (2013); • Nota Grondbeleid (versie 2013 en de vigerende versie 2022 zijn in deze quick-scan betrokken); • Nota Kostenverhaal (2024);

13

• Bestemmingsplannen; • Daarnaast is ook de meerjarenbegroting een relevant kader dat door de raad wordt vastgesteld. In al deze kaders is geen expliciete definitie of aparte werkwijze aanwezig voor wat een (groot) infrastructureel project is. In omgevingsvisie, Woonvisie en de eerdere Structuurvisie en Paraplunota’s staan beschreven welke inhoudelijke ambities en doelen van toepassing zijn voor de gemeente Moerdijk op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling. Naast deze kaders zijn ook in de verschillende coalitieakkoorden doelen en ambities uitgesproken voor ruimtelijke ontwikkeling. De omgevingsvisie schetst op hoofdlijnen de ruimtelijke ambities van de gemeente. De ambitie wordt uitgesproken om in de komende jaren uit te breiden op het gebied van woningbouw en bedrijventerreinen. Zo wil de gemeente Moerdijk in de periode tot 2040 een schaalsprong bewerkstelligen op het gebied van woningen voor inwoners. In het kader daarvan moeten ook noodzakelijke investeringen plaatsvinden aan infrastructurele voorzieningen en ruimtelijke kwaliteit. Nota’s Grondbeleid (2013 en 2022) - inhoudelijk In de nota’s grondbeleid en Nota kostenverhaal staan expliciete kaders en beweegredenen hoe en waarom de gemeente wil sturen op grondzaken en bijbehorend kostenverhaal. Dit zijn belangrijke kaders voor hoe de gemeente zich opstelt en te werk gaat bij grote infrastructurele projecten.

Daarom worden deze kaders kort toegelicht. De Nota Grondbeleid 2022 laat een andere koers zien in de opstelling van de gemeente dan de Nota uit 2013. In de versie van 2013 werd nog onderscheid gemaakt tussen actief, faciliterend en passief grondbeleid, met een bijbehorende strategie waar de gemeente uit kon kiezen. Bij actief grondbeleid nam de gemeente zelf actief deel aan de grondexploitatie en waren de risico’s en potentieel rendement groot en werd gekozen voor intensieve sturing. Bij passief grondbeleid had de gemeente zelf geen grondpositie, waren de risico’s en het rendement gering, en was de sturing gering. Bij faciliterend grondbeleid zaten de risico, rendement en sturing er tussenin. Bijvoorbeeld als de gemeente alleen actief deelnam aan een initiatief door grond te verkopen. In de Nota uit 2022 is dit onderscheid losgelaten en is gekozen voor ‘Sturend Grondbeleid’. Dit houdt volgens de Nota in dat er niet één vaste vorm van grondbeleid is, maar op basis van regie per situatie en locatie wordt beoordeeld welke strategie het meest geschikt is in dat specifieke geval om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen of doelstellingen te realiseren. De gemeente beoogt met het sturend grondbeleid snel te kunnen schakelen en de gekozen strategie aan te passen aan veranderende omstandigheden.

Uit de interviews komt naar voren dat de aanleiding hiervoor de wens is om als gemeente sterker gepositioneerd en ‘aan het roer’ te staan ten aanzien van (grote) infrastructurele projecten van de gemeente of initiatiefnemers. Een specifieke aanleiding hiervoor is de woningbouwopgave (2.700 woningen). Met sturend grondbeleid kunnen onder andere voorkeursrechten op grond gevestigd worden. Nota Kostenverhaal (2024) Middels de Nota Kostenverhaal heeft de raad de kaders en spelregels vastgesteld voor de wijze waarop kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen worden doorberekend naar initiatiefnemers/ontwikkelaars (kostenverhaal). De gemeente heeft de voorkeur om kostenverhaal via een privaatrechtelijke manier te regelen, middels een anterieure overeenkomst (ook wel locatieontwikkelovereenkomst genoemd binnen de gemeente). Deze overeenkomst moet worden vastgesteld door de raad. Dit gebeurt in de praktijk ook. Het publiekrechtelijk spoor kan als back-up worden toegepast als voorzorgsmaatregel of garantstelling. In de Nota Grondbeleid is opgenomen dat het college bevoegd is kostenverhaal uit te voeren en dat het college ook de bevoegdheid heeft om onderbouwd af te wijken van de Nota Kostenverhaal.

Gemeentelijke procesmatige kaders De raad stelt ten dele procesmatige kaders vast Binnen de gemeente Moerdijk wordt ook gewerkt met procesmatige kaders voor de sturing, beheersing en verantwoording van (grote) infrastructurele projecten. Het gaat hierbij om: • Procesmatige kaders uit de nota’s grondbeleid 2013 en 2023; • Financiële verordening (2022): P&C cyclus, ook wel ‘budgetcyclus’ genoemd; • Handboek Projectmatig Werken (versie 2024); • Nota Integraal risicomanagement (2021). De Nota’s Grondbeleid, financiële verordening en de Nota Integraal risicomanagement zijn door de raad vastgesteld. Het Handboek Projectmatig Werken is zowel door college als raad niet vastgesteld. 14

Nota’s grondbeleid 2013 en 2023 (procesmatig) In de nota’s grondbeleid 2013 en 2023 staan uitgebreide overzichten opgenomen van rollen van college en raad inzake grondzaken, risicomanagement en het instrumentarium. Deze rollen zijn conform de toen geldende wetgeving. De nota’s gaan ook in op de werkwijze rond het ‘Sturend Grondbeleid’. Van iedere ontwikkeling van enige omvang moet een ontwikkelstrategie worden opgesteld, waarbij het gemeentelijk belang de eventuele samenwerkingsvorm bepaald. De afwegingsmatrix van het gemeentelijk belang uit de Richtlijn borging gemeentelijke belangen (bijlage bij de Nota Grondbeleid) is bedoeld als hulpmiddel om een beeld te geven van de randvoorwaarden waarbinnen deze keuze gemaakt dient te worden. Er is echter geen specifieke werkproces vastgelegd voor het opstellen van een dergelijke ontwikkelstrategie binnen de gemeente. Een andere relevante bijlage is ‘Spelregels strategisch verwervingen’. Daarin is bepaald dat het college tot 1.000.000,zelfstandig strategische aankopen kan doen. Ook is bepaald dat een onderhandelingsresultaat van boven de 1.000.000 aan het presidium wordt voorgelegd, uit de interviews komt naar voren dat dit in de praktijk ook gebeurt. College benoemt als reden hiervoor om rugdekking te organiseren met een afvaardiging van de raad voordat wordt overgegaan tot een grote strategische aankoop.

Deze aankopen vinden regelmatig plaats voordat een startdocument van een project in de raad wordt gebracht. Financiële verordening (2022) Middels de financiële verordening heeft de raad de werkwijze voor de P&C cyclus vastgelegd. Vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording is de verplichting om een jaarrekening en begroting op te stellen met paragraaf grondbeleid. In de verordening is vastgelegd dat het college tussen deze twee momenten nog twee bestuursrapportages oplevert. In de eerste bestuursrapportage wordt op hoofdlijnen gerapporteerd over de financiële afwijkingen. In de tweede bestuursrapportage wordt op programmaniveau, zowel beleidsmatig als financieel, gerapporteerd op afwijkingen van de begroting, onder vermelding van de financiële effecten. In de praktijk worden de bestuursrapportages als zodanig ook uitgewerkt en voorgelegd aan de raad. Ook is in de verordening opgenomen dat voor afwijkingen groter dan € 100.000 per gebeurtenis, zowel voor investeringskredieten als exploitatiebudgetten, vooraf een raadsbesluit nodig is, uitgezonderd afwijkingen waar de gemeente geen invloed op heeft. In de Nota Grondbeleid (2022) is de P&C cyclus nader toegelicht: Kadernota, Begroting, 2 bestuursrapportages (1e en 2e ‘berap’) en de Jaarrekening.

Daarnaast is hier vermeld dat de raad middels een raadsinformatiebrief na afloop van ieder kwartaal geïnformeerd wordt over eventuele (verwachte) overschrijdingen van investeringskredieten. In de praktijk werden deze kwartaalrapportages over investeringskredieten ook niet verstuurd. Deze kwartaalrapportages staan niet vernoemd in de actualisatie van de financiële verordening van 2022. Handboek Projectmatig Werken (2024) (geen vastgesteld kader) De gemeente hanteert projectmatig werken als werkwijze voor de ambtelijke organisatie. De werkwijze is vastgelegd in een Handboek Projectmatig Werken. Het Handboek Projectmatig Werken bevat algemeen aanvaarde standaarden voor projectsturing. Op basis van de interviews en de werkwijze in de praktijk blijkt dat dit Handboek ook in de praktijk de basis vormt voor het projectmatig werken door de organisatie. De inhoud en toepassing van deze werkwijze wordt toegelicht onder de paragraaf ‘rol en sturing college’. Het Handboek Projectmatig Werken als zodanig is niet vastgelegd door college en/of raad en is daarmee niet een formeel procesmatig kader. In startdocumenten van projecten, die aan de raad ter besluitvorming worden voorgelegd, wordt vanuit de werkwijze uit het Handboek de organisatie van het project en de rolverdeling raad-college beschreven.

Dit laat zien dat ook voor introductie van het Handboek Projectmatig Werken deze elementen werd toegepast. Nota Integraal Risicomanagement (2021) De nota ‘Integraal Risicomanagement’ (2021) beschrijft het risicomanagementbeleid van de gemeente. De gemeente beoogt met de ‘integrale kijk’ verder te kijken dan alleen financiële risico’s, en ook naar bedrijfsvoeringsrisico’s, politiek/bestuurlijke risico’s en veiligheidsrisico’s te kijken. Naast risico’s beheersen gaat het ook om kansen te zien en te benutten. De ambitie van de gemeente met betrekking tot risicomanagement is verbonden met de gemeentebrede kwaliteitszorg. In 2021 streefde de gemeente ernaar om binnen vijf jaar gemeentebrede kwaliteitszorg te realiseren, waarbij er intrinsieke aandacht is voor de voortdurende verbetering van diensten, producten en de onderliggende (werk)processen. De ontwikkelopgave zou gericht zijn op het verder uitbouwen van een solide basis en het beter verankeren van risicomanagement op alle niveaus binnen de organisatie.

15

In de nota zijn de verantwoordelijkheden van raad, college en ambtelijke organisatie bij risicomanagement beschreven. De raad is onder andere verantwoordelijk voor het vaststellen van de kaders voor risicomanagement en controleert het college op de uitvoering hiervan. Het college legt onder andere verantwoording af over het uitgevoerde beleid en de risico’s. Specifieke rol en taakverdeling wordt verder beschreven in de volgende paragraaf.

Sturing en beheersing door het college Sturing door het college Het college geeft op volgende wijze sturing aan grote infrastructurele projecten: • Bespreking en al dan niet vastleggen van collegebesluiten en raadsvoorstellen in wekelijkse collegevergaderingen; • Integraal afwegingsmoment met college (tweemaal per jaar) voor het opstarten van projecten. Het afwegingskader voor het opstarten van projecten is onderdeel van het Handboek Projectmatig Werken; • Portefeuillehoudersoverleg RO, Wonen, Grondzaken en Vastgoed (POHO’s): zeswekelijks overleg over stand van zaken (grote infrastructurele) projecten met portefeuillehouder, ambtelijk opdrachtgevers (directeur Gebiedsontwikkeling en teamleider Ruimtelijke en Economische Ontwikkelingen, concerncontroller en betreffende projectmanagers; • Portefeuillehouderoverleg strategische verwervingen; • Bij enkele grote/omvangrijke projecten wordt een aparte stuurgroep opgericht met portefeuillehouder, ambtelijk opdrachtgever en projectmanager. Doel hiervan is om extra zicht te houden op het verloop van deze projecten in verband met de impact en risico’s. Er zijn geen afspraken gemaakt en vastgelegd wanneer een project in aanmerking komt voor een dergelijke extra stuurgroep.

Het portefeuillehoudersoverleg strategische verwervingen en stuurgroep voor grote/omvangrijke projecten staan niet vermeld in het Handboek Projectmatig Werken, de andere genoemde punten staan hier wel in. Sturing van (grote) infrastructurele projecten wordt conform het Handboek Projectmatig Werken vormgegeven door middel van driehoeksturing. Dit betekent dat er altijd een bestuurlijk opdrachtgever (portefeuillehouder), ambtelijke opdrachtgever (directeur gebiedsontwikkeling of coördinator projecten cluster Ruimtelijke en Economische Ontwikkelingen ) en opdrachtnemer (projectmanager cluster Ruimtelijke en Economische Ontwikkelingen) is. In de praktijk van de casusprojecten is deze driehoeksturing in de afgelopen jaren ook toegepast. Uit de interviews komt naar voren dat driehoeksturing sinds vier jaar consequent wordt toegepast. In de periode daarvoor zat nog regelmatig een projectmanager rechtstreeks met de portefeuillehouder aan tafel om projecten te bespreken, zonder ambtelijk opdrachtgever erbij. Beheersing Projectmatig werken De gemeente Moerdijk past binnen haar ambtelijke organisatie projectmatig werken toe. De werkwijze is vastgelegd in het Handboek Projectmatig Werken (2024). Het Handboek inclusief bijlagen bevat een uitgebreide beschrijving van de werkwijze projectmatig werken (ook ten aanzien van TGKIO) en verdeling van rollen en verantwoordelijkheden.

Hieronder vallen ook bepalingen hoe en wanneer de raad betrokken is bij projecten. Het is onbekend of en wanneer de werkwijze eerder uitgebreid is vastgelegd. In het Handboek Projectmatig Werken, of in andere kaders, zijn geen afzonderlijke afspraken voor ‘grote’ infrastructurele projecten gemaakt. In de praktijk wordt bij een ‘groot’/’complex’ project wel aanvullende maatregelen getroffen, zoals het instellen van een ambtelijk-bestuurlijke stuurgroep en een ambtelijk overleg voor ‘grote/majeure’ projecten (zie paragraaf risicobeheersing). Gedurende de looptijd van de casusprojecten (2012-heden) is een wijze van projectmatig werken zichtbaar in de collegeen raadsvoorstellen en de raadsinformatiebrieven. In de interviews komt naar voren dat projectmatig werken al jaren plaatsvindt, maar dat dit ook een ontwikkelproces is. Rond 2021 heeft een verbetertraject projectmatig werken plaatsgevonden. De instroom van nieuwe projectmanagers maakt het noodzakelijk om telkens projectmatig werken onder de aandacht te brengen, dit gebeurt in de praktijk ook.

16

De projectfasering vormt de basis voor het projectmatig werken, waar ook de betrokkenheid van de raad omheen is vormgegeven. Bij afronding van elke fase dient een go/no go besluit te worden genomen door de raad alvorens de volgende fase kan worden gestart. Elke fase moet een deelresultaat opleveren, dat concreet moet worden vastgelegd in een document. Dit document vormt de afsluiting van de vorige fase en markeert het begin van de volgende fase. De go/no go momenten gelden als politiek-bestuurlijke mijlpalen in het project. Fase 1 (intake) moeten worden afgerond met vaststelling van het ‘startdocument’ door de raad. Fase 2 (initiatief) moet worden afgerond met vaststelling door de raad van het haalbaarheidsdocument, projectexploitatie (en in het geval van een derde partij de ‘locatieontwikkelovereenkomst’/anterieure overeenkomst. Fase 3 wordt afgerond met vaststellen wijziging omgevingsplan. Voor afronding van uitvoeringsfase (resultaat ‘oplevering’) is geen bestuurlijke besluitvorming nodig. De fasering van projectmatig werken wordt toegepast in de casusprojecten, zoals zichtbaar in de raadsvoorstellen. De betreffende documenten ter afsluiting/begin van iedere fase worden in de praktijk van de casusprojecten opgeleverd en voorgelegd aan de raad.

Uit interviews met de ambtelijke organisatie komt naar voren dat projecten na afloop worden geëvalueerd binnen de ambtelijke organisatie. Dit is conform het Handboek Projectmatig Werken. Ten aanzien van de werkwijze rond projectfasering worden de volgende afwijkingen/aandachtspunten in de praktijk gezien ten opzichte van de opzet in de kaders: • Bij de onderzochte projecten worden de faseovergangen en het ‘go/no go moment’ niet altijd expliciet vermeld in de raadsvoorstellen en informatievoorziening aan de raad bij de casusprojecten. Bij project Waterwijk Fijnaart is niet expliciet vermeld in raadsvoorstellen of raadsinformatie wanneer de uitvoeringsfase van start ging. • De projectfasering intake-tot-evaluatie wordt in de praktijk niet altijd nauwgezet gevolgd. In het casusproject Centrumontwikkeling Klundert is in de uitvoeringsfase besloten om (opnieuw) een centrumvisie op te stellen. Daarmee ging het project voor een deel van de uitvoering in wezen ‘terug’ naar de initiatieffase. In de raadsvoorstellen en raadsinformatie voor deze centrumvisie werd hier niet expliciet bij stilgestaan. Risicomanagement Het college beheerst risico’s door het toepassen van risicomanagement. De werkwijze en rolverdeling voor risicomanagement staat beschreven in de nota Integraal Risicomanagement en het Handboek Projectmatig Werken.

In de praktijk wordt (risico)management van grote infrastructurele projecten onder andere vormgegeven door het bijhouden en zicht houden op risico’s per project door respectievelijk de projectmanagers en de projectcontroller. Ook zijn er verschillende ambtelijke overleggen en gesprekken met ambtelijke organisatie en portefeuillehouder waar risico’s onder de aandacht worden gebracht, ook specifiek voor ‘grote’/’majeure’ projecten (ambtelijk). De budgetcyclus/P&C cyclus bevat de momenten en documenten waarop het college risico’s inzichtelijk maakt voor de raad. Naast deze werkwijze zijn in de afgelopen twee jaar ook maatregelen genomen om risicomanagement verder te versterken, zoals het intern doorberekenen van kosten voor projecten, en het contracteren van een bureau dat als ‘externe spiegel’ de gemeente gevraagd en ongevraagd advies geeft over risicomanagement.

Verantwoording en informatievoorziening aan de raad De algemene verantwoording en informatievoorziening van het college naar de raad wordt in de eerste plaats vormgegeven middels de P&C cyclus. Conform de kaders legt het college middels de jaarstukken (kadernota, begroting) en twee bestuursrapportages (financiële) verantwoording af. In beide bestuursrapportages worden updates gegeven over financiële wijzigingen in projecten. In de 2de bestuursrapportage (evenals het jaarverslag) wordt in het kort de voortgang vermeld van de verschillende (grote) infrastructurele projecten. In de jaarrekening staan exploitatieoverzichten per project vermeld. De raad heeft zelf geen specifieke kaders vastgelegd voor de wijze waarop zij geïnformeerd wil worden door het college over grote infrastructurele projecten. Het Handboek Projectmatig Werken stelt dat de ambtelijke organisatie het college een advies kan voorleggen om de raad te informeren over ontwikkelingen in projecten, maar niet bij wat voor ontwikkelingen of hoe frequent. Uit de interviews komt naar voren dat de griffier regelmatig met de ambtelijke directie om tafel zit om de informatiebehoefte van de raad, opgehaald in het presidium, te delen. In 2023 heeft de raad in het presidium de wens geuit voor een halfjaarlijkse monitor ruimtelijke projecten.

De wens van de raad was om meer inzicht en grip te houden op de ontwikkeling van, met name ‘grote’, ruimtelijke projecten. In januari 2024 is eerste versie opgeleverd. De monitor bevat per project een kort overzicht van het projectdoel, de voortgang, wijze van 17

financiën (o.a. door raad beschikbaar gesteld) en ontwikkelingen daarin, en de risico’s. Vanuit de raad zijn signalen dat de monitor nog niet volledig aan de wensen voldoet. Zo is behoefte aan meer inzicht in de onderliggende kaders, besluiten van de raad, planning en de financiële ontwikkeling van het project. Afgezien van de P&C cyclus en de Monitor Ruimtelijke Projecten wordt de raad geïnformeerd over de voortgang van projecten door middel van incidentele raadsinformatiebrieven (RIB). Er zijn geen expliciete afspraken wanneer de raad door middel van een RIB wordt geïnformeerd. In de onderzochte projecten gebeurt dit bijvoorbeeld om een stand van zaken te geven, of de raad te informeren over een specifieke ontwikkeling. Gedurende uitvoeringsfase van de casusprojecten is de raad een lange periode niet (uitgebreid) geïnformeerd over de stand van zaken van het project. Bij de Centrumontwikkeling Klundert zat tussen het raadsbesluit vaststellen Centrumvisie Klundert (2015) en een RIB over de stand van zaken (2019) bijna vier jaar. In recente jaren is de raad intensiever betrokken bij Centrumontwikkeling Klundert. Het college informeert de raad ook over (grote) infrastructurele projecten door middel van een jaarlijkse bustour langs deze projecten.

Uit het gesprek met een delegatie van de raad komt naar voren dat dit helpt om een goed beeld te vormen bij de verschillende projecten. Daarnaast heeft de gemeente per project ook een ‘projectenpagina’ op de website. Hier staat het doel, de stand van zaken van het betreffende project en de planning richting de toekomst. Een planning van het hele project en waar het project ‘nu staat’ staat niet beschreven. Onder ‘documenten’ staat geen volledig overzicht van de documentatie (zoals projectplannen) en vastgestelde kaders van het project. Ten aanzien van de informatievoorziening zijn in het onderzoek geen totaaloverzichten van doelstellingen, financiën, genomen raadsbesluiten, risico’s en positie van het project in de voorgenomen planning gevonden. De afzonderlijke informatie is wel uit losse documenten te halen. Ook in tussentijdse raadsvoorstellen na vaststelling van het startdocument wordt de raad niet meegenomen in een totaaloverzicht van wat de raad eerder heeft vastgesteld en hoe de voorliggende ontwikkeling/besluit zich verhoudt tot de totaalplanning van het project.