RB 12 1 Onderlegger bij rapport

91

5.5.

Risico’s op nieuwe maatschappelijke onrust en hoe deze kan worden voorkomen?

Wat zijn volgens geïnterviewden de risico’s dat er in de toekomst nieuwe maatschappelijke onrust ontstaan rondom Windpark N33 en Windpark Drentse Monden/Oostermoer? En hoe kan maatschappelijke onrust worden voorkomen? Aanpakken van laag frequent geluid is belangrijk Geïnterviewden wijzen op het risico van laag frequent geluid door de windmolens op de fysieke en psychosociale gezondheid van omwonenden. Het is volgens de actievoerders belangrijk om de impact van het windpark op de psychische en fysieke gezondheid te monitoren, serieus te nemen en aan te pakken. Als dat niet gebeurt dan is de kans op nieuwe onrust aanzienlijk. Zij verwachten dat de maatschappelijke onrust nu anders zijn dan destijds. “Toen was er alleen onrust onder tegenstanders van de komst van de windmolens maar nu worden mensen ziek en boos als gevolg van de molens die operationeel zijn. Daar zitten ook mensen tussen die voor de energietransitie zijn en in principe ook voor het plaatsen van windturbines, maar ziek worden van het geluid. Zij zeggen: ik vind het prima dat de molens er staan, maar wil er niet ziek van worden.“ Knelpunt is dat wet- en regelgeving niet is ingericht op handhaving van normen. We zijn hier in paragraaf 3.5 reeds uitgebreid op ingegaan.

De windmolens zijn zeer hoog, hele rijen, dus zijn beeldbepalend en veel mensen zijn ongerust over wat het laagfrequente geluid doet voor de gezondheid. Dat is een oprechte zorg. Als de gezondheidsaspecten niet serieus worden genomen dan kan daardoor nieuwe onrust ontstaan, vooral als er voorbeelden komen van mensen die daadwerkelijk ziek worden. Als overheid moet je dan staan voor de gezondheid van je inwoners.”214 Ook vanuit de wetenschap wordt gewaarschuwd om risico’s voor de gezondheid serieus te nemen.

“Ook is een hot-item: klachten over laagfrequent geluid van de windmolens. Laagfrequent geluid is indringend en daar hebben veel mensen last van. Als dit zo blijft, dan ontstaat er een heel groot probleem. De betrokken gemeenten zijn hierover in goed overleg met twee ontwikkelaars. Hopelijk komt er in april een oplossing en zijn we de klachten dan kwijt.”213

“Laagfrequent geluid uit windparken teistert burgers met slapeloosheid, concentratieverlies, vermoeidheid en depressie. Tientallen inwoners van Meeden klopten afgelopen weken met hun klachten aan bij de Dorpsraadcoöperatie Meeden. Niemand weet zeker wat de oorzaak is, maar angstig kijken de Groningers op naar de 35 hoge windturbines die hen sinds kort omringen. Een geval van windmolen-aanstelleritis? Dat is te makkelijk, aldus medici. Jan de Laat van het Leids Universitair Medisch Centrum legt de laatste hand aan een studie naar een kleine duizend wetenschappelijke artikelen over het verband tussen medische klachten en windturbines. Dat het fout gaat in Nederland, staat volgens hem als een paal boven water. We moeten volgens hem veel voorzichtiger zijn met de plaatsing van windturbines nabij bebouwing. De huidige maximale geluidsnorm op gevels van huizen is te hoog. Uit de literatuur blijkt dat die blootstelling onmiskenbaar leidt tot gezondheidsklachten bij een deel van de bevolking. Alleen als we die geluidsnorm aanscherpen, is dat te voorkomen. Emeritus hoogleraar KNOheelkunde Louw Feenstra valt hem bij. Het grootste risico zit mogelijk niet in het geluid dat je hoort – het gezwiep van wieken – maar in het infrasone en laagfrequente geluid. „Die zeer lage geluidsgolven hoor je misschien niet, maar neem je wel waar. Lage geluidsgolven reiken over lange afstanden.

In tegenstelling tot korte golven gaan ze overal doorheen. Er valt niet tegen te

213 Interview burgemeester Hoogendoorn en ambtenaren gemeente Midden-Groningen.

214 Interview burgemeester Seton Borger-Odoorn.

De door ons geïnterviewde burgemeesters herkennen en onderschrijven het probleem én risico:

92

isoleren. Langdurige blootstelling zorgt voor ziekte en stress”, zegt Feenstra. Het is de hoogste tijd dat bestuurders en rechters deze medische kennis serieus nemen”, zegt Nico Broekema van het Democratisch Energie Initiatief (DEI). „Tot nu toe wordt het volkomen genegeerd.” Volgens Broekema trekken omwonenden tijdens juridische procedures tegen windparken constant aan het kortste eind. „Bij de Raad van State krijgt men bijna nooit gelijk. Ook medische argumenten worden verworpen. Het is een euvel van het bestuursrecht: de bescherming dient de overheid, niet de burger. Ik hoop echt dat de toeslagenaffaire rechters ook in dit dossier wakker schudt: is dit wel de verstandige koers? Anders verwacht ik straks forse schadeclaims door gedupeerde burgers.”215 Cumulatie van diverse soorten winning in de provincie Groningen Wat volgens geïnterviewden ook een risico is voor het kunnen ontstaan van nieuwe onrust is de cumulatie van diverse soorten van winning in de provincie Groningen. Dit roept verzet op. De actievoerders van Platform Tegenwind N33 benadrukken in dit verband het sentiment van Groningen als ‘wingewest’. “Het sentiment van Groningen is wingewest klopt helemaal. Er lijkt hiertegen steeds meer verzet te ontstaan. Alles komt bij elkaar, gaswinning, zoutwinning et cetera.

Overal in de provincie hoor je hetzelfde: de overheid ziet de burgers niet staan, ze tellen niet mee en worden niet gehoord. Toen ik een aantal jaar geleden naar hier kwam, was het sentiment dat windmolens weliswaar afschuwelijke dingen zijn om te zien en behoorlijk verstorend zijn in de schoonheid van het landschap. Maar de reacties van de mensen toen nog, ook van degene die fors aan de kant zitten van het verzet, was dat ze toen nog zoiets hadden van ‘trots’ over ‘onze’ bijdrage aan de economie in Nederland. Zo hebben veel Groningers er lange tijd ingestaan. Maar als er allerlei problemen

215Bron: https://dvhn.nl/groningen/Slapeloosheid-vermoeidheid-en-depressies-windmolens-makeninwoners-van-Meeden-ziek.-Verdikkeme-ik-heb-er-toch-last-van-26366029.html

ontstaan en de overheid niet thuis geeft, dan is het op een gegeven moment gewoon klaar. Vandaar nu massief die emotie van Groningen is een wingewest en dat pikken we niet langer”. Een nieuwe ontwikkeling in het gebied langs de N33 is de bouw van een grootschalige stikstoffabriek in Zuidbroek ter vervanging van de Groningse gaswinning. De reden voor de bouw van de fabriek is om buitenlands gas, voornamelijk afkomstig uit Noorwegen, geschikt te maken voor de Nederlandse markt. Dat Noorse gas vervangt het Groningse gas, dat immers wordt stopgezet. Kan deze fabriek leiden tot maatschappelijke onrust? En meer in het algemeen, hoe kan naar de toekomst toe worden voorkomen dat activiteiten steeds tot weerstand zullen leiden. Een van onze geïnterviewden vanuit het lokaal bestuur benadrukt dat bij maatschappelijke opgaven niet meer top-down moet worden gehandeld, maar vanuit een gezamenlijke aanpak. “Bij de stikstoffabriek is er uiteindelijk niet zo veel weerstand geweest. Mensen weten dat het nodig is om van gaswinning af willen. Er wordt wel weer een prijs betaald vanuit het gebied. En het draagt bij aan de opeenstapeling, dus de vraag is terecht hoe we naar de toekomst toe kunnen voorkomen dat activiteiten steeds tot weerstand zullen leiden. Ik denk echt dat we als overheden ons anders tot elkaar moeten gaan verhouden.

We houden altijd maatschappelijke opgaven die niet eenvoudig zijn. Dat kan niet alleen maar top-down worden geregeld, maar meer een gezamenlijke aanpak, anders blijven we dit soort problemen houden. Een goede strategie in ontwikkelen is van belang.” In het interview met het Dagblad voor het Noorden (2020) wijst actievoerster Lies Zondag eveneens de cumulatie van energiewinning waarbij het open Groninger landschap verandert in een productielandschap zonder dat bewoners daar inspraak op hebben en zich steeds meer vervreemd zullen gaan voelen.

93

“Het open Groninger landschap verandert in een productielandschap. Dat begon met de gas- en zoutwinning, de aardgasbuffer Zuidwending, de stikstoffabriek bij Zuidbroek, gigantische windmolens langs de N33 en achter Meeden, zonneparken bij Sappemeer en Duurkenakker. Daarbij komt nu Windpark N33. Uitgestort over een betrekkelijk leeg landschap zonder de inwoners daarbij te betrekken. Een ander bepaalt schijnbaar hoe waardevol ons landschap is. Dat energielandschap, die Veenkoloniën 3.0 waar de provincie mee wegloopt, zorgt bij inwoners voor vervreemding.’’ 216 Risico’s voor draagvlak energietransitie In bredere zin zien geïnterviewden maar bijvoorbeeld ook politici en opiniemakers risico’s voor het draagvlak voor de energietransitie als de overheid op een technocratische manier omgaat met de bezwaren en zorgen van bewoners. Provinciaal politicus Serbanescu-Kele verwoordt dit als volgt:

des te groter als overheden en/of bestuurders hun bewoners actief mobiliseren, stimuleren of faciliteren om in actie te komen. Onze indruk is dat het onvermogen om bestuurlijk goede relaties te onderhouden en beleid goed af te stemmen, uiteindelijk een van de grootste risico’s op escalatie van maatschappelijke onrust is. Een van de respondenten zegt hier over: “We zouden meer als één overheid moeten opereren. In Groningen is bij Delfzijl en bij de Eemshaven meer als eenheid geopereerd. […] Inspraak is meer dan een technische exercitie, een aantal stappen en vinkjes erachter. Wat belangrijker is dan dat formele inspraakprocedures worden doorlopen, is dat er ook echt een sfeer van co-creatie kan ontstaan, waarin je samen gaat kijken of je benefits voor gebied kunt regelen. Bij Delfzijl en Eemland is dat wel gelukt. Bij N33 is het naar mijn mening niet gelukt.”218

“Mijn voorspelling is dat wanneer deze dialoog op dezelfde technocratische manier als in het verleden wordt gevoerd, de weerstand hiertegen met de dag zal groeien, tot het punt dat de hele energietransitie geen schijn van kans meer maakt.”217 Betere samenwerking tussen lokaal en provinciaal bestuur Over de casussen heen valt op dat gebrek aan bestuurlijke eenheid een groot risico is voor maatschappelijke onrust. Als overheden binnen de regio (gemeenten en provincie) het niet eens kunnen worden over de aanpak, over regie en koers, dan ligt onrust onder bewoners al snel op de loer. Dat geldt net zo voor de relatie rijk-regio. Het risico op maatschappelijke onrust wordt

216 Bron: https://www.dvhn.nl/groningen/Lies-Zondag-voormalig-voorzitter-Platform-TegenwindN33-Ik-haat-windmolens-tot-in-het-diepst-van-al-mijn-vezels-25483055.html 217Bron: https://www.rtvnoord.nl/nieuws/192412/Provincie-zet-deur-voor-grote-windparken-verderopen

218Interview voormalig gedeputeerde Moorlag provincie Groningen.

94

6

Conclusies

z

In de casusbeschrijvingen hebben we meerdere factoren en randvoorwaarden beschreven die belangrijk blijken om meer draagvlak over overheidsbeslissingen te kunnen realiseren en (escalatie van) onrust te voorkomen. Hieronder benoemen we de belangrijkste conclusies die vanuit de casussen getrokken kunnen worden.

De Stichting Bescherming Binnenstad Harlingen slaagt er om meerdere redenen in succesvol namens haar achterban te spreken met exploitant, gemeente, ministerie en tal van andere partijen. Doordat de stichting de gelegenheid neemt én krijgt om een effectieve tegenmacht te zijn, slaagt zij er in om de potentieel aanwezige voedingsbodem / infrastructuur voor maatschappelijke onrust te kanaliseren. Draagvlak en gezag binnen gemeenschap; Actieve en transparantie communicatie met haar achterban én andere inwoners van Harlingen via websites en profilering in de lokale media. Daarbij veel uitleg geven, updates van stand van zaken en ook ruimte geven aan kritische geluiden onder bewoners; Gerichtheid op verbinding en draagvlak met ondernemers en EZ (‘wij zijn geen actiegroep’); De bereidheid om te investeren in een goed sociaal netwerk door een groot aantal persoonlijke gesprekken met alle relevante actoren te voeren; Doorzettingsvermogen: bij meerdere instanties en betrokkenen vond de Stichting in eerste instantie geen gehoor. Onrust wordt ingedamd als er samenwerking tot stand komt. Binnen de Pilot Harlingen wordt samengewerkt tussen het burgerinitiatief (SBHH), de exploitant (Frisia) en lokale bestuurslagen (gemeente, waterschap en provincie). Zo ontstaat een nieuw middenveld dat partijen verenigt.

Daarbij wordt veel geïnvesteerd in het voorkomen dat er ‘ruis’ ontstaat tussen de communicatie van de samenwerkingspartners. Dit zou het vertrouwen in de samenwerking borgen. Immers, tegenstrijdige informatie vanuit burgers, exploitant en bestuurslagen zou kunnen zorgen voor verwarring en wantrouwen onderling en bij de gemeenschap. De Pilot Harlingen geeft burgers betekenisvolle invloed, binnen de samenwerking. Om de winning veilig en verantwoord plaats te laten vinden, stelde men tevoren voorwaarden vast. Het monitoren werd een gezamenlijke „

„

Conclusies casus zoutwinning Harlingen en voorzichtige lessen

„

In Harlingen werd maatschappelijke onrust tot nu toe effectief voorkomen. Welke factoren spelen een rol bij de totstandkoming van succesvolle coöperatie tussen actoren met een tegengesteld belang? z

Exploitanten investeren vroegtijdig in contacten met stakeholders. Al in 2007 krijgt Frisia prikkels om maatschappelijke onrust te voorkomen. Het is duidelijk dat men nieuwe concessies moest zoeken. Ter voorbereiding worden Milieu Effect Rapportages (m.e.r.’s) voor winning van zout onder zee en (als alternatief) blijvende winning onder land uitgevoerd, vóórdat dat wettelijk verplicht is. In dat zorgvuldig voorbereide traject investeert de exploitant in gesprekken met relevante stakeholders ‘die er iets van kunnen vinden’. Hiermee is ervoor gezorgd dat de ‘ruis’ rond de planvorming werd geminimaliseerd door bij actoren eenzelfde informatieniveau te realiseren. Dit heeft bijgedragen aan het beperken van het aantal zienswijzen bij de m.e.r.’s en tevens voor kortere informatielijnen en meer draagvlak in de jaren erna rond de concessie en voorbereiding van de exploitatie.

„

„

z

z

95

opgave, met een aanvullend meetnet en afspraken over winning en het stopzetten ervan. Beoogd doel is dat de samenleving vertrouwen houdt. In die pilot is de sleutel tot het bewaren van rust, naar onze indruk, dat bewoners zeggenschap krijgen over wat verantwoorde winning is. Wat zijn de redenen dat de betrokken actoren handelen zoals ze dat doen? Wij zagen ook twee processen op de achtergrond die de betrokkenen mogelijk motiveerden om te investeren in onderlinge relaties en coöperatie te zoeken, in een situatie waar dat wettelijk niet verplicht is en bedrijfsmatig een investering vergt. z

De Pilot Harlingen kwam volgens geïnterviewden mede tot stand door ‘de lessen van de gaswinning in Groningen’. De betrokkenen, ook de exploitant, waren van mening dat de benadering in Groningen te technocratisch was geweest. De kernboodschap van autoriteiten aldaar was ‘ga gerust slapen, de zaken zijn onder controle’, terwijl de bodembeweging te onvoorspelbaar was gebleken. Zij concludeerden: het was onverstandig om rond de zoutwinning al te stellig te zijn over de beperkte risico. Er moest meer aandacht zijn voor zorgen en vragen van burgers. Daarom koos men voor proactieve communicatie over risico’s en stippelde de betrokkenen binnen de pilot een gezamenlijke strategie uit om bezorgdheid (en daarmee potentiële onrust) te managen. Coöperatie ontstond dus door een gedeelde motivatie om ‘Groningse toestanden’ te vermijden. Een tweede proces op de achtergrond dat vermoedelijk een rol speelde bij de coöperatieve houding in Harlingen is dat betrokkenen lering trokken uit de jarenlange maatschappelijke onrust en strijd rond de Omrin Centrale. Die situatie werd door niemand bevredigend gevonden. Deze les uit het recente verleden stimuleerde ook de gemeente en de exploitant om maatschappelijke onrust te voorkomen.

In de casus windmolens lijken het ontstaan en de escalatie van maatschappelijke onrust geen relevant signaal te zijn geweest voor de exploitanten, het ministerie van EZ en in zekere zin ook niet voor de provincies: het tijdpad bleef leidend.

Hoewel maatschappelijke onrust door de Pilot Harlingen op effectieve wijze lijkt te worden gekanaliseerd is het niet zo dat daarmee alle risico op maatschappelijke onrust is weggenomen. Volgens geïnterviewden hoeft er maar iets te gebeuren (een incident, tegenstrijdige communicatie door samenwerkingspartners in de Pilot Harlingen) en het vertrouwen kan verdampen. Ook nieuwe ontwikkelingen in de Industriehaven als gevolg van de energietransitie kunnen brandstof geven aan nieuwe maatschappelijke onrust. Alertheid blijft dus noodzakelijk. Ook vanuit de hoek van de gevolgen voor de Waddennatuur kan onrust ontstaan. Als natuurorganisaties alsnog ‘hun achterban mobiliseren’ kan dit het risico op maatschappelijke onrust verhogen. Lessen van ‘Pilot Harlingen’? Met het ‘Pilot Harlingen’ model rondom de zoutwinning is maatschappelijke onrust vooralsnog voorkomen. Eerst de kanttekening dat we casusonderzoek van bescheiden omvang hebben uitgevoerd, en dat er dus geen harde feiten zijn over wat werkt en wat niet: we hebben enkel hypothesen over hoe maatschappelijke onrust kan worden voorkomen en hoe, in plaats daarvan, coöperatie tot stand kwam. Met die kanttekening: het lijkt zeker mogelijk om lessen te trekken, al zijn die mogelijk niet eenvoudig in andere situaties te realiseren: z

z

z

Succesvolle coöperatie lijkt waarschijnlijker als actoren (exploitant, burgerinitiatief, lokale en nationale overheid) willen investeren in intensief contact en goede relaties met elkaar. Succesvolle coöperatie wordt mede mogelijk dankzij krachtige bewonersvertegenwoordiging met draagvlak in de samenleving, de bereidheid tot ‘het zoeken en slaan van verbindingen’ en de middelen en competentie tot goede communicatie met de achterban van bewoners. Succesvolle coöperatie wordt mogelijk als overheden vertrouwen hebben dat coöperatie met bewoners kans van slagen heeft, en zij draagvlak en ondersteuning geven aan een dergelijk initiatief van bewoners. Ook (h) erkenning en steun van hogere overheden en toezichthouders, in dit geval EZ en SODM, zijn hierbij belangrijk. Het casusonderzoek suggereert dat 96

z

voor de hogere overheden en toezichthouders verbeterpunten zijn om meer rekening te houden met vragen en zorgen van burgers en om ontvankelijker te zijn voor pogingen van bewoners om contact te leggen en samenwerking te zoeken. Succesvolle coöperatie komt eerder tot stand als er een gedeelde visie is op ‘hoe het niet moet’. Harlingen was geholpen met de eerdere slechte ervaringen van onrust rond een afval- en energiecentrale en rond Groningen, waar in de ogen van betrokkenen het omgevingsmanagement en de transparantie tekort hadden geschoten en waar ook hevig verzet tegen was. Het voorkomen van nieuwe maatschappelijke onrust werd een gezamenlijk doel.

Dat laatste is misschien nog wel het meest opvallend in de casus Harlingen; dat alle partijen, bewoners, overheden én ondernemer, zich realiseerden dat ze een belang hadden om maatschappelijke onrust te voorkomen. Gemeente en bewoners wilden geen herhaling van de ervaringen met Omrin, waar men uiteindelijk machteloos bleek. De zoutwinner Frisia realiseerde zich dat bij de winning onder land dingen anders liepen dan zij hadden voorspeld, dat dat hun geloofwaardigheid aantastte en voor onrust zorgde, en dat het draagvlak voor hun activiteiten zou verdampen als de relaties met de omgeving nog slechter zouden worden (en omgekeerd dat zij zouden kunnen blijven exploiteren mits die relaties hersteld konden worden). Het ministerie van EZ realiseerde zich tenslotte in 2007, volgens de betrokkenen in Harlingen althans, dat zorgvuldige omgang met milieueffecten cruciaal was en veel recenter dat de omgang met maatschappelijke onrust in Groningen tekort had geschoten. Maar ondanks dat gemeenschappelijk belang kwam de samenwerking niet vanzelf tot stand: het vergde veel inzet van allen.

In andere casussen zou de grote uitdaging bovendien zijn: is zo’n samenwerking ook te realiseren als betrokken bewoners zouden beschikken over minder sociaal kapitaal? Daar ligt wat ons betreft de grootste uitdaging voor overheden, initiatiefnemers en exploitanten: om bewoners met minder maatschappelijk kapitaal en cachet net zo serieus te durven nemen.

Conclusies casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden en voorzichtige lessen In de casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden was geen sprake van coöperatie, enkel van oplopende onrust. Uit de casus kunnen verschillende conclusies worden getrokken over de factoren die escalatie in de hand werken. Ook hier kunnen we factoren spiegelen aan de casus Harlingen. We herhalen de kanttekening: omdat wij slechts enkele casussen hebben kunnen onderzoeken is wat volgt dus hypothesen. We delen de escalerende factoren op in ‘sentimenten bewoners’, ‘driehoek burger, bestuur en bedrijfsleven’ en ‘interbestuurlijke verhoudingen binnen de overheid’. Sentimenten bewoners Maatschappelijke onrust onder bewoners ontstaat door een samenspel van meerdere redenen. In de regio rondom de windparken leeft van oudsher een sentiment dat bewoners ‘achtergesteld en niet serieus genomen worden’ en dat de regio een ‘wingewest’ is. De afhandeling van de schade door gaswinning bevestigt de achterliggende tegenstelling tussen bewoners en kapitaal. Rond de windmolens wordt dat beeld ook weer bekrachtigd door de actievoerders. Het beeld wordt bevestigd op informatieavonden en in bezwaarprocedures, als er niet serieus wordt ingegaan op de zorgen die leven maar als in plaats daarvan een technocratische insteek wordt gekozen.

Het beeld is dat de windparken er hoe dan ook moesten komen zonder dat bewoners hierover iets te zeggen hadden of van zouden kunnen profiteren. De bewoners kregen wel de lasten maar niet de lusten. Men vindt dat naar alternatieven die bewoners opperden niet is geluisterd. Al deze zaken dragen eraan bij dat burgers a) een schending van hun integriteit en rechten ervaren; en b) dat men de ander (initiatiefnemers, exploitanten, overheid) hiervoor wil corrigeren. In iets andere bewoordingen: men ervaart onrecht en men tekent protest aan. Bij geen gehoor zoekt dat protest een andere uitingsvorm: escalatie behoort dan tot de mogelijke gevolgen. 97

Op sommige plekken in Noord-Nederland is dat gevoel niet gehoord te worden mogelijk endemisch. Daar zijn breukvlakken in de populatie ontstaan (stereotypen over wij en zij, langs de lijnen van bijvoorbeeld sociale klassen of eigenaarschap) die een ideologisch effect hebben: ze verklaren (a priori) waarom zij zich niets aan zullen trekken van ons. Uit de literatuur is bekend dat dat soort vooronderstellingen het risico op escalatie vergroot.219 We hebben in de casussen meerdere strategieën beschreven die vanuit het lokaal bestuur werden toegepast om juist wel met bewoners in contact te komen, naar hun zorgen te luisteren en duidelijke informatie te geven. Uit de interviews en mediaberichtgeving bleek dan ook dat het vertrouwen van bewoners in het lokaal bestuur groter was dan naar de provinciale en landelijke overheden. Dat dit bijdraagt aan spanningen tussen overheidslagen onderling is ook evident uit de casussen. Bewoners ervaren dat overheden niet spreken met één mond (zie ook onder ‘Interbestuurlijke verhoudingen binnen de overheid’). Om tegenmacht te bieden hanteren bewoners in het algemeen verschillende strategieën, waaronder: reclameren, procederen en actief corrigeren. Al deze zaken zijn in de casus van de windmolens volop aan de orde.

De openbare orde problematiek escaleert als mensen zelf zaken willen gaan ‘rechtzetten’ (bijvoorbeeld door anderen te intimideren of bestraffen). Voor zover wij hebben kunnen vaststellen is deze escalatie vooral reacties geweest op eerdere gebeurtenissen en reacties op frustraties dat reguliere protesten geen zin hebben. Er zit derhalve geen ‘ideologische’ beweging achter om de bestaande orde in het Noorden om ver te werpen, maar het zijn processen van ‘onderop’. Dit maakt echter de escalaties die er zijn geweest overigens niet minder ernstig: het is veel te ver gekomen.

219Postmes, T., Bezouw, M. V., & Kutlaca, M. (2014). Van collectief ongenoegen tot ordeverstoringen. Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum.

We zien in de casussen dat escalatie voortkomt uit machteloosheid. Het gevoel niet gehoord te worden als je je stem verheft leidt tot een zoektocht naar andere soorten van actie. Sommigen gaan dan over tot “ludieke acties” en dezelfde of andere personen plegen grensoverschrijdende intimidatie en geweld. Maar het zijn meestal individuen of soms kleine deelgroepen die hardere actie omarmen. Tegelijk valt op, met name bij de windmolens, dat openbare ordeproblematiek structureel was geworden en we hoorden dat er onder een brede laag van de bevolking begrip (en dus passieve steun) voor was. Al met al volgt hier toch de constatering uit dat reeds in een vroegtijdig stadium van de casus sprake was van grensoverschrijdende acties die op dat moment niet altijd als zodanig werden gezien door bevolking en lokaal bestuur. Het grote voordeel van eerder reageren: het biedt de kans om een “reset” te forceren in de relaties tussen de actoren. In de casus ging het daarbij niet alleen om een “reset” in relaties tussen bewoners en hogere overheden (provincie en rijk). Het was evident noodzakelijk om óók een reset van relaties tussen overheden zelf te bewerkstelligen. Uit de casussen blijkt hoe belangrijk het is voor burgers om effectief tegenmacht te kunnen bieden. Bewoners in de beschreven casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden organiseren zich in verschillende actiegroepen.

Zij mobiliseren tegenstanders op grote schaal, organiseren zichtbare acties die veel media-aandacht krijgen en ze ondernemen juridische procedures, met steun van gemeenten. En toch was het niet genoeg: op geen moment lijkt er sprake geweest van constructieve dialoog met het bevoegd gezag, deels doordat de gehanteerde Rijks Coördinatie Regeling inspraak minimaliseert. In de casus rond de zoutwinning in Harlingen beschrijven we een voorbeeld hoe tegenmacht door bewoners wel succesvol kan zijn. De omstandigheden in die casus waren echter geheel anders. Zodra duidelijk werd dat de monumentale stad Harlingen wordt bedreigd kwam een machtige en goed georganiseerde club bewoners in actie die op veel draagvlak in de stad kan rekenen en die in 98

staat bleek om op verbindende en constructieve wijze allianties aan te gaan. Bij eerdere problemen met zoutwinning in een naburige gemeente waar deze voorwaarden niet aanwezig waren bleek het protest veel meer versplinterd én minder constructief is. Belangrijk in die casus was ook dat men had geleerd van de protesten rond de komst van de Onrin centrale en dat er daardoor een bij partijen gedeeld belang en urgentie was: dat nooit meer. De bereidheid van de exploitant om het contact met bewoners aan te gaan is daarbij cruciaal om tot constructieve processen te komen. Dit is een zeker een leerpunt voor de casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden. Een deel van de problemen had mogelijk voorkomen kunnen worden als de initiatiefnemers en exploitanten in een vroegtijdig stadium meer open hadden gestaan voor de zorgen van- en de samenwerking met bewoners. Driehoek burger, bestuur en bedrijfsleven De indruk vanuit met name de windmolencasussen is dat met name EZ zich lang weinig gelegen laat liggen aan bewoners en hun wensen en belangen. De deur voor bedrijven staat echter wijd open, zowel bij het ministerie als bij de provincies. Waar bewoners aangeven geen gehoor te vinden, onderhouden bedrijven warme banden met de overheid. De exploitanten weten de weg naar de ‘juiste ambtenaren’ makkelijker te vinden.

Dat geldt met name voor de provincie en voor het Rijk, zo suggereert het casusonderzoek. De gemeente slaagt er vaker in een billijke balans te vinden. Wij weten niet of het een bewuste keuze is van EZ (en wellicht provincies) om zo sterk naar ondernemers te trekken. Opvallend is dat in Harlingen, waar burgers uiteindelijk wel in gesprek komen met EZ en toezichthouder SodM, de burgerbeweging zelf een zakelijke instelling heeft en ‘activisme’ expliciet afwijst. Ook in de casus Harlingen hoorden wij dat EZ niet gewend zou zijn om met bewoners rekening te houden en in gesprek te gaan. Bij de windmolens speelde wellicht mee dat het bij bewoners aan eenheid ontbrak: sommige initiatiefnemers waren immers lokale grondeigenaren. Hoe dan ook is de les van beide casussen om, juist als men prijs stelt op draagvlak voor ondernemerschap, zorgvuldiger de balans te bewaren tussen belangen van overheid, bedrijfsleven en bewoners.

Uit beide casussen blijkt dat wet- en regelgeving zo is geconstrueerd dat bewoners zich moeilijk kunnen laten horen en dat, vanaf een bepaald moment, zij onmogelijk meer gehoor kunnen vinden. In dit opzicht lijkt sommige wetgeving zo geconstrueerd dat maatschappelijke onrust en escalatie waarschijnlijk zijn. Interbestuurlijke verhoudingen binnen de overheid De laatste factor die een rol speelt bij de escalatie van de maatschappelijke onrust in deze casussen is de onderlinge verdeeldheid aan overheidszijde. Er is niet één overheid in de casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden. In de casussen zie je dat onrust opkomt en doorgroeit als er spanningen zijn tussen gemeenten en provincie en als gemeenten, provincie en het Rijk niet op één lijn zitten. Dit zorgt ervoor dat er ‘ruis’ ontstaan in de communicatie met bewoners en dat daarmee het wantrouwen toeneemt. In de Pilot Harlingen is juist dit aspect één van de belangrijkste uitgangspunten: spreek met één mond en voorkom verwarring en onduidelijkheid. In het onderzoek zien we tevens dat de handhaving van de openbare orde wordt bemoeilijkt als het bestuurlijk zou botsen. De beschreven ‘grensoverschrijdende bestuurlijke driehoek’ laat zien hoe hier van onderop (politie, gemeenten) een antwoord is geformuleerd die de informatiepositie en afstemming verbeterde.

Tenslotte is onze indruk dat de ontstane onrust rond windmolens mede kon escaleren omdat de verantwoordelijkheid voor maatschappelijke onrust niet door alle overheden in gelijke mate wordt ervaren. Wellicht zou het helpen als duidelijker wordt dat overheden een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben om escalatie te voorkomen, c.q. om rust en goede verhoudingen te bewaren, en dat zij dat gezamenlijk zullen moeten invullen in afstemming met ketenpartners zoals politie.

99

Lessen van Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden? In de (deel)casussen Windpark N33 en Oostermoer / Drentse Monden is het draagvlak voor ingrijpende overheidsbeslissingen onvoldoende gebleken en is maatschappelijke onrust ontstaan en zelfs geëscaleerd. Welke lessen zijn hieruit te trekken? Net zoals in de casus Harlingen plaatsen we de kanttekening dat we casusonderzoek van bescheiden omvang hebben uitgevoerd, en dat er dus geen harde feiten zijn over wat werkt en wat niet: we hebben enkel hypothesen over hoe meer draagvlak kan worden gerealiseerd en (escalatie van) maatschappelijke onrust kan worden voorkomen. Draagvlak voor ingrijpende overheidsbeslissingen wordt groter en (escalatie van) maatschappelijke onrust wordt minder waarschijnlijk indien: z

Bewoners die hun stem in protest verheffen zich gehoord voelen door overheden en initiatiefnemers/exploitanten. Dit betekent dat overheden (lokaal, landelijk en toezichthouders) én initiatiefnemers/exploitanten vroegtijdig in contact treden met bewoners, vragen en bezorgdheid serieus nemen, aangedragen alternatieven serieus bekijken, streven naar coöperatie met bewoners en een eerlijke verdeling van zowel lasten als de lusten. De casussen laten zien dat het goed mogelijk is om met bewoners samen te werken (Harlingen en ook Midden-Groningen) en een voorbeeld (Drenthe) waarin dat moeizamer is gegaan. Belangrijke factor is daarbij tevens de houding van de betreffende activisten (bereidheid tot verbinding en meedenken). De suggestie voor het lokaal bestuur is om niet de ‘polen’ maar het ‘redelijke midden’ van activisten op te zoeken en te faciliteren.220

z

z

z

z

z

Bewoners meer tegenmacht kunnen uitoefenen; als zij daadwerkelijk kunnen participeren in besluitvorming en als wordt voorkomen dat zij door wetgeving buiten spel komen te staan. Overheden (gemeenten, provincie en het Rijk) onderling niet verdeeld zijn maar op één lijn zitten. Hierdoor zal er minder ‘ruis’ ontstaan in de communicatie met bewoners en kan daarmee het vertrouwen toenemen. Een prikkel aanwezig is om daadwerkelijk draagvlak te creëren. In de casus Pilot Harlingen was deze prikkel aanwezig, in de casussen van de windparken ontbrak echter deze prikkel. Indien initiatieven van ondernemers samenvallen met de doelstelling(en) van de overheid, dan is dat een extra waarborg om alle belangen extra goed af te wegen. De provinciale en landelijke overheden niet alleen goed toegankelijk zijn voor ondernemers (initiatiefnemers, exploitanten) maar ook voor bewoners. Overheden (gemeenten, provincie en het Rijk) gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor het bewaren van rust en goede verhoudingen en het voorkomen van escalatie, samen met ketenpartners zoals politie.

220 Zie voor meer informatie over het in contact treden met het ‘redelijke midden’ het ‘denkkader polarisatie’ van Bart Brandsma: https://insidepolarisation.nl/wp-content/uploads/2019/08/BartBrandsma_Vrij-Nederland_8-januari-2019.pdf

100