RB 12 1 Onderlegger bij rapport

38 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia). 37 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia).

39 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia).

20

“Van de protesten tegen gaswinning in Groningen hebben wij de les geleerd dat het belangrijk is om mensen mee te nemen in de onzekerheden die er zijn bij delfstofwinning, dat je niet te stellig bent. Dit is volgens mij een belangrijk leerpunt, dat is echt fout gegaan in Groningen. Dan kwamen er ingenieurs die aan de hand van ingewikkelde berekeningen heel stellig spraken over maximale bodemdaling. Terwijl het niet zo zeker is, het hangt af van veel factoren. Hierover moet je eerlijk zijn.”40 In 2006 is vervolgens ervoor gekozen om (op termijn) over te gaan naar 100% winning op zee, voor de haven van Harlingen. “Uiteindelijk is het meest milieuvriendelijke alternatief winning onder de Waddenzee is, want op land krijg je onomkeerbare bodemdaling en moet je reguleren met de waterhuishouding. De oproep vanuit de politiek was dan ook om onder de Waddenzee te gaan boren. Wij wilden afzien van winning onder het land als men ons genoeg tijd zou geven voor deze transitie. Daartoe hebben we een packagedeal over gemaakt met vier bestuurslagen: gemeente Harlingen, het waterschap, de provincie en het ministerie EZ.”41 Aangezien de zoutwinning op land niet per direct kon worden beëindigd en de winning onder zee gestart, was transitietijd benodigd.

Hiertoe heeft in 2011 het ministerie EZ aan Frisia een verlengingsvergunning toegekend van de zoutwinning onder land, in het gebiedsproject voor Barradeel II (zie kamerstuk 32 849). In ruil daarvoor heeft Frisia beloofd om de zoutwinning onder land af te bouwen en per 2022 alleen nog onder zee zout te winnen. Ook heeft Frisia beloofd extra geld te storten in maatschappelijke projecten in het winningsgebied (bovenop de financiering die al beschikbaar was).

“Onderdeel van de package deal was ook dat maatschappelijk draagvlak zou worden gecreëerd voor de transitie naar zoutwinning op zee. Dit vonden wij ook belangrijk voor het herstel van het vertrouwen. Zoutwinning onder land heeft immers gevolgen voor de omgeving. Dan is het mooi als er een maatschappelijke plus komt voor die omgeving. Dat is aan Frisia gevraagd en daarvoor is een extra bedrag van 6 miljoen bij elkaar gebracht. De maatschappelijke plus is naast aanleg van fietspaden met name besteed aan het opknappen van een viertal dorpskernen.”42 Volgens van Tuinen was het uniek dat het bedrijf Frisia deelnam in de gebiedscommissie die ging over de maatschappelijke projecten in het winningsgebied. “We zijn altijd betrokken geweest, wat vrij uniek blijkt. Je hoort veel wat er gebeurt en kunt erop reageren. Wij stonden midden in het proces en niet aan de zijlijn. In het begin vonden ze dat wel een avontuur, want moet je de tegenstander wel in de commissie brengen. Maar wij wilden de dynamiek begrijpen en zijn hier uiteindelijk tevreden over.”43 Uit dit interview blijkt dus dat het bedrijf Frisia vanaf 2007 steeds meer gaat investeren in bovenwettelijke activiteiten, waarbij men in eerste instantie inzet op goede contacten en samenwerking met stakeholders en waarin men later ook bereid is om bij te dragen aan maatschappelijke projecten die geen direct bedrijfsbelang dienen.

De aanleiding voor die omslag in het denken en handelen ligt tenminste voor een deel bij een verzoek van de toenmalige minister van Economische Zaken om rekening te houden met de gevoeligheid rond bodemdaling. Maar uit het verhaal blijkt ook dat meespeelde dat de zoutwinning onder land tot onverwacht snelle bodemdaling leidde en maatschappelijke onrust veroorzaakte. Frisia krijgt dus al in 2007 externe én interne prikkels om maatschappelijke onrust te voorkomen.

40 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia). 41 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia).

42 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia). 43 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia).

21

Geen olie op het vuur gooien maar de verbinding zoeken

Transparante communicatie vanuit SBHH en pilot Harlingen

De Stichting Bescherming Historisch Harlingen hanteert volgens geïnterviewden de strategie van een ‘zakelijke benadering en het zoeken van verbinding’. Dit helpt bij het realiseren van draagvlak in de lokale politiek en onder de bevolking waardoor de kans op het ontstaan van maatschappelijke onrust wordt verkleind. Geïnterviewden lichten dit als volgt toe:

SBHH beheert de website www. sbhh.nl met actuele en feitelijke informatie over de zoutwinning, het Aanvullend Meetnet en relevante discussies of media-artikelen over mijnbouw in de Waddenzee. Op de website wordt ook ruimte gegeven aan meer kritische geluiden, zoals aandacht voor calamiteiten die zijn optreden tijdens de zoutwinning door Frisia Zout, een manifest van natuurorganisaties om zoutwinning te beëindigen en een kritische analyse door het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) van het ‘Hand-aan-de-kraan’ principe. 44 Op de website www.pilotharlingen.nl wordt feitelijke antwoorden gegeven op vragen en zorgen van burgers. De website gaat in op de samenwerking binnen Pilot Harlingen, de methode van zoutwinning, de mogelijke ongewenste gevolgen van de zoutwinning en de manieren waarop men deze ongewenste gevolgen tracht te voorkomen. Voorbeelden van thema’s die op de website worden behandeld zijn:

“Het belangrijkste waarom de Stichting succesvol was, is dat het beslist geen actiegroep was. Ze richtten zich op de feiten. Een actiegroep daarentegen gooit vaak olie op het vuur waardoor het conflict groter wordt en ze niets gedaan krijgen. Deze mensen deden dat niet, ze wilden zakendoen door de verbinding te zoeken met Frisia en ook back-up vanuit de Tweede Kamer. Dat hebben ze gewoon goed gedaan, waardoor de onrust over de zoutwinning is meegevallen. Als er wel een actiegroep was geweest, dan was dat wellicht anders geweest.”

z

Initiatief SBHH vertegenwoordigt een afspiegeling van bewoners en ondernemers

z z z

Voor het realiseren van draagvlak in de stad Harlingen helpt het volgens geïnterviewden bovendien dat de SBHH van onderop is ontstaan, een brede afspiegeling van bewoners en ondernemers vertegenwoordigt en proactief opereert naar haar leden.

z z z z z

“De SBHH komt voort uit de stad en vertegenwoordigt een afspiegeling van de bewoners en ondernemers. Zij komen op voor het algemeen belang van de binnenstad, niet alleen voor hun eigen belangen.” “Ik denk dat per saldo het succes in de Pilot Harlingen ook zit in het feit dat de SBHH heel actief is met veel leden en goed communiceren met haar achterban.”

z z

Gaat de bodem dalen, en hoeveel dan? Schade door zoutwinning: en dan? Waarom boort Frisia uitgerekend bij Harlingen? Hoe werkt de zoutwinning? Wat is het ‘hand aan de kraan’-principe? Kunnen er aardbevingen ontstaan? Waarom is het meetnet niet eerder aangelegd? Hoe ziet het aanvullend meetnet eruit? Hoe werkt dat Harlinger meetnet eigenlijk? Wat zijn de risico’s van zoutwinning? Hoe word je als huiseigenaar beschermd?

44 https://sbhh.nl/p/Nieuws/sbhh%7C05bd6310-c608-4f63-bec0-fdc791f97378/

22

Vanuit SBHH en Pilot Harlingen wordt ook proactief naar lokale media gecommuniceerd over relevante ontwikkelingen en gebeurtenissen. Geïnterviewden zien deze communicatie als één van de succesfactoren van Pilot Harlingen. “De SBHH doet er verstandig aan dat zij veel aandacht geeft aan de communicatie. Vertrouwen is ontzettend belangrijk. Ze zijn veel in de lokale media en op de plaatselijke radio, ze timmeren goed aan de weg. Ik denk echt dat daar het vertrouwen mee gekomen is.” De geïnterviewden van SBHH noemen specifiek ook ‘cafégesprekken’ als voorbeeld van proactieve communicatie naar de burgers. “Cafégesprekken, dat is niets anders dan in een café gaan zitten en dat burgers met vragen kunnen langskomen. Kunnen hun zorgen kwijt en even stoom afblazen en geïnformeerd worden bij een gratis drankje. Dus laagdrempelig naar de mensen toe. Je zoekt allerlei plekken en manieren om mensen tegemoet te komen. Niemand heeft gevraagd om die winning. Je wordt er mee opgezadeld. Het minste wat je kunt doen is mensen actief en laagdrempelig tegemoetkomen.”45 Communicatie vanuit SBHH geeft minder wantrouwen dan communicatie vanuit de overheid Door de proactieve communicatie vanuit SBHH en Pilot Harlingen wordt een groot deel van de communicatie overgenomen die anders door de lokale overheid over het project zou zijn gedaan.

En zoals elders al benoemd roept communicatie ‘van onderop’ door een stichting met wortels en breed draagvlak in de lokale samenleving minder wantrouwen op dan communicatie door de overheid.

Winnen en borgen van vertrouwen door aanvullend meetnet en ‘Hand aan de kraan’-principe E en s p e ci f ie ke s t rat e g ie we l ke e x pl iciet i s op genomen i n de Samenwerkingsovereenkomst Pilot Harlingen is het verminderen van de angst voor de gevolgen van bodemdaling en het borgen van vertrouwen door het realiseren van een “aanvullend meetnet” dat trillingen, daling en scheefstand in de ondergrond van de binnenstad van Harlingen registreert. Over de benodigde metingen en apparatuur is zorgvuldig overleg geweest. Er zijn daarbij tevens grenzen vastgesteld voor maximale bodemdaling en scheefstelling. Bij de zoutwinning wordt tevens het zogeheten ‘Hand aan de kraan’-principe toegepast waarbij de winning wordt stopgezet indien een te grote bodemdaling wordt geconstateerd. Het ‘Hand aan de kraan’-principe is gebaseerd op de verwachting dat bodemdaling snel en definitief stopt, zodra de winning wordt gestopt. Als nauwkeurig wordt gemeten of de bodemdaling een gevarenzone nadert, dan kun je de daling dus tegengaan door winning te beëindigen of aan te passen. Frisia laat op het Wad en in Harlingen zelf frequent metingen doen om te volgen of de bodemdaling zich volgens de prognose ontwikkelt. Wat Harlingen betreft is Frisia maximaal 2 cm daling in de haven vergund. Daarnaast hebben de partijen van de Pilot Harlingen afgesproken bij 8 mm scheefstand om tafel te gaan.

Bij 10 mm scheefstand gebeurt dat opnieuw. Op basis van de dán geldende kennis en inzichten wordt bekeken of en hoe verder zout kan worden gewonnen. Dat de afspraken rond het tijdig ‘pas op de plaats’ maken van tevoren op deze manier zijn vastgelegd, is een basis voor vertrouwen bij alle deelnemende partijen dat zij inspraak hebben in een passende oplossing, mocht dat nodig zijn. Het ‘Aanvullend Meetnet’ voor de stad Harlingen is deels in december 2020 aangelegd. Gevoelige meetapparatuur om verandering aan gebouwen te meten, zogeheten ‘tiltmeters’, worden in 2021 geplaatst op diverse locaties in de stad.

45 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

23

Geleerde lessen toepassen van eerdere maatschappelijke onrust rond afval- en energiecentrale Omrin Geïnterviewden stellen dat men in Harlingen heeft geleerd van de onrust die eerder de komst en exploitatie van de afval- en energiecentrale Omrin heeft opgeroepen. Omrin, een publieke afvalverwerker, heeft een afvaloven bij de haven van Harlingen gebouwd. De zoutfabriek van Frisia is een afnemer van de energie die Omrin opwekt. Omwonenden van de centrale maken zich onder meer zorgen over de uitstoot van schadelijke stoffen waarin gevaarlijke dioxines zitten. Geïnterviewden wijzen op slecht omgevingsmanagement en een gebrek aan transparantie door Omrin waardoor wantrouwen naar de fabriek is ontstaan. De maatschappelijke onrust is verder toegenomen door een actieve actiegroep tegen de afval- en energiecentrale. Dit heeft tot spanningen in de lokale gemeenschap geleid. Geïnterviewden lichtten dit nader toe: “De SBHH is zeker een actieve club, maar niet een club die zomaar iets doet. Het is onderbouwd waar zij mee komen. En dat is goed. Want wij hebben in Harlingen ook andere ervaringen. De komst van een afvaloven heeft veel onrust opgeroepen, vanaf het begin af aan. Hun omgevingsmanagement is gewoon slecht geweest. Er is toen een hele actieve actiegroep gekomen, die soms zelfs olie op het vuur gooide in mijn ogen.

Dat leidde tot scheidslijnen en spanningen, in de politiek van Harlingen maar zelfs ook binnen families of in straten. Het heeft jaren geduurd voordat dat een beetje normaliseerde.” “Rond 2006/2007 is ruim baan gegeven voor het oprichten van de reststoffen energiecentrale van Omrin aan de haven. Het toenmalige college van Harlingen heeft hard geijverd om dat ding hierheen te krijgen. Dit kon volgens het bestemmingsplan geregeld worden, zonder dat de gemeenteraad er veel mee van doen had. Mensen hadden te laat in de gaten wat er gebeurde en wat de consequenties zouden zijn. En toen ze gingen protesteren stond het ding er al bij wijze van spreken. Een onhandig optreden van de toenmalige wethouder bij Zembla heeft de eigenlijke onrust gewekt. Mensen zijn recht

overeind gaan zitten. Toen is de onrust echt begonnen, en is de Stichting Afvaloven Nee opgericht door een aantal kundige actievoerders en mensen die gewend waren echt goed onderzoek te doen naar waar men mee bezig was. En er kwam een heuse politieke partij uit voort, Frisse Wind Harlingen, die een keiharde politieke campagne voerde. Ondertussen was die afvaloven iets wat alles in Harlingen domineerde. Het leidde tot grote breuken in de stad, door verenigingen, door gezinnen, door de kerken, door alles. Ook in de Raad was de sfeer om te snijden. Dus dat was dus een vervelende toestand.”46 De context in Harlingen voor een heftig protest tegen de zoutwinning in de Waddenzee was dus aanwezig. volgens geïnterviewden heeft de zakelijke aanpak van de SBHH de mogelijke onrust de wind uit de zeilen genomen. “Ik had de indruk dat een aantal personen die ook heel actief waren tegen de afvaloven, ook de zoutwinning wilde aangrijpen om onrust te zaaien, maar dat is mede door de aanpak van SBHH blijkbaar niet gelukt.” “De onrust rond de centrale van Omrin is redelijk gedempt nu en begint langzaam een klein beetje tot de geschiedenis van Harlingen te behoren. Het verband met zoutwinning is echter wel dat het potentieel van bezorgdheid, protest en opstand aanwezig is in Harlingen.

De Stichting Bescherming Historisch Harlingen opereert toch wel heel handig door ruimte te geven aan die bezorgdheid, deze zelf ook te articuleren, maar tegelijkertijd ook de onrust te kanaliseren. Tot nu toe werkt dit goed..“47

46 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen. 47 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen.

24

Bestendigheid van de strategieën om maatschappelijke onrust te voorkomen De strategieën van SBHH / Pilot Harlingen zorgen voor ‘maatschappelijke rust’ maar het risico dat door onverwachte gebeurtenissen de stemming weer kan omslaan blijft sluimerend aanwezig. “De op samenwerking gerichte manier van werken en het proactief informeren geeft rust en vertrouwen in de gemeenschap. Maar dat is geen garantie dat het niet weer kan omslaan. We zijn er nog lang niet en je weet gewoon dat de actievoerders boven op ons zitten. Het staat nu op een waakvlammetje, maar het kan zo exploderen als er iets onverwachts gebeurt. Zoals een calamiteit of een onhandige uitspraak in de media. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Dat voelen we ook zo. Mensen zeggen in de stad ook weleens ‘jullie zijn te close met Frisia’. Dus zult een evenwicht moeten houden naar alle kanten.”48

Ook de energietransitie kan in de toekomst leiden tot nieuwe maatschappelijke onrust. In het kader van energietransitie worden er allerlei initiatieven genomen in de Harlinger industriehaven. Hier is discussie over. De geïnterviewden vanuit het lokaal bestuur zeggen zich bewust te zijn van het belang van goede communicatie, en te hebben geleerd van de onrust rond de Omrin centrale. “Het is natuurlijk spannend. Hoelang blijft dit zo? Wanneer komt er toch weer gedoe? Er zijn mensen die vinden dat in de industriehaven geen fabrieken meer moeten komen. Maar de realiteit is dat we te maken hebben met een energietransitie. Op het moment is er een bio LNG-centrale in de maak. De haven gaat ook aan de gang met waterstof. Daar is wel discussie over, dus daar moeten we communicatief heel goed naar kijken. Het college is buitengewoon op haar qui vive dat de communicatie beter moet dan destijds rond Omrin.”50

Hoe komt het dat er maar iets hoeft te gebeuren en mensen gaan van de waakvlam af? Wat is daar dan de motor achter?

Is overdracht van ‘Pilot Harlingen’ model mogelijk naar andere contexten?

“Dat is het gevoel dat je als burger geen grip ergens op hebt, geen invloed op hebt en je het ook niet begrijpt. Dat zag je bij de gaswinning in Groningen en is ook hier gebeurd, vooral in de periode toen de boodschap was ‘gaat u maar slapen, alles is in orde’. Lang niet alles werd verteld of begrijpelijk verteld. Ook een informele avond is niet altijd de goede manier om mensen het gevoel te geven dat ze een goede vraag hebben en de zorgen begrijpelijk zijn en dat er een antwoord op is. Een panel achter de tafel is ook niet altijd de goede manier om te laten weten dat we de zorgen begrijpen. Het is dus belangrijk dat alle vragen beantwoord worden zondag in persoonlijke gesprekken. Vragen mogen niet onbeantwoord blijven.”49

Is het ‘Pilot Harlingen’ model rondom de zoutwinning waarin maatschappelijke onrust is voorkomen, overdraagbaar naar andere contexten? Dit lijkt zeker mogelijk, maar dan moet wel aan diverse randvoorwaarde kunnen worden voldaan. De exploitant moet de bereidheid hebben om de hand uit te steken naar andere betrokkenen (en in Harlingen begon dat proces al in 2007, zoals gezegd). En er moet sprake zijn van een ‘gedragen groep’ van bewoners en andere belanghebbenden die op de verbinding zoeken (en ook hier was sprake van een stevig verankerde bewonersvereniging met een lange geschiedenis). En het vertrouwen moet er zijn, of worden aangewakkerd, bij lokale overheden. In de woorden van een geïnterviewde:

48 Interview Langhout en Elsinga (SBHH). 49 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

50 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen.

25

“Ik denk dat deze pilot veel potentie in zich heeft, waarvan onderdelen te kopiëren zijn naar beleid ook in andere contexten. Het is daarbij wel een randvoorwaarde dat het vertrouwen bij overheidsinstanties wordt aangewakkerd om het te ondersteunen.”51 Een geïnterviewde voegt hieraan nog toe dat het ook geholpen heeft om te ervaren hoe het niet moet. Hoe het anders had kunnen lopen illustreert immers de situatie rond de afval- en energiecentrale Omrin, waarbij het omgevingsmanagement en de transparantie tekort zouden zijn geschoten. Hierdoor is wantrouwen kunnen ontstaan, protestacties en maatschappelijke onrust. “De situatie met de afvaloven van Omrin kon naar mijn idee niets anders dan een actiegroep tot gevolg hebben. En ik denk dat als die affaire er niet was geweest, rond de zoutwinning wellicht dezelfde situatie zou zijn ontstaan.” En dat is misschien nog wel het meest opvallend in de casus Harlingen; dat alle partijen, bewoners, overheden én ondernemer, zich realiseerden dat ze een belang hadden om maatschappelijke onrust te voorkomen. Gemeente en bewoners wilden geen herhaling van de ervaringen met Omrin, waar men uiteindelijk machteloos bleek.

De zoutwinner Frisia realiseerde zich dat bij de winning onder land dingen anders liepen dan zij hadden voorspeld, dat dat hun geloofwaardigheid aantastte en voor onrust zorgde, en dat het draagvlak voor hun activiteiten zou verdampen als de relaties met de omgeving nog slechter zouden worden (en omgekeerd dat zij zouden kunnen blijven exploiteren mits die relaties hersteld konden worden). Het ministerie van EZ realiseerde zich tenslotte in 2007, volgens de betrokkenen in Harlingen althans, dat zorgvuldige omgang met milieueffecten cruciaal was en veel recenter dat de omgang met maatschappelijke onrust in Groningen tekort had geschoten.

51 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

2.3.

Bezorgdheid dat zoutwinning leidt tot schade aan natuur en milieu

Naast de vrees voor schade aan de Harlinger binnenstad als gevolg van bodemdaling door zoutwinning kan ook een ander sentiment potentieel leiden tot het ontstaan van maatschappelijke onrust. Dit sentiment betreft de vrees dat zoutwinning schade toebrengt aan de natuur en het milieu van de Waddenzee, zoals verstoring en vervuiling. Dit sentiment wordt nog versterkt door het feit dat de Waddenzee een ecologisch Werelderfgoed (Natura 2000) gebied is waarin volgens natuur- en milieuactivisten economische activiteiten sowieso taboe moeten zijn. Deze sentimenten spelen binnen de Pilot Harlingen minder een rol maar worden wel onder de aandacht gebracht door milieuorganisaties zoals de Waddenvereniging, Natuurmonumenten en de Vogelbescherming. De natuur- en milieuorganisaties nemen echter niet deel aan de Pilot Harlingen. De doelen van de natuurorganisaties zijn anders, gericht op de bescherming van Werelderfgoed Waddenzee, terwijl Pilot Harlingen zich primair richt op de stad. Volgens geïnterviewden geeft dit geen problemen en is er wel informeel overleg.52 “De Pilot richt zich primair op het stedelijk gebied van Harlingen. Betrokkenen willen dit niet mengen met de ecologie van de Waddenzee, want dan wordt het een complex verhaal. Uiteraard is er informeel is er wel overleg met de Waddenvereniging”. “Het doel van de Waddenvereniging is heel anders.

Zij zeggen ‘de Waddenzee is Werelderfgoed en daar moet je afblijven’. En de doelstelling van Pilot Harlingen is toch primair gericht op de stad. Dus wat zij willen valt buiten onze scope. Wij wisselen wel informatie uit, weten wat zij doen en zij wat wij

52 Citaten niet gespecificeerd, door meerdere geïnterviewden genoemd.

26

doen. Het is ook niet onmogelijk dat we samen zouden optrekken, maar onze doelen verschillen gewoon.”

Natuurmonumenten voert actie met ‘Laat het wad niet zakken’. Economische en ecologische belangen lijken te

“De primaire focus op de zorg voor de historische binnenstad betekent niet dat milieuaspecten voor de Waddenzee helemaal niet aan de orde komen aan tafel. Er wordt bijvoorbeeld gesproken over schonere alternatieven voor het gebruik van diesel bij de zoutwinning. Maar er is geen sprake van georganiseerd periodiek overleg met natuurorganisaties. Wel zijn er discussieavonden en informatieavonden geweest waarbij de Waddenvereniging ook aanwezig was. De Waddenvereniging is ook op de website van Pilot Harlingen te vinden met haar standpunt over de zoutwinning.” “De natuurorganisaties zijn tegen de zoutwinning. Punt. Toch houden de natuurorganisaties zich relatief rustig. Er worden momenteel geen grote protesten georganiseerd of de achterban gemobiliseerd. En we verwachten ook niet dat dit zal gaan gebeuren. Desalniettemin kunnen we het niet uitsluiten. Vanaf het moment dat er een koerswijziging bij de Waddenvereniging plaats zou vinden en zich wel met actievormen gaan bemoeien verandert het speelveld en zouden we vanuit de Pilot meer met ze in gesprek moeten.” Hoewel de natuur- en milieuorganisaties momenteel geen grote acties organiseren zaten en zitten ze zeker niet stil. Zo zijn diverse procedures tegen de vergunning voor de zoutwinning gevoerd en uiten de organisaties zich ook geregeld in de media met hun bezwaren tegen de zoutwinning onder het Wad.

De argumenten van natuur- en milieuorganisaties tegen zoutwinning onder het Wad blijken uit de volgende voorbeelden. “Met de nieuwe Waddenzeeconcessie kan Frisia Zout haar zoutproductie voor de toekomst veiligstellen, maar betreedt hiermee ook de habitat van natuurorganisaties. De Waddenvereniging spreekt in haar jongste campagne van ‘fout zout’. Niet alleen de Waddenvereniging, ook de stichting

27

in een arena van werelderfgoed. Verder menselijk ingrijpen in het werelderfgoed is voor de natuurverenigingen ongewenst. Omdat het Waddenzeesysteem zo dynamisch is, kunnen er altijd nu nog onbekende effecten optreden. Volgens de Waddenvereniging toont deze casus opnieuw aan dat “zodra het op economische belangen aankomt als kolencentrales, powerboatraces en delfstofwinning, bestuurders geen nee durven te zeggen’, wat ten bate zou komen van ecologische waarden en minder meetbare waarden als natuurschoon. De grenzen van de natuurstatus van werelderfgoed worden zo steeds verder opgerekt.”53 “Toen Frisia de zoutwinning van land naar de zee wist te verplaatsen werd het boerenprobleem een natuurprobleem, een probleem van Werelderfgoed Waddenzee. Natuurorganisaties zijn namelijk bang dat door de zoutwinning de bodem van het wad zal dalen en het water dieper worden. Dat bedreigde vogelsoorten als de kanoetstrandloper en de bergeend zullen verdwijnen [Beschermde vogels, zoals de kanoetstrandloper, zouden daardoor niet meer bij hun voedsel op het wad kunnen komen] en Waddeneilanden zullen afkalven, aldus de organisaties.

Ze zijn samen een procedure begonnen tegen de vergunningverlening.” 54 Belangrijk uitgangspunt van natuurorganisaties is het voorzorgprincipe: ‘Bij twijfel over de gevolgen zou je het risico eigenlijk niet moeten nemen met zo’n kwetsbaar gebied.” In 2018 is een protest gehouden tegen zout- en gaswinning in het Waddengebied. Centraal in dit protest stond het narratief dat door naast elkaar bestaande mijnbouwactiviteiten (zout en gas) sprake is van gestapelde schade, wat het probleem groter maakt. Onder het motto ‘SamenTegengas’ ging de protestactie van start bij Frisia Zout in Harlingen. Aan de manifestatie

deden behalve actie- en belangengroepen ook verontruste bewoners en enkele politieke partijen mee. De ongeveer 150 actievoerders werden toegesproken door politici. Statement van actievoerders: “Het moet afgelopen zijn met plannen voor gas- en zoutwinning in de Waddenzee. (…) Door naast elkaar bestaande mijnbouwactiviteiten is bovendien vaak sprake van gestapelde schade.”55 Ook in latere jaren– en ondanks de ‘pilot Harlingen’ zijn zorgen over de gevolgen van zoutwinning nog niet bij iedereen weggenomen. Een en ander wordt recent nog geïllustreerd in een artikel in Vrij Nederland getiteld ‘Texas in de Waddenzee: hoe Nederland gas en zout wint in beschermd gebied’ (mei 2020) en een artikel in het Friesch dagblad ‘Bezorgde blikken vanwege zoutwinning bij Harlingen (september 2020)’. De narratieven zijn onder meer dat de overheid te weinig aandacht heeft voor schade aan de natuur, de economische belangen gaan voor. En er is ook enig wantrouwen of de zoutexploitant zich wel aan de vergunning houdt. “De Nederlandse overheid zit in een spagaat: enerzijds hoeder van een beschermd natuurgebied, anderzijds grootverdiener in de grondstofwinning. Als de mijnbouw ter discussie staat, spreken ministers over een ‘robuust gebied’ dat wel tegen een stootje kan.

Tegelijkertijd bestempelt de overheid het gebied als zo kwetsbaar dat het een Waddenfonds van achthonderdmiljoen nodig heeft voor natuurherstel. In Harlingen heit de boortoren van Frisia Zout elke dag dieper in beschermd Waddengebied. Dit terwijl wetenschappers waarschuwen dat de Wadden nog voor het eind van deze eeuw dreigen te verdrinken door bodemdaling en de stijgende zeespiegel. Hiermee verdwijnen de karakteristieke wadplaten en kwelders, waar miljoenen trekvogels afhankelijk van zijn. Waarom grijpt de overheid, hoeder van ons Werelderfgoed, niet in? Of mijnbouw schadelijk was voor het Waddengebied

53 Bron (2015): https://geografie.nl/artikel/fout-zout-onder-de-waddenzee 54 Bron (2014): https://decorrespondent.nl/1657/hoe-het-wad-een-zoutmijn-werd-en-dekanoetstrandloper-een-bedreigde-vogel/190642936990-d9e72a8e

55 Bron: https://www.lc.nl/friesland/Protestactie-tegen-gas-en-zoutwinning-in-Harlingen-23239272. html

28

en haar bewoners speelde in de discussie amper een rol. De vraag op welke wijze de staat zoveel mogelijk kon profiteren van de opbrengsten, domineerde het debat. Het is een patroon dat zich elk decennium zal herhalen. Olie- en gasconcerns willen boren, natuurbewegingen en de lokale bevolking zijn tegen en de landelijke politiek is verdeeld.”56 “De Waddenvereniging, Natuurmonumenten en Vogelbescherming Nederland maken zich zorgen over de plannen van Frisia Zout, dat maandag onder de Waddenzee is begonnen met zoutwinning. ,,Dit is een unicum: zout boren onder het prachtige natuurgebied Werelderfgoed Waddenzee”, zegt Frank Petersen van de Waddenvereniging. (…) Minister Eric Wiebes was zo’n twee weken geleden nog op het Waddengebied met ons. Volgens mij begreep hij goed dat dit stuk natuur de hoogst mogelijke bescherming verdient.” De drie verenigingen stuurden Wiebes een brief waarin de hoop wordt uitgesproken dat er nog eens goed naar de boorplannen wordt gekeken. Frisia Zout wordt verweten af te wijken van de oorspronkelijke plannen. De Waddenvereniging geeft aan dat het bedrijf twee keer zoveel zout wil winnen uit één caverne als in het winningsplan staat aangegeven. ,,Eerder mislukten twee boorpogingen van Frisia Zout bij Harlingen. Dat zal voor financiële schade hebben gezorgd en dat willen ze vast compenseren. De afspraak was dat er op vier plaatsen wordt geboord.

Acht miljoen kuub zout per caverne. Maar dat is ineens verdubbeld naar zestien miljoen”. De verenigingen schrijven in de brief dat ‘er sprake is van een wijziging van de activiteit die niet past binnen de huidige vergunning’. De organisaties waarschuwen dat de zoutwinning onder andere voor bodemdaling kan zorgen op belangrijke wadplaat voor trekvogels en overwinterende vogels.”57

56 Bron: https://www.vn.nl/waddenzee-gaswinning/ 57 Bron: https://frieschdagblad.nl/2020/9/9/bezorgde-blikken-vanwege-zoutwinning-bij-harlingen

Ruim 35 fracties ondertekenen Waddenmanifest voor behoud natuur (februari 2021). Het narratief is dat de stilte, donkerte en de rust op het Wad terug moet worden beschermd. De Waddenzee behoort tot Unesco Werelderfgoed. Het gebied staat onder grote druk door economische activiteiten. “De Waddenzee verdient bescherming en daarom moeten bestaande en nieuwe winningsprocessen naar bijvoorbeeld gas en zout niet meer mogelijk zijn. Zo’n 35 Staten-, gemeenteraads- en waterschapsfracties uit Fryslân, Groningen en Noord-Holland hebben daartoe het zogenoemde Waddenmanifest opgesteld. Ze roepen de Tweede Kamer en het kabinet op de Waddenzee te beschermen. De centrale boodschap: breng de stilte, donkerte en de rust op het Wad terug. Sinds juni 2009 behoort de Waddenzee tot Unesco Werelderfgoed. Het gebied staat onder grote druk, schrijven de ondertekenaars. ,,Door de economische activiteiten als de winning van gas en zout dreigt een uniek en waardevol stuk natuur verstoord te worden. De winning van delfstoffen brengt de natuurlijke processen in het Waddengebied in gevaar en zorgt voor bodemdaling op land en in de Waddenzee.” Zo is er het ‘hand-aan-de-kraanprincipe’, waarbij tijdens boringen steeds wordt gemeten wat de gevolgen zijn, zodat die boringen eventueel meteen zijn stil te leggen.

,,Zolang niet uitdrukkelijk uit onderzoek blijkt dat het hand-aan-de-kraanprincipe volledige garantie biedt dat er geen schade aan het Wad ontstaat door mijnbouw, dienen er geen vergunningen verstrekt te worden. Een krachtig signaal vanuit het Noorden is daarom noodzakelijk”, staat in het manifest.”58

58 Bron: https://www.ad.nl/friesland/ruim-35-fracties-ondertekenen-waddenmanifest-voor-behoudnatuur~ad067eb5/

29

In het manifest staan de volgende argumentaties: z

z

z

z

z

z

De ecologische waarde, de rust en donkerte van het UNESCO Werelderfgoed Wadden uniek is in de wereld en we de plicht hebben deze waarden op alle mogelijke wijzen te beschermen. Door economische activiteiten in het gebied en de veranderingen in het klimaat deze waarden onder druk staan. Tegen de wil in van de Provinciale Staten van Noord-Holland, Fryslân en Groningen verleent de minister van EZ vergunningen aan bedrijven die mijnbouwactiviteiten in het Waddengebied uitvoeren. Deze mijnbouw leidt tot bodemdaling waardoor het ecosysteem ernstig verstoord raakt en onomkeerbare ecologische schade ontstaat. Als de bodemdaling op het land plaatsvindt raken huizen, gebouwen en de Waddendijk beschadigd. Als de bodemdaling in zee gebeurt, zal minder wad droogvallen bij laag water. Precies dat natuurlijke kenmerk is de basis voor de toekenning van de titel Werelderfgoed door UNESCO. De bedrijvigheid die mijnbouw met zich meebrengt leidt tot ongewenste verstoring in het gebied die de rust, stilte en donkerte in het gebied aantast. De bij de winningen gebruikte technieken brengen risico’s met zich mee op vervuiling die onaanvaardbaar zijn voor de natuurwaarden in het Waddengebied.”59

2.4.

Wat kunnen we leren van de casus voor het voorkomen en kanaliseren van maatschappelijke onrust bij overheidsbeslissingen? In de casusbeschrijving hebben we meerdere factoren en randvoorwaarden beschreven die belangrijk blijken. Onderstaand vatten we deze kort samen. Exploitant investeert vroegtijdig in contacten met stakeholders. Al in 2007 krijgt Frisia prikkels om maatschappelijke onrust te voorkomen. Het is duidelijk dat men nieuwe concessies moet zoeken en ter voorbereiding worden Milieu Effect Rapportages (m.e.r.’s) voor winning van zout onder zee en (als alternatief) blijvende winning onder land uitgevoerd vóórdat dat wettelijk verplicht is. In dat zorgvuldig voorbereide traject investeert de exploitant in gesprekken met relevante stakeholders ‘die er iets van kunnen vinden’. Hiermee is ervoor gezorgd dat de ‘ruis’ rond de planvorming werd geminimaliseerd door bij actoren eenzelfde informatieniveau te realiseren. Dit heeft bijgedragen aan het beperken van het aantal zienswijzen bij de m.e.r.’s en tevens voor kortere informatielijnen en meer draagvlak in de jaren erna rond de concessie en voorbereiding van de exploitatie. z

Besluit Uit de bovenstaande voorbeelden blijkt dat grootschalige maatschappelijke onrust vanuit natuur- en milieuoogpunt is vooralsnog is uitgebleven. Dit kan echter omslaan in geval van incidenten bij de winningslocatie Harlingen of elders (andere winningslocaties van zout of gas) in het Waddengebied. Ook kan het sentiment omslaan als natuurorganisaties een koerswijziging doorvoeren en zich alsnog actiever verzetten tegen de winning in Harlingen.

Conclusies

De Stichting Bescherming Binnenstad Harlingen is om meerdere redenen succesvol in haar missie om de binnenstad te beschermen tegen de gevolgen van de zoutwinning, waarbij de potentieel aanwezige voedingsbodem / infrastructuur voor maatschappelijke onrust wordt gekanaliseerd. Gerichtheid op verbinding en draagvlak (‘geen actiegroep’). Stevige worteling binnen gemeenschap (Oud-Harlingen is een ‘grote vereniging’ waarnaar wordt geluisterd). Doorzettingsvermogen. De bereidheid om te investeren in een goed sociaal netwerk door een groot aantal persoonlijke gesprekken met alle relevante actoren te voeren. „

„

„

„

59 Bron: https://harlingenboeit.nl/nieuws/201cstop-met-gas-en-zoutwinning-in-hetwaddengebied201d

30

Actieve en transparantie communicatie via websites en profilering in de lokale media. Daarbij veel uitleg geven, updates van stand van zaken en ook ruimte geven aan kritische geluiden. De communicatiestrategie ‘van onderop’ geeft minder wantrouwen dan als de lokale overheid de communicatie voor haar rekening zou hebben genomen. Binnen de Pilot Harlingen wordt uiteindelijk samengewerkt tussen het burgerinitiatief (SBHH), de exploitant (Frisia) en lokale bestuurslagen (gemeente, waterschap en provincie). De notie van transparante communicatie wordt daarbij gevolgd waarbij wordt beoogd geen ‘ruis’ te laten ontstaan tussen de communicatie van de samenwerkingspartners. Hierdoor wordt nagestreefd het vertrouwen in de samenleving te borgen. Immers, tegenstrijdige informatie vanuit burgers, exploitant en bestuurslagen zou kunnen zorgen voor verwarring en wantrouwen. De afspraken binnen de Pilot Harlingen zijn er (eveneens) op gericht om het vertrouwen in de samenleving te borgen. Hiertoe wordt het Aanvullend Meetnet gerealiseerd en wordt uitgegaan van het ‘Hand op de kraan’ principe, waardoor het vertrouwen ontstaat dat tijdig wordt ingegrepen bij te veel bodemdaling. „

z

z

In de Pilot Harlingen is onder meer rekening gehouden met geleerde lessen rond de gaswinning in Groningen. In Groningen werd een te technocratische benadering naar burgers toegepast waarbij men te stellig was en de zorgen en vragen van burgers onvoldoende werden geadresseerd. In plaats van de benadering ‘ga gerust slapen, de zaken zijn onder controle’ (terwijl gebeurtenissen helemaal niet zo voorspelbaar zijn) is gekozen voor een proactieve communicatie met de samenleving. Wel ontstaat op basis van het casusonderzoek het beeld dat er nog verbeterpunten zijn voor het ministerie EZ en het SODM om meer rekening te houden met vragen en zorgen van burgers en ontvankelijker te zijn voor pogingen van met name bewoners om contact te leggen en samenwerking te zoeken. Ook is in de Pilot Harlingen rekening gehouden met geleerde lessen uit Harlingen zelf, waar jarenlange maatschappelijke onrust rond de Omrin centrale ontstond. In het bijzonder het belang van betere communicatie én

voorkomen van te veel polarisatie is ter harte genomen door zowel initiatiefnemers vanuit de samenleving (vereniging Oud-Harlingen), de gemeente als de exploitant. Hoewel maatschappelijke onrust door de Pilot Harlingen op effectieve wijze lijkt te worden gekanaliseerd is het niet zo dat daarmee alle risico op maatschappelijke onrust is weggenomen. Volgens geïnterviewden hoeft er maar iets te gebeuren (een incident, tegenstrijdige communicatie door samenwerkingspartners in de Pilot Harlingen) en het vertrouwen kan verdampen. Ook nieuwe ontwikkelingen in de Industriehaven als gevolg van de energietransitie kunnen brandstof geven aan nieuwe maatschappelijke onrust. Alertheid blijft dus noodzakelijk. Ook vanuit de hoek van de gevolgen voor de Waddennatuur kan onrust ontstaan. Als natuurorganisaties alsnog ‘hun achterban mobiliseren’ kan dit het risico op maatschappelijke onrust verhogen. Overdraagbaarheid van de casus naar andere contexten Is het ‘Pilot Harlingen’ model rondom de zoutwinning waarin maatschappelijke onrust wordt voorkomen, overdraagbaar naar andere casussen van ingrijpende overheidsbeslissingen? Dit lijkt zeker mogelijk, maar is niet eenvoudig. Er moet dan wel aan diverse randvoorwaarden kunnen worden voldaan: z

z

Een krachtig initiatief ‘van onderop’ met draagvlak in de samenleving, de bereidheid en competentie tot ‘het zoeken en slaan van verbindingen’ en de middelen en competentie tot communicatie met de lokale samenleving. Tijd, wil en ruimte tot investeren in contacten en relaties tussen actoren, zowel vanuit exploitant, burgerinitiatief als vanuit de lokale en nationale overheid. De exploitant moet daarbij de bereidheid hebben om de hand uit te steken naar andere betrokkenen. Het vertrouwen moet er zijn, of worden aangewakkerd, bij lokale overheden, de landelijke overheid en toezichthouders zoals SODM. Zodat draagvlak en ondersteuning vanuit de lokale overheid wordt gegeven aan een dergelijk initiatief.

31

3

Casus Windpark N33

3.1.

Geografische locatie

De casus betreft maatschappelijke onrust rond de komst en aanleg van het grootschalige Windpark N33 in de provincie Groningen. Het windpark is aangelegd in de gemeenten Veendam, Midden-Groningen en Oldambt (in de nabijheid van autoweg N33). Woonplaatsen in de directe omgeving zijn MeedenWildervank-Veendam-Zuidbroek-Duurkenakker-Menterwolde. Het Windpark N33 bestaat uit 35 windturbines met een tiphoogte van 200 meter en ieder een vermogen van 4,3 MW. Het windpark wordt gevormd door twee deelparken: Windpark Eekerpolder (RWE) en Windpark Vermeer (Yard Energy/Blaaswind). Achter de ontwikkeling van het windpark staan drie initiatiefnemers. De eerste twee zijn verenigd in het ‘samenwerkingsverband Windpark N33’: Blaaswind BV (een initiatief van grondeigenaren uit Veendam en Menterwolde) en Yard Energy. De derde is RWE. Op het moment van het casusonderzoek bevinden de windturbines zich in een testfase waarbij wordt onderzocht of de turbines voldoen aan alle technische specificaties zoals vooraf afgestemd, alvorens formeel in gebruik te worden genomen.

32

3.2.

Reconstructie bestuurlijke gebeurtenissen

De procedures en bestuurlijke gebeurtenissen rond de komst van Windpark N33 is uitgebreid beschreven door de Noordelijke Rekenkamer (2020).60 Voor de reconstructie hiervan baseren we ons primair op deze publicatie. In paragraaf 3.3 beschrijven we op basis van interviews hoe betrokkenen bij de casus deze gebeurtenissen duiden. De aanwijzing en procedures rond de komst van Windpark N33 De eerste stap in de realisatie van windparken in de provincie Groningen was het ruimtelijk aanwijzen van de gebieden voor ontwikkeling van grootschalige windenergie. Provinciale Staten van Groningen zijn in een vroeg stadium begonnen met het aanwijzen van deze gebieden. Het Groningse concentratiebeleid voor windenergie werd al genoemd in de nota Ruimtelijke Perspectieven voor Groningen uit 1992 en werd concreet uitgewerkt in het Streekplan Groningen (1994). In december 2000 werden de concentratiegebieden vastgelegd in het eerste Provinciaal Omgevingsplan (POP). Wind op land kon volgens de provinciale collegeprogramma’s tot 2019 alleen ontwikkeld worden in de concentratiegebieden bij Delfzijl, de Eemshaven en langs de N33. Het concentratiebeleid werd daarna bekrachtigd in het tweede POP (2006). In het derde POP (2009) is bovendien een taakstelling toegevoegd voor realisatie van 750 MW aan windenergie in Groningen als bijdrage aan de landelijke doelstellingen.

Provinciale Staten van Groningen wilden het open landschap beschermen door windturbines in een aantal gebieden te concentreren en andere gebieden bewust uit te sluiten. Provinciale Staten wezen in 2000 al Delfzijl, de Eemshaven en de N33 Zuidbroek-Veendam als locaties aan. Bij vaststelling van het eerste POP bestond er nog geen plan-m.e.r. plicht. Het afwegen

van alternatieve locaties was daardoor niet verplicht. Bovendien werd in de POP plannen niet inzichtelijk hoeveel MW op de verschillende locaties zou worden gewonnen. Dit blijkt in de latere besluitvorming cruciaal. Wanneer is welke bestuurslaag aan zet bij de plaatsing van een windpark? Belangrijk in de N33-casus (zoals verderop in de casusbeschrijving nog zal blijken) is de vraag welke bestuurslaag wanneer aan zet is bij de plaatsing van een windpark. In het rapport van de Noordelijke Rekenkamer (2020) wordt dit inzichtelijk toegelicht. Voor een nieuw windpark worden meestal een ruimtelijke en een vergunningenprocedure doorlopen. Om te bepalen welke procedure moet worden gevolgd, moet eerst worden beoordeeld welke vergunningen nodig zijn. Mogelijke vergunningen zijn bijvoorbeeld een omgevingsvergunning, watervergunning of Natuurbeschermingswetvergunning. Vaak moet er ook een bestemmingsplan (of inpassingsplan door provincie of Rijk) worden opgesteld. De ruimtelijke en vergunningenprocedures kunnen worden versneld door middel van een (gemeentelijke, provinciale of Rijks-) coördinatieregeling. Hiermee kan de desbetreffende overheid de benodigde uitvoeringsbesluiten coördineren met het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan of inpassingsplan. De besluiten worden gezamenlijk ter inzage gelegd. Daardoor kan men in één keer op alle gecoördineerde besluiten reageren.

Voor rechtsbescherming moeten bezwaarmakers rechtstreeks een beroep instellen bij de Raad van State. De vraag welke bestuurslaag wanneer aan zet is bij de plaatsing van een windpark wordt bepaald door het aantal MW dat door het windpark wordt opgewekt: z z z

60 Noordelijke Rekenkamer (2020). Verdeling onder hoogspanning. Een onderzoek naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken. Provincie Groningen.

Tot 5 MW is de gemeente het bevoegd gezag. Van 5 MW tot 100 MW is de provincie het bevoegd gezag. Vanaf 100 MW is het Rijk het bevoegd gezag. De ministers van EZ en BZK zijn bevoegd om het inpassingsplan vast te stellen, op basis van de zogeheten Rijkscoördinatieregeling. 33

Vanaf 2010 maakt de Crisis- en herstelwet het voor het Rijk mogelijk om de Rijkscoördinatieregeling (RCR) toe te passen op windparken groter dan 100 MW. Daarmee zou de provincie haar bevoegdheid verliezen om concentratiegebieden aan te wijzen. Onderhandelingen tussen de provincies en het Rijk hadden als uitkomst dat de provincies de regie konden terugkrijgen als de provincies bij elkaar opgeteld ruimte reserveerden voor 1.000 MW extra windenergie. Begin 2013 maakten Rijk en Inter-Provinciaal Overleg (IPO) afspraken over het opstellen van in totaal 6.000 MW windenergie op land in 2020. Voor de provincie Groningen betekende dit een verhoging van de taakstelling voor windenergie op land van 750 MW naar 855,5 MW. Het Rijk heeft in maart 2014 concentratiegebieden aangewezen middels de Structuurvisie Wind op Land (SVWOL). Het Rijk volgde hierin de gebiedskeuze van de provincie Groningen en wees de Eemshaven, Delfzijl en het gebied rond de N33 aan als gebied voor ontwikkeling van grootschalige windenergie.

van het plan te overtuigen van hun standpunten. Tegen een streekplan, een Provinciaal Omgevingsplan of een Omgevingsvisie staat echter geen beroep open bij de rechter. Ook staat geen beroep open tegen het opnemen van de concentratiegebieden in de Provinciale Omgevingsverordening. Provinciale Staten hadden er bij vaststelling van de eerste twee Provinciale Omgevingsplannen voor kunnen kiezen burgers een sterkere positie te geven door de aanwijzing van de concentratiegebieden als concrete beleidsbeslissing in het plan op te nemen. Concrete beleidsbeslissingen waren juridisch bindend en stonden open voor een beroep op de Raad van State. Provinciale Staten hebben de aanwijzing van de concentratiegebieden echter niet aangemerkt als concrete beleidsbeslissing, ook niet in het tweede Provinciaal Omgevingsplan. Omdat Provinciale Staten de meest fundamentele ruimtelijke beslissing, namelijk waar de windmolens mogen komen, destijds niet in de lijst van concrete beleidsbeslissingen hebben opgenomen, zijn omwonenden nooit in de gelegenheid gesteld de locatiekeuze aan de bestuursrechter voor te leggen.”

Participatieproces De Noordelijke Rekenkamer reconstrueert dat bij het opstellen van het eerste Provinciaal Omgevingsplan (2000) de provincie Groningen ervoor gekozen had om “burgers, overheidspartners en maatschappelijke organisaties” nadrukkelijk te betrekken bij de voorbereiding om een stevig draagvlak tot stand te brengen. Vanaf 1998 organiseerde de provincie twee campagnes om de Groningers zich te laten uitspreken over wat zij van waarde vinden in hun omgeving. De reacties uit deze campagnes heeft de provincie benut als bouwstenen bij de uiteindelijke vaststelling van dit POP. De Noordelijke Rekenkamer schrijft echter ook het volgende.

De locatiekeuze voor de gebieden voor grootschalige windenergie vond plaats in het eerste Provinciaal Omgevingsplan uit 2000. In de daaropvolgende Provinciale Omgevingsplannen werden alternatieven voor de aangewezen locaties niet meer heroverwogen. Vanaf 29 september 2009 was het verplicht een plan-m.e.r. voor Provinciale Omgevingsplannen op te stellen. In een planm.e.r. staat de vraag centraal “waarom deze activiteit op deze locatie?” In het plan-m.e.r. van het derde Provinciaal Omgevingsplan is te lezen dat wordt aangesloten bij de locaties die reeds in het POP2 zijn aangegeven en dat alternatieve locaties niet meer worden meegenomen.

“Procedureel gezien was sprake van een zorgvuldig proces: een participatieproces gevolgd door de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarin eenieder ideeën en zienswijzen kon indienen. De doorwerking van de formele inspraakprocedures is wisselend te noemen. Burgers (en andere belanghebbenden) konden proberen hun ideeën in het plan opgenomen te krijgen door Provinciale Statenfracties vóór vaststelling

Coördinatie bij het Rijk en tijdsdruk bij procedure vergunningsverlening De tweede stap in het besluitvormingsproces is het planologisch mogelijk maken van het windpark. Op Windpark N33 was de rijkscoördinatieregeling van toepassing geworden door het samenvoegen van deellocaties zodat het totaal aantal MW boven de 100 zou uitkomen. Door die opschaling van de toenmalige doelstelling verandert de besluitvorming ingrijpend en staat de 34

regio ineens buiten spel: niet alleen voert het Rijk de coördinatie, ook wordt de inbreng van provincie en gemeenten in de besluitvorming sterk ingeperkt en daarboven wordt tevens de gedachte achter de Crisis- en herstelwet leidend waardoor sprake is van een beperking van de mogelijkheden van beroep. Hoe en waarom het wattage boven de 100 MW werd getild is dus cruciaal vanuit regionaal-democratisch oogpunt. Dit komt in de casusbeschrijving nog nader ter sprake. In de procedure die is gehanteerd voorafgaand aan de vergunningverlening was sprake van tijdsdruk. De provincie Groningen kent een forse taakstelling wind op land. Het uitgangspunt toen deze afspraken met het Rijk werden gemaakt, was dat eind 2020 minimaal 855,5 MW opgesteld vermogen aan windenergie op het Groningse land moet zijn gerealiseerd. De minister van EZ had aan de provincies een sanctie opgelegd op het niet halen van de taakstelling. In het geval de provinciale taakstelling op 31 december 2020 niet zou worden bereikt, dan wordt dat deel dat de provincie tekortkomt verdubbeld. Deze nieuwe taakstelling, de verdubbeling van het tekort, dient te zijn gerealiseerd in 2023. De provincie had er dus belang bij dat grootschalige windparken tijdig gerealiseerd worden. Ook initiatiefnemers van windparken ervaren tijdsdruk omdat het moment waarop de SDE+ subsidie wordt toegekend van invloed is op de hoogte ervan.

Dit zorgt er volgens de Noordelijke Rekenkamer voor dat initiatiefnemers dikwijls druk uitoefenen op het bevoegd gezag om haast te maken met het verlenen van de vergunningen. Gemeenten buiten spel gezet Over de het inpassingsplan en de vergunningen voor Windpark N33 stelt de Noordelijke Rekenkamer dat gemeenten (die tegenstander waren van het initiatief) door de gang van zaken buitenspel werden gezet. Deze gemeenten hebben vervolgens toch geprobeerd om de komst van het Windpark te verhinderen. De gemeenten hebben daarbij ook nauw samengewerkt met actievoerders. De Rekenkamer schrijft hierover:

“Op 7 april 2005 diende Blaaswind B.V. een startnotitie milieueffectrapportage Windpark N33 bij de gemeenten Menterwolde en Veendam in. De beide gemeenten waren tegen het initiatief en weigerden mee te werken aan een m.e.r.-procedure. Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze wet bood nieuwe kansen voor de initiatiefnemers. In de loop van de projectontwikkeling werd de samenwerking uitgebreid met YARD Energy. Zij verenigden zich in het Samenwerkingsverband Windpark N33. Het betrof een project van meer dan 100 MW. Binnen het regime van de nieuwe Wro viel het daarmee onder de Rijkscoördinatieregeling. Ook was de Crisis en herstelwet (Chw) van toepassing. De initiatiefnemers hebben het project op 21 oktober 2010 bij het ministerie van EZ aangemeld voor de rijkscoördinatieregeling. De gemeenten konden het windpark toen niet meer tegenhouden. De gemeenten zetten vervolgens alles op alles om de komst van de windmolens te verhinderen. Zij voerden acties uit om de komst van windmolens te verhinderen. Stichting Tegenwind heeft zich door de opstelling van de gemeenten beschermd gevoeld en dit heeft haar volgens eigen zeggen gesterkt in haar acties. Daarbij werkten de gemeenten en de stichting soms nauw samen. Tegenwind maakte bijvoorbeeld bij het voorbereiden van de beroepsprocedures gebruik van de expertise van de gemeenten.

Ook maakte zij gebruik van dezelfde advocaat als de gemeenten. De gemeente Veendam heeft geld beschikbaar gesteld voor juridische bijstand voor inwoners die beroep aantekenen tegen de komst van het windpark.”61 In het kader van de definitieve vergunning is ook een m.e.r.-procedure doorlopen die in maart 2014 werd afgerond. In het project-m.e.r. waren vijf opstellingsvarianten voor de windmolens opgenomen langs de N33. Hoewel binnen het plangebied in het m.e.r. vijf varianten zijn uitgewerkt, was er volgens de provincie Groningen geen goede landschappelijke samenhang in het windpark te krijgen. Gedeputeerde Moorlag gaf aan niet gelukkig te zijn met de varianten en hij wilde het gehele windpark verder naar het Noorden verplaatsen.

61 Noordelijke Rekenkamer (2020), p. 35.

35

In deze zesde variant worden alle windmolens in het noordelijke cluster geconcentreerd. De Noordelijke Rekenkamer schrijft hierover: “Dit was om te voorkomen dat het dorp Meeden zowel aan noord- als zuidzijde ingesloten zou worden door windturbines. Een gevolg [was wel] dat het windpark voor meer dan de helft buiten het in het POP aangewezen concentratiegebied komt te liggen en dat het dorp Meeden met een zwaardere geluidsbelasting te maken zou krijgen. De provincie drong er bij het Rijk op aan om de zesde variant te onderzoeken. Het Rijk wilde als bevoegd gezag echter niet dat het project vertraging op zou lopen. In een motie van 24 april 2014 van het Tweede Kamerlid De Vries werd geconstateerd dat bij het project N33 de zesde variant het beste scoorde. Hij verzocht de regering om de provincie Groningen, onder de voorwaarde dat deze haar taakstelling voor 2020 zou realiseren, de ruimte te bieden voor onderzoek naar en realisatie van een betere variant die meer draagvlak genoot en om de lopende RCRprocedure aan te houden totdat dit onderzoek was uitgevoerd. Nadat de gedeputeerde met de minister van EZ had gesproken, was deze onder voorwaarden bereid een zesde variant mee te nemen.”62 Na de provinciale Statenverkiezing van 2015 maakte gedeputeerde Moorlag geen deel meer uit van het college, waarna de bestuurlijke voorkeur voor de zesde variant werd losgelaten.

De nieuwe gedeputeerde Homan pleitte bij de minister voor uitwerking van een zevende variant die op meer draagvlak kan rekenen bij de betrokken gemeenten. De minister van EZ reageerde afwijzend op het verzoek om uitstel. Het Rijk verzocht vervolgens de provincie en gemeenten om een voorkeur uit te spreken voor een van de bestaande varianten. Op 8 september 2015 besluiten Gedeputeerde Staten van Groningen om

geen voorkeur uit te spreken voor een van de zes varianten. De initiatiefnemers gaven wel een voorkeursvariant door. Zij hadden inmiddels een nieuwe opstellingsvariant uitgewerkt met drie clusters waarbij de afstand tot Meeden zo groot mogelijk was gehouden. Deze variant hield het midden tussen variant 4 en 6. Op 8 oktober 2015 stelden de ministers van EZ en IenM deze variant als voorkeursalternatief vast. Op 29 september 2016 stelde de minister van EZ het ontwerp-rijksinpassingsplan voor Windpark N33 vast. Op 17 maart 2017 werden het inpassingsplan en de belangrijkste vergunningen verleend. Grote weerstand tegen aanleg Windpark N33 Op basis van een inventarisatie van de ingediende zienswijzen ten aanzien van de plannen voor de aanleg van Windpark N33 concludeert de Noordelijke Rekenkamer er in alle fasen van het proces sprake was van grote weerstand onder de lokale bevolking, bekrachtigd door hun gemeenten. Dat bleek vanaf het moment dat bewoners inspraak konden hebben in de planvorming, waarbij aangetekend moet worden dat later zou blijken dat de besluitvorming op dat moment al onomkeerbaar was geworden: “Al tegen de ontwerpnotitie reikwijdte en detailniveau werden al ruim 2000 zienswijzen ingediend. Naar aanleiding van de besluitvorming over de zesde opstellingsvariant moest de notitie reikwijdte en detailniveau worden aangevuld.

Hierop zijn binnen de inspraaktermijn 50 nieuwe zienswijzen binnengekomen. Ook zijn 4 reacties van overheden ontvangen. Er zijn drie inloopavonden gehouden waar medewerkers van de verschillende betrokken overheden en van de initiatiefnemers aanwezig waren om vragen te beantwoorden. De laatste avond is echter niet doorgegaan in verband met bezetting van het dorpshuis door tegenstanders van het windpark. Tegen het inpassingsplan, het m.e.r. en de vergunningen van de N33 konden ook zienswijzen worden ingediend. Er zijn twee informatieavonden georganiseerd waarbij de mogelijkheid is geboden mondeling zienswijzen naar voren te

62 Noordelijke Rekenkamer (2020), p. 36.

36

brengen. Er kwamen bijna 300 zienswijzen binnen met een groot aantal handtekeningen.”63

de belangrijkste reden waarom de procesparticipatie door omwonenden niet tot stand is gekomen. De Noordelijke Rekenkamer reconstrueert dit als volgt.

Maar weinig zienswijzen van omwonenden zijn gehonoreerd. Bij Windpark N33 hebben 6 zienswijzen tot in totaal 19 (detail)wijzigingen geleid. In één van deze zienswijzen zijn alleen al vele honderden grieven naar voren gebracht, waarvan 14 zijn gehonoreerd. Omdat op Windpark N33 de Crisis en Herstelwet van toepassing was, stond enkel beroep open bij de Raad van State als eerste en enige instantie. Tegen Windpark N33 zijn 22 beroepen ingesteld waarvan twee weer zijn ingetrokken. De Raad van State verklaarde alle bezwaren tegen het windpark ongegrond. Uit deze beroepsprocedures evenals andere beroepsprocedures die de Noordelijke Rekenkamer onderzocht in andere casussen van wind- en zonneparken blijkt dat als een omwonende al een overwinning bij de bestuursrechter haalt, dit slechts op procedurele gronden is. Materieel verandert het besluit niet.64

“In oktober 2015 heeft het Rijk een definitieve keuze gemaakt voor de locatie van de turbines in Windpark N33. De plannen voor de opstelling van de windmolens werden door de initiatiefnemers gezien als een technische afweging waarop omwonenden geen invloed konden uitoefenen. Het Rijk heeft een gebiedscoördinator aangesteld. De gebiedscoördinator werkte aan een verkenning in de omgeving van het windpark. Op dat moment waren de belangrijkste beslissingen, zoals de locatiekeuze en de inrichting van het windpark, al genomen. Hij heeft gesprekken gevoerd met bewoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen om te kijken of er bereidheid bestaat om te praten over communicatie, participatie en profijt voor de regio. Door de lengte van het proces, de verschillende bestuurders met verschillende opvattingen en de verschillende belangen van diverse partijen is het vertrouwen tussen partijen afgenomen en werd er niet meer aan één tafel met elkaar overlegd. De gebiedscoördinator stelde dat het moeilijk was om te praten over compensatie en dat er veel vragen bestonden bij de omwonenden. Het onderwerp compensatie werd vaak afgedaan als het praten over ‘spiegels en kralen’. Dorpsverenigingen hebben het vertrouwen in de gebiedscoördinator opgezegd. Hiermee is het overleg met omwonenden dat al stil lag, stil blijven liggen.”65

Gebiedsproces en inrichting van gebiedsfonds Bij veel projecten op het gebied van duurzame energie wordt er naast de wettelijke inspraakmogelijkheden een ‘gebiedsproces’ opgezet. Het moment waarop omwonenden kunnen participeren in een dergelijk gebiedsproces is van belang voor de invloed die zij op de uiteindelijke inrichting van het zonne- of windpark kunnen hebben. De timing van de inzet van het gebiedsproces is daarom van belang. De ervaring is volgens de Noordelijke Rekenkamer dat de procesparticipatie pas wordt opgestart als de belangrijkste beslissingen vastliggen. Deelname op lokaal niveau is echter gericht op de technische details, zoals hoogte en aantal windturbines, terwijl burgers ook graag ook willen meebeslissen over het project zelf alsmede de impact op de directe leefomgeving. Bij Windpark N33 was het gebrek aan fundamentele invloedsmogelijkheden

Daar komt bij dat eventuele compensatie bovenwettelijk is. Een beroep op initiatiefnemers om in dialoog te gaan en om in een gebiedsfonds te participeren is dus altijd in de vorm van een gunst van initiatiefnemers aan bewoners. Onder die voorwaarden is het niet verwonderlijk dat gesprekken tussen omwonenden en initiatiefnemers over compensatie moeilijk van de grond komen: in zo’n gesprek zijn bewoners immers niet alleen ondergeschikt maar wordt hen tevens de vraag gesteld om, samen met het fonds, de situatie te accepteren dat

63 Noordelijke Rekenkamer (2020), p. 39. 64 Noordelijke Rekenkamer (2020), p. 41.

65 Noordelijke Rekenkamer (2020), p. 48.

37

hun positie en belangen ondergeschikt en afhankelijk zijn van die van de initiatiefnemers. Een fonds accepteren zou vernederend kunnen zijn, omdat zo’n schikking de gevolgde procedure bekrachtigt en omdat zo’n gang van zaken bekrachtigt dat alles uiteindelijk zou draaien om geld. Maar bepaalde waarden zijn niet in geld uit te drukken. Hier zou voor bewoners sprake kunnen zijn van wat in de literatuur een taboo tradeoff heet66: een rationele economische keuze in deze situatie zou zijn om het gebiedsfonds te maximaliseren, maar als dat leidt tot een gevoel van vernedering zullen veel mensen mogelijk de eer aan zichzelf houden. Bij het Windpark N33 zijn uiteindelijk tussen het Rijk en de initiatiefnemers afspraken gemaakt over de inrichting van een gebiedsfonds waarin de initiatiefnemers vrijwillig bereid waren om een bedrag te storten. De wens van de provincie Groningen om het provinciale beleidskader voor sanering, opschaling, gebiedsfonds en participatie toe te passen en de afspraken over de compensatie bindend vast te leggen, is niet door het Rijk gehonoreerd. Het Rijk liet de invulling van het gebiedsfonds volledig over aan de initiatiefnemers en de lokale overheden.