Document · PDF

260625-04.1 Bijlage 1 - tussenevaluatie Nationaal Programma Groningen april 2026

Raadsvergadering 25 juni 2026, gemeente Midden-GroningenBij agendapunt: Ingekomen stukken van burgers en instanties28.878 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 4

Tussenevaluatie NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN 10 APRIL 2026

Inhoudsopgave

Inleiding

Belangrijkste bevindingen en conclusies

Het ambitieniveau en de eisen die dit stelt

Beweging en doorwerking van Nationaal Programma Groningen

Beperkte programmatische samenhang in de huidige inrichting

Financiële hefboom aanwezig, strategische hefboom nog beperkt

Leren vooral op projectniveau, beperkt op programmaniveau

2.1 Noodzaak van maximale hefboomwerking

2.2 Financiële hefboomwerking van Nationaal Programma Groningen

2.3 Hefboomwerking via sturing en participatie

2.4 Hefboomwerking gericht op toekomstbestendigheid

2.5 Gevolgen voor de doelmatigheid van het programma

3.1 Lerend vermogen bij hoge ambities en beperkte middelen

Verwachte bijdrage van het programma aan doelen en ambities

3.2 Instrumentarium en inrichting van het lerend vermogen

Synergie in Nationaal Programma Groningen

3.3 Leren binnen het programma: praktijk, inspanningen en beperkingen

3.4 Lessen vanuit het programma: uitwisseling en benutting van ervaringen

3.5 Gevolgen voor verwachte doelmatigheid van het programma

Doeltreffendheid: mate van doelbereik

4.1 Rol van jaarlijkse monitoring in beoordeling doelbereik

4.2

1.2 Opzet en inrichting van Nationaal Programma Groningen 14 1.3 Samenhang en integraliteit in de praktijk

INHOUDSOPGAVE

Hefboomwerking

Het lerend vermogen van Nationaal Programma Groningen

1.1 Synergie als norm: samenhang en integraliteit

1.4 Herkenning van beperkingen en pogingen tot versterking van synergie

1.5 Gevolgen van beperkte synergie voor de doelmatigheid

Mate van doelbereik per ambitie

4.3 Mate van doelbereik per impactdoelstelling

4.4 Conclusie: huidige doelbereik Nationaal Programma Groningen

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Doeltreffendheid: mate van doelrealisatie

Bijlage A Methode en verantwoording

5.1 Wijze van beoordeling van de mate van doelrealisatie

Opbouw van de evaluatie

5.2 Verwachte bijdrage aan de ambitie Economie

Fase 1 – Analysefase

5.3 Verwachte bijdrage aan de ambitie Leefbaarheid

Fase 2 – Beoordelingsfase

5.4 Verwachte bijdrage aan de ambitie Werken en Leren

Fase 3 – Verklarende fase

5.5 Verwachte bijdrage aan de ambitie Natuur en Klimaat

Bronnen

5.6 Beoordeling van de verwachte mate van doelrealisatie per impactdoelstelling

Kwaliteit en beperkingen

Bijlage B Tijdlijnen

Tijdlijn 1: interventies gericht op samenhang en synergie

Tijdlijn 2: interventies gericht op leren en ontwikkelen

Bijlage C Opbouw projectenportefeuille Nationaal Programma Groningen op 1-1-2025

Samenstelling huidige projectenportefeuille: overzicht

Uitvoering huidige projectenportefeuille

Verdeling van middelen over de vier ambities

Verwachte cofinanciering

Bijlage D Normenkader 5 oktober 2020

Inleiding

Normenkader

Colofon

INHOUDSOPGAVE

Aanbevelingen

Aanbeveling 1 Ontwikkel een samenhangende investeringsstrategie voor de inzet van resterende en terugvloeiende middelen

Aanbeveling 2 Beperk uitvoeringsrisico’s door de ondersteuningsinfrastructuur te versterken

Aanbeveling 3 Versterk het programmatisch lerend vermogen

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Inleiding Aanleiding Sinds 2020 verzorgen wij, KplusV, Aletta Advies en Sociaal Planbureau Groningen, de structurele monitoring en evaluatie van Nationaal Programma Groningen in opdracht van het bestuur. Wij voerden in 2020 een nulmeting uit naar ambitie en impactdoelstellingen. Sindsdien publiceren wij jaarlijks een monitor over de voortgang van het programma en voeren wij verdiepende onderzoeken uit. Deze tussentijdse evaluatie is onderdeel van onze opdracht. De evaluatie stond eerst gepland voor 2023. Het bestuur vond dat te vroeg om al goed te kunnen beoordelen wat het programma oplevert. Daarom werd in 2022 besloten de evaluatie uit te stellen. Op 28 juni 2024 besloot het algemeen bestuur de evaluatie in 2025 uit te laten voeren. Door het uitstel kreeg de evaluatie een andere rol. In eerste instantie was het de bedoeling dat zij zou helpen bij besluiten over het resterende programmabudget. Omdat het bestuur in november 2023 al besluiten nam over de hoofdlijnen van

de inzet van deze middelen, lag een belangrijk deel van het resterende programmabudget al vast vóór uitvoering van deze evaluatie. Op de peildatum van deze evaluatie, 31 december 2024, is circa driekwart van het totale programmabudget toegekend aan concrete projecten. Het merendeel van deze projecten bevindt zich nog in de voorbereidings- of uitvoeringsfase. Het resterende budget is beschikbaar voor toekomstige toekenning. Nationaal Programma Groningen bevindt zich daarmee in een tussenfase. Een groot deel van de middelen is toegekend, terwijl veel projecten nog niet zijn afgerond. Dat betekent dat de ruimte voor ingrijpende herverdeling of fundamentele herprioritering beperkt is. Tegelijkertijd bestaat er wel ruimte voor bijsturing: in de verdere ontwikkeling en onderlinge samenhang van lopende projecten en programma’s, in de inzet van nog niet toegekende of terugvloeiende middelen en in het expliciet benutten van lessen uit de uitvoering.

Doel en evaluatiekader Deze evaluatie vindt plaats terwijl het programma nog loopt (ex-durante). Wij beoordelen de inzet in de periode 2019 tot en met 2024 integraal op efficiëntie en effectiviteit. Het belangrijkste doel is om daarvan te leren. De scope van de evaluatie is vastgelegd in een normenkader, opgenomen in bijlage D. Dit kader, dat op 5 oktober 2020 met het algemeen bestuur is gedeeld, vormt de basis voor onze beoordeling van Nationaal Programma Groningen. Wij toetsen het programma aan drie normen:

INLEIDING

Doelmatigheid (efficiëntie) gaat over de verhouding tussen inzet (input) en resultaat (output) van beleid. We kijken naar de tijd, het geld en de capaciteit die zijn ingezet, en naar de prestaties die daarmee zijn geleverd. Doeltreffendheid (effectiviteit) gaat over de vraag in hoeverre de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt door de inzet van het programma. We kijken dus niet alleen of doelen zijn gehaald, maar ook naar de bijdrage van Nationaal Programma Groningen aan dat doelbereik. Doelen kunnen namelijk ook wel of niet worden bereikt als gevolg van

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

externe ontwikkelingen, zoals economische of maatschappelijke veranderingen. Impact gaat over de uiteindelijke verandering in de samenleving als gevolg van het programma. Ook die verandering

hangt niet alleen af van de inzet van het programma, maar ook van externe factoren. Daarnaast speelt de beleving van betrokkenen en inwoners hierbij een belangrijke rol.

Leeswijzer De evaluatie is als volgt opgebouwd:

• We starten met de belangrijkste bevindingen en conclusies.

• Daarna volgt in hoofdstuk 1, 2 en 3 hoe het programma werkt en in hoeverre deze werkwijze aansluit bij de normen voor doelmatigheid, doeltreffendheid en impact.

• Hoofdstuk 4 gaat in op het huidige doelbereik van de vastgestelde ambities.

• In hoofdstuk 5 beschrijven wij de huidige en te verwachten bijdrage van Nationaal Programma Groningen aan deze ambities.

• Het afsluitende hoofdstuk bevat onze aanbevelingen.

INLEIDING

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES Nationaal Programma Groningen realiseert op projectniveau duidelijk kwaliteit en beweging in de regio. Het programma brengt partijen samen en creëert ruimte voor waardevolle initiatieven. Er worden uiteenlopende relevante en kwalitatief sterke projecten uitgevoerd. Tegelijkertijd laat de analyse zien dat de manier waarop het programma nu is ingericht de verwachte structurele bijdrage aan de ambities beperkt. Samenhang, hefboomwerking en leren ontstaan vooral binnen projecten en deelprogramma’s en minder op het niveau van het programma als geheel. Daardoor sluiten investeringen nog onvoldoende op elkaar aan om echt het verschil te maken. Hoewel er positieve ontwikkelingen in de regio zichtbaar zijn, is er in deze fase nog geen duidelijke inhaalslag ten opzichte van vergelijkbare regio’s. Hieronder werken wij onze bevindingen en conclusies nader uit.

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Het ambitieniveau en de eisen die dit stelt Nationaal Programma Groningen is opgezet om het toekomstperspectief in de provincie Groningen te versterken. Het programma heeft als doel dat inwoners weer vertrouwen krijgen in de toekomst, met bijzondere aandacht voor het aardbevingsgebied. Het programma streeft naar een structurele verbetering van de brede welvaart van inwoners en van het imago van Groningen. Dit wil het bereiken door te werken aan vier hoofdambities: Economie, Werken en Leren, Leefbaarheid en Natuur en Klimaat. Het Rijk heeft hiervoor een bedrag van 1,15 miljard euro beschikbaar gesteld1.

ij de start is vastgesteld dat de regio een inhaalslag moet maken ten opzichte van de rest van Nederland om deze structurele verbetering te bereiken. Daarom zijn de ambities relatief geformuleerd. Dat betekent dat de regio er na afloop van het programma niet alleen beter voor moet staan dan bij de start, maar ook dat de ontwikkeling sterker moet zijn dan in vergelijkbare gebieden. Nationaal Programma Groningen heeft hoge ambities, die binnen een beperkte financiële ruimte en tijd moeten worden gerealiseerd. Het leveren van een betekenisvolle bijdrage aan de vier hoofdambities stelt daarom hoge eisen aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inrichting en uitvoering van het programma. De verhouding tussen ambities en middelen vraagt om een programmatische aanpak die synergie creëert en het programma als hefboom laat werken. Dat kan alleen als regionale partijen, binnen én buiten Nationaal Programma Groningen, hun strategische keuzes en investeringen verbinden aan de doelen van het programma. Initiatieven vanuit Nationaal Programma Groningen alleen zijn daarvoor niet voldoende. Het hoge ambitieniveau vraagt om duidelijke prioriteiten,

gericht op die inzet die het meeste maatschappelijke effect oplevert en in samenhang met investeringen uit andere programma’s. Daarnaast vraagt het ambitieniveau om een lerende uitvoering. De tijd en middelen om de beoogde inhaalslag met de rest van Nederland te realiseren zijn beperkt. Daarom is het nodig om tijdens de uitvoering voortdurend en systematisch te leren van effectieve en efficiënte interventies, zowel lopende als afgeronde. Deze lessen moeten direct worden gebruikt bij de ontwikkeling van nieuwe initiatieven. Zo kan het programma zich stap voor stap versterken, zowel in werkwijze als in inhoud, en nemen effectiviteit en efficiëntie duurzaam toe. De eisen aan de inrichting en werking vormen de maatstaf voor onze beoordeling van Nationaal Programma Groningen. In de volgende paragrafen laten wij zien in hoeverre de huidige inrichting en uitvoering aan deze eisen voldoen, met name als het gaat om samenhang, hefboomwerking en lerend vermogen. Ook maken wij duidelijk wat dit naar verwachting betekent voor de bijdrage van het programma aan de ambities en impactdoelstellingen.

Het oorspronkelijke investeringsbedrag is door indexatie toegenomen tot 1,18 miljard euro anno 2025.

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Beweging en doorwerking van Nationaal Programma Groningen Nationaal Programma Groningen zette de afgelopen jaren veel in beweging. De investeringen maakten ruimte voor veel initiatieven op verschillende terreinen. Het is aannemelijk dat deze initiatieven zullen bijdragen aan de ambities van het programma. Voor veel projecten geldt dat zij zonder de inzet van Nationaal Programma Groningen niet, of alleen met grote moeite, tot stand zouden zijn gekomen. Initiatiefnemers en betrokkenen bevestigen dit beeld breed.

et programma brengt partijen samen die elkaar eerder weinig of niet wisten te vinden. Het versterkt de samenwerking tussen gemeenten, provincie en maatschappelijke organisaties. Er ontstaan nieuwe netwerken rond gedeelde opgaven. Nationaal Programma Groningen heeft niet alleen projecten gefinancierd, maar ook bijgedragen aan het versterken van organisatiekracht, uitvoeringscapaciteit en onderling vertrouwen. Het programma biedt ruimte voor experiment, bijvoorbeeld via verkenningen, pilots en kwartiermakers. Deze dragen bij aan kennisopbouw en nieuwe vormen van samenwerking. Dit opgebouwde fundament vormt ook buiten het programma een basis voor verdere ontwikkeling en samenwerking. Nationaal Programma Groningen speelt steeds meer een richtinggevende rol voor andere (semi)publieke investeringen in de regio. Het biedt een gedeelde ambitie waaraan andere agenda’s, programma’s en initiatieven zich kunnen verbinden. Nationaal Programma Groningen draagt bij aan een versnelling in het denken over brede welvaart. Ook is het strategisch nadenken over de ontwikkeling van het imago van de regio op de agenda gezet. Deze rol is zichtbaar in de doorwerking richting Nij Begun. Vanuit Nationaal Programma Groningen gestarte initiatieven krijgen daar een vervolg. Daarmee reikt de betekenis van het programma verder dan zichzelf. Er ontstaan structuren en

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

ontwikkelpaden die na afloop relevant blijven. Deze beweging is een belangrijk resultaat van het programma. In deze evaluatie onderzoeken we hoe deze in gang gezette beweging bijdraagt aan het realiseren van de ambitieuze doelstellingen. Het is belangrijk om tussentijds te toetsen of het programma daadwerkelijk op koers ligt en wat dit betekent voor het resterende deel van de programmaperiode. De kernvraag is of de ingezette energie en middelen zich ook vertalen in structurele voortgang richting de ambities. Dat vraagt om een kritische blik, niet op de inzet en betrokkenheid van projecten en partners, maar op de werking van het programma als geheel. In deze evaluatie beoordelen wij drie samenhangende onderdelen van de inrichting en werking van hetprogramma, die bepalend zijn voor de doelmatigheid en doeltreffendheid: 1. hoe samenhang en integraliteit ontstaan; 2. in hoeverre hefboomwerking wordt benut; 3. het vermogen om te leren en bij te sturen. Wij constateren dat deze onderdelen in hun huidige werking de effectiviteit van het programma beperken. Daardoor ontstaat minder samenhang en structureel effect dan mogelijk is, wat het realiseren van de ambitieuze doelstellingen bemoeilijkt.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Beperkte programmatische samenhang in de huidige inrichting Samenhang en integraliteit zijn vanaf de start van Nationaal Programma Groningen expliciet benoemd als randvoorwaarden voor de inzet van middelen. Deze randvoorwaarden zijn vastgelegd in het Programmakader Nationaal Programma Groningen (hierna: programmakader) en gelden als formele toetsingscriteria voor programma’s en projecten. In de praktijk ontstaan samenhang en integraliteit vooral op het niveau van afzonderlijke projecten en deelprogramma’s.

e gekozen inrichting van het programma heeft bijgedragen aan uitvoerbaarheid en lokaal eigenaarschap. Deze inrichting kenmerkt zich door een snelle start, het werken met trekkingsrechten, de decentrale inzet van middelen en de parallelle ontwikkeling van lokale en provinciale programma’s. Door deze inrichting is de ruimte om samenhang en integraliteit actief te organiseren op programmaniveau in de praktijk beperkt. Afwegingen over prioritering, fasering en de investeringsmix vinden vooral plaats binnen deelprogramma’s en minder in samenhang over het programma als geheel. Veel projecten zijn breed opgezet en dragen bij aan meerdere ambities. Toch leidt dit maar beperkt tot een samenhangende investeringsmix over de vier ambities, waardoor de investeringen elkaar niet structureel versterken. Samenhang komt vooral tot stand op lokaal en projectniveau en minder als resultaat van bewuste programmatische keuzes. Hierdoor blijft de kans beperkt dat de gezamenlijke inzet van middelen meer maatschappelijke waarde oplevert dan de optelsom van afzonderlijke projecten. De evaluatie laat zien dat de beperkte samenhang en synergie tijdens de uitvoering zijn onderkend. Er zijn verschillende stappen gezet om dit te verbeteren. Samenhang en integraliteit zijn expliciet opgenomen in het programmakader en worden betrokken bij de beoordeling van aanvragen door

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

de onafhankelijke beoordelingscommissie. Met de Hoofdlijnennotitie is geprobeerd meer richting en samenhang aan te brengen in de inzet van middelen. Deze bood houvast en ordening, maar had binnen de bestaande financiële systematiek geen bindende werking. Ook Toukomst heeft met het Toukomstbeeld een integraal perspectief geboden en binnen dat programmaonderdeel samenhang gerealiseerd. In latere fases is opnieuw gezocht naar meer focus en samenhang, onder meer via portefeuilleanalyses, governanceverkenningen en initiatieven zoals de baanbrekers, vooral op het terrein van economische structuurversterking. Deze stappen hebben geleid tot reflectie en inhoudelijke aanscherping, maar moesten passen binnen een systeem dat was gericht op decentrale autonomie en het vroeg vastleggen van middelen via trekkingsrechten. Daardoor zijn zij niet uitgegroeid tot een structureel sturend principe voor de inzet van middelen op programmaniveau. Kortom, samenhang en integraliteit ontstaan binnen Nationaal Programma Groningen vooral op project- en deelprogrammaniveau en minder als resultaat van programmatische sturing. Daardoor komt een samenhangende inzet over de vier ambities slechts gedeeltelijk tot stand en versterken investeringen elkaar onvoldoende. Dit verkleint de verwachting dat de huidige inrichting leidt tot voldoende samenhangende en structurele effecten om de ambities te realiseren.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Financiële hefboom aanwezig, strategische hefboom nog beperkt De grote ambities van Nationaal Programma Groningen, in combinatie met de beschikbare middelen, maken hefboomwerking essentieel voor een doelmatige en doeltreffende inzet. Met de inzet van programmamiddelen wordt extra financiering aangetrokken. Deze financiële hefboom is daarmee duidelijk aanwezig en van betekenis.

et grootste deel van de cofinanciering komt uit regionale publieke bronnen. Nationale, Europese en private bijdragen hebben tot nu toe een kleiner aandeel. Dit hangt mogelijk samen met het ontbreken van een samenhangende regionale financieringsstrategie. Programmamiddelen worden nog niet systematisch gebundeld met andere investeringsstromen. Daardoor blijven kansen om middelen te combineren, initiatieven op te schalen en investeringen strategisch te positioneren onbenut. Naast financiële hefboomwerking kan Nationaal Programma Groningen ook als hefboom werken door andere partijen te beïnvloeden in hun keuzes en hen te betrekken bij gedeelde ambities. Het programma heeft gezorgd voor intensievere samenwerking tussen gemeenten, provincie en maatschappelijke organisaties. Ook is de manier waarop projecten worden ontwikkeld en uitgevoerd professioneler geworden. Participatie is stevig verankerd als randvoorwaarde en heeft binnen onderdelen van het programma, met name Toukomst, zelfs een sturende rol gespeeld.

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

De afstemming met andere beleids- en investeringsagenda’s gebeurt vooral per project. Daardoor werken de ambities van Nationaal Programma Groningen nog maar beperkt door in bredere regionale programmering en investeringskeuzes. Het programma wordt nog niet echt gebruikt als gezamenlijke koers voor investeringen. Tot slot laat de evaluatie zien dat een aanzienlijk deel van de inzet bestaat uit indirecte interventies, zoals het aanstellen van kwartiermakers en het uitvoeren van pilots en verkennende onderzoeken. Deze initiatieven hebben op zichzelf geen blijvend effect. Zij dragen pas bij aan duurzame verandering als zij worden opgevolgd, opgeschaald of structureel worden ingebed, binnen het programma of door andere partijen. Bij projectkeuzes wordt wel gekeken of projecten kunnen leiden tot blijvende effecten. Maar er is geen gerichte programmatische aanpak om opvolging, opschaling en structurele inbedding te organiseren. Daardoor is het langetermijneffect van een deel van de inzet onzeker en hangt dit sterk af van de bereidheid van vooral publieke organisaties om vervolgfinanciering beschikbaar te stellen.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Leren vooral op projectniveau, beperkt op programmaniveau Uit de evaluatie blijkt dat Nationaal Programma Groningen binnen projecten en in de uitvoering veel leerervaringen opdoet. Monitoring, evaluaties en reflectiemomenten leveren waardevolle inzichten op. Deze inzichten hebben geleid tot verbeteringen in processen, ondersteuning en uitvoering. Het leren heeft zichtbaar bijgedragen aan de kwaliteit en uitvoerbaarheid van projecten.

r is op programmaniveau geen duidelijke leerstructuur waarin ervaringen uit projecten worden verzameld en benut om keuzes en middelen beter te sturen. De lange doorlooptijd van projecten en het uiteenlopende tempo waarin projecten en deelprogramma’s tot stand komen en worden uitgevoerd, maken het lastig om leerervaringen tijdig op programmaniveau te benutten. Veel projecten bevinden zich nog in de voorbereidings- of uitvoeringsfase. Resultaten en overdraagbare lessen komen daardoor later in de programmaperiode beschikbaar. Het leren richt zich vooral op verbetering binnen afzonderlijke projecten en uitvoeringsprocessen. De inzichten worden wel gebruikt om lopende projecten en deelprogramma’s te

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

verbeteren, maar ze worden nog niet systematisch verzameld, vergeleken of gekoppeld aan keuzes over programmering, prioritering en inzet van middelen op programmaniveau. De evaluatie laat daarnaast zien dat het delen en benutten van lessen richting andere beleids- en investeringsagenda’s niet structureel is georganiseerd. Daardoor bestaat het risico dat bruikbare inzichten niet of niet tijdig bij andere actoren terechtkomen. In de huidige inrichting ondersteunt het lerend vermogen vooral de uitvoering van afzonderlijke projecten en minder de programmatische sturing. Het wordt nog beperkt ingezet als instrument om samenhang, hefboomwerking en doelmatigheid van het programma als geheel te versterken.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Verwachte bijdrage van het programma aan doelen en ambities De huidige ontwikkeling van de ambities ligt nog niet in lijn met de doelstellingen uit het programmakader. Hoewel uit de monitoring blijkt dat de regio er per saldo op veel indicatoren beter voor staat dan bij de start van Nationaal Programma Groningen, blijft de ontwikkeling op veel gebieden achter bij vergelijkbare gebieden in Nederland. Van de beoogde inhaalslag is op 1 januari 2025 nog geen sprake. Het is nu niet aannemelijk dat de waargenomen ontwikkelingen grotendeels het gevolg zijn van de inzet van Nationaal Programma Groningen. Dit komt doordat veel indicatoren een vertraagd peilmoment hebben, tot en met 2024 slechts beperkt middelen zijn besteed en effecten van projecten vaak pas later en onder invloed van externe factoren zichtbaar worden.

In deze tussenevaluatie staat de verwachte bijdrage van Nationaal Programma Groningen daarom centraal. De huidige projectenportefeuille bevat veel inhoudelijk sterke en maatschappelijk relevante projecten. Initiatieven sluiten duidelijk aan bij de ambities uit het programmakader en combineren vaak meerdere doelen. Een deel van de projecten levert directe en zichtbare resultaten op. Andere, zoals pilots, kwartiermakers en verkenningen, creëren vooral voorwaarden voor vervolg. De structurele bijdrage van deze initiatieven hangt af van opvolging, opschaling en inbedding in bestaande structuren. De uiteindelijke bijdrage van het programma aan de ambities staat of valt met de mate waarin het totaal van projecten en deelprogramma’s elkaar versterkt en of investeringen daadwerkelijk worden ingezet op de plekken waar zij het meeste effect kunnen sorteren.

• Binnen Economie en Leefbaarheid wordt in belangrijke mate geïnvesteerd in fysieke en ruimtelijke randvoorwaarden, zoals gebiedsontwikkeling, verduurzaming, dorpsvernieuwing en investeringen in de publieke ruimte. Deze inzet versterkt het vestigings- en leefklimaat en creëert voorwaarden voor economische en sociale ontwikkeling. Structurele sociale en economische vraagstukken, zoals productiviteitsontwikkeling, gemeenschapskracht en

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

hardnekkige gezondheidsverschillen, worden daarmee minder direct geraakt.

• Binnen Werken en Leren ligt de nadruk vaak op interventies op individueel niveau, zoals scholing en begeleiding. Deze projecten hebben duidelijke meerwaarde voor deelnemers, maar hun structurele doorwerking op regionaal niveau is naar verwachting beperkter door hun kleinschalige en verspreide karakter.

• Binnen Natuur en Klimaat zijn substantiële investeringen gedaan in energietransitie en emissiereductie. Deze dragen bij aan klimaatdoelen en toekomstbestendigheid. De directe relatie met de ambitie om biodiversiteit relatief te verbeteren ten opzichte van de landelijke ontwikkeling is minder sterk, doordat structurele oorzaken van biodiversiteitsverlies slechts in beperkte mate worden geraakt.. Alles overziend ontstaat het beeld van een programma waarin veel waardevolle en goed onderbouwde activiteiten plaatsvinden en waarin op projectniveau een duidelijke bijdrage aan de ambities wordt geleverd. Op programmaniveau is de inzet minder duidelijk geconcentreerd of afgestemd op de domeinen waar, gezien het huidige doelbereik, de grootste relatieve achterstanden bestaan. Terwijl juist daar de bijdrage aan een regionale inhaalslag het meest bepalend kan zijn. Dit kan de uiteindelijke bijdrage van het programma aan de ambities mogelijk beperken.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Synergie in Nationaal Programma Groningen 1.1 Synergie als norm: samenhang en integraliteit Synergie is een randvoorwaarde voor doelmatigheid in een programma met hoge ambities, een brede opgave en een eindig budget. Van synergie is sprake wanneer investeringen en inspanningen elkaar versterken en samen meer maatschappelijke waarde opleveren dan afzonderlijk. Binnen het normenkader van Nationaal Programma Groningen (bijlage D) wordt synergie uitgewerkt in twee randvoorwaarden: samenhang en integraliteit. Beide zijn vastgelegd in het programmakader en gelden als formele toetsingscriteria voor de inzet van middelen. Samenhang gaat over de mate waarin projecten, programma’s en investeringen inhoudelijk, thematisch of strategisch op elkaar aansluiten. Dit kan blijken uit gedeelde doelstellingen, ruimtelijke concentratie of afstemming in tijd en uitvoering. Samenhang kan zowel binnen Nationaal Programma Groningen ontstaan als in relatie tot andere publieke en private initiatieven. Het realiseren van samenhang vraagt om

SYNERGIE IN NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN

overzicht, afstemming en keuzes die verder gaan dan afzonderlijke projecten. Integraliteit gaat over de kwaliteit van de investeringsmix. Het betekent dat ambities en maatschappelijke effecten in samenhang worden afgewogen, koppelkansen worden benut en negatieve neveneffecten worden voorkomen. Binnen Nationaal Programma Groningen houdt dit in dat investeringen bijdragen aan meerdere ambities en dat middelen zo worden verdeeld dat op alle ambities voldoende voortgang wordt geboekt. Samenhang en integraliteit hangen nauw met elkaar samen, maar zijn niet hetzelfde. Samenhang zonder integraliteit kan leiden tot een clustering van vergelijkbare projecten zonder bredere afweging. Integraliteit zonder samenhang kan leiden tot goed ontworpen projecten die weinig bijdragen aan het grotere geheel. Pas wanneer beide samenkomen, ontstaat synergie: een programmatische meerwaarde die verder reikt dan de optelsom van afzonderlijke interventies.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

1.2 Opzet en inrichting van Nationaal Programma Groningen De inrichting van Nationaal Programma Groningen vormt de context waarbinnen samenhang, integraliteit en synergie tot stand moeten komen. Hieronder beschrijven wij de belangrijkste kenmerken van deze inrichting en de formele verankering van randvoorwaarden. De analyse is gebaseerd op tijdlijn 1 in bijlage B.

Snelle start en programmatisch kader Nationaal Programma Groningen startte in een periode van hoge maatschappelijke en politieke urgentie. Er was brede consensus over de noodzaak om snel zichtbaar te investeren in de toekomst van Groningen. Organisatie-inrichting en inhoudelijke kaderstelling liepen daarom grotendeels parallel. In september 2019 stelde het bestuur het programmakader vast. Hierin zijn de ambities en randvoorwaarden voor de inzet van middelen vastgelegd. Samenhang en integraliteit zijn expliciet benoemd als voorwaarden en gelden als toetsingscriteria voor programma’s en projecten. Het kader beschrijft primair wat moet worden bereikt en aan welke randvoorwaarden projecten moeten voldoen.

Governance De governance bestaat uit een bestuur, ondersteund door een programmabureau, met een onafhankelijke positie voor de onafhankelijke beoordelingscommissie. Het bestuur stelt kaders vast en besluit over middelen. De onafhankelijke beoordelingscommissie adviseert over de kwaliteit en passendheid van voorstellen binnen het programmakader. De governance is daarmee primair gericht op besluitvorming en toetsing van afzonderlijke programma’s en projecten. Een expliciete verantwoordelijkheid voor samenhang op programmaniveau is niet afzonderlijk belegd.

Financiële systematiek De financiële inrichting is gebaseerd op trekkingsrechten. Gemeenten en provincie beschikken over vooraf vastgelegde

SYNERGIE IN NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN

middelen die zij binnen de kaders van het programmakader kunnen inzetten. Deze systematiek bevordert lokaal eigenaarschap, uitvoerbaarheid en snelheid. Analyse en uitwerking vinden daardoor vooral decentraal plaats. Doordat middelen vroeg zijn verdeeld, is de ruimte voor latere herverdeling of concentratie beperkt. Samenhang wordt vooral geborgd via inhoudelijke normen en projecttoetsing; gerichte sturing op de totale investeringsmix op programmaniveau is minder nadrukkelijk onderdeel van de inrichting.

Programmalijnen Het programma bestaat uit lokale programma’s, een provinciaal programma, Toukomst en aanvullende lijnen. Deze verschillen in schaal, tempo en bestuurlijke context en zijn grotendeels parallel ontwikkeld. Lokale programma’s zijn opgesteld binnen de kaders van het programmakader, maar verschillen in inrichting en accenten. Het provinciale programma richt zich op bovenlokale opgaven. Toukomst vormt een afzonderlijk traject waarin participatie centraal staat en een samen hangend toekomstbeeld is ontwikkeld. Dit toekomstbeeld biedt een inhoudelijk referentiepunt, maar is niet gekoppeld aan een aparte sturings- of besluitvormingsstructuur binnen het geheel van het programma en kwam beschikbaar toen een belangrijk deel van de planvorming al vergevorderd was.

Van aanvraag tot besluit Middelen worden ingezet via projectaanvragen. Sinds medio 2020 toetst de onafhankelijke beoordelingscommissie deze inhoudelijk. Initiatiefnemers moeten toelichten hoe hun project bijdraagt aan de ambities en invulling geeft aan randvoorwaarden, waaronder samenhang en integraliteit. Deze werkwijze borgt kwaliteit en toetsing op projectniveau en stimuleert projecten om meerdere ambities te bedienen en verbindingen te leggen met andere initiatieven.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

1.3 Samenhang en integraliteit in de praktijk Samenhang en integraliteit zijn in het programmakader expliciet benoemd als randvoorwaarden voor de inzet van middelen. Samenhang gaat over de onderlinge relatie tussen projecten en programmaonderdelen. Integraliteit betreft de mate waarin investeringen bijdragen aan meerdere ambities en koppelkansen tussen beleidsdomeinen benutten. Evaluaties, portefeuilleanalyses en gesprekken met betrokkenen laten zien dat het in de praktijk complex is om deze randvoorwaarden te realiseren. Hoewel zij formeel zijn verankerd, ontstaat samenhang en integraliteit in de uitvoering vooral vanuit lokale en projectmatige dynamiek.

Benaderingen van samenhang en integraliteit In programma’s met hoge ambities en een breed palet aan interventies zijn grofweg twee manieren te onderscheiden om samenhang, integraliteit en synergie te realiseren. Een bottom-up benadering biedt ruimte voor lokale variatie, maatwerk en experiment. Samenhang ontstaat dan vooral binnen projecten en lokale programma’s. Integraliteit wordt vooral binnen afzonderlijke initiatieven nagestreefd, bijvoorbeeld door sociale, ruimtelijke en economische doelen te combineren. Synergie vraagt in deze benadering om actieve inspanningen om verschillen tussen initiatieven te herkennen, te verbinden en te benutten. Een tweede benadering is meer top-down en programmatisch. Samenhang en integraliteit worden daarin vooraf explicieter georganiseerd, bijvoorbeeld via keuzes in prioriteiten, investeringslijnen en fasering. Synergie wordt nagestreefd via bewuste keuzes in investeringsmix en schaal. Dit stelt hoge eisen aan analyse, bestuurlijke besluitvorming en programmatische sturing. De inrichting van Nationaal Programma Groningen vertoont duidelijke kenmerken van een overwegend bottom-up aanpak. De vroege en decentrale verdeling van middelen, de nadruk op lokale autonomie en de parallelle ontwikkeling

SYNERGIE IN NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN

van programmalijnen boden ruimte voor maatwerk en eigenaarschap. De wijze waarop investeringen programmatisch op elkaar worden afgestemd, is minder expliciet uitgewerkt. Daardoor krijgen samenhang en integraliteit in de praktijk vooral vorm binnen afzonderlijke projecten en deelprogramma’s.

Gefragmenteerde startpositie De parallelle ontwikkeling van programmalijnen en de vroege verdeling van middelen maken dat onderdelen in belangrijke mate naast elkaar opereren. Samenhang tussen lokale programma’s, het provinciale programma en andere onderdelen ontstaat niet automatisch en vraagt om afstemming in de uitvoering. Door de vroege vastlegging van middelen is de ruimte voor latere herordening of concentratie beperkt. Programmabrede samenhang vraagt daardoor om gerichte samenwerking tussen betrokken partijen.

Samenhang en integraliteit op projectniveau Binnen deze inrichting krijgen samenhang en integraliteit vooral vorm op projectniveau. Gemeenten hanteren daarbij verschillende vertrekpunten: sommige werken vanuit beleidsmatige analyses, andere vanuit initiatieven van inwoners. Deze variatie versterkt lokaal eigenaarschap en legitimiteit. Integraliteit is stevig verankerd in de projectbeoordeling. Veel projecten combineren meerdere ambities en zoeken aansluiting bij andere initiatieven. Binnen sommige programmaonderdelen, zoals Toukomst, vindt bovendien een samenhangende inhoudelijke afweging plaats tussen projecten. Op dit niveau functioneren samenhang en integraliteit duidelijk als kwaliteitsnorm.

Samenhang en integraliteit op programmaniveau Op programmaniveau krijgt samenhang een andere betekenis. Daar gaat het om de ordening van de totale investe-

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

ringsmix: hoe middelen over ambities worden verdeeld, hoe investeringen elkaar versterken en hoe zij zich verhouden tot externe beleids- en investeringsagenda’s. Hoewel samenhang bij afzonderlijke projecten wordt meegewogen, vindt geen programmabrede analyse plaats van de totale investeringsmix in onderlinge samenhang. Projecten dragen vaak bij aan meerdere ambities, maar deze bijdragen worden niet systematisch geclusterd of gefaseerd. Ook de positionering ten opzichte van andere publieke en private investeringen is niet expliciet georganiseerd. Overlap of lacunes worden daardoor vaak pas in latere fases zichtbaar.

Doorwerking in de projectenportefeuille De projectenportefeuille kent een brede diversiteit in schaal, focus en type interventies. Veel projecten zijn inhoudelijk sterk en sluiten aan bij de ambities. Tegelijkertijd is de onderlinge versterking tussen projecten niet altijd expliciet georganiseerd. Voor ambities zoals leefbaarheid kan een gedifferentieerde aanpak passend zijn. Bij ambities waarbij schaal, clustering of kennisopbouw bepalend zijn, vraagt dit om extra afstemming om opschaling en benutting van leerervaringen te bevorderen.

1.4 Herkenning van beperkingen en pogingen tot versterking van synergie Vanaf de start was binnen bestuur en organisatie duidelijk dat samenhang, integraliteit en synergie niet vanzelf uit de gekozen inrichting zouden voortkomen. In verschillende fasen zijn daarom gerichte stappen gezet om meer focus en programmatische meerwaarde te realiseren. Deze stappen weerspiegelen de bestuurlijke en inhoudelijke ontwikkeling van het programma in de afgelopen jaren.

Vroege erkenning en richtinggevende kaders Met de vaststelling van het programmakader in september 2019 zijn samenhang en integraliteit expliciet benoemd als randvoorwaarden. In december 2019 gaf het bestuur opdracht om voorstellen uit te werken voor het versterken van samenhang en governance. De Hoofdlijnennotitie van juni 2020 bood een eerste inhoudelijke ordening en richting voor de inzet van middelen. Het bestuur koos er bewust voor deze notitie geen aanvullend sturings- of toetsingskader te laten zijn. De notitie kreeg daarmee een richtinggevende, maar geen normerende rol binnen de bestaande financiële en bestuurlijke systematiek.

SYNERGIE IN NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN

Toukomst en het Toukomstbeeld Binnen Toukomst werd gewerkt aan een breed gedragen toekomstbeeld voor Groningen. Het Toukomstbeeld bood een integraal perspectief op maatschappelijke, economische en ruimtelijke opgaven en functioneerde als samenhangend kader binnen Toukomst zelf. De doorwerking naar andere programmalijnen bleef beperkt, mede doordat middelen en programma’s elders al grotendeels waren vastgelegd. Toukomst had daardoor vooral betekenis als intern samenhangend traject.

Analyse van de portefeuille en governanceverkenningen Vanaf 2021 verschoof de aandacht naar de projectenportefeuille als geheel. Analyses en adviezen van de onafhankelijke beoordelingscommissie wezen op beperkte samenhang en pleitten voor meer focus, met name op economische structuurversterking. Governanceverkenningen maakten onderscheid tussen lokaal georiënteerde logica’s en bovenlokale ambities, met verschillende eisen aan sturing. Hoewel deze inzichten bestuurlijk werden herkend, leidden zij niet tot fundamentele aanpassingen in governance of financiële systematiek. Versterking van samenhang vond plaats binnen de bestaande inrichting.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Baanbrekers en verfijning binnen provinciale programmering Vanaf 2021 werd ingezet op grotere, samenhangende ambities via het moonshot-denken en de ontwikkeling van baanbrekers. Deze zijn uitgewerkt als inhoudelijke richtingen, zonder eigen sturingslaag of budgettaire autonomie. In 2023 is besloten het resterende programmakapitaal toe te voegen aan het trekkingsrecht van de provincie. De baanbrekers zijn ondergebracht binnen het provinciale programma. In de huidige fase werkt de provincie met programmaplannen waarin structuurversterkende ambities zijn geconcentreerd rond een beperkt aantal thema’s. De uitvoering hiervan is grotendeels gestart na de beoordelingsperiode van deze tussenevaluatie, waardoor de doorwerking nog niet kan worden vastgesteld.

Samenvattend beeld Tijdens de uitvoering werd herhaaldelijk duidelijk dat de gekozen inrichting niet vanzelf leidt tot programmabrede synergie. Daarom zijn op meerdere momenten gerichte stappen gezet om meer focus en samenhang te realiseren. Deze interventies tonen reflectie en lerend vermogen binnen bestuur en organisatie. Tegelijkertijd vonden deze inspanningen plaats binnen een opzet die vanaf de start draaide om lokale autonomie, vroeg vastgelegde budgetten en voortgang boeken. Dat waren bewuste keuzes die goed werkten voor de uitvoering, maar niet waren ontworpen om programmabrede samenhang te creëren. Nieuwe initiatieven moesten meebewegen met bestaande lijnen en afspraken, waardoor samenhang vooral ontstond via extra acties en tussentijdse bijsturing. Of dit in de komende fase kan uitgroeien tot meer structurele programmatische sturing, hangt af van de verdere uitwerking en uitvoering.

1.5 Gevolgen van beperkte synergie voor de doelmatigheid Onze analyse laat zien dat Nationaal Programma Groningen vanaf 2020 expliciet heeft gestuurd op kwaliteit, legitimiteit en uitvoerbaarheid van afzonderlijke projecten. Samenhang en integraliteit zijn stevig verankerd in het programmakader en in de beoordeling van aanvragen. Dit draagt aantoonbaar bij aan de kwaliteit en doelmatigheid op projectniveau. Veel projecten zijn zorgvuldig voorbereid, inhoudelijk onderbouwd en sluiten aan bij de ambities van het programma. Op programmaniveau ligt de situatie anders. In een programma met hoge ambities en een beperkt budget vraagt doelmatigheid niet alleen om zorgvuldige selectie van projecten, maar ook om het concentreren, faseren en onderling versterken van investeringen. Wanneer samenhang en integraliteit vooral op projectniveau functioneren, verspreiden middelen zich gemakkelijker over uiteenlopende initiatieven. Clustering rond strategische ontwikkellijnen vindt dan beperkt plaats. De kans dat investeringen elkaar programmabreed versterken, neemt daardoor af.

SYNERGIE IN NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN

Dit heeft gevolgen voor het verwachte doelbereik. De bijdrage aan de ambities ontstaat in belangrijke mate via de optelsom van projecten. Waar projecten elkaar inhoudelijk versterken of regionaal concentreren, kan dit tot betekenisvolle effecten leiden. Als investeringen verspreid blijven of alleen indirect helpen bij de grote opgaven, blijft de impact vaag. Dan is het niet waarschijnlijk dat er in de resterende tijd nog een duidelijke bijdrage aan een regionale inhaalslag zichtbaar wordt. Beperkte synergie betekent niet dat de inzet niets oplevert, maar wel dat de totale impact kleiner blijft dan mogelijk bij een sterker programmatisch geordende inzet van middelen. De mate waarin Nationaal Programma Groningen zijn ambities realiseert, hangt daarom in belangrijke mate samen met verdere versterking van samenhang, prioritering en focus in de investeringsmix, vooral op die gebieden waar de relatieve achterstanden het meest bepalend zijn voor het toekomstperspectief van de regio.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

Hefboomwerking 2.1 Noodzaak van maximale hefboomwerking De vier ambities van Nationaal Programma Groningen zijn omvangrijk en kunnen niet worden gerealiseerd met losse projecten alleen. Door de complexiteit van de opgaven, de relatieve achterstanden en het eindige budget is doelbereik alleen haalbaar wanneer investeringen elkaar versterken en aanvullende beweging in gang zet. Hefboomwerking betekent dat de inzet van middelen, aandacht en organisatiekracht leidt tot effecten die verder gaan dan directe projectresultaten. Dat vraagt om het aantrekken van aanvullende investeringen, het beïnvloeden van keuzes van andere partijen en het realiseren van structurele, toekomstbestendige verandering. Zonder duidelijke hefboomwerking blijft de bijdrage vooral de optelsom van projecten en wordt het minder waarschijnlijk dat binnen de looptijd een zichtbare regionale inhaalslag wordt bereikt. In deze evaluatie onderscheiden wij drie vormen van hefboomwerking. Samen zijn ze bepalend voor de doelmatigheid en effectiviteit van Nationaal Programma Groningen. Financiële hefboomwerking is het vermogen om met publieke middelen aanvullende investeringen te mobiliseren van andere overheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en fondsen. Financiële hefboomwerking vergroot het totale investeringsvolume en daarmee de schaal waarop ambities kunnen worden gerealiseerd.

HEFBOOMWERKING

Hefboomwerking via sturing en participatie gaat over de mate waarin het programma richting geeft aan het handelen van andere partijen. Het betreft samenwerking, uitvoeringskracht en beleidsafstemming, maar ook het betrekken van inwoners en maatschappelijke initiatieven. Hierdoor werken effecten door in werkwijzen, relaties en besluitvorming, en blijven zij niet beperkt tot afzonderlijke projecten. Hefboomwerking richting toekomstbestendigheid is de mate waarin investeringen bijdragen aan duurzame en structurele verandering. Projecten en programma’s zijn toekomstbestendig wanneer zij niet alleen tijdelijke resultaten opleveren, maar ook blijvende capaciteiten, robuuste structuren en langetermijnontwikkeling versterken. Juist de combinatie van deze drie vormen is essentieel. Financiële hefboomwerking zonder sturing blijft een optelsom van investeringen; sturing zonder toekomstbestendigheid leidt tot tijdelijke effecten; toekomstbestendigheid zonder schaal blijft kwetsbaar. De centrale vraag in dit hoofdstuk is daarom in hoeverre Nationaal Programma Groningen erin is geslaagd deze drie hefbomen in samenhang te realiseren, welke verklaringen daarvoor zijn aan te wijzen en wat dit betekent voor de doelmatigheid van het programma.

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

2.2 Financiële hefboomwerking van Nationaal Programma Groningen Halverwege de programmaperiode is zichtbaar in welke mate Nationaal Programma Groningen erin slaagt om aanvullende investeringen te mobiliseren. Daarbij kijken wij naar de omvang, herkomst en spreiding van cofinanciering en naar de mate waarin programmamiddelen worden verbonden met andere investeringsstromen.

Over de gehele portefeuille resulteert dit in een gemiddelde multiplier van circa twee: gemiddeld wordt elke euro uit Nationaal Programma Groningen aangevuld met ongeveer één euro aan externe middelen. De definitieve omvang kan pas na afronding van projecten worden vastgesteld.

Cofinanciering komt vooral uit de regio Nationaal Programma Groningen voldoet aan de vastgestelde norm In het programmakader is vastgelegd dat met de beschikbare middelen een maximale financiële hefboom wordt nagestreefd. Voor het provinciale programma geldt een verplichte cofinanciering van minimaal 50 procent. Voor de lokale programma’s wordt cofinanciering gestimuleerd, maar niet verplicht. Op basis van de beschikbare gegevens voldoet Nationaal Programma Groningen aan deze norm. Het provinciale programma realiseert een gemiddelde multiplier van 2,6 en overschrijdt daarmee de vereiste cofinanciering. Een beperkt aantal grote projecten draagt hier sterk aan bij. De tien projecten met de hoogste cofinanciering mobiliseren gezamenlijk bijna 450 miljoen euro aan externe middelen, met name binnen industrie, mobiliteit en provinciale uitvoeringsprogramma’s op het gebied van gezondheid en energie. In deze projecten is het aandeel van Nationaal Programma Groningen relatief beperkt ten opzichte van het totale investeringsvolume. Ook binnen de lokale programma’s (gemiddelde multiplier 1,8) en binnen Toukomst (multiplier 1,3) wordt aanvullende financiering gerealiseerd, ondanks het ontbreken van verplichte cofinanciering. Tussen gemeenten bestaan daarbij duidelijke verschillen in het aandeel projecten met externe bijdragen.

Binnen Toukomst is de totale cofinanciering beperkter van omvang, maar veel initiatieven ontvangen wel aanvullende middelen in kleinere bedragen. Voor enkele speciale programma’s ontbreekt een volledig overzicht.

HEFBOOMWERKING

De aanvullende financiering die via Nationaal Programma Groningen wordt gemobiliseerd, is grotendeels afkomstig uit de regio zelf. Het grootste deel komt van regionale overheden en (semi-)publieke instellingen. Private cofinanciering komt minder voor en concentreert zich vooral in sectoren als industrie en energie. De instroom van middelen van buiten de regio blijft relatief beperkt. Slechts een klein deel van de cofinanciering is afkomstig van landelijke fondsen, private partijen van buiten Groningen of Europese middelen. Daarmee fungeert Nationaal Programma Groningen vooral als versterker van regionale publieke investeringen en in mindere mate als springplank voor het aantrekken van grootschalige externe financiering.

Verschillen in hefboomwerking tussen ambities De financiële hefboomwerking verschilt per ambitie. Binnen Economie is de totale investeringsomvang het grootst. Projecten trekken hier relatief veel publieke middelen en middelen van buiten de regio aan. Binnen Werken en Leren en Leefbaarheid gaat het vaker om kleinschalige, lokaal ingebedde projecten. De hefboomwerking is daar beperkter. Binnen Natuur en Klimaat laten vooral projecten gericht op klimaatmitigatie een sterke hefboomwerking zien. Zij mobiliseren substantiële aanvullende middelen. Projecten op het gebied van biodiversiteit en landschap trekken minder externe financiering aan. Ook binnen ambities bestaan verschillen. Projecten die de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt versterken, realiseren relatief hoge cofinanciering. Projecten gericht op

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

het vergroten van het arbeidspotentieel trekken doorgaans minder externe middelen aan. Deze verschillen hangen samen met de aard en schaal van projecten. Bovenlokale en economisch-strategische projecten zijn beter in staat om private of extra-regionale middelen aan te trekken dan sociaal-maatschappelijke of wijkgerichte initiatieven. Daarnaast spelen verschillen in cofinancieringseisen per programmalijn een rol.

Het ontbreken van een regionale financieringsstrategie Een belangrijke randvoorwaarde voor een doelgerichte inzet van middelen ontbreekt: een samenhangende regionale financieringsstrategie. Er is geen gezamenlijk kader waarin publieke en semipublieke partijen strategisch bepalen welke financieringsbron het meest geschikt is voor welke opgave. In de praktijk ontbreekt een integraal overzicht waarin middelen uit Nationaal Programma Groningen, het Just Transi-

tion Fund, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, Regio Deals, Nij Begun, de voormalige middelen voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied en andere rijks- en Europese fondsen in samenhang worden beschouwd. Een dergelijk financieel overzicht, of ‘spoorboekje’, zou kunnen helpen om middelen te bundelen, strategisch te positioneren en aanvullende investeringen aan te trekken. Doordat zo’n gezamenlijk afwegingskader ontbreekt, worden investeringskeuzes in de praktijk vaak beïnvloed door de vraag waar op dat moment budget beschikbaar is. De inzet volgt dan het beschikbare potje, in plaats van een gezamenlijke analyse van waar middelen het grootste effect kunnen hebben. Ook binnen Nationaal Programma Groningen is de projectenportefeuille mede gevormd door de beschikbaarheid van trekkingsrechten, en minder door een integrale analyse van opgaven en bijpassende financieringsstrategieën. Hierdoor kunnen kansen voor bundeling, opschaling en strategische positionering onbenut blijven.

2.3 Hefboomwerking via sturing en participatie Naast financiële hefboomwerking wil Nationaal Programma Groningen invloed uitoefenen op samenwerking, beleidsvorming en uitvoering in de regio. Deze sturingsfunctie is belangrijk om versnippering te voorkomen en initiatieven te laten bijdragen aan gedeelde ambities. Het gaat daarbij om samenwerking, uitvoeringskracht, professionalisering en betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke partijen.

Samenwerking en organisatie in de regio Sinds de start heeft Nationaal Programma Groningen geleid tot intensievere samenwerking tussen gemeenten, provincie, maatschappelijke organisaties en uitvoeringspartners. Het programmabureau, de onafhankelijke beoordelingscommissie en de overlegstructuren binnen het programma hebben bijgedragen aan meer contact, kennisuitwisseling en onderlinge afstemming. Deze samenwerking ontstaat vooral rond

HEFBOOMWERKING

concrete projecten en programmalijnen. Zij is vaak afhankelijk van individuele trekkers. Een overkoepelende structuur die actief stuurt op verbinding en complementariteit ontbreekt. Hierdoor blijft de gezamenlijke uitvoeringskracht deels afhankelijk van lokale initiatieven.

Sturing van uitvoering en professionalisering Het programma heeft bijgedragen aan professionalisering van projectontwikkeling en uitvoering. Initiatiefnemers krijgen ondersteuning bij het aanscherpen van plannen en worden getoetst op onderbouwing, haalbaarheid en samenhang. Dit leidt tot betere plannen en duidelijkere uitvoeringsvoorwaarden. Tegelijkertijd is deze sturing niet verankerd in een programmabrede uitvoeringsinfrastructuur. Capaciteit en expertise zijn verdeeld over verschillende organisaties. Kennisdeling en gezamenlijke leerprocessen zijn niet structureel

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

georganiseerd. Hierdoor blijven terugkerende knelpunten bij projectopstart en uitvoering bestaan. De sturingskracht is aanwezig, maar niet structureel geborgd.

Sturing van beleidsvorming en participatie Participatie is een expliciete randvoorwaarde binnen Nationaal Programma Groningen. Projecten betrekken inwoners en maatschappelijke partijen bij de totstandkoming en uitvoering van initiatieven. Uit documentanalyse en interviews blijkt dat deze norm in de praktijk wordt toegepast, met zorgvuldige participatie vooral in de ontwikkelfase van projecten. Dit draagt bij aan draagvlak, legitimiteit en aansluiting bij lokale behoeften. Binnen Toukomst kreeg participatie een meer sturende rol. Inwoners hadden invloed op de richting en prioritering van

ideeën. Participatie fungeerde daar niet alleen als legitimatie, maar als inhoudelijk ordenend mechanisme. Het Toukomstpanel en het Toukomstbeeld zijn het resultaat van een intensief participatief traject waarin inhoudelijke samenhang en collectieve reflectie centraal stonden. Uit eerdere evaluaties blijkt dat Toukomst hiermee een vernieuwend participatief programma was, waarin inwoners daadwerkelijk invloed hadden op richting en inhoud. In Toukomst fungeerde participatie daarmee niet alleen als legitimatie van projecten, maar als inhoudelijk sturend mechanisme. De participatieve werkwijze beïnvloedde welke thema’s prioriteit kregen en hoe ideeën werden samengebracht en verbonden binnen dit programmaonderdeel. In die zin heeft Toukomst laten zien dat participatie kan functioneren als hefboom voor sturing en inhoudelijke richting.

2.4 Hefboomwerking gericht op toekomstbestendigheid Naast financiële hefboomwerking en samenwerking is ook toekomstbestendigheid essentieel. Het programma wil oplossingen realiseren die blijvende maatschappelijke waarde hebben. Dat vraagt om projecten die blijvend effect hebben, of die worden voortgezet, opgeschaald of ingebed in bestaande structuren. Soms zorgt een eenmalige ingreep, zoals een fysieke voorziening, al voor een blijvend effect doordat een knelpunt wordt opgelost. ar vaak blijven resultaten alleen bestaan als er structurele financiering is, een goede inbedding in bestaande organisaties of een houdbare businesscase.

Indirecte interventies en opvolging Een aanzienlijk deel van de projecten bestaat uit indirecte interventies, zoals kwartiermakers, haalbaarheidsstudies, pilots en proeftuinen. Deze creëren voorwaarden voor vervolg, maar leveren op zichzelf geen blijvend effect op. Vooral binnen Economie en Natuur en Klimaat is het aandeel van dergelijke projecten groot. Voor deze projecten is opvolging

HEFBOOMWERKING

cruciaal. Zonder vervolgfinanciering of opschaling blijft de opbrengst beperkt tot tijdelijke leer- of voorbereidingsresultaten. De mate van toekomstbestendigheid hangt daarom sterk samen met de mogelijkheden voor doorontwikkeling.

Afhankelijkheid van regionale overheden In de praktijk is opvolging vaak afhankelijk van regionale overheden. Binnen Toukomst en de lokale programma’s gaat het regelmatig om initiatieven met een sterk lokaal en maatschappelijk karakter, waarvoor private cofinanciering beperkt beschikbaar is. Structurele voortzetting vraagt daardoor vaak om keuzes binnen gemeentelijke of provinciale begrotingen. Dit is niet ongebruikelijk bij maatschappelijke initiatieven, maar het maakt duurzame borging gevoelig voor financiële ruimte en bestuurlijke prioriteiten. De lerende evaluatie van Toukomst door Andersson Elffers Felix bevestigt dat structurele financiering voor veel initiatieven een belangrijke uitdaging vormt. Een deel van de projecten kan zelfstandig voortbestaan, maar veel initiatieven zoeken op

T U SSE N EVA LUAT I E NATIONAAL PROGRAMMA GRONINGEN / 2026

termijn aansluiting bij bestaande overheidsprogramma’s of aanvullende publieke middelen.

Beperkt inzicht in samenhang buiten Nationaal Programma Groningen Het ontbreken van een breed overzicht van beschikbare financiering en beleidslijnen buiten Nationaal Programma Groningen maakt duurzame borging lastig. Projectleiders

hebben vaak beperkt zicht op vervolgmogelijkheden binnen rijks- of Europese programma’s of andere regionale fondsen. Dit maakt opschaling en inbedding complex. Initiatiefnemers vanuit overheden beschikken doorgaans over meer overzicht dan partijen van buiten de overheid. Daardoor ontstaan verschillen in de mate waarin projecten hun weg vinden naar vervolgstructuren.

2.5 Gevolgen voor de doelmatigheid van het programma De analyse van financiële hefboomwerking, sturing en toekomstbestendigheid laat zien dat Nationaal Programma Groningen op meerdere fronten aanvullende effecten realiseert. Deze effecten zijn zichtbaar en relevant op projecten deelprogrammaniveau. De programmatische bundeling en versterking van deze drie hefbomen is minder expliciet ingericht. De financiële hefboomwerking is substantieel. Met een gemiddelde multiplier van circa twee vergroot het programma de regionale investeringscapaciteit aanzienlijk. Tegelijkertijd is deze hefboomwerking ongelijk verdeeld over ambities en programmalijnen. Zij is in belangrijke mate afhankelijk van regionale publieke middelen. Het aantrekken van grotere nationale, Europese en private financieringsstromen is minder structureel georganiseerd. Door het ontbreken van een samenhangende regionale financieringsstrategie blijft de strategische positionering van investeringen beperkt. Hierdoor wordt het financiële potentieel van het programma niet maximaal benut. Ook via sturing en participatie worden duidelijke effecten gerealiseerd. Het programma heeft samenwerking versterkt, projectontwikkeling geprofessionaliseerd en participatie stevig verankerd. Deze sturingskracht draagt bij aan betere plannen en grotere legitimiteit.

De doorwerking blijft echter grotendeels verbonden aan afzonderlijke projecten en programmalijnen. Een programmabrede infrastructuur voor

HEFBOOMWERKING

gezamenlijke uitvoering, kennisdeling en structurele opschaling is niet expliciet ingericht. De hefboomwerking via sturing blijft daardoor deels afhankelijk van lokale initiatieven en beschikbare capaciteit. Ten aanzien van toekomstbestendigheid geldt dat het programma erin slaagt projecten te starten en te versterken, maar dat de structurele doorwerking in veel gevallen afhankelijk is van vervolgbesluiten en aanvullende financiering buiten het programma. Indirecte interventies zoals pilots, kwartiermakers en verkenningen creëren voorwaarden voor ontwikkeling, maar leveren alleen blijvende impact op wanneer zij worden voortgezet of ingebed. Een gezamenlijke strategie voor opvolging en duurzame borging is niet programmatisch georganiseerd. Daarmee blijft een deel van het potentiële langetermijneffect onzeker. Gezamenlijk functioneren de drie vormen van hefboomwerking. Er worden extra financiële middelen gemobiliseerd, samenwerking wordt versterkt en projecten komen van de grond. Maar de systematische bundeling, opschaling en strategische concentratie van deze effecten rondom de ambities van het programma is minder sterk uitgewerkt. Dit raakt direct aan de doelmatigheid. Doelmatigheid in een programma met hoge ambities en een eindig budget vraagt niet alleen om zorgvuldige projectselectie en aanvullende financiering, maar om maximale versterking tussen inves-

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/17057243/1