04. Rekenkamerrapport onderzoek integriteit
Tekst van het document
Rekenkameronderzoek over de borging van integriteit door de gemeente Midden-Groningen
De integriteit geborgd?
Groningen, juli 2024
De integriteit geborgd?
Colofon
Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.profacto.nl info@profacto.nl 050-3139853
Jeanne Cazemier, Marieke Diekema en Niko Struiksma Auteurs Opdrachtgever Rekenkamer Midden-Groningen Datum Juli 2024 Status Concepteindrapport
1
De integriteit geborgd?
Inhoud 1.1 Aanleiding...........................................................................................................4
1 Inleiding................................................................................................................4 1.2 Onderzoeksvraag.................................................................................................4 1.3 Aanpak................................................................................................................4 1.4 Leeswijzer...........................................................................................................5 1.5 Inleiding..............................................................................................................5
2 Beleid...................................................................................................................5 1.6 Beleid en gedragscodes.......................................................................................6 1.6.1 Inleiding..................................................................................................................6 1.6.2 Gemeenteraad en het college................................................................................6 1.6.3 Rekenkamer...........................................................................................................7 1.6.4 Ambtelijke organisatie............................................................................................7 1.7 Regelingen en protocollen bij (vermoeden) integriteitsschending........................9
2 College van burgemeester en wethouders..........................................................11 2.1 Inleiding............................................................................................................11 2.2 Aandacht voor integriteit en bewustzijn............................................................11 2.3 Beheersmaatregelen..........................................................................................12 2.4 Handelen bij integriteitsschendingen.................................................................14
3 Gemeenteraad....................................................................................................15 3.1 Inleiding............................................................................................................15 3.2 Gedragscode......................................................................................................15 3.3 Aandacht voor integriteit en bewustzijn............................................................15 3.3.1 Benoeming raadsleden.........................................................................................15 3.3.2 Aandacht voor integriteit in de gemeenteraad....................................................15 3.3.3 Cultuur..................................................................................................................16 3.3.4 Gedeelde normen................................................................................................16 3.4 Beheersmaatregelen..........................................................................................16 3.4.1 Geschenken, diensten, uitnodigingen en informatiebescherming.......................16 3.5 Handelen bij vermoedens van integriteitsschendingen......................................17 3.5.1 Melden.................................................................................................................17 3.5.2 Onderzoeken van
meldingen................................................................................17
2
De integriteit geborgd?
4 Rekenkamer........................................................................................................18 4.1 Inleiding............................................................................................................18 4.2 Aandacht voor integriteit en bewustzijn............................................................18 4.3 Beheersmaatregelen..........................................................................................19 4.4 Handelen bij integriteitsschendingen.................................................................21
5 Ambtelijke organisatie........................................................................................22 5.1 Inleiding............................................................................................................22 5.2 Aandacht voor integriteit en bewustzijn............................................................22 5.2.1 Organisatorische borging.....................................................................................22 5.2.2 Werving en selectie medewerkers.......................................................................22 5.2.3 Verdere bewustwording integriteit......................................................................23 5.2.4 Aandacht integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleggen en rol teamleiders.........................................................................................................23 5.2.5 Gemeentelijke cultuur..........................................................................................24 5.3 Kwetsbare functies en beheersmaatregelen......................................................24 5.3.1 Kwetsbare functies, handelingen en processen en beheersmaatregelen............24 5.3.2 Registratiesysteem nevenwerkzaamheden en financiële belangen.....................24 5.3.3
Informatieveiligheid.............................................................................................24 5.4 Handelen bij integriteitsschendingen.................................................................25 5.4.1 Verschillende handelswijzen bij integriteitsschending.........................................25 5.4.2 Melden van integriteitskwesties..........................................................................25
6 Conclusie............................................................................................................27 6.1 Inleiding............................................................................................................27 6.2 Conclusies..........................................................................................................27 6.2.1 Inleiding................................................................................................................27 6.2.2 Beleid en gedragscodes........................................................................................27 6.2.3 Uitvoering van het beleid.....................................................................................28 6.2.4 Ervaringen met het integriteitsbeleid...................................................................31
7 Aanbevelingen....................................................................................................32 7.1 Inleiding............................................................................................................32 7.2 College..............................................................................................................32 7.2.1 Ambtelijke organisatie..........................................................................................33 7.3 Gemeenteraad...................................................................................................34 7.4 Rekenkamer......................................................................................................35
Bijlage 1: Deelvragen.............................................................................................36 Bijlage 2: Normenkader.........................................................................................37 3 Geraadpleegde documenten...............................................................................41
3
De integriteit geborgd?
1 Inleiding 1.1
Aanleiding De rekenkamer van Midden-Groningen is geïnteresseerd in de vraag op welke wijze de gemeente oog heeft voor de borging van integriteit van ambtenaren, politieke ambtsdragers en leden van de rekenkamer.1 De rekenkamer wilde onderzoeken hoe dit op papier geborgd is. Daarom is in dit onderzoek vooral gekeken of er beleid, procesbeschrijvingen, procedures en instructies bestaan. Ook is gekeken naar de opzet van het beleid met betrekking tot integriteit. Op onderdelen is daarnaast onderzocht of het beleid in de praktijk wordt gebracht. Het onderzoek is uitgevoerd door Pro Facto. Er is niet onderzocht hoe het feitelijk is gesteld met de integriteit van bestuurders, raadsleden, de ambtelijke organisatie en leden van de rekenkamer. Ook wordt niet ingegaan op integriteitschendingen binnen de gemeente.
1.2
Onderzoeksvraag De hoofdvraag van het onderzoek is: Heeft de gemeente Midden-Groningen (op papier) voldoende oog voor integriteit in brede zin? Om de hoofdvraag te beantwoorden is een aantal deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen zijn opgenomen in bijlage 1.
1.3
Aanpak Om de hoofdvraag van het onderzoeksmethoden ingezet.
onderzoek
te
beantwoorden
zijn
verschillende
Startgesprek Het onderzoek is gestart met een gesprek met de rekenkamer, burgemeester, gemeentesecretaris, griffier, ambtelijk contactpersoon en onderzoekers. Er is een toelichting op het onderzoek gegeven en er zijn door de burgemeester, gemeentesecretaris en griffier aandachtspunten naar voren gebracht. Daarnaast zijn praktische afspraken gemaakt over het inplannen van interviews en het aanleveren van documenten.
Onder politieke ambtsdragers worden in dit onderzoek bestuurders (burgemeester en wethouders) en volksvertegenwoordigers (raadsleden) verstaan. Waar de tekst niet van toepassing is op beide categorieën van politieke ambtsdragers wordt of ‘bestuurders’ of ‘volksvertegenwoordigers/raadsleden’ gebruikt. 1
4
De integriteit geborgd?
Opstellen normenkader Om te beoordelen of de gemeente Midden-Groningen (op papier) voldoende aandacht heeft voor integriteit hebben we een normenkader opgesteld. Het normenkader beschrijft op verschillende onderdelen hoe de situatie zou moeten zijn. In bijlage 2 wordt het normenkader beschreven. Documentenstudie We hebben een documentenstudie uitgevoerd, waarbij we alle relevante (beleids)documenten van de gemeente op het gebied van integriteit hebben bestudeerd. Daaronder vielen ook documenten over ondermijning, fraude, misbruik & oneigenlijk gebruik en ongewenste omgangsvormen. Ook het medewerkerstevredenheidsonderzoek uit 2023 is bestudeerd. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen met bestudeerde documenten. (Groeps)interviews Na het bestuderen van de documenten zijn interviews gehouden met de burgemeester, gemeentesecretaris, de griffier, de extern vertrouwenspersoon en een beleidsmedewerker HR. Ook zijn drie groepsgesprekken gevoerd met het college, drie teamleiders en een vertegenwoordiger van elke raadsfractie. Aanvulling onderzoek integriteit rekenkamer In de eerste instantie richtte het onderzoek zich op de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Bij de bespreking van de concepteindrapportage gaf de rekenkamer aan dat het goed zou zijn om ook na te gaan hoe de integriteit van de leden van de rekenkamer is geborgd.
We hebben daar aanvullend onderzoek naar gedaan. Er is een aantal documenten bestudeerd en er is een interview gehouden met twee leden en de secretaris van de rekenkamer. De bevindingen van dit aanvullend onderzoek zijn in dit onderzoeksrapport verwerkt.
1.4
Leeswijzer In hoofdstuk 2 komt het beleid en de gedragscodes die er in de gemeente ten aanzien van integriteit zijn aan de orde. Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen met betrekking tot het college, hoofdstuk 4 bevat de bevindingen met betrekking tot de raad, hoofdstuk 5 de bevindingen over de rekenkamer en hoofdstuk 6 de bevindingen over de ambtelijke organisatie. In hoofdstuk 7 worden de conclusies van het onderzoek gepresenteerd. Ten slotte bevat hoofdstuk 8 aanbevelingen om integriteit (beter) te borgen in de gemeente.
2 Beleid 1.5
Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we op hoofdlijnen het integriteitsbeleid van de gemeente voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. In paragraaf 2.2 komen het
5
De integriteit geborgd?
algemene beleid en de gedragscodes aan bod en paragraaf 2.3 gaat in op protocollen en regelingen voor (vermoedens) van integriteitsschendingen.
1.6
Beleid en gedragscodes
1.6.1
Inleiding
In tabel 2.1 zijn de verschillende beleidsdocumenten en gedragscodes over integriteit weergegeven. We bespreken in deze paragraaf op hoofdlijnen de inhoud van deze documenten. TABEL 2.1: OVERZICHT BELEID EN GEDRAGSCODES
Document Gedragscode integriteit raads- en collegeleden Midden-Groningen 2023 Het reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad van Midden-Groningen Beleidsnotitie Integriteit Midden-Groningen Gedragscode integriteit gemeente Midden-Groningen Regeling Eed of belofte gemeente Midden-Groningen Verordening Gemeentelijke Rekenkamer Midden-Groningen 2023 en het reglement van orde 2023 Onderzoeksprotocol Rekenkamercommissie Midden-Groningen 2020 Gedragscode ‘Publiek Opdrachtgeverschap’ gemeente MiddenGroningen Gedragsregels informatieveiligheid en privacy gemeente MiddenGroningen Plan van aanpak regionale aanpak ondermijning, Groninger gemeenten Inkoopbeleid gemeente Midden-Groningen
1.6.2
Doelgroep Collegeleden Raads- en commissieleden Raadsleden Ambtelijke organisatie Ambtelijke organisatie Ambtelijke organisatie Rekenkamer Rekenkamer College- en raadsleden en ambtelijke organisatie Ambtelijke organisatie Bestuurlijke en ambtelijke organisatie College- en raadsleden en ambtelijke organisatie
Gemeenteraad en het college
Gedragscode integriteit raads- en collegeleden Midden-Groningen 2023 De gedragscode geldt voor raadsleden (plaatsvervangend) commissieleden, collegeleden en richt zich ook tot de bestuursorganen. Het doel van de gedragscode is om houvast te bieden bij het bepalen van normen voor integer handelen. Onderwerpen die in de gedragscode aan de orde komen zijn: — Voorkomen van belangenverstrengeling — Informatie — Omgang met geschenken, faciliteiten, diensten, excursies, evenementen en buitenlandse reizen op uitnodiging van derden — Gebruik van voorzieningen van de gemeente — Uitvoering gedragscode Het Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad van Midden-Groningen 2024 Het reglement van orde bevat onder meer bepalingen over het onderzoek geloofsbrieven, de beëdiging van raadsleden en het uitvoeren van een risicoanalyse integriteit voor en de
6
De integriteit geborgd?
benoeming van kandidaatwethouders. 1.6.3
Rekenkamer
Verordening Gemeentelijke Rekenkamer Midden-Groningen 2023 De verordening regelt de taak, samenstelling, bevoegdheden en werkwijze van de rekenkamer. De verordening bepaalt onder meer dat leden van de rekenkamer de eed of belofte dienen af te leggen. Daarnaast volgt uit de verordening dat de rekenkamer een reglement van orde vaststelt. Het Reglement van orde gemeentelijke Rekenkamer MiddenGroningen 2023 bevat geen bepalingen met betrekking tot de integriteit van de rekenkamer. Er zijn wel bepalingen opgenomen over de vergaderingen en ondersteuning van de rekenkamer, het onderzoeksprogramma en de uitvoering, de communicatie en de verantwoording en financiën. Onderzoeksprotocol Rekenkamercommissie gemeente Midden-Groningen 2020 Het onderzoeksprotocol bevat richtlijnen voor de rekenkamer bij het uitvoeren van onderzoek. In het protocol staat dat de rekenkamer bij het doen van onderzoek de volgende uitgangspunten hanteert: — zorgvuldigheid: betrouwbaarheid en volledigheid bij de verzameling van de relevante feiten; — objectiviteit: een objectieve en gedegen analyse van de feiten; — transparante oordeelsvorming: beoordeling van feiten aan de hand van een expliciet normenkader; — de rekenkamer is géén afrekenkamer.
Het protocol geeft de rekenkamer daarnaast selectiecriteria voor de keuze van onderwerpen, uitgangpunten voor het selecteren van externe bureaus en regels voor de voorgang en dossiervorming. 1.6.4
Ambtelijke organisatie
In 2021 wees de accountant op de verplichting integriteitsbeleid te ontwikkelen. 2 ‘Voor het bevorderen van het integriteitsbewustzijn en het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie is het te adviseren een notitie inzake integriteitsbeleid te ontwikkelen. Uw gemeente kent nog geen dergelijke nota, alsmede een klokkenluidersregeling en gedragscode voor de gehele organisatie ontbreekt.’ Tot die tijd werkte het integriteitsbeleid van voormalig gemeente Hoogezand-Sappemeer door in de fusiegemeente. In 2022 zijn diverse beleidsstukken over integriteit ontwikkeld. De VNG-formats voor integriteit en het beleid van de voormalige gemeente HoogezandSappemeer zijn ook bestudeerd. Hierna beschrijven we de verschillende relevante documenten van de gemeente op het gebied van integriteit: Beleidsnotitie Integriteit Midden-Groningen (2022) Het algemene integriteitsbeleid van de gemeente is vastgelegd in de Beleidsnotitie Integriteit Midden -Groningen. De beleidsnotitie beschrijft de visie, ambitie, doelstellingen, instrumenten, rollen en activiteiten van de gemeente op het gebied van integriteit. Met het 2
Managementletter accountant 2021.
7
De integriteit geborgd?
integriteitsbeleid wil de gemeente de aandacht voor integriteit in de organisatie inbedden en borgen. Het doel van de notitie is het vastleggen van duidelijke en richtinggevende kaders voor integer handelen en het creëren van een integere cultuur binnen Midden-Groningen. Binnen de organisatiecultuur staan volgens het beleid de drie V’s centraal: vertrouwen, verantwoordelijkheid en vrijheid. In het beleid worden diverse elementen uitgewerkt, zoals hoe met het registreren van nevenwerkzaamheden en financiële belangen wordt omgegaan, hoe integriteit aandacht krijgt bij werving en selectie, en dat er een gedragscode is opgesteld. Ook heeft de gemeente in het beleid aandacht voor de ‘invoering en borging’ van het beleid. Integriteit dient regelmatig terug te komen in gesprekken en overleggen en het onderwerp moet doorlopend onder de aandacht worden gebracht van de medewerkers, bijvoorbeeld door het organiseren van activiteiten (workshops, bijeenkomsten, trainingen). In het beleid is verder opgenomen dat er jaarlijks verantwoording over het beleid wordt afgelegd. 3 Dit wordt jaarlijks gedaan bij de behandeling van de jaarrekening.4 Gedragscode integriteit gemeente Midden-Groningen (2022) De gemeente heeft een gedragscode integriteit voor medewerkers.
Het doel van de gedragscode is om medewerkers houvast te bieden bij het hanteren van de normen en waarden en duidelijkheid te geven over wat wel en niet toelaatbaar is. De gedragscode is ook een instrument om medewerkers aan te spreken op hun doen en laten. In de gedragscode zijn bepalingen over verschillende onderwerpen geregeld, zoals declaraties, het gebruik van gemeentelijke voorzieningen en het aannemen van geschenken. Regeling Eed of belofte gemeente Midden-Groningen (2022) Deze regeling bevat nadere regels over de verplichte eed of belofte die medewerkers moeten afleggen. In het document is onder andere aandacht voor de procedure, de inhoud van de eed of belofte en het vastleggen daarvan. Daarnaast beschrijft de regeling dat voor externe medewerkers geldt dat zij een integriteitsverklaring ondertekenen. Gedragscode ‘Publiek Opdrachtgeverschap’ gemeente Midden-Groningen (2020) Met deze gedragscode wordt in de eerste plaats geprobeerd helderheid te geven over de specifieke kenmerken van het zijn van het publieke opdrachtgeverschap en in de tweede plaats van het zijn van een betrouwbare en integere opdrachtgever. De gedragscode bevat gedragsregels en gaat in op kenmerken en kernwaarden van het zijn van een publieke opdrachtgever.
Gedragsregels informatieveiligheid en privacy gemeente Midden-Groningen (2023) De gedragsregels beschrijven wat er van medewerkers en externen die gebruik maken van de informatievoorziening van de gemeente wordt verwacht in het gebruik van ICT-middelen, bedrijfs- en persoonsgegevens. Doelen van de gedragsregels zijn onder andere de bescherming van vertrouwelijke gegevens en het voorkomen en tegengaan van misbruik van de ict-bedrijfsmiddelen. Plan van aanpak regionale aanpak ondermijning, Groninger gemeenten (oktober 2023) Het plan van aanpak is opgesteld om de regionale aanpak van ondermijning te versterken. Een van de sporen waarop wordt ingezet is bewustwording en weerbaarheid bij gemeenten:
3 4
Zie ook art. 4 Ambtenarenwet 2017. Zie bijv. Jaarrekening 2023, paragraaf 3.1, onder Fraude & Integriteit.
8
De integriteit geborgd?
‘Door te investeren in een weerbare overheid, waar integriteit centraal staat en een weerbare samenleving, heeft ondermijnende criminaliteit minder kans van slagen.’ Inkoopbeleid gemeente Midden-Groningen 2024 In het inkoop- en aanbestedingsbeleid legt de gemeente de doelen vast op het gebied van inkoop. In het beleid wordt aandacht besteed aan ethische aspecten en wordt het volgende gesteld: ‘De Gemeente handelt integer. Dit betekent dat medewerkers van de Gemeente zakelijk en objectief handelen, waardoor belangenverstrengeling voorkomen wordt en eerlijke mededinging wordt geborgd. Het integriteitsprotocol is bij het aanbesteden van toepassing. Daarnaast wenst de Gemeente alleen zaken te doen met leveranciers van onbesproken gedrag. […]’ Het beleid bevat daarnaast heldere doelstellingen en duidelijke uitgangspunten.
1.7
Regelingen en protocollen bij (vermoeden) integriteitsschending De gemeente heeft een aantal protocollen en regelingen voor het melden van (vermoedens) van integriteitsschendingen (zie tabel 2.2). TABEL 2.2: OVERZICHT DOCUMENTEN
Document Melden vermoeden misstand en inbreuk op het Europees recht gemeente Midden-Groningen Klachtenregeling – ongewenste omgangsvormen Seksuele intimidatie en vertrouwenspersoon Protocol agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers Protocol agressie en geweld
Doelgroep Ambtelijke organisatie Ambtelijke organisatie Ambtelijke organisatie Collegeleden Raads- en commissieleden Ambtelijke organisatie
Melden vermoeden misstand en inbreuk op het Europees recht gemeente MiddenGroningen (2022) Hierin is de procedure opgenomen die medewerkers moeten volgen om een vermoeden van misstand te melden of als EU-recht wordt geschonden. Denk daarbij aan fraude, belangenverstrengeling, misbruik van goederen. Deze regeling is vastgesteld naar aanleiding van de Wet bescherming klokkenluiders, die voortvloeit uit de Europese Richtlijn 2019/1937. In de Wet bescherming klokkenluiders is bepaald dat een werkgever bij wie ten minste vijftig werknemers werkzaam zijn een procedure voor het melden van misstanden vaststelt. Klachtenregeling – ongewenste omgangsvormen (2019) Voor het klagen over ongewenst gedrag op de werkvloer is de Klachtenregeling – ongewenste omgangsvormen opgesteld. Daarbij kan het gaan om seksuele intimidatie, agressie, geweld, intimidatie en discriminatie. In het document wordt beschreven hoe en bij wie medewerkers een klacht kunnen indienen als zij ongewenst gedrag op de werkvloer (hebben) ervaren. Daarnaast staat in het document beschreven hoe en door wie de klacht wordt onderzocht en binnen welke termijn de klacht wordt afgehandeld. Verder wordt het functioneren van de klachtencommissie beschreven.
9
De integriteit geborgd?
Seksuele intimidatie en vertrouwenspersoon (2022) Dit document bevat een pagina met daarin een visueel stappenplan dat een medewerker kan nemen bij het ervaren van sociale onveiligheid of het constateren van een misstand of integriteitsschending. Op een tweede pagina is vervolgens informatie opgenomen over seksuele intimidatie op het werk van het College voor de Rechten van de Mens. Daarbij wordt uitgelegd wat seksuele intimidatie is, waar het gemeld kan worden en waar personen terecht kunnen voor ondersteuning. Protocol agressie en geweld (tegen politieke ambtsdragers) (2021) In dit protocol is aandacht voor het voorkómen van agressie en geweld en voor preventieve maatregelen. Daarnaast wordt beschreven hoe gehandeld moet worden als een medewerker, raadslid of bestuurder slachtoffer is geworden van agressie en/of geweld en hoe dit moet worden geregistreerd. Met ‘agressie en/of geweld’ worden situaties bedoeld waarin welbewust fysieke kracht wordt gebruikt of macht verbaal wordt geuit, of als hiermee wordt gedreigd. Bijlagen van het protocol zijn een agressieregistratieformulier externen, een waarschuwingsbrief en een brief voor een pandverbod.
10
De integriteit geborgd?
2 College van burgemeester en wethouders
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt de borging van integriteit van en door collegeleden beschreven. We gaan in paragraaf 3.2 eerst in de op de aandacht die er in het college en bij individuele collegeleden is voor integriteit en het bewustzijn erover. Vervolgens worden in paragraaf 3.3 de beheersmaatregelen besproken om integriteit te borgen, waarna in hoofdstuk 3.4 afgesloten wordt met de maatregelen die getroffen (moeten) worden bij een integriteitsschending.
2.2
Aandacht voor integriteit en bewustzijn Zoals gezegd is er een Gedragscode raads- en collegeleden Midden-Groningen 2023. Het doel van de gedragscode is om houvast te bieden bij het bepalen van normen voor integer handelen. De collegeleden weten dat er een gedragscode is, maar de meesten kennen wel de strekking en niet de exacte inhoud. Het wordt ook als vrij algemeen beschouwd: in de praktijk vormt het geen houvast voor het bepalen van integer gedrag. Een collegelid hierover: ‘Een gedragscode is techniek, evidente zaken worden in artikelen gegoten. Een gesprek over de verhouding tussen persoonlijke omstandigheden en de zakelijke situatie is belangrijker. Dat gebeurt niet diepgaand.’ De strekking van de gedragscode is ook besproken in de jaarlijkse ‘heisessie’, waarin integriteit één van de onderwerpen was. Het onderwerp werd vrij algemeen besproken, zonder dat er een diepgaande gedachtewisseling was over de normen die het college hanteert (of over de verhouding tussen persoonlijke en zakelijke omstandigheden, zoals hiervoor gezegd). Uit het interview komt naar voren dat de collegeleden niet allemaal dezelfde normen delen. Waar de een vindt dat ook elke schijn van belangverstrengeling moet worden voorkomen (ook als de belangenverstrengeling er niet is), vindt de ander dat schijn maar betrekkelijk is en het gaat om het handelen.
Er is vervolgens niet een uniforme lijn bepaald door het college, waardoor er een grijs gebied is wat door het college als geheel wel of niet integer wordt geacht.
11
De integriteit geborgd?
Er is bewustzijn bij de collegeleden dat ze onder een vergrootglas liggen en het goede voorbeeld moeten geven. ‘Je bent kwetsbaar, het kan zomaar afgelopen zijn met je wethouderschap.’ Met het aannemen van geschenken wordt in principe een nullijn gehanteerd. Geschenken met een geschatte waarde van meer dan 50 euro dienen te worden opgenomen in een openbaar register. Dit register is te vinden in het raadsinformatiesysteem. Uit het register blijkt dat er geen geschenken zijn gemeld. 5 In een interview wordt aangegeven dat de cultuur in de samenleving binnen de gemeente ook niet is dat ondernemers bestuurders fêteren. Er is volgens een gesprekspartner ook geen cultuur van ‘voor wat, hoort wat’, bijvoorbeeld als tegenprestatie voor sponsoring. Er wordt volgens een gesprekspartner weinig gesponsord door het bedrijfsleven, zeker in vergelijking met andere delen van het land. De burgemeester ziet het als zijn taak om bij het college voor bewustzijn te zorgen als het gaat om integriteit, maar constateert dat een burgemeester weinig instrumenten in handen heeft om daar uitvoering aan te geven. Op de heidag van het college was het dus een onderwerp en het komt zo nodig aan de orde in de bilaterale gesprekken die de burgemeester eens in de twee weken voert met alle collegeleden. Het onderwerp integriteit komt niet periodiek aan de orde tijdens collegevergaderingen.
Volgens collegeleden is er binnen het college een cultuur waarin ruimte is om integriteitskwesties aan de orde te stellen. In de praktijk is dat niet of nauwelijks aan de orde.
2.3
Beheersmaatregelen In de raadsvergadering van 23 december 2021 is door de raad besloten dat voorafgaand aan de benoeming van wethouders standaard een risicoanalyse integriteit wordt uitgevoerd naar de kandidaat-wethouders. Het doel van een risicoanalyse integriteit is het inventariseren van de risico’s die de kandidaatwethouder loopt op relationeel, financieel en functioneel gebied, zodat eventueel beheersmaatregelen getroffen kunnen worden. Daarmee wordt de kans op incidenten op het gebied van integriteit verminderd. Op grond van artikel 6, lid 5, van het Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de Gemeenteraad Midden-Groningen stelt de raad bij de benoeming van wethouders een adhoc commissie integriteit in onder voorzitterschap van de burgemeester, aangevuld met drie leden van de gemeenteraad en met ondersteuning van de griffier. De risicoanalyses integriteit bij kandidaat-wethouders worden uitgevoerd door een extern bureau dat beschikt over een vergunning op grond van de wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). Ten tijde van dit onderzoek is het voorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur in behandeling (tweede tranche). Het wetsvoorstel beoogt regels over de integriteit van decentrale bestuurders, waaronder wethouders, te veranderen.
Het eerste voorstel is dat verplicht onderzoek moet worden gedaan naar integriteitsrisico’s van kandidaatbestuurders van decentrale overheden, de zogenoemde risicoanalyse integriteit. Veel decentrale overheden laten nu ook al een risicoanalyse 5
https://midden-groningen.raadsinformatie.nl/info/Informatie_over/997/Geschenkenregister, geraadpleegd op 16 mei 2024.
12
De integriteit geborgd?
uitvoeren bij kandidaat bestuurders, maar de vorm en toepassing van de risicoanalyse is tot nu toe vrij gelaten.6 Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel bleek dat de uitvoering van een risicoanalyse zowel qua methode als qua proces in de praktijk uiteenliep.7 Het wetsvoorstel beoogt het proces rondom de risicoanalyse meer te uniformeren. Dit verschaft kandidaat bestuurders duidelijkheid en waarborgen voordat zij aan een risicoanalyse integriteit worden onderworpen. Ook regelt het wetsvoorstel dat de reikwijdte van de uitvoering van een risicoanalyse op het niveau van de wet wordt afgebakend. Dat doet het door te bepalen dat een risicoanalyse limitatief betrekking heeft op integriteitsnormen met een wettelijke grondslag. De keuze voor deze afbakening is gelegen in het feit dat de risicoanalyse een potentieel ingrijpend instrument is, en dat vereist dat van tevoren kenbaar is wat de reikwijdte van de uitvoering va een risicoanalyse betreft.8 Het tweede voorstel gaat over financiële belangen van lokale bestuurders. In de wet wordt vastgelegd dat bestuurders zelf geen ongepaste financiële belangen hebben. Bestuurders mogen dus wel financiële belangen hebben als die niet botsen met hun taak.
Door deze norm wettelijk te verankeren kan dit onderwerp ook worden betrokken bij de uitvoering van een risicoanalyse integriteit.9 De burgemeester heeft bij zijn aanstelling een assessment van een halve dag gedaan op het gebied van integriteit, met dilemma’s en vragen hoe te handelen in bepaalde situaties. Hij heeft ook de eed afgelegd. Daarnaast voert de commissaris van de koning een antecedentenonderzoek uit bij burgemeestersbenoemingen. Zoals gezegd zijn de collegeleden zich ervan bewust dat ze een kwetsbare functie hebben, maar is er geen eenduidige lijn om de schijn van eventuele belangenverstrengeling tegen te gaan. Het college heeft hierover geen afspraken gemaakt. Er zijn wethouders gestopt met vrijwilligerswerk dat raakt aan hun portefeuille, terwijl het soms ook onvermijdelijk is dat privé en zakelijk elkaar raken: van een wethouder onderwijs kan bijvoorbeeld moeilijk gevraagd worden zijn kinderen op een basisschool buiten de gemeentegrenzen te plaatsen. Nevenfuncties van de burgemeester en wethouders worden wel openbaar gemaakt op de website van de gemeente. Ook is daarbij aangegeven of zij inkomsten uit die nevenfuncties ontvangen. Om integriteitsrisico’s te beheersen opereren wethouders bij bijvoorbeeld werkbezoeken en in gesprekken zo weinig mogelijk alleen. Ze worden in de regel vergezeld door een ambtenaar.
Als wethouders rechtstreeks benaderd worden door bijvoorbeeld projectontwikkelaars of ontwikkelaars van zonneparken worden deze doorverwezen naar ambtenaren. Ambtelijk wordt ook meegekeken bij binnenkomende uitnodigingen en bij het plannen van afspraken in de agenda. Hierdoor vindt automatisch een check plaats of er bijvoorbeeld afspraken met personen of ondernemers zijn waar ambtelijk twijfels over bestaan en of er ‘sociaal witwassen’ plaatsvindt.10 I&O Research en DSP-Groep, Inventarisatie risicoanalyse integriteit bij kandidaat-wethouders, Amsterdam: I&O Research 2023, p. 37-38 (online raadpleegbaar via https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/rapporten/2023/03/21/ inventarisatie-risicoanalyseintegriteit-bij-kandidaat-wethouders). 7 Memorie van toelichting, p. 4. 8 Mvt, p. 6-7. 9 Memorie van toelichting, p. 2-3. 10 Van sociaal witwassen is sprake als een crimineel zich manifesteert als een respectabel lid van de samenleving, waarbij het aantrekkelijk is om gezien te worden in het gezelschap van een lid van het college van B&W of dat een bestuurder zich ophoudt in bijvoorbeeld een horecagelegenheid van de crimineel. 6
13
De integriteit geborgd?
2.4
Handelen bij integriteitsschendingen In de huidige collegeperiode hebben er binnen het college en over collegeleden geen grote integriteitskwesties gespeeld. In de vorige collegeperiode is er wel sprake geweest van een integriteitskwestie waarbij de wethouder in kwestie afgetreden is. Er is geen sterke aanspreekcultuur binnen het college, zo blijkt uit het groepsgesprek met de collegeleden naar aanleiding van een stelling hierover. Uit de gesprekken blijkt dat er geen duidelijke afspraken of richtlijnen zijn voor het melden van (vermeende) integriteitsschendingen en de vervolgprocedure als er een melding is gedaan. De burgemeester en de vertrouwenspersoon worden genoemd als voor de hand liggende personen voor dergelijke meldingen, maar dat is niet vastgelegd. ‘De basisafspraken zijn onvoldoende’, aldus een gesprekspartner.
14
De integriteit geborgd?
3 Gemeenteraad
3.1
Inleiding Voor een goed werkend integriteitssysteem is het niet alleen van belang dat integriteit goed gewaarborgd is in beleid en protocollen maar ook dat dit doorleefd wordt. In dit hoofdstuk komt de praktijk rondom integriteit in de gemeenteraad aan bod. De bevindingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op een groepsgesprek met raadsleden, de griffier en de burgemeester.11
3.2
Gedragscode Voor raadsleden is de Gedragscode integriteit raads- en collegeleden 2023 van toepassing. De huidige gedragscode is in 2023 geactualiseerd. Uit het groepsgesprek met raadsleden komt naar voren dat raadsleden weten dat de gedragscode bestaat, maar beperkt weten wat er in de gedragscode is vastgelegd. Het doel van de gedragscode is het bieden van houvast bij het integer handelen door raadsleden. De raadsleden vinden dat de gedragscode onvoldoende houvast biedt voor specifieke situaties. Tegelijkertijd vragen zij zich af of de gedragscode die houvast moet bieden of dat het onvoldoende houvast hebben een andere oorzaak heeft (zie verder: paragraaf 4.3.4).
3.3
Aandacht voor integriteit en bewustzijn
3.3.1
Benoeming raadsleden
Aandacht voor integriteit bij raadsleden start vanaf het moment dat zij hun functie vervullen. In het Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad Midden-Groningen 2024 zijn bepalingen opgenomen voor de benoemingsprocedure van raadsleden. Nevenfuncties van raadsleden zijn openbaar en raadpleegbaar via het raadsinformatiesysteem.12 Voordat een raadslid in functie treedt, legt het raadslid de eed of belofte af. 3.3.2
Aandacht voor integriteit in de gemeenteraad
Vervolgens komt integriteit aan bod tijdens de introductie voor raadsleden, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de gedragscode. Uit de interviews komt naar voren dat er daarnaast jaarlijks aandacht aan het onderwerp integriteit wordt besteed in een bewustwordingsbijeenkomst. In 2023 is er een bijeenkomst georganiseerd naar aanleiding 11 12
Van alle negen fracties was één raadslid aanwezig. https://midden-groningen.raadsinformatie.nl/leden#party_7.
15
De integriteit geborgd?
van het aanpassen van de gedragscode. Een aantal raadsleden geeft aan dat er tijdens die bijeenkomst dilemma’s zijn besproken, maar het bleef bij de constatering dat er verschillend over dilemma’s werd gedacht en er niet werd gezocht naar een gedeelde norm. Verder komt het onderwerp integriteit volgens de gesproken raadsleden niet vaak aan bod tijdens raadsvergaderingen. Uit een van de andere interviews komt naar voren dat het onderwerp wel regelmatig in het fractievoorzittersoverleg aan de orde komt. Ook is er volgens een van de geïnterviewden incidenteel aandacht voor integriteit. Zo zijn er naar aanleiding van het gedrag van raadsleden op sociale media afspraken gemaakt over het gebruik hiervan. 3.3.3
Cultuur
Een goed integriteitssysteem vraagt niet alleen om goed beleid en gedragscodes, maar – belangrijker – om een levende en weerbare integriteitscultuur. Uit de interviews komt naar voren dat integriteit in zekere mate een gevoelig onderwerp is in de gemeenteraad. Het aanspreken van elkaar als raadsleden is lastig omdat de ontvanger van de boodschap over het algemeen snel het idee heeft dat er sprake is van een beschuldiging. Raadsleden spreken hierdoor elkaar in beperkte mate aan. 3.3.4
Gedeelde normen
Uit de interviews komt het beeld naar voren dat er onder raadsleden geen gedeelde norm bestaat over wat wel en niet integer handelen is. De opvattingen hierover lopen uiteen net als de opvattingen over hoe in specifieke situaties moet worden gehandeld. Er bestaat behoefte aan het bespreken van dilemma’s die zich in de praktijk voordoen om te komen tot een meer gezamenlijk beeld over integriteitsnormen. In 2023 is er in de gemeenteraad een presentatie geweest over integriteit maar dit heeft niet geleid tot een gezamenlijk begrip van integriteit; visies over wat wel en niet integer is bleken behoorlijk uiteen te lopen. Er is bij de bijeenkomst niet gestreefd naar een gemeenschappelijk ‘normenkader’ voor integriteit. In de praktijk betekent dit dat zich met enige regelmaat dilemma’s voordoen over het deelnemen aan stemming en beraadslaging door raadsleden over onderwerpen waarbij zij op enige wijze betrokken zijn. Aan de ene kant is de wens om expertise van individuele raadsleden, bijvoorbeeld als het gaat om (agrarisch) ondernemers te benutten, terwijl dit aan de andere kant in meer of mindere mate een persoonlijk belang kan raken. De vraag is hoe daarmee om te gaan. In de gedragscode is een algemene bepaling opgenomen over het deelnemen bij beraadslaging en stemming.
De strekking hiervan is dat het raadslid de wettelijke bepalingen en jurisprudentie hierbij in acht neemt en als er een persoonlijk belang speelt hierover tijdig de burgemeester en de griffier informeert, waarna de situatie in gezamenlijkheid wordt besproken. De uiteindelijke beslissing om wel of niet als woordvoerder op te treden of mee te stemmen ligt bij het raadslid zelf. 13 Uit het groepsgesprek met raadsleden blijkt dat de opvattingen verdeeld zijn over in welke gevallen wel of niet het woord kan worden gevoerd of kan worden gestemd.
3.4
Beheersmaatregelen
3.4.1
Geschenken, diensten, uitnodigingen en informatiebescherming
In de gedragscode zijn afspraken vastgelegd over het ontvangen van geschenken. Uitgangspunt is dat geschenken, faciliteiten en diensten niet worden geaccepteerd als hiermee de onafhankelijke positie van het raadslid kan worden beïnvloed. Het register moet 13
Art. 2.6 Gedragscode.
16
De integriteit geborgd?
ook openbaar worden gemaakt. Dit register is te raadplegen via het raadsinformatiesysteem van de gemeente.14 Ten aanzien van informatiebeveiliging kan worden opgemerkt dat er afspraken zijn gemaakt over het zorgvuldig omgaan met informatie en dat hier tijdens de informatiebijeenkomst van vorig jaar (2023) expliciet aandacht aan is besteed met een toelichting op de Handreiking informatieveiligheid en privacy voor raadsleden, commissieleden en bestuurders.
3.5
Handelen bij vermoedens van integriteitsschendingen
3.5.1
Melden
Raadsleden geven aan dat het op dit moment niet duidelijk is wat precies de route is bij het melden van een vermoeden van een integriteitsschending. Specifiek wordt hierbij genoemd dat het onduidelijk is waar meldingen over het vermoeden van een integriteitsschending door een collegelid moeten worden gemeld. Bij incidenten met agressie en geweld is wel duidelijk waar moet worden gemeld; dit is vastgelegd in het Protocol agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers Midden-Groningen. Een deel van de raadsleden zou bij vermoedens naar de griffier gaan en een ander deel van de raadsleden naar de burgemeester. De griffie wordt over het algemeen wel als de eerste ingang gezien als het gaan om het vragen van advies. Concrete afspraken hierover zijn er echter niet; raadsleden volgen hierbij de weg die ze zelf het meest logisch of prettig vinden. Vanuit de griffie wordt er volgens raadsleden relatief snel contact opgenomen met raadsleden als iets raakt aan een integriteitsvraagstuk. Een van de raadsleden geeft als voorbeeld dat de griffie direct belde nadat duidelijk werd dat het raadslid het woord zou voeren tijdens de vergadering over een bepaald onderwerp. Aan het begin van de huidige raadsperiode is volgens raadsleden de afspraak gemaakt eerst elkaar aan te spreken als er iets is.
Dit blijkt in de praktijk lastig te zijn en enkele raadsleden vragen zich af hoe iemand het beste kan worden aangesproken. In de toelichting bij de gedragscode wordt ten aanzien hiervan opgemerkt dat de gemeenteraad zelf onderling afspraken kan maken over hoe je elkaar aanspreekt. Deze afspraken zijn niet gemaakt. 3.5.2
Onderzoeken van meldingen
In de toelichting bij de gedragscode staat aangegeven dat het goed denkbaar is dat de gemeenteraad en burgemeester nadere afspraken maken over de werkwijze die wordt gevolgd als zich een incident of een vermoeden van een integriteitsschending zich voordoet. Dat is niet gebeurd. Het is volgens geïnterviewden op dit moment onduidelijk wat de processtappen zijn nadat melding is gedaan van het vermoeden van een integriteitsschending. Geïnterviewden geven aan behoefte te hebben aan duidelijke procesafspraken hierover zodat de objectiviteit in de werkwijze gewaarborgd blijft en dat er terugkoppeling plaatsvindt over wat er met hun melding wordt gedaan.
14
https://midden-groningen.raadsinformatie.nl/info/Informatie_over/997/Geschenkenregister.
17
De integriteit geborgd?
4 Rekenkamer
4.1
Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we wat er is vastgelegd op het gebied van integriteit voor de rekenkamer. Ook gaan we in op hoe de rekenkamer zelf aankijkt tegen het beleid en hoe er in de praktijk met integriteit wordt omgegaan.
4.2
Aandacht voor integriteit en bewustzijn De rekenkamer probeert een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde beleid van de gemeente. Dit doet de rekenkamer door het uitvoeren van onafhankelijk onderzoek. Uit het onderzoeksprotocol volgt dat daarbij de volgende uitgangspunten worden gehanteerd. — zorgvuldigheid: betrouwbaarheid en volledigheid bij de verzameling van de relevante feiten; — objectiviteit: een objectieve en gedegen analyse van de feiten; — transparante oordeelsvorming: beoordeling van feiten aan de hand van een expliciet normenkader; — de rekenkamer is géén afrekenkamer. Dit stelt eisen aan de integriteit van de leden van de rekenkamer. Rekenkamerleden zijn zich hiervan bewust, zo blijkt uit het interview. Een voorbeeld hiervan is dat een van de rekenkamerleden een keer heeft aangegeven dat het niet integer voelde bij een onderzoek betrokken te worden. Dat onderzoek raakte aan de organisatie waar het rekenkamerlid werkzaam was. Het rekenkamerlid heeft de werkzaamheden vervolgens aan een collegarekenkamerlid overgedragen en heeft zelf verder niet deelgenomen aan de begeleiding van het onderzoek.
Er zijn verder geen afspraken vastgelegd over hoe te handelen in het geval een lid als begeleider/onderzoeker betrokken is bij een onderzoek en waarbij het lid zelf op enige wijze bij het onderwerp van onderzoek betrokken is. De leden van de rekenkamer voelen zich vrij om als een integriteitsdilemma zich voordoet dat onderling te bespreken. Integriteit is verder niet een onderwerp dat periodiek op de agenda staat van de rekenkamer. Uit het interview met rekenkamerleden komt naar voren dat dit wel wenselijk is. De rekenkamer zou integriteit graag jaarlijks adresseren en agenderen en ziet aanknopingspunten om dit jaarlijks bij de bespreking van eventuele
18
De integriteit geborgd?
nieuwe nevenfuncties op de agenda te zetten. Daarnaast denken de rekenkamerleden dat het goed zou zijn in het jaarverslag aandacht te besteden aan integriteit en in het reglement van orde. Aandacht voor integriteit is er wel bij de benoeming van rekenkamerleden, door het afleggen van de eed of belofte. Daarnaast komt tijdens de sollicitatieprocedure de vraag aan bod of de kandidaat geen onverenigbare nevenfuncties bekleedt. Rekenkamerleden dienen geen VOG-verklaring in.
4.3
Beheersmaatregelen Gedragscode Een gedragscode kan duidelijkheid verschaffen voor de leden van de rekenkamer en derden over de wijze waarop rekenkamerleden hun rol vervullen. In een gedragscode kan worden vastgelegd hoe bijvoorbeeld wordt omgegaan met informatie, het aannemen van nevenfuncties die niet zijn uitgesloten op grond van artikel 81f van de Gemeentewet, en het aannemen van geschenken en uitnodigingen. Uit de documentenstudie en het interview blijkt dat er geen gedragscode is voor de leden van de rekenkamer. Wel komt in het interview naar voren dat er behoefte is aan het vastleggen van een aantal zaken met betrekking tot integriteit, bijvoorbeeld als het gaat over hoe met (vertrouwelijke) informatie wordt omgegaan. Onderzoeksprogramma In het reglement van orde van de rekenkamer is vastgelegd hoe het onderzoeksprogramma wordt vastgesteld en hoe onderzoeken dienen te worden uitgevoerd. Daaruit volgt dat de rekenkamer jaarlijks een groslijst met onderzoeksonderwerpen aanbiedt aan de auditcommissie van de gemeenteraad. De auditcommissie kan suggesties geven, op basis waarvan de rekenkamer de definitieve groslijst samenstelt. In het interview komt naar voren dat deze verantwoording aan de auditcommissie kans op willekeur bij de rekenkamer voor de keuze van een onderwerp verminderd.
Vervolgens wordt de groslijst door de rekenkamer geprioriteerd en omgezet in een shortlist die de basis vormt voor de onderzoekskalender. De rekenkamer rapporteert en verantwoordt vervolgens aan de gemeenteraad waarom bepaalde onderzoeken op de agenda terugkomen. Onderzoeksuitvoering door extern bureau Het reglement bevat daarnaast uitgangspunten voor het selecteren van een bureau voor het uitvoeren van een onderzoek. De rekenkamer volgt daarbij de regels van inkoop en aanbesteding van de gemeente, waarbij enkelvoudig of meervoudig offertes worden gevraagd. De rekenkamer selecteert een onderzoeksbureau op basis van gunningscriteria die in het reglement zijn vastgelegd (prijs, ervaring van het bureau en het onderzoeksteam met het vraagstuk, visie op de aanpak van het vraagstuk en de onderzoeksaanpak, en de indruk van de fysieke presentatie door het bureau). Nevenfuncties In artikel 81f van de Gemeentewet is vastgelegd welke functies onverenigbaar zijn met het zijn van rekenkamerlid. Met ingang van 1 januari 2023 is de Wet versterking decentrale rekenkamers in werking getreden. Daarin is onder meer geregeld dat leden van de gemeenteraad geen deel meer mogen uitmaken van de rekenkamer. In aanvulling op artikel
19
De integriteit geborgd?
81f van de Gemeentewet volgt uit de Verordening Gemeentelijke Rekenkamer MiddenGroningen 2023 dat een lid of voorzitter niet wethouder of burgemeester van de gemeente Midden-Groningen of voorgaande gemeenten mag zijn geweest. Er zijn geen aanvullende afspraken vastgelegd over het bekleden van nevenfuncties van rekenkamerleden in de gemeente Midden-Groningen. De nevenfuncties van de leden van de rekenkamer zijn te vinden in het raadsinformatiesysteem.15 In het interview met de leden van de rekenkamer en de secretaris is aangegeven dat de webpagina met nevenfuncties jaarlijks wordt geactualiseerd. Geschenken Er zijn geen afspraken (vastgelegd) over het ontvangen van geschenken. Financiële belangen Er zijn er geen afspraken vastgelegd over de opgave van financiële belangen in ondernemingen en organisaties waarmee de gemeente zakelijke betrekkingen onderhoudt. Omgang met informatie Uit het interview komt naar voren dat er geen afspraken zijn over de omgang met (vertrouwelijke) informatie. Sinds 2023 hebben de rekenkamerleden een e-mailadres van de rekenkamer, maar tot die tijd (en af en toe nog steeds) gebruiken zij hun persoonlijke e-mail. Rekenkamerleden bewaren informatie over onderzoeken op hun eigen computer. Een van de leden geeft aan deze informatie na afronding van een onderzoek te verwijderen, maar hierover zijn geen afspraken gemaakt of vastgelegd.
De secretaris van de rekenkamer houdt een archief bij. Ten tijde van dit onderzoek zijn er wel ontwikkelingen op het gebied van de informatiehuishouding. Zo hebben de rekenkamerleden inmiddels toegang tot het gemeentelijk systeem. Dit systeem is beschermd door middel van een tweefactorauthenticatie. Het plan is dat leden dit jaar (2024) toegang krijgen tot een gezamenlijke rekenkamermap waarin alle stukken en documenten in het kader van onderzoeken te vinden zijn. Geheimhouding en openbaarheid vergaderingen Voor wat betreft de openbaarheid van vergaderingen is aangesloten bij de standaard bepalingen uit de VNG-verordening. Het uitgangspunt is dat de rekenkamer in beslotenheid vergadert, tenzij de rekenkamer tot openbaarheid besluit. Benoemingstermijn De benoemingstermijn van rekenkamerleden wordt zes jaar. In beginsel kunnen leden onbeperkt worden herbenoemd. Hierover is in de Verordening Gemeentelijke Rekenkamer Midden-Groningen 2023 niets vastgelegd. Secretaris In het interview is aangegeven dat de secretaris van de rekenkamer werkzaam is bij de griffie van de raad. Dit is niet ongebruikelijk voor gemeentelijke rekenkamers, maar er kan bijvoorbeeld ook een externe secretaris worden ingehuurd. De secretaris is bij de maandelijkse afstemmingsoverleggen van de rekenkamer en heeft zicht op het reilen en zeilen van de rekenkamer.
Volgens een van de rekenkamerleden waarborgt dit in een zekere mate de integriteit van de rekenkamer; de secretaris heeft zicht op wat er gebeurt en kan eventuele integriteitsschendingen signaleren. 15
https://midden-groningen.raadsinformatie.nl/leden/lid/238866/Marcel%20Poorthuis.
20
De integriteit geborgd?
Zelfevaluatie In 2019 heeft de toenmalige rekenkamercommissie van gemeente Midden-Groningen op eigen initiatief een zelfevaluatie uitgevoerd over het functioneren van de rekenkamer. De zelfevaluatie is besproken met de auditcommissie van de gemeente. Onderwerpen die in deze evaluatie aan bod kwamen waren onder meer de werkwijze, de verordening, de kwaliteit en bruikbaarheid van de onderzoeken en houding en opstelling van de rekenkamercommissie. In het interview met leden van de rekenkamer is aangegeven dat de ambitie is om eens per raadsperiode een zelfevaluatie uit te voeren. Het zou volgens de rekenkamer goed zijn dit ergens vast te leggen, zoals in het Reglement van Orde. In deze evaluatie zou dan expliciet aandacht kunnen worden besteed aan het onderwerp integriteit.
4.4
Handelen bij integriteitsschendingen Uit het interview met rekenkamerleden komt naar voren dat er geen afspraken zijn over waar zij terecht kunnen met (vermoedens) van integriteitsschendingen. De leden geven aan dat het voor de hand ligt dit eerst met elkaar te bespreken, maar hierover is niets vastgelegd. Wel denken zij dat het goed zou zijn hierover afspraken te maken. Ook geven zij aan dat het wellicht goed kan zijn op de website van de gemeente te vermelden waar inwoners een melding of klacht kunnen indienen als zij een vermoeden hebben van een integriteitsschending door de rekenkamer. Rekenkamerleden denken dat de gemeente een vertrouwenspersoon heeft die ze kunnen benaderen als dat nodig is, maar ze weten niet wie dat is. Ze hebben ook geen toegang tot het intranet van de gemeente en kunnen de contactgegevens van de vertrouwenspersoon via die weg niet opzoeken. Dat het voor rekenkamerleden soms moeilijk is te achterhalen wie de vertrouwenspersoon van een gemeente is, is een probleem dat zich bij meer gemeenten en andere decentrale overheden voordoet. De NVRR heeft in dat kader onlangs eigen vertrouwenspersonen aangesteld voor leden.16 Ten slotte blijkt uit het interview dat er niets is vastgelegd over de wijze waarop eventuele meldingen of vermoedens worden onderzocht en hoe het vervolgproces eruitziet.
De rekenkamerleden geven aan dat het ook goed zou zijn die procedure vast te leggen.
16
https://mailchi.mp/100707c5094a/nb8-10337617?e=7b4c44fa53#Vertrouwenspersonen.
21
De integriteit geborgd?
5 Ambtelijke organisatie
5.1
Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we op hoofdlijnen het gemeentelijke integriteitsbeleid voor medewerkers. Ook beschrijven we of het beleid in de praktijk wordt gebracht en hoe dit eruit ziet. Daarbij bellichten we verschillende aspecten, zoals bewustwording en preventie en omgang met een eventuele integriteitsschending.
5.2
Aandacht voor integriteit en bewustzijn
5.2.1
Organisatorische borging
De afdeling Human Resources Advies en Ondersteuning heeft diverse verantwoordelijkheden op het gebied van integriteit.17 Binnen de afdeling is de verantwoordelijkheid voor integriteit bij één medewerker belegd, als onderdeel van een breder takenpakket. De doorontwikkeling van integriteit(sbeleid) heeft door uitval vanaf medio 2022 anderhalf jaar stilgelegen. In de eerste helft van 2022 waren al wel grote stappen gemaakt op het gebied van integriteit, onder andere door het ontwikkelen van beleid. Vanaf het najaar van 2023 zijn de werkzaamheden weer opgepakt en is de ingeslagen weg voortgezet. Er is bij de medewerker die hiervoor verantwoordelijk is een duidelijk beeld wat er nog gedaan moet worden qua beleid en uitvoering. Sinds 2024 is een functionaris aangewezen als ‘integriteitscoördinator’ van de gemeente. 5.2.2
Werving en selectie medewerkers
Bij de werving en selectie van nieuwe medewerkers is op verschillende manieren aandacht voor integriteit van medewerkers, namelijk door het indienen van een VOG bij indiensttreding18, het ondertekenen van het integriteitsbeleid tijdens het arbeidsvoorwaardengesprek, het afleggen van een eed of belofte door nieuwe medewerkers en het tekenen van een integriteitsverklaring voor inhuurkrachten en stagiaires. Ook is
Namelijk: het opstellen, actualiseren, periodiek evalueren en indien nodig aanpassen van integriteitsbeleid; instrumenten en regelingen en bekendmaking en advies hierover; het ondersteunen en adviseren van directie en leidinggevenden bij het toepassen en borgen van het integriteitsbeleid; het organiseren van activiteiten/trainingen op het gebied van integriteit; het werven, selecteren, opleiden van interne vertrouwenspersonen; het verzorgen van registraties en periodieke rapportages over integriteit; het verzorgen van de communicatie over integriteit. 18 Een VOG wordt opnieuw gevraagd aan medewerkers als bij interne functie-wisselingen de functie-eisen wijzigen en/of er nieuwe risico’s ontstaan. 17
22
De integriteit geborgd?
integriteit een vast onderdeel tijdens de introductie door de gemeentesecretaris voor nieuwe medewerkers. 5.2.3
Verdere bewustwording integriteit
Het is belangrijk dat aandacht voor integriteit niet stopt na het afleggen van de ambtseed. Medewerkers hebben via Intranet toegang tot een pagina over integriteit, waar alle relevante (beleids)documenten op te vinden zijn en nieuwe ontwikkelingen worden gedeeld, zoals de wijziging van beleid of de aankondiging van een cursus. Begin 2024 is er een korte video over integriteit geplaatst. Gedurende dit onderzoek is er een e-learning over integriteit verschenen in het programma Organisatieontwikkeling (O&O). Zittende medewerkers worden dringend verzocht deze te volgen en voor nieuwe medewerkers is de e-learning verplicht. Daarnaast is er aandacht voor diverse integriteitsaspecten, zoals aandacht voor deskundig, betrokken en verantwoordelijk handelen in de training Eigenaarschap & Bondgenootschap. Van medewerkers wordt verwacht dat zij zelf hun weg naar de beleidsdocumenten weten te vinden. Wel wordt met enige regelmaat het onderwerp integriteit benoemd op Intranet, bijvoorbeeld om aandacht te geven aan de vertrouwenspersoon. Er wordt niet periodiek op een vast moment ruchtbaarheid gegeven aan het integriteitsbeleid, bijvoorbeeld door bewustwordingssessies. 5.2.4
Aandacht integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleggen en rol teamleiders
Teamleiders zijn verantwoordelijk voor het aan de orde stellen van integriteit in ‘het goede gesprek’19. In de praktijk gebeurt dit niet standaard maar is het afhankelijk van de functie van de medewerker en de betreffende teamleider of het aan de orde komt, zoals het integriteitsbeleid voorschrijft. In het format dat als richtlijn wordt gebruikt bij de gesprekken komen diverse integriteitsaspecten aan de orde, namelijk: de drie V’s (vertrouwen, verantwoordelijkheid en vrijheid) uit het integriteitsbeleid, de beginselen van behoorlijk bestuur en ambtelijk vakmanschap.20 Het format bevat een checklist met onderwerpen waarover gesproken kan worden tijdens de gesprekken. Onder het kopje ‘Wat zou je verder ook nog kunnen bespreken?’ komt integriteit als onderwerp aan de orde. Voor leidinggevenden geldt verder dat zij zelf verantwoordelijk zijn om integriteit periodiek (in groepsverband) te agenderen bij hun medewerkers, bijvoorbeeld door vragen en dillema’s te bespreken in teamoverleggen. Teamleiders hebben ook een belangrijke rol op het gebied van integriteit door zelf goed voorbeeldgedrag te vertonen.
Vanuit HRM is er nog geen actief beleid om leidinggevenden te ondersteunen of te adviseren bij het toepassen van integriteitsbeleid en het uitdragen ervan.21 22 Tussen teamleiders onderling is incidenteel aandacht voor integriteitsaspecten, bijvoorbeeld in het overkoepelende teamleidersoverleg (met alle 39 teamleiders) en ook de kleinere overleggen tussen teamleiders in een bepaald domein worden aangegrepen om nieuw integriteitsbeleid of concrete dilemma’s te bespreken.
Het uitgangspunt is dat er per jaar drie soorten gesprekken worden gevoerd; het startgesprek, beoordelingsgesprek en het voortangsgesprek. 20 Recent is het format vernieuwd, waarbij meer onderwerpen zijn opgenomen die ook een haakje hebben met integriteit, zoals werkplezier, werkgeluk en samenwerking. 21 In het gemeentelijk integriteitsbeleid is aangegeven dat HR verantwoordelijk is voor het ondersteunen en adviseren van leidinggevenden bij het toepassen en borgen van het integriteitsbeleid. 22 De gemeente is wel van plan om in een bewustwordingscampagne ook aandacht te besteden aan voorbeeldgedrag door werkgevers. 19
23
De integriteit geborgd?
5.2.5
Gemeentelijke cultuur
Uit het integriteitsbeleid blijkt dat de gemeente een integere cultuur wil creëren .23 De weerbaarheidsscan van het RIEC uit maart 2022 geeft de indruk dat de gemeente in het algemeen een veilige werkomgeving biedt. Een aandachtspunt dat naar voren komt is dat het gesprek aangaan over integriteit soms wordt gemist. Of dit inmiddels is veranderd, is niet vast te stellen aan de hand van dit onderzoek. Binnen de gemeentelijke cultuur staan de drie V’s centraal: vertrouwen, verantwoordelijkheid en vrijheid. Gesprekspartners zijn in de interviews positief over de cultuur binnen de gemeente en ervaren deze als informeel en laagdrempelig; aan de hand van dit onderzoek kunnen we echter geen uitspraken doen over de daadwerkelijke cultuur. Het medewerkersonderzoek van oktober 2023 laat over het algemeen ook een positief beeld zien; het werkplezier wordt beoordeeld met gemiddeld een 7,5 en ook op de vraag ‘ik durf een fout te delen’ wordt hoog gescoord. Uit het onderzoek volgen verschillende ontwikkelpunten, waarbij het geven van feedback en het onderzoeken van meldingen van sociale onveiligheid. In het voorjaar van 2024 wordt het onderzoek opgevolgd door een ‘pulse’-meting, met verdere verdieping en is het project ‘feedback’ gestart.