03. Evaluatie Afvalbeleid Midden-Groningen

Hoeveelheid restafval is gedaald en mate van afvalscheiding is verbeterd De maatregelen zijn doeltreffend geweest. De hoeveelheid restafval is met 25% flink gedaald (circa 50 kg/inw.) tot 167 kg restafval per inwoner per jaar om 2021. En de hoeveelheid ingezamelde recyclebare grondstofstromen is gestegen. De ambitie van 75% afvalscheiding is met 73% (in 2021) bijna behaald. Een flinke prestatie. Echter het gestelde doel 100 kg per restafval inwoner per jaar nog niet.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

30/40

In vergelijking met andere gemeenten met dezelfde gebiedskenmerken3 bevindt MiddenGroningen zich met 167 kg restafval per inwoner tot de middenmoot (benchmark gemiddelde 179 kg/inw.). Andere diftar-gemeenten in de benchmark hebben minder restafval per inwoner. De afvalbeheerprestaties in Midden-Groningen kunnen nog verder verbeteren door het voeren van een actief afvalbeheerbeleid te voeren waarmee inwoners steeds weer en steeds meer bewust worden gemaakt van het belang van afvalpreventie en recycling en verleid worden om de mogelijkheden die er zijn ook daadwerkelijk te benutten. Zowel het voorkomen van afval (inkoop- en consumptiegedrag) als ook het meer en beter scheiden van recyclebare grondstoffen. Zie hiervoor ook de aanbevelingen in de volgende paragraaf. Nog maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar is een flinke ambitie, maar technisch/theoretisch wel haalbaar. Meer dan de helft van het (fijn) huishoudelijk restafval betreft grondstoffen waarvoor al inzamelvoorzieningen beschikbaar zijn. Met aanvullende maatregelen en intensivering van het afvalbeleid is de milieuprestatie naar verwachting wel te verbeteren. Hoog serviceniveau en inwonertevredenheid Zoals gezegd waren de meeste maatregelen uit het afvalbeleidsplan voornamelijk gericht op harmonisatie, zodat in de drie gebiedsdelen sprake is van zo veel als mogelijk gelijke dienstverlening en serviceniveau.

Dit heeft er mogelijk ook toe geleid dat ‘het beste van drie werelden’ is behouden, zonder kritisch te zijn op de consequenties qua kosten en gedragsbeïnvloeding. Het serviceniveau is namelijk ook een sturingsinstrument waarmee een hoog serviceniveau op gescheiden grondstoffen, en juist een minder hoog serviceniveau op het inzamelen van restafval bijdraagt aan de VANG-ambities. Het serviceniveau in de gemeente Midden-Groningen is als hoog te kwalificeren. Inwoners worden ruime mogelijkheden geboden om grondstoffen gescheiden aan te bieden. Echter ook het serviceniveau (de inzamelfrequentie) voor het aan huis ophalen van restafval is vrij hoog (elke 2 weken), terwijl voor restafval juist een meer restrictief beleid (bijvoorbeeld inzameling elke 3 of 4 weken) meer voor de hand zou liggen. Het hoge serviceniveau wordt door de inwoners overigens positief gewaardeerd. Er is een inwonerenquête uitgevoerd. Inwoners beoordelen de afval-dienstverlening in het algemeen met een rapportcijfer 7,5. Het meest tevreden zijn de inwoners over de inzameling van gft (8,5) en restafval (8,3). Het minst tevreden over de inzameling van grof afval (6,4) en glas (6,5).

3 Vanuit logistiek- en afvalbeheer is de verhouding hoogbouw-laagbouw van belang. In de Benchmark Huishoude-

lijk afval wordt onderscheid gemaakt in vier klassen.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

31/40

Hoge afvalbeheerkosten en lage kosteneffectiviteit: niet te wijten aan de primaire werkprocessen c.q. de inzameling van restafval, gft, oud papier, glas en textiel Ook komt uit de kostenanalyse naar voren dat de tarieven (afvalstoffenheffing) in de gemeente Midden-Groningen niet kostendekkend zijn. Met het gevolg dat de reserves waar aanspraak op moet worden gedaan uitgeput raken. De afvalstoffenheffing is gemiddeld, en het variabel tarief per lediging is vergelijkbaar met de directe buurgemeenten, maar ten opzichte van andere gemeenten in Nederland aan de lage kant. Of en in welke mate het vaste en/of het variabele deel van afvalstoffenheffing verhoogd wordt is aan de raad en vergt een gedegen afweging. Een te hoog variabel tarief kan leiden tot ongewenst ontwijkgedrag. Op basis van een vergelijking met andere (ook diftar) gemeenten zijn de afvalbeheerkosten in de gemeente Midden-Groningen in totaliteit aan de hoge kant. Verdieping op basis van de Benchmark Huishoudelijk Afval (peiljaar 2020) leidt echter tot de conclusie dat de kosteneffectiviteit van de primaire werkprocessen gemiddeld tot goed zijn en geen afwijkend beeld geven. Met de dienstverlening zoals de inzameling van restafval, gft, oud papier, glas en textiel presteert Midden-Groningen op basis van de genoemde benchmark gemiddeld tot goed.

Nadere analyse van de kosten van het afvalbeheer in Midden-Groningen in de genoemde benchmark wijst op de categorie ‘overige kosten’ die wel veel hoger zijn dan de benchmark. Op basis van een quick scan door IPR Normag blijken vooral de hoge toerekening van concern-overhead en de algemene uitvoeringskosten erg hoog te zijn. Deze zijn echter op basis van de beschikbare informaties niet verder te specificeren. Wel weten we dat dit niet de kosten voor primaire werkprocessen (inzamelen rest, gft, oud papier, PMD, glas en textiel) betreft. Het relatief hoge serviceniveau van voorzieningen (zoals de hoge inzamelfrequenties) kunnen een deel van de verklaring zijn, maar wij verwachten dat nog andere factoren een rol spelen. Een verdiepingsonderzoek zou hier meer inzicht in kunnen geven, en zou zich dus moeten richten op de concern-overhead en ‘overige kosten’.

7.2

Aanbevelingen De gemeente Midden-Groningen heeft het beleid geharmoniseerd en heeft al goede stappen gezet richting de VANG-ambities. De gemeente staat nog wel voor de uitdaging om de huidige milieuprestaties verder te verbeteren; een verdere reductie van het restafval en meer en betere scheiding van recyclebare grondstoffen. De evaluatie toont een aantal aandachtspunten binnen de huidige beleidskaders. Door hier mee aan de slag te gaan kunnen de prestaties op een aantal gebieden nog verbeteren. Hierbij moet men zich wel realiseren dat afvalbeheerprestaties ook verder kunnen verbeteren zonder dat hiervoor (ingrijpende) wijzigingen of aanvullingen in de inzamelvoorzieningen worden getroffen. Naast meer of andere inzamelvoorzieningen zijn er nog andere ‘knoppen waaraan men kan draaien’. Bijvoorbeeld op het gebied van communicatie en participatie, waarmee inwoners op een actieve (creatieve) wijze worden gewezen op het belang van afvalscheiding en recycling (bewustwording), kennis ontvang en met elkaar delen over

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

32/40

hoe afval kan worden voorkomen (preventie, aanpassen van het inkoop- en consumptiegedrag), et cetera. Effectief afvalbeheerbeleid vergt dus een dynamische aanpak. Ook de inzet van afvalcoaches is in dit opzicht onderdeel van een dynamische benadering van afvalbeleid. Aanscherpen van communicatie Zowel gericht op een goede basiskennis als ook gericht op bewustwording en motivatie van inwoners. Voor een betere basiskennis kan extra communicatie aandacht gegeven worden aan bijvoorbeeld de textiel inzameling aan huis, de mogelijkheid voor een grotere bak voor papier en karton, of over wat wel en niet in de zak voor PMD mag. Voor communicatie gericht op bewustwording en motivatie kunnen doelgroepgerichte communicatiemiddelen worden ingezet die gebruik maken van gedragswetenschappelijke inzichten. Bijvoorbeeld prompts en cues. De persoonlijke benadering van de afvalcoach is ook een sterk communicatietool. Ook het verder uitrollen van inwonerparticipatie heeft een hoge communicatieve waarde en kan het effect van de maatregelen versterken. Met gamificatie voor bewustwording kan met spelelementen inwoners verder worden uitgedaagd en geboeid. Denk aan een grondstoffenbingo, of een grondstoffenspeurtocht voor kinderen. Finetunen serviceniveau en (inzamel)voorzieningen De gemeente kan bijvoorbeeld verlaging van de inzamelfrequentie voor restafval overwegen.

Maar de voorzieningen kunnen ook worden aangepast om beter aan te sluiten bij het afvalscheidingsgedrag van de inwoners. Zoals het voorzien van een slot en toegangspas op de gft-verzamelcontainers, het verhogen en gelijkmaken van de dienstverlening voor papier en karton, meer uitgiftepunten voor de PMD zakken en ruimere openingstijden om deze op te halen, en de overweging voor een weegbrug op de brengpunten. Ook kan de gemeente overwegen om zomerinzameling gft in te korten of zelfs te stoppen. Hiervoor is gerichte communicatie over de kosten voordelen gewenst samen met gerichte tips over hoe mogelijke overlast in de container kan beperken en dat de gft-bak niet bedoeld is voor grof tuinafval. Hiervoor heeft de gemeente goede andere voorzieningen ingericht. Tips voor een schone en frisse gft-bak zijn bijvoorbeeld beschikbaar via Milieu Centraal4. Nieuwe instrumenten en inzamelvoorzieningen Daarnaast kunnen nieuwe instrumenten worden ingezet. Denk aan een mobiel scheidingsstation voor olie en vetten, lampen, kapotte elektrische apparaten etc., waardoor inwoners voor kleine hoeveelheden te scheiden (grof)afval niet meer naar de milieustraat hoeven te rijden. Ook kunnen voor enkele van deze stromen speciale recyclezuilen worden geplaatst in de buurt van huidige inzamelvoorzieningen.

4

Milieu Centraal is een onafhankelijk kenniscentrum voor duurzaam leven, en geeft onafhankelijke en betrouwbare informatie. Milieu Centraal is opgericht door de Rijksoverheid en wordt grotendeels door de overheid gefinancierd.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

33/40

Actieve sturing met prijs- en informatieprikkel Overwogen kan worden om het variabel tarief verder te differentiëren door middel van een staffel zodat nog extra prijsprikkels ontstaan voor preventie van (rest)afval en meer scheiding van recyclebare grondstoffen. Ter illustratie het volgende voorbeeld. De bedragen zijn alleen bedoeld ter illustratie: • tot 13 keer per jaar aanbieden € 6,- per aanbieding; • na 13 keer aanbieden € 8,- per aanbieding; • vanaf 20 keer aanbieden € 10,- per aanbieding. Ook voor de verzamelcontainers voor restafval met de milieupas kan een dergelijke staffel worden toegepast. Daarnaast kan diftar nog meer effect krijgen wanneer inwoners frequent(er) inzien hoeveel kosten ze maken door een zak restafval weg te gooien of de minicontainer aan de straat te zetten. Dit is dus meer een informatieprikkel. Dit kan bijvoorbeeld via slimme ICT waardoor inwoners op de app of op de website kunnen inzien hoeveel restafval (zelfs op eigen huishouden niveau) al is aangeboden en wat dat betekent voor het tarief. Focus op kwaliteit van gescheiden grondstoffen en preventie Tot slot is de aanbeveling om ook aandacht te richten op kwaliteit en preventie. Het VANGprogramma is in 2022 herijkt (VANG Uitvoeringprogramma tot en met 2025) en de focus komt steeds meer te liggen op de kwaliteit van de ingezamelde stromen om hoogwaardigere recycling mogelijk te maken.

Bijvoorbeeld door vervuiling bij inzameling tegen te gaan. Omdat het VANG-programma nu ook valt binnen het bredere programma Circulaire Economie wordt de focus ook steeds meer gericht op preventie van afval en meer hergebruik van producten. De gemeente kan door slim aan te haken op (lokale) maatschappelijke initiatieven sturing geven aan levensduur verlenging en hergebruik van producten. Denk aan Repaircafés, deel-, ruil- en geef-hubs en verpakkingsvrij winkelen. Nader onderzoek voor grip op (uitvoerings)kosten Een reductie van de nu hoge afvalbeheerkosten zou mogelijk moeten zijn. Er is een verdere verdieping nodig om de oorzaken van de huidige hoge kosten te kunnen achterhalen en maatregelen te treffen om hier beter grip op te krijgen. De Benchmark Huishoudelijk Afval geeft de indicatie dat de kosteneffectiviteit van de primaire inzameltaken gemiddeld tot goed is. Er hoeft dan ook niet verwacht te worden dat met het anders organiseren van deze primaire taken (bijvoorbeeld door uit- of inbesteding) een heel groot financieel voordeel behaald gaat worden. Bovendien zal bij uit- of inbesteden van deze taken minder directe regie gevoerd kunnen worden op de (gewenste) ontwikkeling van het afvalbeheerbeleid en de daaraan verbonden maatregelen. Wel is sprake van relatief hoge ‘overige algemene uitvoeringskosten’.

Een verdiepingsonderzoek om meer grip te krijgen op de kosten zou zich dus in ieder geval ook moeten richten op toerekening van concern-overhead en deze overige algemene uitvoeringskosten.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

34/40

Bijlagen

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

35/40

bijlage 1Maatregelen Pijler 1: De basisstructuur De basisstructuur gaat over de belangrijkste afvalstromen en de belangrijkste inzamelvoorzieningen. Het gaat voornamelijk om de wettelijke noodzakelijke harmonisatie van voorzieningsniveau voor restafval en de gescheiden grondstoffen. Ook betreft dit het uniformeren van de afvalstoffenheffing. De basis dus. Het gaat om de volgende maatregelen: •

Diftar op volume frequentie ook invoeren in voormalig gemeente Slochteren

•

Restafval 1x per 2 weken inzamelen

•

Verpakkingsafval (in zakken) 1 x per 2 weken inzamelen (start inzameling voormalig gemeente Slochteren, ophogen inzamelfrequentie in voormalige gemeenten Hoogezand-Sappemeer en Menterwolde)

•

GFT inzameling 1 x per 2 weken ook in voormalig gemeente Hoogezand-Sappemeer

•

Over de gehele gemeente wekelijkse inzameling GFT in de zomer

•

Keukenemmertje voor GFT op aanvraag

•

Wijkcontainers voor glas, papier en verpakkingsafval ophogen tot landelijk gemiddelde

•

Oud papier waar mogelijk inzamelen door verenigingen

Omdat het wettelijk noodzakelijke harmonisatie betreft, moeten deze voor 1-1-2020 zijn ingevoerd, met als uitzondering de zomerinzameling van GFT-afval, omdat dit geen harmonisatie betreft. Pijler 2: Aanvullende maatregelen harmonisatie Om de verschillen in de inzameling van de overige afvalstromen te harmoniseren is besloten om: •

Te stoppen met de recyclewagen voor de inzameling glas, blik en kleine huishoudelijke apparaten in voormalig gemeenten Menterwolde en Hoogezand-Sappemeer

•

Te stoppen met de inzameling van kca met de chemokar in voormalig gemeente Menterwolde

•

Het verder uitrollen van textielinzameling in voormalige gemeenten Slochteren en Hoogezand-Sappemeer

•

Het verder uitrollen van inzameling medicijnen en naalden bij apothekers in voormalig gemeenten Menterwolde en Slochteren.

Pijler 3: Participatie, communicatie, educatie, handhaving Om de duurzaamheidsdoelstellingen te behalen zijn de volgende flankerende maatregelen opgesteld: •

Aanstellen afvalcoaches

•

Participatie

•

100-100-100 project starten

•

Periodieke communicatie, educatie en handhaving

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

36/40

•

Scholenprojecten

•

Zwerfvuilopruimacties

Pijler 4: Overige aandachtspunten en acties •

Opstellen concreet plan voor nieuw afvalbrengpunt met als visie een grondstoffenrotonde

•

Nascheiden grof restafval huidige afvalbrengpunten

•

Uitvoeren Quick scan kosten en effecten ‘Afval loont’

•

Optimalisatie oud papier in Slochteren en Menterwolde

•

Onderzoek luierinzameling samen met Drentse gemeenten en aantal Groninger gemeenten

•

Aanpak bijplaatsingen bij verzamelcontainers

•

Aanpassen tarieven voor het storten van grof-afval en wijziging openingstijden op afvalbrengpunten

•

Actualiseren afvalstoffen verordening

•

Actualiseren verordening afvalstoffenheffing

•

Onderzoek optimaliseren kwijtscheldingsbeleid

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

37/40

bijlage 2

Tariefbepaling diftar Bron: Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer, IPR Normag in opdracht van Rijkswaterstaat, januari 2021. Verhouding vast – variabel tarief De (relatieve) hoogte van het variabele tarief verschilt sterk per gemeente. Op basis van het verwachte aanbiedgedrag wordt een calculatie gemaakt van vaste en variabele tarieven die de totale kosten dekken. Dit is afhankelijk van de totale afvalbeheerkosten in de gemeente. Gemeenten verschillen daarnaast in de motivatie van de hoogte. A. Op basis van geschatte politieke en maatschappelijke aanvaarbaarheid. Een bepaald tarief voor een rolcontainer of afvalzak is ‘gevoelsmatig’ een juist tarief dat voldoende prikkelt maar niet uitnodigt tot ontwijkgedrag. B. Op basis van raming van de daadwerkelijke variabele kosten. Een deel van de gemeenten calculeert de variabele kosten van de gemeenten voor een aangeboden zak of container van restafval (of een andere stroom) en baseert daar het variabele tarief op. Motivatie A redeneert vanuit het vertrekpunt van ‘gedragsbeïnvloeding’, motivatie B meer vanuit een ‘rechtvaardig tariefsysteem’. In veel gevallen wordt een hybride model gekozen: er wordt een gevoelsmatig variabel tarief gehanteerd, maar bij een algehele stijging van de gemeentelijke kosten voor restafvalverwerking, komt dit tot uiting in het variabele tarief voor restafval.

In de keuze voor de verhouding vast/variabel heeft de gemeente te maken met diverse afwegingen. Er is voor de inwoners een hoger gedragseffect in afvalscheiding te verwachten bij een hoog variabel bedrag. Afhankelijk van de prijselasticiteit en maatschappelijke aanvaardbaarheid van het variabele tarief leidt een hoger tarief tot betere afvalscheiding, maar mogelijk ook tot meer ontwijkgedrag. Daarbij leidt een groot aandeel en hoog variabel tarief tot een grotere financiële onzekerheid voor de gemeente. Indien het aantal of de hoeveelheid aangeboden restafval lager uitpakt dat verwacht, dan valt een deel van de dekking weg. Uit data blijkt dat het vaste deel in veel gevallen meer dan 50% van het totale verwachte tarief beslaat. De hoogte van het variabele tarief De hoogte van het vaste en variabele tarief wordt in veel gevallen jaarlijks herzien. Het verhogen/verlagen van het variabele deel is onderdeel van het ‘dynamisch finetunen’ van de afvalstoffenheffing. Onderzoek naar de prijselasticiteiten in Nederlandse diftargemeenten (Allers & Hoeben 2010; zie ook Dijkgraaf & Gradus 2014) leert dat bij een systeem waarbij afval per eenheid moet worden betaald de hoeveelheid ongesorteerd afval substantieel afneemt. De gevonden prijselasticiteit voor ongesorteerd afval ligt tussen -0,11% en -0,32 % (Allers & Hoeben 2010).

Een eenmalige prijsverhoging van 10 % leidt dus tot een eenmalige afname van de hoeveelheid afval met 1,1 à 3,2 %. De hoge prijselasticiteit is gevonden bij prijsveranderingen in

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

38/40

situaties waarbij diftar net is geïntroduceerd. De lage prijselasticiteit geldt in situaties waar al langer per eenheid afval wordt betaald. De beleidsadviseurs in gemeenten of overheidsgedomineerde inzamelorganisaties hanteren geen empirisch of theoretisch onderzoek naar de prijselasticiteit van burgers voor het bepalen van de hoogte van het (variabel) tarief. Dit gebeurt grotendeels op basis van gezond verstand en vooral door te kijken naar de tariefniveaus in andere gemeenten. Het variabele deel moet niet ‘doorschieten’ zodat ontwijkgedrag te veel wordt ontlokt. Gesprekspartners in gemeenten die al meerdere jaren diftar toepassen, wijzen op een ‘natuurlijk evenwicht’ en een ‘werkbaar niveau’ waarbij het variabel tarief én voldoende prikkelend is én niet leidt tot onbeheersbaar ontwijkgedrag.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

39/40

bijlage 3

Inwonersonderzoek Afval 2022 De inwoner enquête, uitgevoerd door Marintel, is separaat bij dit evaluatierapport gevoegd.

101313 Beleidsevaluatie afval gemeente Midden-Groningen – 19 augustus 2022 -

40/40