AB 2021.04.07 Bijlage 1. Deelrapportage Module 1 - versie 25 januari 2021
Tekst van het document
KOSTENVERHOGENDE REGIONALE FACTOREN SOCIAAL DOMEIN ZEEUWSE GEMEENTEN DEELRAPPORTAGE MODULE 1
AUTEUR(S) Peter Wilms, Johan Vonk en Nienke Bilo DATUM 24 januari 2021 FOTO VOORBLAD Hans Moerman op Unsplash
INHOUDSOPGAVE
Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting
4
1
Inleiding
7
1.1
Aanleiding en achtergrond
7
1.2
Doelen en onderzoeksvragen
7
1.3
Aansluiten bij de actualiteit: modulaire opbouw
8
1.4
Module 1: Update en verdieping van de verkenning
8
1.4.1
Module 1a: Update van de cijfers
8
1.4.2
Module 1b: Verdiepen kostenverhogende kenmerken
8
1.5
Leeswijzer
9
2
3
4
Netto lasten sociaal domein 2017 -2019
10
2.1
Inleiding
10
2.2
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein totaal
10
2.2.1
Ontwikkeling netto lasten 2017 – 2019
10
2.2.2
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein per gemeente
12
2.2.3
Ontwikkeling netto lasten per taakveld
12
2.2.4
Gevolgen voor de verdeelsystematiek?
13
Ontwikkeling per taakveld
14
3.1
Inleiding
14
3.2
Selectie referentiegemeenten
14
3.3
Jeugd
15
3.3.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
15
3.3.2
De stijging in de netto lasten voor jeugdhulp is terug te zien in zowel de P als de Q
16
3.3.3
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
17
3.4
Samenkracht en burgerparticipatie
19
3.4.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
19
3.4.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
20
3.5
Inkomen en participatie
21
3.5.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
21
3.5.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
22
3.5.3
Saldo BUIG
22
3.6
Maatschappelijke ondersteuning
24
3.6.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
24
3.6.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
25
3.7
Volksgezondheid
26
3.7.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
26
3.7.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
27
3.8
Conclusies
28
Inkomsten uit het gemeentefonds
29
4.1
Inleiding
29
4.2
Ontwikkeling gemeentefondsinkomsten sociaal domein cluster
29
INHOUDSOPGAVE
4.3
5
Inkomsten gemeentefonds en netto lasten per gemeente
30
Kostenverhogende factoren
31
5.1
Geografie
31
5.1.1
Reiskosten
32
5.1.2
Arbeidsmarktproblematiek
32
5.2
Ontwikkeling zorgvraag
33
5.2.1
Jeugd
33
5.2.2
85-plussers
34
5.2.3
Mantelzorgers
35
5.2.4
Invoering abonnementstarief Wmo
35
5.3
Inkoop en tarieven
36
5.3.1
Organisatie Wmo
36
5.3.2
Tarieven en programmakosten Wmo en Jeugd
37
Bijlage I: Vergelijking netto lasten per taak
38
Bijlage II: Uitsplitsing netto lasten jeugd in aantal en prijs
39
Bijlage III: Ontwikkeling BUIG saldo
41
Bijlage IV: Inkomsten per cluster
42
Bijlage V: Referentiegemeenten
44
Bestuurlijke samenvatting In opdracht van het Overlegorgaan Zeeuwse Overheden (OZO) heeft Significant APE in de eerste helft van 2020 een verkenning uitgevoerd naar de wijze waarop geografische, demografische en economische factoren doorwerken in de maatschappelijke opgaven waarvoor Zeeuwse gemeenten zich gesteld zien en in de benodigde middelen die hiervoor beschikbaar zijn. Deze rapportage betreft een actualisatie en verdieping van de verkenning en bestaat uit twee delen. Het eerste onderdeel is een actualisatie van de cijfers in de verkenning, namelijk de toevoeging van de rekeningcijfers sociaal domein 2019 en recente cijfers van het aantal cliënten in de Wmo/jeugd aan de eerdere analyses. Het tweede onderdeel betreft een verdieping van verklarende geografische en demografische kenmerken. In drie werksessies met de Zeeuwse gemeenten, gesprekken met andere betrokken partijen (inkooporganisaties, aanbieders etc.) en gebruikmakend van diverse afgeronde/lopende onderzoeken op dit terrein hebben we verklarende geografische en demografische kenmerken onderzocht.
De netto lasten sociaal domein nemen in de periode 2017-2019 voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk sneller toe dan het Nederlandse gemiddelde
De totale netto lasten in het sociaal domein van de Zeeuwse gemeente gezamenlijk nemen in de periode 2017-2019 toe van € 389 miljoen tot € 458 miljoen. Dit is een stijging van 18 procent. Landelijk is de stijging in de nettolasten voor het sociaal domein in de periode 2017-2019 gemiddeld 6 procent. Voor de Zeeuwse gemeenten geldt dat de stijging onderling verschilt. Voor meer dan de helft van de Zeeuwse gemeenten is er sprake van stijging van meer dan 20 procent. Voor twee Zeeuwse gemeenten is de mutatie in nettolasten lager dan het Nederlandse gemiddelde. De sterkste stijging in de lasten is te zien in de taakvelden Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Op deze taakvelden namen de lasten respectievelijk toe met 37 procent en 28 procent in de periode 2017-2019, tegenover landelijke toenames van respectievelijk 20 procent en 12 procent.
Het nieuwe verdeelmodel sociaal domein is gebaseerd op rekeningcijfers 2017
De snellere stijging van de netto lasten moet in acht worden genomen bij de beoordeling van het nieuwe verdeelmodel sociaal domein. De herziene planning is om het verdeelmodel in te voeren in 2023. Het verdeelmodel wordt opgesteld op basis van de gegevens 2017. In principe houdt het nieuwe verdeelmodel rekening met dynamiek van de gemeentelijke uitgaven. Jaarlijks worden de gebruikte maatstaven bijgewerkt, wat leidt tot budgetverschuivingen tussen gemeenten. In welke mate moet de dynamiek van het verdeelmodel (via de ontwikkeling van de maatstaven) aansluiten bij de ontwikkelingen in Zeeland? Waar er objectieve factoren (buiten de invloed van de gemeenten) ten grondslag liggen aan de stijging dan zouden deze in het verdeelmodel terug moeten komen.
De ontwikkeling van de netto lasten per taakveld verschillen tussen de Zeeuwse gemeenten
De ontwikkeling van de netto lasten per taakveld in de periode 2017-2019 is uitgesplitst naar de individuele Zeeuwse gemeenten en vergeleken met het Zeeuwse gemiddelde, het landelijke gemiddelde en gemeente-specifieke referentiegemeenten. Deze referentiegemeenten zijn per gemeente geselecteerd op basis van de sociale structuur, de mate van centrumfunctie en het aantal inwoners van de gemeente.
De netto lasten op het taakveld Jeugd stijgen voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk met 37 procent in de periode 2017-2019. Ook het aantal jeugdigen met jeugdzorg is in deze periode in Zeeland (+9%) sterker gestegen dan landelijk (+6%). De toename van het aantal cliënten is minder sterk dan de stijging in de netto lasten, wat betekent dat de gemiddelde lasten per client zijn toegenomen. Dit is de voornaamste reden voor de stijging in netto lasten. Hierin wijken de Zeeuwse gemeenten niet sterk van de ontwikkeling landelijk. In vergelijking met de referentiegemeenten, zijn in twee
4
Zeeuwse gemeenten de netto lasten op het taakveld jeugd per inwoner lager en in negen gemeenten meer dan 10 procent hoger.
De netto lasten voor samenkracht en burgerparticipatie stijgen voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk met 19 procent in de periode 2017-2019. Dit is voor 90 procent toe te schrijven aan de gemeenten Middelburg, Terneuzen en Vlissingen. Het beeld binnen Zeeland is wisselend. In zes van de 13 gemeenten dalen de netto lasten en in zes van de 13 gemeenten stijgen de netto lasten sneller dan het landelijke gemiddelde van 2 procen t.. Ook de vergelijking met de referentiegemeenten geeft een wisselend beeld. Zo zijn er uitschieters naar beneden en uitschieters naar boven wanneer het gaat om de netto lasten per inwoner.
De netto lasten op het taakveld inkomen en participatie zijn voor Zeeland min of meer constant in de periode 20172019, tegenover een landelijke daling van 9 procent. Onderling verschillen de Zeeuwse gemeenten sterk. Zo zien zeven van de 13 gemeenten hun netto lasten dalen, waarvan drie zelfs sterker dan landelijk. Zes gemeenten zien hun netto lasten stijgen, waarvan drie meer dan 10 procent. Ook in vergelijking met de referentiegemeenten zijn er grote (positieve en negatieve) afwijkingen in de netto lasten per inwoner voor het taakveld inkomen en participatie in 2019. Wanneer we kijken naar het saldo van de BUIG inkomsten en uitkeringslasten, laat de periode 2017-2019 een gunstige ontwikkeling zien voor Zeeland. In 2017 waren er nog tekorten bij zeven van de 13 gemeenten, in 2019 zijn dit er nog drie. Voor deze gemeenten is het tekort in de periode 2017-2019 teruggelopen.
Op het taakveld maatschappelijke ondersteuning stegen de lasten van de Zeeuwse gemeenten in de periode 20172019 met 28 procent, tegenover een landelijke stijging van 12 procent. In vier gemeenten is de ontwikkeling in lijn met het landelijke gemiddelde. In de overige gemeenten stijgen de netto lasten sterker. In 2019 zijn de netto lasten per inwoner in vier Zeeuwse gemeenten lager dan in hun referentiegemeenten.
De ontwikkeling van de netto lasten voor volksgezondheid in de periode 2017-2019 verschilt sterk tussen de Zeeuwse gemeenten. Voor drie Zeeuwse gemeenten nemen de lasten in deze periode af en in drie gemeenten stijgen de lasten sterker dan het Nederlandse gemiddelde. De netto lasten per inwoner in 2019 wijken voor de Zeeuwse gemeenten niet sterk van de referentiegemeenten.
Inkomsten sociaal domein clusters gemeentefonds stijgen minder dan de netto lasten
De uitgaven in het sociaal domein worden voor een groot deel gefinancierd vanuit het gemeen tefonds. In de periode 2017-2019 is er sprake van een toenemende divergentie tussen de inkomsten uit de sociaal domein clusters van het gemeentefonds en de netto lasten van de Zeeuwse gemeenten. In 2017 was er een tekort van € 16,8 miljoen. In 2019 is dit tekort met een factor 3,5 opgelopen tot € 56 miljoen. Voor bijna alle individuele Zeeuwse gemeenten geldt dat de netto lasten sneller stijgen dan de inkomsten uit het cluster sociaal domein van het gemeentefonds. Uitzonderingen zijn Noord-Beveland en Sluis, waar het saldo in 2019 gunstiger is dan in 2017. In de gemeenten Vlissingen, Terneuzen en Middelburg is het saldo het meest verslechterd. In 2017 was in twee gemeenten het saldo positief, in 2019 is dit bij geen gemeente het geval.
Kostenverhogende factoren Zeeland
Dit verdiepende onderzoek waarin cijfers zijn geactualiseerd en aangevuld en extra analyses zijn, versterkt het beeld van toenemend tekorten van Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein. Factoren die een rol spelen in het ontstaan bevinden zich zowel aan de lastenkant als aan de inkomstenkant. Op basis van bevindingen uit werksessies, gesprekken en documenten hebben wij gekeken naar de rol hierin van de Zeeuwse geografie, demografie en de ontwikkeling van de zorgvraag, en de wijze van inkoop uitvoering van (wmo)zorg. Onze belangrijkste bevindingen zijn: Geografie is een uitdaging in de opgave van de Zeeuwse gemeenten.
5
De eilandenstructuur maakt het bieden van ambulante zorg kostbaar door het hoge aandeel reiskosten, zowel van cliënten als van personeel. De ligging in combinatie met de arbeidsmarktstructuur en demografie maakt het voor sommige delen van de provincie moeilijk om personeel te werven en te houden, wat tot een opwaartse druk op de kosten leidt. Er is een sterkere stijging van de zorgvraag in Zeeland dan in de rest van Nederland. Het aandeel jongeren met jeugdhulp stijgt sterker dan het Nederlands gemiddelde. Het aandeel 85-plussers is hoger dan in Nederland, evenals het aandeel van deze groep dat gebruik maakt van de Wmo. De invoering van het abonnementstarief heeft geen groter effect in de Zeeuwse gemeenten dan in de rest van Nederland. Op het gebied van inkoop en tarieven is winst te boeken voor individuele gemeenten en samenwerkingsverbanden door in te zetten op betere sturing en monitoring. Hiervoor zijn reeds plannen en activiteiten in gang gezet.
6
1 Inleiding 1.1
Aanleiding en achtergrond
In opdracht van het Overlegorgaan Zeeuwse Overheden (OZO) heeft Significant APE in de eerste helft van 2020 een verkenning uitgevoerd naar de wijze waarop geografische, demografische en economische factoren doorwerken in de maatschappelijke opgaven waarvoor Zeeuwse gemeenten zich gesteld zien en in de benodigde middelen die hiervoor beschikbaar zijn. Centraal in het vooronderzoek stond de vraag of er specifieke objectieve “Zeeuwse” factoren zijn die een plausibele verklaring kunnen geven voor de tekortschietende middelen in relatie tot de maatschappelijke opgaven in Zeeland. Het vooronderzoek was erop gericht een eerste voorlopige en globale indicatie te krijgen van specifieke regionale factoren die van invloed kunnen zijn op de gemeentelijke kosten in de verschillende taakvelden die in de tweede verdiepende fase van het onderzoek worden uitgewerkt. Het vooronderzoek had, mede gelet op de korte doorlooptijd nadrukkelijk het karakter van een verkenning. De focus lag in het vooronderzoek op de opgaven van de Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein. Het klassieke deel van het gemeentefonds is nagenoeg buiten beschouwing gebleven in het vooronderzoek.
In een bestuurlijk overleg d.d. 19 mei jl. hebben de betrokken Zeeuwse wethouders van Financiën resp. Sociaal Domein groen licht gegeven voor de vervolgfase, gericht op verdieping en verbreding (incl. gemeentefonds klassiek). In deze vervolgfase wordt voortgebouwd op de aanknopingspunten voor verder onderzoek die in het vooronderzoek zijn beschreven.
1.2
Doelen en onderzoeksvragen
Het doel van de verdieping is in de eerste plaats om tijdig inzicht te krijgen in specifieke factoren die op verschillende taakvelden van de Zeeuwse gemeenten kostenverhogend werken en de wijze waarop met deze factoren rekening wordt gehouden in de verdeling van het gemeentefonds. In de tweede plaats heeft het onderzoek als doel om de Zeeuwse gemeenten van elkaar te laten leren. Daarbij gaat het om het met elkaar delen van creatieve oplossingen die inspelen op de specifieke kostenverhogende factoren in Zeeland, elkaar informeren over onderzoeken, het uitwisselen, koppelen en vergelijken van data en meer standaardisatie in de financiële administratie van gemeenten (boekingsverschillen). Deze functie van de verdieping past in het advies van de Visitatiecommissie Sociaal Domein van de VNG om de toegevoegde waarde van data te vergroten en effecten van interventies in het sociaal domein te meten en te vergelijken. Bij de vormgeving van de begeleidingsstructuur is nadrukkelijk een koppeling gezocht met de “leerfunctie” van het verdiepende onderzoek. Op bestuurlijk niveau wordt het onderzoek begeleid door een regiegroep waarin wethouders sociaal domein en financiën zijn vertegenwoordigd.
Op ambtelijk niveau functioneert een multidisciplinaire werkgroep met gemeentelijke vertegenwoordigers met een achtergrond op het gebied van financiën, strategisch beleid in het sociaal domein en data-analyse.
De vraagstelling van het verdiepende onderzoek ligt in het verlengde van de doelen van het onderzoek en kan als vol gt worden omschreven: 1.
Zijn er specifieke objectieve factoren die een plausibele verklaring kunnen geven voor de tekortschietende middelen in relatie tot de maatschappelijke opgaven in Zeeland?
2.
Wat kunnen gemeenten van elkaar leren om de in het Interbestuurlijk programma (IBP) verwoorde ambitie te bereiken: het bevorderen van een transformatie in het sociaal domein en het leggen van verbindingen met andere domeinen?
7
1.3
Aansluiten bij de actualiteit: modulaire opbouw
Voor de verdieping hebben we gekozen voor een modulaire opbouw, zodat we in onze werkzaamheden zo goed mogelijk kunnen inspelen op de actualiteit en indien de externe omstandigheden dat vragen de werkzaamheden in overleg met de opdrachtgever bij te stellen. Voor de verdieping hebben wij, aansluitend op de fasen van de verschillende herijkingsoperaties, de volgende vier modules aangeboden: Module 1: Update verkenning Module 2: Cijfermatige analyse modeluitkomsten sociaal domein Module 3: Herijking gemeentefonds klassiek Module 4: Analyse uitkomsten
De onderzoeksfase voor de herijking van het gemeentefonds is inmiddels afgesloten. De minister van BZK heeft op 7 december 2020 het onderzoeksrapport van het klassiek domein van het gemeentefonds aan de Tweede Kamer aangeboden. Daarnaast is de Kamer geïnformeerd over onderzoek naar de uitschieters in het sociaal domein en een onderzoek naar de vormgeving van de centrumfunctie in de nieuwe verdeling. De aanvankelijke planning waarin de uitkomsten van de herijking per gemeente in de decembercirculaire zouden worden beschreven is achterhaald. In de brief geeft de minister van BZK aan dat zij de invoering van een nieuw verdeelstelsel overlaat aan een nieuw kabinet en dat de geplande invoeringsdatum opschuift naar 1 januari 2023. De voorlopige uitkomsten van de nieuwe verdeling zullen door het ministerie van BZK bekend worden gemaakt in januari 2021, tegelijk met een adviesaanvraag aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. Omdat de (herverdeel)effecten op het niveau van de individuele gemeente in de loop van januari 2021 bekend zijn kan ook vanaf dat moment pas een start worden gemaakt met de modules 2, 3 en 4. In deze rapportage richten wij ons daarom specifiek op de uitkomsten van module 1, de update van de verkenning. Hierin zijn de rekeningcijfers over 2019 meegenomen en aanknopingspunten voor kostenverhogende factoren uit het vooronderzoek verder onderzocht.
1.4
Module 1: Update en verdieping van de verkenning
We hebben in deze module twee fasen onderscheiden: een technische fase van actu alisatie van data en een lerende fase bestaande uit werksessies en gesprekken.
1.4.1
Module 1a: Update van de cijfers
Het eerste onderdeel van de module betreft een technische update van de cijfers in de verkenning. Ten tijde van de verkenning waren de rekeningcijfers sociaal domein 2019 nog niet beschikbaar. Deze zijn nu toegevoegd. In deze rapportage gaan we dieper in op de ontwikkeling van de lasten sociaal domein tussen 2017 – 2019. Daarnaast zijn er recente cijfers bekend over het aantal cliënten in de Wmo/jeugd.
1.4.2
Module 1b: Verdiepen kostenverhogende kenmerken
De resultaten van module 1a laten de ontwikkeling van de kosten, inkomsten en het gebruik van het sociaal domein zien over een reeks van jaren (2017-2019) en maken een vergelijking tussen de afzonderlijke Zeeuwse gemeenten mogelijk als ook met referentiegemeenten.
In drie werksessies met de Zeeuwse gemeenten, gesprekken met andere betrokken partijen (inkooporganisaties, aanbieders etc.) en gebruikmakend van diverse andere afgeronde/lopende onderzoeken op dit terrein hebben we verklarende geografische en demografische kenmerken onderzocht. Hierbij sluiten we aan bij de aanknopingspunten voor de verdiepingsfase die in het vooronderzoek zijn genoemd. Naast objectieve factoren die verschillen kunnen verklaren hebben we ook gekeken naar mogelijke andere factoren die zijn gelegen in verschillen in beleid, efficiency of boeking van uitgaven. Dit gezamenlijke proces met de werkgroep en andere stakeholders versterkt het leerproces van deze verdieping.
8
1.5
Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd: •
Hoofdstuk 2 gaat in op de ontwikkeling van de netto lasten sociaal domein 2017 - 2019 voor Zeeland.
•
Hoofdstuk 3 bevat per taakveld een overzicht van de mutaties, uitgesplitst naar gemeente.
•
Hoofdstuk 4 bevat een overzicht van de inkomsten uit het gemeentefonds.
•
Hoofdstuk 5 gaat in op kostenverhogende kenmerken in Zeeland.
9
2 Netto lasten sociaal domein 2017 2019 2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk geven we op hoofdlijnen een overzicht van de ontwikkeling van de totale netto lasten in het sociaal domein tussen 2017 en 2019. Hierbij werken we de volgende analyses uit: •
Vergelijking van de totale netto lasten sociaal domein tussen Zeeland en Nederland;
•
Uitsplitsing van de ontwikkeling van de netto lasten per gemeente in Zeeland;
•
Uitsplitsing van de ontwikkeling van de netto lasten per taakveld.
Gebruikte cijfers
De analyses zijn gebaseerd op de jaarrekeningcijfers uit de IV3 over de jaren 2017 – 2019. We kijken daarbij naar de taakvelden jeugd, maatschappelijke ondersteuning, inkomen en participatie, samenkracht en burgerparticipatie, en volksgezondheid. Dit is ook de afbakening van het sociaal domein die we in het ond erzoek hanteren.
Waar er vergelijkingen worden gemaakt tussen de Zeeuwse gemeenten zijn de uitgaven voor centrumgemeentetaken in Vlissingen niet meegenomen, zodat de cijfers tussen de gemeenten onderling vergelijkbaar zijn. De overhead is toebedeeld op basis van de lastenpost 1.1 (salariskosten en sociale lasten).
Onderdeel van het onderzoek was ook een validatieslag. Een werkgroep van Zeeuwse gemeenten heeft bekeken in welke mate de cijfers vergelijkbaar waren. Op basis van deze vergelijking is een format opgesteld aan de hand waarvan gemeenten eventuele correcties konden aangeven. Verschillende gemeenten hebben gecorrigeerde cijfers geleverd. Het doel hierbij was om de grootste boekingsverschillen uit te zuiveren.
Het gemeentefonds is afgestemd op de netto lasten van de gemeenten. Dit betekent dat de uitgaven worden gesaldeerd met taak-gerelateerde baten (denk aan het abonnementstarief van de Wmo of specifieke uitkeringen zoals de BUIG). In dit rapport gaan we ook uit van de netto lasten.
2.2
2.2.1
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein totaal Ontwikkeling netto lasten 2017 – 2019
De netto lasten van de gezamenlijke Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein stijgen
Op basis van de gevalideerde IV3 gegevens hebben we de uitgaven sociaal domein van de Zeeuwse gemeenten op een rij gezet.
Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. toont de ontwikkeling van netto lasten voor alle Zeeuwse gemeenten samen voor de periode 2017 – 2019. In deze periode is in de Zeeuwse gemeenten spraken van stijgende uitgaven. In 2017 waren de netto lasten samen € 389 miljoen. In 2019 waren de gezamenlijke netto lasten € 458 miljoen. Een toename van € 69 miljoen (18%).
10
FfFig
Figuur 1 Ontwikkeling netto lasten sociaal domein Zeeland, 2017-2019
De netto-lasten nemen voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk sneller toe dan het Nederlandse gemiddelde
Hoe verhoudt de stijging van de netto lasten in het sociaal domein voor de Zeeuwse gemeenten zich tot de landelijke trend? De onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de netto lasten in het sociaal domein tussen 2017 en 2019 voor de Zeeuwse gemeenten en Nederland. De netto lasten zijn in deze periode in Zeeland sneller gestegen dan de landelijke stijging. In 2019 liggen de netto lasten in Zeeland 18% hoger dan het niveau in 2017. Voor het Nederlandse totaal is dit 6%.
Figuur 2: Index ontwikkeling netto lasten sociaal domein, 2017 – 2019 (2017=1)
11
2.2.2
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein per gemeente
De stijging van de netto lasten sociaal domein is niet gelijk voor de Zeeuwse gemeenten onderling
Dit beeld is niet gelijk over alle Zeeuwse gemeenten. In figuur 3 staat de procentuele mutatie van de netto lasten voor de periode 2017 – 2019 voor alle individuele gemeenten in Zeeland. Met uitzondering van de gemeenten Sluis (+5%) en Noord-Beveland (-4%) stijgen de netto lasten in alle gemeenten meer dan het Nederlandse gemiddelde van 6%. Voor 10 van de 12 Zeeuwse gemeenten is de mutatie meer dan 10%. Meer dan de helft van de Zeeuwse gemeenten laat een groei zien van meer dan 20% in de periode 2017-2019.
Figuur 3: Procentuele mutatie nettolasten 2017 -2019, Zeeuwse gemeenten
2.2.3
Ontwikkeling netto lasten per taakveld
Stijgende lasten vooral bij Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning
De toename van de netto lasten in het sociaal domein is niet gelijk verdeeld over de taken. In Figuur 4 is de toename per taakveld getoond voor de gezamenlijke Zeeuwse gemeenten. De totale toename van de netto lasten in het sociaal domein bedraagt voor de Zeeuwse gemeenten € 63 miljoen (2017 – 2019). Het grootste deel van deze toename is toe te schijven aan taken op het terrein van Jeugd (€ 31,8 miljoen, 50%). Ook de netto lasten op het terrein van maatschappelijke ondersteuning (€ 19,7 miljoen, 31%) en samenkracht en burgerparticipatie (€ 10,9 miljoen, 17%) nemen fors toe. Netto lasten op het terrein van volksgezondheid stijgen licht (€ 0,8 miljoen), en op terrein van participatie dalen de uitgaven juist licht (€ -0,1 miljoen).
In Figuur 5 wordt de ontwikkeling in de Zeeuwse gemeenten vergeleken met het landelijke beeld. Op alle taken , met uitzondering van volksgezondheid is de ontwikkeling van de netto lasten voor de Zeeuwse gemeenten samen nadeliger dan het Nederlandse gemiddelde. Op het gebied van jeugd stijgen de netto lasten landelijk met 20%, terwijl de lasten in Zeeland met 37% stijgen. Ook voor maatschappelijke ondersteuning (28% tegenover 12%) en samenkracht en burgerparticipatie (19% tegenover 2%) stijgen de netto lasten in Zeeland gemiddeld sneller. Op het terrein van participatie dalen de netto lasten landelijk met 9%, terwijl de netto lasten in Zeeland min of meer constant blijven.
De bovenstaande analyses zijn gebaseerd op IV3 gegevens die we naar taak hebben geclusterd. Bijlage I bevat een gedetailleerd overzicht van de opbouw per cluster en de vergelijking met tussen Zeeland en Nederland als geheel.
12
Figuur 4: Mutatie netto lasten per taak, 2017 – 2019 (in miljoenen Euro’s)
Figuur 5: Procentuele mutatie netto lasten 2017 – 2019 per taak
2.2.4
Gevolgen voor de verdeelsystematiek?
De snellere stijging van de netto lasten moet in acht worden genomen bij de beoordeling van de verdeelmodellen sociaal domein. De herziene planning is om het verdeelmodel in te voeren in 2023. Het verdeelmodel wordt opgesteld op basis van de gegevens 2017. In principe houdt het nieuwe verdeelmodel rekening met dynamiek van de gemeentelijke uitgaven. Jaarlijks worden de gebruikte maatstaven bijgewerkt, wat leidt tot budgetverschuivingen tussen gemeenten. In welke mate moet de dynamiek van het verdeelmodel (via de ontwikkeling van de maatstaven) aansluiten bij de ontwikkelingen in Zeeland? Waar er objectieve factoren (buiten de invloed van de gemeenten) ten grondslag liggen aan de stijging dan zouden deze in het verdeelmodel terug moeten komen.
13
3 Ontwikkeling per taakveld 3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de nettolasten per taak in het sociaal domein nader geanalyseerd. We bekijken per taak in ieder geval: •
De ontwikkeling van de netto lasten per gemeente;
•
De ontwikkeling van de netto lasten per gemeente in relatie tot het Zeeuwse en het landelijke gemiddelde;
•
De netto lasten per inwoner in relatie tot referentiegemeenten .
Bijlage V bevat een overzicht van de referentiegemeenten per afzonderlijke Zeeuwse gemeente. De referentiegemeenten zijn gekozen op basis van de sterkste statistische correlatie tussen de gemeenten op een groot aantal sociaal-demografische en economische kenmerken.
3.2
Selectie referentiegemeenten
Voor de selectie van de referentiegemeenten hebben we -in overleg met de Zeeuwse gemeenten- een aantal criteria gehanteerd: •
De sociale structuur van de gemeenten;
•
De mate van centrumfunctie van de gemeenten;
•
Het aantal inwoners.
Voor de mate van centrumfunctie en de sociale structuur gebruiken we gegevens van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De referentiegemeenten zijn geselecteerd op basis van een drietal stappen: 1.
Gemeenten die in dezelfde categorie vallen voor zowel sociale structuur als centrumfunctie;
2.
Gemeenten die binnen een bandbreedte van 10% liggen met betrekking tot het aantal inwoners:
3.
Voor een aantal gemeente leidt de bovenstaande bandbreedte tot een te beperkt aantal vergelijkingsgemeenten. Bij deze gemeenten is de bandbreedte van het aantal inwoners opgerekt tot er 7 referentiegemeenten binnen de selectiegroep vallen. Deze handelwijze leidt er bijvoorbeeld toe dat voor de gemeente Goes de gehanteerde onder- en bovengrens inwoners 50% lager resp. hoger ligt dan het feitelijk aantal inwoners.
Een uitzondering is de gemeente Noord-Beveland. Voor deze gemeente geldt dat er maar twee vergelijkingsgemeenten zijn met redelijke sociale structuur en zonder centrumfunctie. Om deze reden kijken we voor deze gemeente alleen naar het inwonercriterium.
De resulterende selectiecriteria per gemeente zijn weergegeven in tabel 1. De resulterende referentiegemeenten zijn weergegeven in Bijlage V.
Tabel 1: Selectiecriteria voor de referentiegemeenten. Gehanteerde Gemeente Inwoners ondergrens inwoners
Gehanteerde bovengrens inwoners
Sociale Structuur
Centrumfunctie Weinig
Aantal referentiegemeenten 14
Borsele
22.716
20.444
24.988
Goed
Goes
37.636
18.818
56.454
Redelijk
Sterk
8
Hulst
27.472
24.725
30.219
Redelijk
Redelijk
11
Kapelle
12.720
2.544
22.896
Goed
Redelijk
7
Middelburg
48.303
38.642
57.964
Redelijk
Sterk
7
Noord-Beveland
7.314
4.900
9.728
Redelijk
Zonder
7
14
3.3
3.3.1
Gemeente
Inwoners
Gehanteerde ondergrens inwoners
Gehanteerde bovengrens inwoners
Sociale Structuur
Centrumfunctie
Reimerswaal
22.555
20.300
24.811
Goed
Weinig
Aantal referentiegemeenten 15
Schouwen-Duiveland
33.687
30.318
37.056
Redelijk
Weinig
7
Sluis
23.526
21.173
25.879
Redelijk
Weinig
8
Terneuzen
54.440
43.552
65.328
Redelijk
Redelijk
7
Tholen
25.583
23.025
28.141
Goed
Weinig
18
Veere
21.867
17.494
26.240
Goed
Zonder
11
Vlissingen
44.485
17.794
73.400
Matig
Sterk
8
Jeugd
Ontwikkeling netto lasten per gemeente De netto lasten op gebied van jeugdhulp stijgen in Zeeland in de periode 2017 - 2019 met € 31,8 miljoen. In Figuur 6 is deze toename uitgesplitst naar de individuele Zeeuwse gemeenten. De gemeenten met de grootste stijging van de netto lasten zijn Terneuzen (€ 6,0 miljoen), Vlissingen (€ 5,3 miljoen) en Middelburg (€ 3,8 miljoen). In Figuur 7 is de uitgavenontwikkeling in de Zeeuwse gemeenten afgezet tegen het Zeeuwse en Nederlandse gemiddelde. In slechts twee van de dertien Zeeuwse gemeenten (Sluis en Tholen) is de ontwikkeling van de netto lasten gunstiger dan het Nederlandse gemiddelde van 20%. Figuur 6: Ontwikkeling netto lasten cluster Jeugd, 2017 – 2019 (in miljoenen Euro’s)
15
Figuur 7: Ontwikkeling netto lasten Jeugd, procentuele mutatie 2017 - 2019
3.3.2
De stijging in de netto lasten voor jeugdhulp is terug te zien in zowel de P als de Q In de voorgaande paragaaf hebben we gezien dat de netto lasten voor Jeugdhulp in Zeeland in de periode 2017 – 2019 zijn gestegen met 37%. Tegenover een stijging van 20% voor Nederland als geheel. In
Tabel 2 is de stijging van de netto lasten uitgesplitst naar de ontwikkeling van het aantal jeugdigen met jeugdzorg (Q) en de gemiddelde netto lasten per jeugdige met jeugdzorg (P). De cijfers over het aantal jeugdigen met jeugdzorg komen van CBS-statline.
We berekenen de uitsplitsing door: 1.
Te berekenen wat de uitgaven zouden zijn als alleen het aantal was veranderd;
2.
Te berekenen wat de uitgaven zouden zijn als alleen de prijs was veranderd;
3.
Het deel van de mutatie dat optreed doordat zowel de P als de Q veranderen (gezamenlijk) tellen in lijn met gebruikelijke methoden op bij de prijs (dit betreft steeds slechts een klein deel).
De tabel laat zien dat het aantal jeugdigen met jeugdzorg in de periode 2017 – 2019 in Zeeland is gestegen met 9% (een toename van 8.800 naar 9.620), tegenover een stijging van 6% in Nederland als geheel. De bijdrage van de totale stijging van de netto lasten door de toename van het aantal cliënten is 25% (tegenover 28% in Nederland).
De gemiddelde netto lasten per jeugdige met jeugdzorg stijgt in dezelfde periode ook. De toename is 25%. Dit is een snellere stijging dan het landelijke gemiddelde (14%). Het aandeel van de gemiddelde lasten per cliënt in de totale stijging van de netto lasten is 75% (tegenover 72% voor Nederland).
Voor een deel lijkt de stijging in de jeugdzorg dus te liggen in de toename van het aantal jongeren in de jeugdzorg (25%). Het grootste deel ligt echter ook aan een toename van de gemiddelde lasten per client (75%). Hoewel de stijging van zowel het aantal cliënten, als de gemiddelde lasten per client groter is dan het landelijke gemiddelde, is het aandeel van de stijging van deze factoren in de totale stijging niet sterk afwijkend.
Wanneer we naar de individuele gemeenten kijken dan zien we dat voor de meeste gemeenten geldt dat de gemiddelde uitgaven per client sneller toenemen dan het aantal cliënten. Figuur 8 toont de aandelen voor de individuele Zeeuwse gemeenten. Alleen in de gemeenten Hulst en Tholen is sprake van een groter aandeel van het aantal cliënten in de
16
totale toename van de netto lasten. In Bijlage II is voor iedere gemeenten de onderliggende analyse van deze cijfers weergegeven.1
Tabel 2: Uitsplitsing uitgaven Jeugd in aantal en gemiddelde prijs
Netto lasten Gemiddelde uitgaven per jeugdige met jeugdzorg (P) Aantal jeugdigen met jeugdzorg (Q)
2017
2018
2019
€ 118.318.559
% mutatie 2017 -2019 Zeeland 37%
% mutatie 2017 -2019 Nederland 20%
Uitsplitsing mutatie Zeeland 100%
Uitsplitsing mutatie Nederland 100%
€ 86.506.299
€ 100.411.809
€ 9.830
€ 10.867
€ 12.299
25%
14%
75%
72%
8800
9240
9620
9%
6%
25%
28%
Bron: IV3, CBS-statline. Figuur 8: Uitsplitsing mutatie netto lasten jeugdhulp (2017 – 2019) in P en Q.
3.3.3
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
De onderstaande figuur toont de netto lasten per inwoner voor de Zeeuwse gemeenten in vergelijking met de referentiegemeenten. Voor de gemeenten Goes en Veere liggen de netto lasten per inwoner lager dan in de geselecteerde referentiegemeenten. Voor Hulst en Schouwen-Duiveland liggen zijn de netto-lasten in lijn met de referentiegemeenten. Voor de overige gemeenten is de afwijking met de referentiegemeenten groter dan 10%.
11
Op terrein van jeugd wijken de tarieven in Zeeland tussen de drie regio’s niet veel af vanwege het hanteren van
dezelfde contracten en tarieven. De gemiddelde prijs tussen de gemeenten kan wel afwijken vanwege verschillen in de opbouw van type zorg en de duur van de zorg.
17
Figuur 9 Netto lasten per inwoner Jeugdhulp 2019, Zeeland en referentiegemeenten
18
3.4
Samenkracht en burgerparticipatie
3.4.1
Ontwikkeling netto lasten per gemeente Op terrein van samenkracht en burgerparticipatie stijgen de netto lasten in de periode 2017 – 2019 met € 11 miljoen (een toename van 19%, tegenover 2% landelijk). In Figuur 10 is de stijging uitgesplitst naar de individuele Zeeuwse gemeenten. Het beeld binnen Zeeland is wisselend. Voor zes van de dertien gemeenten dalen de netto lasten. De bandbreedte ligt tussen € 16.000 in Borsele en € - 1,2 miljoen in Noord-Beveland. Voor de overige gemeenten stijgen de lasten in een bandbreedte van € 0,16 miljoen in Goes tot € 3,7 miljoen in Middelburg. De mutatie van 19% is terug te voeren op een groep van drie gemeenten met een hoge stijging. De gemeenten Middelburg, Terneuzen en Vlissingen vormen samen 90% van de totale mutatie in Zeeland.
Figuur 10: Mutatie netto lasten samenkracht en burgerparticipatie 2017 - 2019
In Figuur 11 wordt de procentuele ontwikkeling van de netto lasten 2017 - 2019 afgezet tegen het Zeeuwse en het landelijke gemiddelde. Zes van de Zeeuwse gemeenten zien een snellere stijging van de netto lasten dan het landelijke gemiddelde.
19
Figuur 11: Procentuele mutatie netto lasten samenkracht en burgerparticipatie 2017 - 2019
3.4.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
In Figuur 12 worden de netto lasten weer vergeleken met de geselecteerde referentiegemeenten. Voor vier van de Zeeuwse gemeenten is de afwijking met de referentiegemeenten 10% of kleiner. Uitschieters aan de lage kant zijn Sluis (-34%) en Hulst -14%. Uitschieters aan de hoge kant zijn Veere (83%), Middelburg (47%) en Terneuzen (45%). Van de vier gemeenten waar de stijging het grootst was in de periode 2017 – 2019 is alleen Vlissingen in lijn met het niveau van de referentiegemeenten (4%).
Figuur 12: Netto lasten per inwoner Samenkracht en burgerparticipatie 2019, Zeeland en referentiegemeenten
20
3.5
3.5.1
Inkomen en participatie
Ontwikkeling netto lasten per gemeente
Op het terrein van inkomen en participatie blijven de netto lasten in Zeeland min of meer constant, tegenover een daling van 9% landelijk. Ook op dit terrein is er echter sprake van een grote bandbreedte tussen de Zeeuwse gemeenten onderling. De ontwikkeling tussen 2017 – 2019 is weergegeven in Figuur 13. Voor zeven van de dertien gemeenten dalen de netto lasten in deze periode. De overige gemeenten zien een stijging tussen de € 139.000 in Suis en € 1,7 miljoen in Terneuzen.
Figuur 13: Ontwikkeling netto lasten inkomen en participatie 2017 - 2019 € 1.000 € 800
€ 745
€ 654
€ 543
€ 600
€ 400
€ 229
€ 139
€ 200 €0 -€ 49
-€ 200
-€ 111
-€ 400 -€ 393
-€ 600
-€ 800 -€ 1.000
-€ 324
-€ 751 -€ 796
-€ 219
-€ 795
Figuur 14 toont weer de procentuele ontwikkeling van de netto lasten in vergelijking tot het Zeeuwse en het Nederlandse gemiddelde.
Figuur 14: Procentuele ontwikkeling netto lasten inkomen en participatie 2017 - 2019
25%
30% 20%
10%
10%
4%
2%
1%
0% 0%
-10% -20%
-7%
-4%
-4%
-9%
-18%
-30%
Procentuele toename netto lasten
-14% -22%
Nederland
Zeeland
21
3.5.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
Figuur 15 toont de netto lasten 2019 voor inkomen en participatie voor de Zeeu wse gemeenten en de referentiegemeenten. Er is sprake van zowel grote positieve als negatieve afwijkingen met de referentiegemeenten. Uitschieters aan de bovenkant zijn Vlissingen, Sluis en Noord Beveland.
Figuur 15: Netto lasten per inwoner inkomen en participatie 2019, Zeeland en referentiegemeenten
3.5.3
Saldo BUIG
In de bovenstaande analyses kijken we naar de netto lasten. Dit betekent dat we alleen het saldo van de BUIG meenemen in de analyses. De BUIG wordt gefinancierd middels een specifieke uitkering van het Ministerie van SZW. In Figuur 16 is de ontwikkeling van het saldo van BUIG inkomsten en uitkeringslasten weergegeven. In bijlage III is een tabel opgenomen met de onderliggende gegevens per gemeente. In de figuur is te zien dat de BUIG in de periode 2017 – 2019 een gunstige ontwikkeling vertoont. Waar er in 2017 sprake was van een tekort op de BUIG bij zeven van de dertien gemeenten, zijn dit er in 2019 nog drie (Middelburg € - 1,1 miljoen, Vlissingen € -1,8 miljoen, Terneuzen € -0,2 miljoen). Ook bij de gemeenten met de grootste tekorten is het saldo gunstiger geworden. Voor Vlissingen is het tekort tussen 2017 en 2019 teruggelopen met € 2,9 miljoen, voor Middelburg is de daling van het tekort in die € 0,7 miljoen. Het gevolg van de positieve mutaties is dat voor Zeeland als geheel heet BUIG saldo verandert van € - 6,6 miljoen in 2017 tot € 0,7 miljoen positief in 2019.
22
Figuur 16: Ontwikkeling saldo BUIG 2017 -2019
23
3.6
3.6.1
Maatschappelijke ondersteuning
Ontwikkeling netto lasten per gemeente Op het terrein van maatschappelijke ondersteuning stegen de netto lasten tussen 2017 en 2019 in Zeeland met € 19,7 miljoen. Een stijging van 28%, tegenover een landelijke stijging van 12%. In Figuur 17 is de Zeeuwse ontwikkeling per gemeente weergegeven. De netto lasten nemen in alle gemeenten toe. Dit varieert van € 0,2 miljoen in Sluis, tot € 3,9 miljoen in Vlissingen. Figuur 18 toont de ontwikkeling in de Zeeuwse gemeenten in vergelijking met het Zeeuwse en het landelijke gemiddelde. De ontwikkeling in Hulst, Terneuzen, Reimerswaal en Noord-Beveland is de ontwikkeling 2017 – 2019 in lijn met het landelijke gemiddelde. In de overige gemeenten stijgen de netto lasten sneller dan het landelijke gemiddelde.
Voor de vergelijkbaarheid zijn de getoonde cijfers exclusief de centrumgemeente-uitgaven van Vlissingen. Figuur 17: Ontwikkeling netto lasten maatschappelijke ondersteuning 2017 – 2019 (in € 1.000)
Figuur 18: Procentuele ontwikkeling netto lasten maatschappelijke ondersteuning 2017 - 2019
24
3.6.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
Ook voor maatschappelijke ondersteuning hebben we de uitgaven vergeleken met de referentiegemeenten. De uitkomsten zijn weergegeven in Figuur 19. Voor deze analyse hebben we geen centrumgemeenten meegenomen als referentiegemeenten, om de vergelijkbaarheid te vergroten. In vier van de dertien gemeenten zijn de netto lasten maatschappelijke ondersteuning lager dan in de referentiegemeenten. Voor vijf gemeenten ligt de marge binnen een bandbreedte van 15%.
Figuur 19: Netto lasten per inwoner maatschappelijke ondersteuning 2019, Zeeland en referentiegemeenten
25
3.7
3.7.1
Volksgezondheid
Ontwikkeling netto lasten per gemeente In Figuur 20 is de ontwikkeling van de netto lasten voor Volksgezondheid weergegeven tussen 2017 – 2019 voor de individuele gemeenten. Voor de gemeenten Reimerswaal (€ - 17.000), Schouwen-Duiveland (€ - 176.000) en NoordBeveland (€ - 51.000) nemen de netto lasten in deze periode af. De grootste toename is in Middelburg (€ 460.000). In Figuur 21 wordt deze ontwikkeling afgezet tegen het Zeeuwse en landelijke gemiddelde. Figuur 20:Ontwikkeling netto lasten volksgezondheid 2017 – 2019 (in € 1.000)
Figuur 21: Procentuele ontwikkeling netto lasten volksgezondheid 2017 - 2019
26
3.7.2
Netto lasten per inwoner en referentiegemeenten
In Figuur 22 zijn de netto lasten voor volksgezondheid per inwoner afgezet tegen de referentiegemeenten. Op dit terrein wijken de netto lasten in Zeeland niet substantieel af van de netto lasten in de referentiegemeenten.
Figuur 22: Netto lasten per inwoner volksgezondheid 2019, Zeeland en referentiegemeenten
27
3.8
Conclusies
De bovenstaande analyses laten zien dat de uitgaven in het sociaal domein in Zeeland tussen 2017 en 2019 gemiddeld sneller stijgen dan in de rest van Nederland. Dit geldt echter niet voor alle individuele Zeeuwse gemeenten. Op sommige terreinen is er sprake van verschillen tussen de gemeenten onderling. •
Op het terrein van jeugd stijgen de uitgaven met uitzondering van twee gemeenten in Zeeland harder dan het landelijke gemiddelde.
•
Op het terrein van maatschappelijke ondersteuning zijn er slechts twee gemeenten waar de uitgavenontwikkeling gunstiger is dan landelijk. In vijf gemeenten is de ontwikkeling wel vergelijkbaar (inclusief de eerdergenoemde gemeenten die een gunstigere uitgavenontwikkeling vertonen). Voor de overige gemeenten geldt dat de uitgaven sneller stijgen dan landelijk.
•
Op het terrein van Samenkracht en burgerparticipatie is er sprake van een sterk wisselend beeld. Er zijn zowel gemeenten waar de uitgaven stijgen, als gemeenten waar de uitgaven dalen. Voor zeven van de dertien gemeenten geldt dat de uitgavenstijging in lijn is, of zelfs gunstiger is dan het landelijke gemiddel de.
•
Op het terrein van participatie is eveneens sprake van een wisselend beeld. Gemiddeld blijven de uitgaven voor de Zeeuwse gemeenten min of meer constant tussen 2017 -2019. Landelijk dalen de uitgaven echter met bijna 10%. Toch zijn er drie gemeenten waar de uitgaven sneller dalen dan landelijk. In drie gemeenten is er daarentegen spraken van een stijging van meer dan 10%. Het saldo van het BUIG budget ontwikkeld zich tussen 2017 – 2019 in gunstige zin.
•
Op gebied van volksgezondheid is wederom sprake van een wisselend beeld.
28
4 Inkomsten uit het gemeentefonds 4.1
Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken hebben we uitgebreid de ontwikkeling van de netto lasten in het sociaal domein geanalyseerd. In dit hoofdstuk bekijken we de inkomstenkant. De uitgaven sociaal domein worden voor een groot deel gefinancierd vanuit het gemeentefonds. In dit hoofdstuk analyseren we de ontwikkeling van de inkomsten die horen bij de sociaal domein clusters, en leggen die naast de bijhorende netto lasten.
De inkomsten uit het gemeentefonds zijn de clustertotalen voor de volgende clusters in het gemeentefonds, aangevuld met de relevante decentralisatie- en integratie-uitkeringen: •
Inkomen en participatie
•
Samenkracht en burgerparticipatie
•
Jeugd
•
Maatschappelijke ondersteuning
•
Volksgezondheid
De nettolasten sociaal domein zijn weer berekend op basis van de IV3, zoals in de voorgaande hoofdstukken. De centrumgemeente-uitgaven worden hier wel meegenomen (evenals de bijbehorende inkomsten).
4.2
Ontwikkeling gemeentefondsinkomsten sociaal domein cluster
Tekort sociaal domein in Zeeland neemt toe
In figuur 23 is de ontwikkeling van de inkomsten uit de sociaal clusters van het gemeentefonds en de bijbehorende nettolasten. Tussen 2017 – 2019 is er sprake van een toenemende divergentie tussen de inkomsten uit het gemeentefonds en de netto lasten. In 2017 was het tekort nog € 16,8 miljoen was. In 2019 is dit tekort een factor 3,5 hoger: € 56 miljoen. De inkomsten stijgen minder snel dan de netto lasten in Zeeland. Figuur 23: Inkomsten sociaal domein clusters gemeentefonds en netto lasten sociaal domein, 2017 -2019 (in €1.000)
29
4.3
Inkomsten gemeentefonds en netto lasten per gemeente
In Figuur 24 is voor de individuele Zeeuwse gemeenten de ontwikkeling van het saldo tussen de gemeentefondsinkomsten sociaal domein en de netto lasten weergegeven . De figuur laat zien dat voor bijna alle Zeeuwse gemeenten het saldo zich tussen 2017 – 2019 ongunstig ontwikkelt. Uitzonderingen zijn Noord-Beveland (het saldo is € 413.000 gunstiger in 2019 dan in 2017) en Sluis (het saldo in 2019 is € 87.000 gunstiger dan in 2017). Het saldo verslechtert het meest in Vlissingen (€ - 8,9 miljoen), Terneuzen (€ - 8,4 miljoen) en Middelburg (€ - 8,1 miljoen). In Hulst en Terneuzen was het saldo in 2017 positief, maar dit slaat over naar negatief in 2019.
In bijlage IV zijn voor alle Zeeuwse gemeenten tevens de inkomsten per cluster weergegeven. Figuur 24: saldo inkomsten sociaal domein en netto lasten, 2017 – 2019 (in €1.000)
30
5 Kostenverhogende factoren In het vooronderzoek hebben we de uitgaven van de Zeeuwse gemeenten vergeleken met objectief gekozen referentiegemeenten. Hieruit bleek dat een aantal gemeenten (grote) tekorten had in het sociaal domein. Dat beeld is nog verscherpt als we het jaar 2019 mede in de beschouwing betrekken (zie hoofdstuk 4). Dit is aanleiding om in deze verdieping niet alleen te kijken naar de lastenkant, maar ook naar de inkomstenkant. Wij hebben specifiek gekeken naar factoren die van invloed zijn op het macrobudget en de aansluitin g van de gemeentelijke bekostigingssystematiek bij de Zeeuwse opgaven. In deze verdieping hebben wij de volgende punten verder uitgewerkt: Geografie – de gevolgen van de ruimtelijke eigenschappen van Zeeuwse gemeenten. Zorgvraag – de gevolgen van demografische factoren. Inkoop en tarieven
Wat betreft de bovenstaande punten concluderen wij het volgende: Geografie is een uitdaging in de opgave van de Zeeuwse gemeenten. De eilandenstructuur maakt het bieden van ambulante zorg kostbaar door het hoge aandeel reiskosten. De ligging in combinatie met de arbeidsmarktstructuur en demografie maakt het moeilijk om personeel te werven en te houden. Er is een sterkere stijging van de zorgvraag in Zeeland dan in de rest van Nederland. Het aandeel jongeren met jeugdhulp stijgt sterker dan het Nederlands gemiddelde. Het aandeel 85-plussers is hoger dan in Nederland, evenals het aandeel van deze groep dat gebruik maakt van de Wmo. De invoering van het abonnementstarief heeft geen groter effect in de Zeeuwse gemeenten dan in de rest van Nederland. Op het gebied van inkoop en tarieven is winst te boeken voor individuele gemeenten en samenwerkingsverbanden door in te zetten op betere sturing en monitoring.
Hieronder zijn deze punten verder uitgewerkt en onderbouwd met cijfers en onderzoek.
5.1
Geografie
Wanneer we kijken naar het Zeeuwse gemiddelde en het landelijke gemiddelde voor ruimtelijke aspecten in de verdeelsystematiek dan zien we de grootste afwijkingen bij kenmerken als het totaal kernen, oppervlakte land, oppervlakte binnenwater, omgevingsadressendichtheid (OAD) en inwoners stedelijk gebied (zie tabel 3). In ruimtelijke zin wijken Zeeuwse gemeenten af van de doorsnee Nederlandse gemeente. Dit komt ook terug in de factoren die de Zeeuwse gemeenten zelf hebben aangedragen om te worden opgenomen in de verdeelsystematiek. In deze verdieping hebben we specifiek gekeken naar de rol die de ‘eilandenstructuur’, het relatief grote oppervlakte en de vele kleine kernen spelen in de kosten in het sociaal domein. Achtereenvolgens bespreken we hier het effect van de Zeeuwse geografie op de reiskosten en de verhouding van vraag en aanbod voor hulp.
Tabel 3 Profiel Zeeland op ruimtelijke factoren (Rekenmodel gemeentefonds 2019) Gemiddelde Nederland Gemiddelde Zeeland Oppervlakte land 9.477,3 13.693,4 Oppervlakte binnenwater 549,0 1.239,9 Kernen 9,4 13,5 Omgevingsadressendichtheid (OAD) 45.621,1 14.114,6 % Inwoners stedelijk gebied 0,7 0,4
Verschil 125,9% 44,5% 44,3% -69,1% -46%
31
5.1.1
Reiskosten
De ruimtelijke structuur van Zeeland en de bereikbaarheid van voorzieningen is een onderwerp dat meermalen naar voren is gekomen gedurende dit onderzoek als factor van invloed op de kosten in het sociaal domein . Om hier meer zicht in te krijgen hebben we gezocht naar cijfers die deze hypothese onderbouwen en gesproken met een contractmanager van de inkooporganisatie jeugdhulp en een programmamanager jeugd. In het rapport ‘Regiobeeld in cijfers. Regio Zeeland’ wordt gesteld dat door de ruimtelijke kenmerken van Zeeland de toegankelijkheid van zorg soms lastig te realiseren maakt2 . Het rapport betreft de medische zorg en niet hulpverlening in het sociaal domein. Het is echter wel een duidelijke aanwijzing dat afstanden een rol spelen in het realiseren van voorzieningen. Aangegeven wordt dat met name de acute zorg in perifere gebieden problematisch is. In gesprekken die wij hebben gevoerd wordt dit beeld bevestigd voor jeugdhulp. De bereikbaarheid van zorg en het dekken van het zorglandschap staan onder druk door de afstanden en reistijden die erbij komen kijken. Met name de perifere gebieden en de complexe problematiek staan mede hierdoor en in combinatie met het kleine volume onder druk.
Een andere aanwijzing wordt gegeven door het inkoopbureau jeugdhulp waar tot vorig jaar een maximum gold van 25 procent op de indirecte clienttijd (waar ook de reistijd onder valt), maar dit bleek niet houdbaar. Bij face-to-face klantcontacten loopt de reistijd al snel op tot een uur, met name bij complexere casuïstiek. Ter vergelijking: gemiddeld bedraagt de reistijd in Nederland naar cliënten onder jeugdzorgaanbieders die ambulante producten leveren 7% van hun tijd 3.
Tenslotte kan worden gewezen op de netto-kosten van vervoersgerechtigde Wmo-clienten in het werkgebied van de Oosterschelderegio. De gemiddelde kosten per rit en de gemiddelde kosten per vervoersgerechtigde op jaarbasis liggen in plattelandskernen een factor 2 hoger dan in het stedelijk gebied van Goes. 4 .
5.1.2
Arbeidsmarktproblematiek
De ligging en ruimtelijke structuur van Zeeland in combinatie met demografische factoren (zie tabel 4) is genoemd als aanvullende opgave voor de betaalbaarheid en passend aanbod van zorg in het sociaal domein. Met een hoger aandeel 85-plussers en een krappere arbeidsmarkt lijkt deze uitdaging extra te spelen in Zeeland. In onderzoek van Berenschot5 naar de Wmo in de Oosterschelderegio wordt een toenemend tekort aan professionals genoemd als grote uitdaging voor het sociaal domein. In een van de gesprekken die wij hebben gevoerd is aangegeven dat het voor jeugdhulpaanbieders dan ook moeilijk kan zijn om voor de prijs die gemeenten kunnen betalen goede medewerkers te krijgen.
2
CZ & Menzis (2020). Regiobeeld in Cijfers. Regio Zeeland. Online: https://regio-beeld.nl/zeeland/
3
Knieriem, M.. Schenderling, P. & Scherrenburg, R. van, (2018). Tarieven ambulante Jeugdzorg. Regio Alkmaar.
Berenschot. 4
Jaarverslag SVWO 2019.
5
Poels, W.T.T.F & Beenhakker, S. (2020). Grip op de Wmo. Berenschot
32
Tabel 4 Profiel Zeeland op demografische factoren (Rekenmodel gemeentefonds 2019) Gemiddelde Gemiddelde Zeeland Nederland Inwoners 85+ 2,2 3,0 % paar met kinderen 23,8 23,1 % jongeren < 18 19,4 18,8 % huishouden met studenten 12,7 9 Bevolkingsgroei (2013 – 2018) 2,6 0,3
Verschil 34,5% -3% -3% -29% -88%
Een vergelijking van de spanningsindicator van het UWV voor de beroepsklasse Zorg en Welzijn laat zien dat in Zeeland sprake is van grotere krapte is op de arbeidsmarkt dan in Nederland gemiddeld. Voor beroepen in het sociaal domein is de krapte echter relatief minder groot dan voor medische beroepen 6. Het beeld dat het moeilijk is om voor het sociaal domein in Zeeland de juiste medewerkers te vinden wordt niet door iedereen die wij hebben gesproken herkend.
5.2
5.2.1
Ontwikkeling zorgvraag
Jeugd
De meerjarige ontwikkeling van het aantal jongeren met jeugdzorg wijkt wel af van het Nederlandse gemiddelde. Deze gegevens zijn weergegeven in figuur 25. Waar het aantal jongeren met jeugdhulp in Nederland toenam met 5,3% in de periode 2017 – 2019, was dit voor de Zeeuwse gemeenten 9,6%. Er is ook een wisselend beeld tussen de Zeeuwse gemeenten. Het aantal stijgt sneller in Borsele, Goes en Hulst, maar minder snel in Middelburg, Schouwen -Duivenland en Sluis.
Figuur 25 Ontwikkeling van het aantal jongeren met jeugdzorg 2017-2019 (bron: CBS Statline).
In de periode 2017-2019 is landelijk sprake van een afname in het aandeel jongeren van 18-23 jaar met jeugdzorg. Van alle jongeren met jeugdzorg behoorde in 2017 3,1% tot deze leeftijdscategorie. In 2019 was dit nog 2,9%, een afname van 6,4%. In Zeeland is in de periode 2017-2019 echter sprake van een toename in het aandeel jongeren van 18-23 jaar met jeugdzorg. In 2017 was het aandeel van deze groep 1,2%. In 2019 was dit 1,7%, een toename van 48,5%.
6
UWV (2020). Spanningsindicator. https://www.arbeidsmarktcijfers.nl/Report/2 - Gekeken is naar de cijfers voor 2019
kwartaal 1-4 en 2020 kwartaal 1 en 2.
33
Zowel landelijk als in Zeeland is in de periode 2017-2019 sprake van een afname van het aantal jongeren met jeugdzorg met verblijf. Landelijk is het aandeel van jeugdzorg met verblijf afgenomen van 11,0% in 2017 naar 9,8% in 2019 (-11,2%). In Zeeland is sprake van een afname van 16,3% in 2017 naar 13,1% in 2019 (-19,4%). Deze afname geldt echter niet voor de groep van 18-23 jaar. Landelijk nam hun aandeel binnen de categorie jeugdzorg met verblijf deze periode toe van 4,5% in 2017 tot 6,8% in 2019 (een toename van 51%). In Zeeland steeg het aandeel van deze groep nog sterker, namelijk van 2,1% in 2017 tot 5,9% in 2019. Dit is een toename van 181 procent.
In de periode 2017-2019 was het aandeel jeugdigen met een migratieachtergrond in de jeugdzorg landelijk stabiel (17,7% ). In Zeeland nam het aandeel van het aantal jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond in deze periode toe van 9,7% in 2017 tot 10,5% in 2019. Dit is een toename van 8,7 procent. Deze ontwikkeling spiegelt de ontwikkeling van het aandeel jongeren tot 20 jaar met een niet-westerse migratieachtergrond in Zeeland. Het aandeel van deze groep onder de jongeren tot 20 jaar in Zeeland is toegenomen van 9,2% in 2017 tot 10% in 2019. Dit is een toename van 8,6 procent. Landelijk steeg het aandeel van deze groep met 3,4 procent tot 18,1% van de jongeren tot 20 jaar in 2019.7
5.2.2
85-plussers
Het aandeel ouderen in de Zeeland is hoger dan het Nederlandse gemiddelde. Zo was op 1 januari 2020 23,8 procent van de bevolking 65 jaar of ouder en 3,0 procent 85 jaar of ouder. De Nederlandse gemiddelden voor het aandeel 65plussers en 85-plussers was respectievelijk 19,5 procent en 2,2 procent. In figuur 26 is het aandeel 85-plussers van de totale bevolking weergegeven voor de Zeeuwse gemeenten ten opzichte van Nederland gemiddeld. Naar verwachting zal het aandeel 85-plussers in Zeeland in de periode tot 2035 toenemen naar 5,0 procent, terwijl dit gemiddeld in Nederland naar verwachting zal toenemen tot 3,9 procent8 .
Figuur 26 Aandeel van 85-plussers (bron: CBS Statline)
Wanneer we kijken naar het gebruik van de Wmo onder inwoners van 85 jaar en ouder, dan is het aantal cliënten per 1000 inwoners in deze leeftijd in de Zeeuwse gemeenten gemiddeld 536. In Nederland is dit gemiddeld 489. In figuur 27 is het aantal cliënten in de leeftijd van 85 jaar en ouder per Zeeuwse gemeente weergegeven.
7
Bron: CBS Statline (jongeren met jeugdzorg, bevolking op 1 januari en gemiddeld)
8
Poels, W.T.T.F & Beenhakker, S. (2020). Grip op de Wmo. Berenschot
34
Figuur 27 Aantal Wmo-cliënten per 1000 inwoners van 85 jaar en ouder in 2019 (bron: CBS-Statline) 9.
5.2.3
Mantelzorgers
In 2019 was 15,3 procent van alle inwoners in Nederland van 16 jaar en ouder mantelzorger. Dit aantal is vastgesteld op basis van de Gezondheidsmonitor van het CBS 10. Voor 2019 zijn geen cijfers op regioniveau of gemeenteniveau bekend. De meest recente cijfers over mantelzorg op gemeenteniveau komen uit de Gezondheidsmonitor van 201611. Van 2012 zijn tevens cijfers beschikbaar. Hieruit blijkt dat het aandeel mantelzorgers in Zeeland fors hoger is dan in de rest van Nederland (zie tabel 5).
Tabel 5 Aandeel mantelzorgers, 16 jaar en ouder (Bron: waarstaatjegemeente.nl) Zeeland gemiddeld
5.2.4
Nederland gemiddeld
2012
12,7%
12,0%
2016
18,9%
14,2%
Invoering abonnementstarief Wmo
Op 1 januari 2019 is het abonnementstarief voor de Wmo ingevoerd. Voor Nederland in totaal geldt dat in 2019 ten opzichte van 2018 voor Wmo-maatwerkvoorzieningen exclusief verblijf en opvang het aantal cliënten per 1000 inwoners is toegenomen van 62 naar 67. Dit is een toename van 8,0 procent. Dat is hoger dan de stijging van 3,3 procent in 2018 ten opzichte van 2017 (60 cliënten per 1000 inwoners) en doet vermoeden dat het abonnementstarief een aanzuigende werking heeft op het gebruik van de Wmo. Op gemeenteniveau zijn niet voor alle Zeeuwse gemeenten de cijf ers over het aantal cliënten in de periode 2017-2019 bekend. Dit maakt de vergelijking van Zeeland met de ontwikkeling in Nederland niet mogelijk.
De cijfers op het niveau van de individuele Zeeuwse gemeenten laten een gemengd beeld zien. In sommige gemeenten is in 2019 een hogere stijging zichtbaar dan het landelijk gemiddelde, terwijl in andere gemeenten sprake is van een minder sterke stijging (zie ook figuur 28):
9
De cijfers van Veere ontbreken in de CBS-data.
10
CBS Statline (Leefstijl en gezondheidsonderzoek; persoonskenmerken).
11
Waarstaatjegemeente.nl - cijfers en statistieken van gemeenten
35
In de gemeenten Hulst (+58,1 procent), Schouwen -Duiveland (+8,9 procent) en Sluis (+11,8 procent) zien we een sterkere stijging in 2019 dan gemiddeld in Nederland. Bovendien ligt de stijging in 2019 hoger dan in de jaren voor de invoering van het abonnementstarief. Ook in Vlissingen is met 13,5 procent in 2019 tevens een sterkere stijging van het aantal cliënten dan gemiddeld in Nederland. Hoe dit zich verhoudt tot de ontwikkeling voor de invoering van het abonnementstarief is echter niet duidelijk, omdat cijfers over 2017 ontbreken. Voor de gemeenten Borsele, Goes, Kapelle en Terneuzen geldt dat de ontwikkeling minder sterk is dan in de rest van Nederland. Voor Tholen geldt dat de ontwikkeling sterker is dan in de rest van Nederland, maar dat in 2018 (voor invoering van het abonnementstarief) het relatief aantal cliënten sterker toenam dan in 2019. Van de gemeenten Middelburg, Noord-Beveland, Reimerswaal en Veere hebben ontbreken de cijfers van 2017 en 2018.
Figuur 28 Ontwikkeling aantal Wmo-cliënten per 1000 inwoners op basis van beschikbare cijfers over de periode 20172019 (bron: CBS Statline)
5.3
Inkoop en tarieven
5.3.1
Organisatie Wmo
De inkoop en organisatie van Wmo verschilt tussen de Zeeuwse gemeenten. In de Oosterschelderegio wordt samengewerkt door zeven 12 van de dertien Zeeuwse gemeenten in de uitvoering van de Wmo. Adviesbureau Berenschot heeft naar aanleiding van de toenemende tekorten voor de uitvoering van de Wmo voor het Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO) onderzoek gedaan naar concrete besparingsmogelijkheden. Uit dit onderzoek blijkt dat er verbetermogelijkheden zijn op het gebied van sturing en inbedding en er worden maatregelen voorgesteld om deze punten op te pakken .
De kosten voor het afgeven van een beschikking variëren tussen de samenwerkende gemeenten maar liggen gemiddeld hoger dan in gemeenten uit de referentiegroep.13 Dit wordt verklaard door de hoge inzet op beleid, waar zowel op het niveau van de individuele gemeenten, de GR de Bevelanden als binnen het SWVO op wordt ingezet.
12
Borsele, Goes, Kapelle, Noord-Beveland, Reimerswaal, Schouwen-Duiveland en Tholen
13
Poels, W.T.T.F & Beenhakker, S. (2020). Grip op de Wmo. Berenschot.
36
Wat betreft de organisatie (inrichting, monitoring en sturing) concludeert Berenschot dat in de samenwerking de afstand tussen beleid, uitvoering en inkoop en contractmanagement groot is. Dit heeft effect op de sturing en de lokale inbedding van het hulpaanbod. De verantwoordelijkheden omtrent sturing op de kosten is verschillend belegd en wordt bemoeilijkt doordat de sturingsinformatie alleen inzicht biedt in cliëntaantallen. Ook constateert Berenschot dat consulenten onvoldoende gebiedsgericht werken en de aansluiting op de het lokale netwerk en voorliggende voorzieningen beperkt is.
Naar aanleiding van de bevindingen van Berenschot heeft het bestuur van het SWVO een Plan van Aanpak opgesteld. Hierin is oog voor de governance op het niveau van de samenwerking en op gemeenteniveau en voor de inhoudelijke aanpak van de voorgestelde maatregelen. In totaal gaat het om zes inhoudelijke maatregelen: Omvormen van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen; Gemiddelde ureninzet huishoudelijke hulp beperken Formuleren en sturen op realisatie van cliëntdoelen Afschalen van zware maatwerkvoorzieningen naar lichte maatwerkvoorzieningen (nieuwe indicaties en herindicaties) Introduceren van budgetplafonds en verbod op marketing; Gerichtere aanpak duurdere casussen; langs de verschillende wetten, beperken stapeling;