25-087 Bijlage 1. Eindrapportage Raadsonderzoek Trekdijk

Analyse informatievoorziening De informatievoorziening aan de gemeenteraad was gedurende het dossier grotendeels compleet en tijdig, maar over risico’s van hun eigen keuzes werden niet helder geïnformeerd. De raad werd actief geïnformeerd over beleidswijzigingen, grondexploitaties, participatie-uitkomsten en juridische aspecten. De informatievoorziening aan de gemeenteraad was overwegend compleet en tijdig, met goed gedocumenteerde besluitvorming, regelmatige memo’s, en transparante

66.

onderbouwing van keuzes. Op cruciale momenten beschikte de raad over voldoende informatie om onderbouwde besluiten te nemen. Toen de gemeenteraad een meer nadrukkelijke rol innam door het aannemen van amendementen die onder andere de milieucategorie aanpaste, werden de risico’s daarvan onvoldoende helder gemaakt. Het is niet duidelijk of de risico’s hiervan wel bij het college bekend waren.

Ondanks de politiek-bestuurlijke druk op het dossier, werden er vooraf beperkte kaders aan de ontwikkeling gesteld. De gemeenteraad heeft per amendement meermaals ingegrepen op de planvorming, waardoor de onderbouwing van behoefte niet meer overeenkwam met de besluitvorming. De gemeenteraad heeft geen heldere kaders gesteld aan de ontwikkeling van de Trekdijk. Het uitgangspunt dat er voor de Trekdijk een ‘hoogwaardige invulling’ moest worden gevonden, was te vaag en gaf alle ruimte aan betrokkenen om dit verschillend te interpreteren. Het college heeft ook niet om duidelijker kaders gevraagd. In plaats van heldere, algemene kaders te stellen, heeft de gemeenteraad zich intensief bemoeid met de concrete invulling van het te ontwikkelen bedrijventerrein, onder andere door per amendement de milieucategorie van de te vestigen bedrijven aan te passen. Over de gevolgen van deze raadsbesluiten voor de mogelijkheid om de Trekdijk rendabel te exploiteren, is de raad niet goed geïnformeerd. De informatievoorziening is gedurende het dossier grotendeels compleet en tijdig. In de paragrafen 2.6 en 3.4 worden momenten beschreven waarop de raad ingrijpende keuzes maakt, zonder de gevolgen volledig helder te hebben.

67.

Aanbevelingen voor de toekomst

68.

Aanbevelingen Aanbevelingen over kaderstelling Stel kaders op die helder en gemotiveerd zijn en als vaststaand startpunt en ijkpunt dienen gedurende de (uitwerking van de) gebiedsontwikkeling Een plan voor gebiedsontwikkeling begint met een objectieve noodzaak, met een politieke wens, of met beiden. Ook als het gaat om plannen met een beperkte omvang, zoals het plan tot de ontwikkeling van een bedrijventerrein op de Trekdijk aanvankelijk was. Zonder een objectieve noodzaak of politieke wens, zal een plan onderwerp blijven van (maatschappelijke en of politiek-bestuurlijke) discussie en strijd, zoals het dossier Trekdijk ook liet zien. Een belangrijke les is daarom om een plan – hoe klein ook – vanuit de noodzaak of wens helder en onderbouwd te motiveren. Van daaruit kunnen duidelijke en politiek gedragen kaders worden opgesteld over de invulling van het gebied, de financiën en het proces om tot die invulling te komen. De kaders vormen een vaststaand startpunt voor een integrale belangenafweging en het bepalen van de ruimte voor participatie bij de verdere uitwerking van het plan en een ijkpunt in tijden van politiek-bestuurlijke of maatschappelijke dynamiek. Maak met elkaar afspraken over de wijze waarop grotere projecten door de raad worden goedgekeurd.

Door een vastere structuur te kiezen waarbinnen alle grote projecten, wordt het voor alle betrokkenen helder welke kaders er zijn meegegeven. Een politiek-bestuurlijke projectstructuur kan er als volgt uitzien: • Startnotitie met uitgangspunten (vooraan in het proces); • Vastgesteld projectplan met een oplegger met de belangrijkste uitgangspunten en kaders voor de gemeenteraad; • Projectupdates gericht op de uitvoering van het project én de mate waarin de gestelde kaders kunnen worden waargemaakt (tijdens uitwerking en uitvoering) Als de raad per amendement een besluit wijzigt, is het belangrijk dat de gevolgen hiervan volkomen helder zijn. Net zoals raadsvoorstellen worden getoetst op financiële en andere effecten, moet dat ook gebeuren met voorstellen tot amendementen hierop. Maak daarover afspraken met elkaar en het college. De werkwijze rondom amendementen (en moties) is dat deze uiterlijk de dinsdag voorafgaand aan de raadsvergadering op donderdag in concept bij de griffie worden aangeleverd. Op woensdagavond worden deze van een reactie door het college voorzien. Deze reactie bestaat uit een oordeel over de uitvoerbaarheid en een appreciatie (bijvoorbeeld ontraden). Op basis hiervan kan de indiener besluiten de motie of het amendement nog aan te passen of zelfs niet in te dienen. De rol van het college bij moties en amendementen is hiermee verder uitgespeeld.

In Middelburg wordt een strikte rolverdeling aangehouden en is er geen ruimte voor raad en college om tijdens de raadsvergadering met elkaar in debat te gaan over de inhoud van moties en amendementen. Hoewel een amendement een raadsinstrument is, hebben zowel raad als college hierin een verantwoordelijkheid. Omdat een amendement – indien aangenomen – leidt tot een wijziging op het voorgestelde besluit en daarmee ook rechtsgevolgen heeft, dient de raad goed na te denken over de formulering én de consequenties van de wijziging. In het geval van de Trekdijk is duidelijk geworden dat een onvoldoende doordachte wijziging (het veranderen van de milieucategorie) grote, negatieve gevolgen kan hebben. Inwinnen van ambtelijk advies, zowel via de griffie als de relevante vakambtenaren, is het begin. Daarnaast is de stap zoals deze nu in de werkwijze is voorzien, een verstandige: voorafgaand aan de raadsvergadering laten toetsen door het college. Omdat een

69.

amendement ook een politiek instrument is, kan de indiener ervoor kiezen een amendement niet van tevoren te laten toetsen, maar pas kenbaar te maken bij officiële indiening. Het proces in Middelburg is nu zo ingericht, dat raad en college dan niet meer in de gelegenheid krijgen om met elkaar in debat te gaan over de uitvoerbaarheid of waardering vanuit het college. In sommige andere gemeenten gebeurt dit wel. Op die manier is er meer gelegenheid om de impact van een amendement zorgvuldig te bespreken en af te wegen. Het gaat daarbij niet enkel om het directe gevolg (de wijziging van het voorgestelde besluit), maar ook om secundaire gevolgen. Het is in deze werkwijze de verantwoordelijkheid van het college om de (primaire en secundaire) gevolgen van een amendement helder te maken en toe te lichten, inclusief de appreciatie van het college daarvan, en daar voldoende tijd voor te vragen. Deze werkwijze zou een aanpassing van de huidige werkwijze in Middelburg betekenen en meer ruimte aan het college geven tijdens de toelichting van amendementen in de raadsvergadering.

Aanbeveling over projectmatig werken Pas de inmiddels geleerde lessen op het gebied van projectmatig werken toe op de verdere ontwikkeling van de Trekdijk Tijdens het onderzoek bleek dat het projectmatig werken in Middelburg sinds het dossier Trekdijk verder is ontwikkeld. Uit de analysepunten voor financiën en risicobeheersing blijkt het belang van projectmatig werken voor een ruimtelijke ontwikkeling. Heldere, afgebakende kaders, financiële onderbouwing en doorrekening, een gedegen risico-inventarisatie en beheersmaatregelen, maar ook inzicht in alternatieven horen hierbij. In de analyse is daarnaast het belang van een bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgever benoemd; zij dienen voldoende politiek mandaat én bestuurlijke rugdekking te krijgen om hun rol en taak uit te kunnen voeren. In het dossier Trekdijk heeft het hieraan ontbroken, wat de besluitvorming erg gevoelig maakte voor politieke dynamiek en projectmatig werken werd belemmerd. Bij de verdere ontwikkeling van de Trekdijk is het dus van belang om de inmiddels geleerde lessen in het projectmatig werken toe te passen: het verdelen en faciliteren van rollen (bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever), het definiëren van het onderlinge samenspel en het formuleren van een heldere projectopdracht (met projectplanning) en projectcoördinatie en – management is van groot belang.

Blijf aandacht houden voor de doorontwikkeling hiervan. Daarnaast verdient het de aanbeveling om, bij de verdere ontwikkeling van de Trekdijk, nieuwe spelers te introduceren: projectleiders en andere vakspecialisten (al dan niet van buiten) die niet belast zijn met de geschiedenis van het dossier Trekdijk en ook door betrokkenen buiten de gemeente daarmee met meer neutraliteit worden bezien.

Aanbeveling over participatie en inwonerbetrokkenheid Neem als raad de verantwoordelijkheid voor het genomen besluit, ongeacht de omstandigheden Als maatschappelijke weerstanden tegen een plan ontstaan, zoals het geval was bij het voornemen om de Trekdijk te ontwikkelen, betekent dit dat er extra moet worden geïnvesteerd in politieke steun van de gemeenteraad, van de samenleving, of van beiden. De raad heeft een duidelijk politiek mandaat, in de vorm van een raadsbesluit, waarvoor hij de verantwoordelijkheid draagt. Deze dient niet uit handen te worden gegeven of minder te worden ingevuld wanneer de context waarin de ontwikkeling plaatsvindt, complex(er) wordt, zoals met maatschappelijke weerstand. Het nemen van die verantwoordelijkheid als gemeenteraad, betekent dat het duidelijk durft te zijn over de inhoudelijke kaders en keuzes die zijn gemaakt. Het betekent ook dat de raad niet toestaat dat één of een aantal politieke partij(en) het voortouw kan nemen in de verdere ontwikkeling van het dossier en de regie en het politieke mandaat daarmee uit handen geeft. Tot slot betekent het dat de gemeenteraad, wanneer het besluit om participatie in te zetten, een duidelijke keuze maakt over de verantwoordelijkheidsverdeling en (indien daarvoor gekozen) ook bereid is om de uitkomst van een participatietraject te accepteren.

70.

Zorg voor duidelijke inhoudelijke en proceskaders bij participatie en voer deze kaders uit Als een politiek besluit afhankelijk wordt gesteld van het maatschappelijk draagvlak in de samenleving, dient de gemeenteraad heldere kaders mee te geven aan het te volgen participatieproces: het dient duidelijk te zijn waarover de participatie gaat, welke grenzen er aan meedenken, -praten of -beslissen zijn en op welke wijze het resultaat door de raad meegewogen wordt. Hierbij moeten niet alleen beleidsinhoudelijke maar ook participatie-procedurele kaders worden gesteld. Wanneer participanten veel ruimte krijgen om invloed uit te oefenen, bijvoorbeeld over de invulling van een ontwikkelgebied, dan dienen college en raad ook bereid te zijn de uitkomst te accepteren. Een aantal belangrijke praktische uitgangspunten bij een participatieproces: • Heldere beleidsinhoudelijke én procedurele kaders: duidelijkheid over wat wel en niet aan de orde is met de participatie; • Afgewogen groep participanten ten dienste van een integrale belangenafweging; • Een gezamenlijke start waarin – los van de inhoud – het proces wordt doorgenomen, toelichting kan worden gegeven vanuit de gemeente en afspraken kunnen worden gemaakt over het proces en de samenwerking; • Strakke regie op het proces en de inhoud van de participatie door de gemeente/participatieexpert; • Naast een kop, ook een staart.

Duidelijkheid over hoe het participatieproces wordt afgerond, hoe er met de resultaten wordt omgegaan en transparantie over de impact op de besluitvorming in de gemeenteraad.

71.

Bijlagen

72.

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording Geraadpleegde bronnen Voor dit onderzoek zijn diverse documenten geraadpleegd. Het grootste deel van de onderzochte stukken is aangeleverd door de ambtelijke organisatie en de griffie. Daarnaast hebben de onderzoekers verschillende andere openbare bronnen bestudeerd en zijn stukken aangeleverd door externe partijen. Voor de geraadpleegde schriftelijke documentatie geldt dat hier met voetnoten naar wordt verwezen in de rapportage.

Verdiepende interviews Hieronder staat een overzicht van de gevoerde verdiepende interviews. Van ieder interview is een verslag gemaakt dat door de gesprekspartner(s) is geaccordeerd. Datum gesprek

Functie

14 juni 2024

Financieel adviseur bedrijfsvoering en beleidsmedewerker wonen en gebiedsontwikkeling (oriënterend)

14 juni 2024

Vertegenwoordiger Werkgroep Trekdijk (oriënterend)

14 juni 2024

Vakspecialist leefomgeving en projectleider (oriënterend)

14 juni 2024

Griffier gemeenteraad Middelburg (oriënterend)

14 juni 2024

Gemeentesecretaris gemeente Middelburg (oriënterend)

25 oktober 2024

Wethouder gemeente Middelburg

25 oktober 2024

Voormalig strategisch adviseur

25 oktober 2024

Voormalig projectleider

28 oktober 2024

Voormalig wethouder gemeente Middelburg

28 oktober 2024

Voormalig wethouder gemeente Middelburg

14 juni 2024

Vertegenwoordiger Middelburgse Bedrijvenclub (oriënterend)

30 oktober 2024

Beleidsmedewerker wonen en gebiedsontwikkeling

30 oktober 2024

Gemeentesecretaris gemeente Middelburg

4 november 2024

Afdelingshoofd Leefomgeving

4 november 2024

Beleidsmedewerker milieu

4 november 2024

Communicatieadviseur

7 november 2024

Voormalig afdelingshoofd leefomgeving Gemeente Middelburg

7 november 2024

Beleidsmedewerker

7 januari 2025

Vakspecialist leefomgeving en projectleider

7 januari 2025

Vertegenwoordigers Werkgroep Trekdijk

8 januari 2025

Beleidsadviseur gemeente Vlissingen

Tevens is er schriftelijk contact geweest met een betrokken beleidsmedewerker van de Provincie Zeeland.

73.

Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli 2024 tot en met maart 2025 en is opgebouwd in vijf fasen:

Fase 1: Opstarten van het onderzoek Voor de start van het onderzoek is een bijeenkomst geweest met de begeleidingsgroep van het onderzoek bestaande uit leden van (bijna) alle fracties van de gemeenteraad van Middelburg. De begeleidingsgroep voert het onderzoek, met ondersteuning van Necker uit. Tussen de gemeente Middelburg en Necker is een verwerkersovereenkomst gesloten. Op 23 mei 2024 heeft het startgesprek plaatsgevonden met de ambtelijk contactpersoon. In dit startgesprek is het informatieverzoek besproken en toegelicht dat als basis diende voor het aanleveren van documentatie door de griffie en de ambtelijke organisatie. Op 3 juli 2024 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de ambtelijk contactpersoon, de locogemeentesecretaris, de griffier, de plaatsvervangend voorzitter van de begeleidingsgroep en de onderzoekers over vertraging in de aanlevering van documentatie. De documenten zijn vervolgens in de weken daarna in delen aangeleverd aan de onderzoekers.

Fase 2: Oriënterend onderzoek In de tweede fase van dit onderzoek zijn er vijf oriënterende gesprekken gevoerd. Op basis van deze gesprekken is het analysekader aangepast om optimaal te laten aansluiten op de onderzoeksvragen van de raad is inzicht verkregen in de sleutelmomenten in het dossier en de belangrijkste betrokkenen.

Fase 3: Verdiepend onderzoek ten behoeve van opstellen feitenreconstructie Om op zorgvuldige wijze de feitenreconstructie op te kunnen bouwen, hebben de onderzoekers een documentenanalyse uitgevoerd. Parallel aan deze documentenanalyse zijn 16 verdiepende interviews met betrokkenen afgenomen, zoals is weergegeven in de voorgaande tabel. De feitenreconstructie is besproken met de begeleidingsgroep en vervolgens op 20 februari 2025 voorgelegd ter feitenverificatie. In het ambtelijk wederhoor zijn feitelijke onjuistheden aangedragen en verwerkt door de onderzoekers.

Fase 4: Analyse, duiding en beantwoording vragen De geverifieerde feiten uit de feitenreconstructie zijn in deze analysefase getoetst en geduid vanuit het analysekader. De bevindingen uit de feitenreconstructie zijn gebruikt als basis voor het opstellen van de analyse, de beantwoording van de onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen.

Fase 5: Rapportage In de slotfase zijn de feitenreconstructie, de analyse en de daaruit voortvloeiende conclusies en bevindingen samengebracht tot een begrijpelijke en toegankelijke rapportage. Deze rapportage is op 21 mei 2025 verstuurd aan de gemeenteraad van Middelburg. Gedurende alle fasen is afstemming geweest tussen de begeleidingsgroep uit de raad en het onderzoeksteam van Necker. Hierbij stond de voortgang van het onderzoeksproces en het de invulling van de onderzoeksopdracht centraal. Necker heeft het onderzoek onafhankelijk uitgevoerd.

74.