25-087 Bijlage 1. Eindrapportage Raadsonderzoek Trekdijk

4.4 Besluit vervolgtraject participatie en intrekking daarvan Op 28 april 2021 ontvangt de gemeente Middelburg een offerte voor de onafhankelijke procesbegeleiding voor het vervolgtraject. Ambtelijk wordt er kritiek op het voorstel geuit omdat de onafhankelijke procesbegeleider meer ruimte zou nemen dan het amendement geeft, bijvoorbeeld door voor te stellen meer bedrijventerrein uit te geven.117 De beoogde procesbegeleiders stellen namelijk voor om niet alleen een participatietraject over het beeldkwaliteitsplan te starten, maar ook om een traject te starten voor een dorpsvisie. De suggestie wordt gedaan om een groter deel van het gebied aan Trekdijk te realiseren als bedrijventerrein en met de financiële opbrengst hiervan de leefbaarheid van het dorp te vergroten. Hierbij wordt het plan voor het vervolgtraject participatie dus breder getrokken dan alleen het gebied Trekdijk. Onder leiding van een procesbegeleider zou een traject gestart worden waarbij deelnemers een advies leveren aan het college en de raad hierover. De bedoeling is het maatschappelijk draagvlak voor de ontwikkeling van Trekdijk te vergroten.118 Het college verleent de opdracht op 11 mei 2021. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het advies van Berenschot dat een externe begeleider moet worden aangetrokken om de verhouding tussen gemeente en inwoners te verbeteren.

Het college geeft met het besluit ook uitvoering aan het

115 Gemeenteraad Middelburg. (2021, 15 april). Raadsbesluit besluitvorming kaders participatievervolg Trekdijk 116 Gemeenteraad Middelburg. (2021, 15 april). Amendement participatie vervolg Trekdijk 117 Gemeente Middelburg. (2021, 17 mei). emailcontacten ambtenaren [RE_ 210428-Offerte Gemeente Middelburg Trekdijk

CONCEPT reactieJohanJanneke_pdf] 118 Gemeente Middelburg. (2021, 11 mei). Nota voor het College van B&W: aangepast vervolgtraject participatie Trekdijk.

46.

raadsamendement waarmee de participatie inhoudelijk breder wordt getrokken. Het college geeft in het bij het besluit horend memo aan dat de kaders minder scherp zijn geworden omdat in het raadsbesluit niet duidelijk is binnen welke grenzen over onderwerpen mag worden meegedacht.119 Op 25 mei trekt het college het besluit om de opdracht te verlenen echter in. Zowel het participatieteam als de gemeenteraad worden hierover geïnformeerd. De reden is de discussie in de commissie ruimte op 17 mei 2021 over het voorstel van de onafhankelijke begeleiders. Enkele commissieleden zijn van mening dat het voorstel van de externe begeleiders een te fundamentele verandering van de inhoud van het participatieproces betekent en dat de raad zich daarover moet kunnen uitspreken. Daarom gaat het college op zoek naar een nieuwe extern begeleider.120

4.4.1 Stuurgroep bespreekt vervolgtraject participatie i.r.t. procedure bij Raad van State Op 14 juni 2021 bespreekt de ambtelijke stuurgroep het vervolgtraject wat betreft participatie. Daarbij wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat een deel van de deelnemers aan dat participatietraject parallel een procedure bij Raad van State kan starten. De leden van de stuurgroep bespreken dat het onlogisch zou zijn om een participatietraject voort te zetten als kan worden verwacht dat er beroep wordt aangetekend bij de Raad van State.

4.5 Beantwoording door gemeente van inspraakreacties en vooroverlegreacties voorontwerpbestemmingsplan DNWG (infra), Waterschap Scheldestromen, de Veiligheidsregio Zeeland, de vereniging Hollandsche Molen, de gemeente Veere en de provincie Zeeland hebben vooroverlegreacties ingediend op het voorontwerpbestemmingsplan in de periode 13 april – 18 mei 2021. MBC de Stichting Tuin van Zeeland, een direct omwonende (hierna: de bewoner) en de Dorpsvereniging/werkgroep Nieuw en Sint Joosland hebben inspraakreacties ingediend in de periode tussen 20 april – 28 april 2021. De gemeente Veere geeft in haar vooroverlegreactie aan geen bezwaren te hebben tegen het bestemmingsplan. De gemeente Vlissingen heeft aangegeven geen inspraakreactie te zullen indienen. Zij is weliswaar kritisch op onderdelen van het plan, maar geeft aan dat het plan geen belangen van de gemeente Vlissingen schaadt en dat een nieuw bedrijventerrein het vestigingsklimaat en de werkgelegenheid in Vlissingen ten goede kan komen. Vlissingen dient daarom geen vooroverlegreactie in.121 Voor de belangrijkste onderdelen van de inspraakreacties en de beantwoording van de gemeente zie het kader: Rapport beantwoording inspraak en vooroverleg122 Reacties die leiden tot aanpassingen van het bestemmingsplan. 1.

De vooroverlegreacties van DNWG (infra), Waterschap Scheldestromen en de Veiligheidsregio leiden tot kleine aanpassingen in de toelichting en verbeelding van het bestemmingsplan op de punten riolering, afwatering en (brand)veiligheid. 2. De vooroverlegreactie van de Vereniging De Hollandsche Molen lijdt tot een kleine aanpassing om de vrijwaringszone rond de molen te behouden. 119 College B en W Middelburg. (2021, 11 mei). Memo actieve informatie Aangepast vervolgtraject participatie Trekdijk. 120 College B en W Middelburg. (2021, 25 mei). Memo actieve informatie wijziging vervolgtraject participatie Trekdijk. 121 Gemeente Vlissingen. (2021, 21 april). Raadsinformatiebrief voorontwerpbestemming Bedrijventerrein Trekdijk. Geraadpleegd

via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/10072685/1 122 Gemeente Middelburg. (2021, juni). Rapport beantwoording inspraak en vooroverleg Voorontwerpbestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Trekdijk’. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/10635687/1

47.

3. De provincie Zeeland geeft aan dat in het plan geen afweging over de regionale clustering van grootschalige bedrijventerreinen is opgenomen terwijl in de doelstellingen van het provinciaal beleid is opgenomen dat een grootschalig bedrijventerrein indien mogelijk moet worden geclusterd met bestaande bedrijventerreinen. Middelburg geeft aan deze afweging te zullen toevoegen. De provincie geeft aan te wachten op een nieuw bedrijventerreinenprogramma waarin wordt duidelijk gemaakt wat er zal gebeuren met de locaties die vrijkomen na het verhuizen van bedrijven naar Trekdijk. Middelburg geeft aan dat zij verwacht nog in 2021 een nieuw bedrijventerreinenprogramma te zullen opstellen. Verder heeft de provincie een aantal vragen over de aspecten duurzaamheid, milieu en landschappelijke inpassing. Deze leiden tot uitbreidingen van de plantoelichting en de planregels door de gemeente Middelburg. Reacties die niet leiden tot aanpassingen van het bestemmingsplan Voor de veelgenoemde onderwerpen worden hieronder de reacties toegelicht en de reactie daarop van de gemeente. 1.

Behoefte aan bedrijventerreinen Verschillende indieners, de Zeeuwse Milieu Federatie, de bewoner en de stichting Tuin van Zeeland en de dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland geven aan dat de behoefte aan een bedrijventerrein wat hen betreft niet goed onderbouwd is omdat: Het aanbod in de nabijgelegen regio Zuid-Beveland niet is meegenomen in de onderzoeken Er op bestaande bedrijventerreinen nog enkele kavels vrij zijn of naar verwachting zullen komen In de prognose bedrijventerreinen van Stec Groep is Trekdijk niet als noodzakelijk benoemd De gemeente Middelburg reageert op al deze punten met verwijzingen naar de markttoets van Ecorys en de prognose bedrijventerreinen van Stec Groep, waaruit volgens de gemeente de behoefte blijkt. Verder verwijst de gemeente naar een aanbodanalyse waaruit blijkt dat er met name behoefte is aan kavels voor logistiek in Middelburg en dat het beschikbare aanbod hierin niet voorziet. Ook reageert de gemeente op de beschikbaarheid in Zuid-Beveland. De gemeente verwijst naar de provincie die Walcheren als aparte regio voor het bedrijventerreinenprogramma heeft aangewezen. Daarom moet het aanbod en de behoefte binnen Walcheren worden onderzocht. 2. Strijdigheid met provinciaal beleid Verschillende indieners: de Stichting Tuin van Zeeland en de dorpsvereniging Nieuw en Sint Joosland zien het plan als strijdig met provinciaal beleid.

De gemeente beperkt zich in haar reactie tot het verwijzen naar de ladder duurzame verstedelijking waarin de behoefte volgens haar is onderbouwd. Verder verwijst de gemeente naar het akkoord gaan van de provincie Zeeland met het plan. Dit akkoord is volgens de gemeente een voldoende indicatie dat het plan niet strijdig is met provinciaal beleid. 3. Zorgen over milieucategorie Verschillende indieners, ZmF en de dorpsvereniging Nieuw en Sint Joosland geven aan geen vertrouwen te hebben dat de gemeente in de toekomst milieucategorie 3.2 als maximale categorie zal blijven handhaven, dit omdat er in het bestemmingsplan een uitzonderingsmogelijkheid is opgenomen (de zogenaamde beleidsvrijheid). De gemeente reageert hierop dat zij in de basis milieucategorie 3.2 als het maximum beschouwt. Uitzonderingen worden volgens de gemeente alleen gemaakt als een bedrijf uit een hogere milieucategorie dusdanig weinig overlast veroorzaakt dat deze vergelijkbaar is met een bedrijf uit een lagere milieucategorie. Volgens de gemeente is een dergelijke afwijkingsmogelijkheid standaard in de meeste bestemmingsplannen. 4.

Zorgen over de leefbaarheid van Nieuw en Sint Joosland Verschillende indieners, de dorpsvereniging Nieuw en Sint Joosland, ZmF en de bewoner geven aan zorgen te hebben over de leefbaarheid voor inwoners van Nieuw en Sint Joosland en de met het plan gepaard gaande overlast voor inwoners.

48.

De gemeente geeft in haar reactie aan dat leefbaarheid onderdeel is van een separaat participatieproces met de inwoners van Nieuw en Sint Joosland.

4.6 College besluit over in procedure brengen van ontwerpbestemmingsplan Trekdijk Op 15 juni 2021 besluit het college het bestemmingsplan Trekdijk in procedure te brengen. Het plan wordt voor 6 weken ter inzage gelegd. Hierbij wordt ook kennisgegeven van het besluit om geen milieueffectrapport op te stellen omdat uit de vormvrije MER-beoordeling blijkt dat er geen significante gevolgen voor het milieu zijn die het maken van een milieueffectrapport rechtvaardigen. Ook stuurt het college een reactie op de ingediende inspraakreacties.123 Het plan ligt van 24 juni tot en met 4 augustus ter inzage.124 Fracties krijgen de mogelijkheid om individueel ambtelijk bijgepraat te worden over de ontwikkeling Trekdijk.

4.7 De provincie laat weten dat voor haar een nieuw bedrijventerreinenprogramma voorwaardelijk is aan de ontwikkeling van Trekdijk Via ambtelijke emailwisselingen maakt de provincie Zeeland duidelijk dat er bij Trekdijk volgens haar sprake is van een nieuw grootschalig bedrijventerrein. De Provincie redeneert als volgt: - In het omgevingsplan staat dat toename van kleinschalige bedrijventerreinen ongewenst is - Trekdijk wordt daarom gezien als grootschalig bedrijventerrein omdat het gezien wordt als één terrein met Mortiere 2 dat aan de andere kant van de A58 ligt. Trekdijk ligt echter buiten de bestaande begrenzing van dit terrein. - Grootschalige bedrijventerreinen kunnen alleen worden ontwikkeld indien hierin in het bedrijventerreinenprogramma is voorzien. - In een nieuw bedrijventerreinenprogramma waar alle Walcherse gemeente het mee eens zijn moet Trekdijk worden gezien als grootschalig bedrijventerrein De provincie stelt dat normaalgesproken het bedrijventerreinenprogramma zou moeten worden vastgesteld voorafgaand aan het bestemmingsplan. Gezien de situatie wil de provincie zien dat de andere gemeenten bestuurlijk bevestigen dat zij geen bezwaren hebben met Trekdijk.125

4.8 Zienswijzen ontwerpbestemmingsplan en voorstel gewijzigde vaststelling In de periode van 30 juli tot en met 4 augustus 2021 dienen ZMF, de stichting Tuin van Zeeland, de Vereniging Ecologisch Leven en Tuinieren, de Werkgroep Nieuw en Sint Joosland en een individuele reclamant zienswijzen in. De zienswijzen van ZMF en de stichting Tuin van Zeeland leiden tot enkele kleine aanpassingen op de punten ecologie, geluid, stedenbouwkundige en architectonische inpassing en lichthinder.126 De overige zienswijzen leiden niet tot aanpassing in het bestemmingsplan. Op 5 oktober doet het college van B&W een voorstel voor het vaststellen van het bestemmingsplan.127

123 Gemeente Middelburg. (2021, 15 juni). Besluitenlijst collegevergadering. Geraadpleegd via:

https://zeeland.presurf.nl/public/20211222100300/https://www.middelburg.nl/besluitenlijsten-b-en-w 124 Gemeente Middelburg. (2021, 23 juni). Ontwerpbestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Trekdijk’ en kennisgeving besluit vormvrije m.e.r.-beoordeling 125 Provincie Zeeland. (2021, 29 juli). Emailwisseling, [Trekdijk msg] 126 Gemeente Middelburg (2021, september). Rapport beantwoording zienswijzen Ontwerpbestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Trekdijk’ 127 Gemeente Middelburg (2021, 5 oktober). Gewijzigde vaststelling bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Trekdijk’.

49.

Ten opzichte van de het ontwerpbestemmingsplan zijn er enkele wijzigingen: - In plaats van de maximale milieucategorie 4.1 worden ook bedrijven van milieucategorie 3.1 en (voor een gedeelte van het gebied 3.2) toegestaan. - In oorspronkelijke planregels stond een verbod op buitenopslag in het gebied inclusief een afwijkingsmogelijkheid voor het college waarbij buitenopslag alsnog kon worden toegestaan. Het artikel over buitenopslag wordt uit de planregels geschrapt. Dit betekent dat het college geen omgevingsvergunning kan verlenen voor buitenopslag. - In artikel 15.2 staat dat het college een wijzigingsbevoegdheid heeft voor een gedeelte van het gebied. Dit betekent dat voor dat gedeelte alsnog de bestemming bedrijventerrein kan krijgen. De behoefte voor bedrijventerreinen moet dan wel blijken uit een regionaal bedrijventerreinenprogramma. In de gewijzigde versie is besloten dat de raad in staat wordt gesteld vooraf te reageren indien het college hiertoe wil besluiten. - De raad besluit geen exploitatieplan vast te stellen.128 Een wethouder en ambtenaren sluiten op 19 oktober 2021 aan bij een dorpstafel in Nieuw- en Sint Joosland.129 De gemeente blikt met een presentatie terug op het proces met het participatieteam en de gestaakte poging om een vervolgproces in te richten.

De conclusie van het gesprek is dat het participatieproces wordt gepauzeerd tot de bestemmingsplanprocedure inclusief de juridische procedure is afgerond.

4.8.1 Motivatie Ladder Duurzame verstedelijking Vanwege het feit dat Trekdijk een nieuwe stedelijke ontwikkeling betreft, moet getoetst worden aan de ladder duurzame verstedelijking. Dit betekent dat moet worden gemotiveerd waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. In de plantoelichting130 staat dat op basis van de markttoets van Ecorys en de vraagraming door Stec Groep (uit 2017) kan worden gesteld dat er een actuele behoefte is van ca. 5 hectare. Uit de analyse van het aanbod blijkt dat er beperkt grote kavels beschikbaar zijn. Tevens is uitbreiding door een aantal bedrijven gewenst in Middelburg en zijn veel beschikbare kavels gelegen in Vlissingen. Daarom kan gesteld worden dat er behoefte is voor grote logistieke kavels tot en met milieucategorie 4. Dit terwijl de raad het bestemmingsplan heeft vastgesteld op maximaal milieucategorie 3.2. Uit interviews blijkt dat het zal gaan om logistieke bedrijven. Hierom is ligging aan een hoofdverkeersas (de A58) gewenst.

4.9 Start overleg nieuw bedrijventerreinenprogramma Het bestaande bedrijventerreinenprogramma heeft een looptijd van 2017 tot 2021. Dat betekent dat er vanaf 2022 een nieuw bedrijventerreinenprogramma moet ingaan. De Walcherse gemeente hebben daarom op 6 oktober 2021 een nieuw conceptbedrijventerreinenprogramma voorgelegd aan de provincie. Vanuit de gemeente Middelburg is er de wens om de tweede fase van Trekdijk in dit bedrijventerreinenprogramma op te nemen. De eerste fase van Trekdijk maakt deel uit van het bedrijventerreinenprogramma 2017 – 2021.

4.10 Vaststellen gewijzigd bestemmingsplan Trekdijk Op 11 november 2021 stelt de gemeenteraad het gewijzigde bestemmingsplan voor de locatie Trekdijk vast. Bij het behandelen van het bestemmingsplan neemt de raad een aantal amendementen aan. In de 128 Gemeenteraad Middelburg. (2021, 10 november). Motie Participatie Nieuw en Sint Joosland. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/10765160/1 129 Dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland. (2021, 19 oktober). Notulen dorpstafel. 130 Gemeente Middelburg. (2021, 10 november). Plantoelichting bestemmingsplan bedrijventerrein Trekdijk.

50.

eerste plaats wijzigt de raad de milieucategorie naar 3.2 langs de N254 en 3.1 voor het overige gebied. Dit is ook zo besloten bij het vaststellen van het toekomstscenario in 2019. In het voorgelegde bestemmingsplan is echter alleen categorie 3.2 als maximum voorzien. Daarnaast schrapt de raad per amendement een artikel uit het bestemmingsplan dat ingaat op de afwijkingsbevoegdheid van het college om onder bepaalde voorwaarden bedrijven in een zwaardere milieucategorie toe te laten. Verder neemt de raad een amendement aan wat erop toeziet dat het college de raad informeert alvorens het de bevoegdheid gebruikt om het wijzigingsgebied te wijzigen naar de bestemming bedrijventerrein gebruikt. Het vaststellen van het wijzigingsgebied houdt in dat een gedeelte van de gronden op een later stadium alsnog kan worden overgezet naar de bestemming bedrijventerrein. Tot slot voegt de raad per amendement een werkgelegenheidsnorm van 25 per hectare toe aan het bestemmingsplan. Een motie van om de bestemming wonen op Trekdijk te onderzoeken wordt ingetrokken.131

Ook worden bij het behandelen van het bestemmingsplan twee moties aangenomen over het vervolg van het participatietraject. De eerste motie verzoekt het college om samen met inwoners en bedrijven de mogelijkheden voor een coöperatie voor het zonnepark voor de inwoners van Nieuw- en Sint Joosland te onderzoeken. De tweede motie roept het college op om na het vaststellen van het bestemmingsplan te starten met een ‘dialooggroep’, om het onderlinge vertrouwen te herstellen. De motie geeft enkele kaders mee voor deze dialooggroep, bijvoorbeeld dat er een externe procesbegeleider moet worden ingezet en dat in de dialooggroep gesproken moet worden over onder andere het woon- en leefgenot van het dorp in het algemeen. Naar aanleiding van de aangenomen moties neemt het college contact op met de werkgroep Trekdijk. De werkgroep geeft aan voorlopig niet verder in gesprek over Trekdijk te willen gaan in verband met de aanstaande juridische procedure [zie fase 5].132

131 Gemeenteraad Middelburg. (2021, 10 november) Ingetrokken motie Onderzoek naar woningbouw op Trekdijk. 132 Gemeente Middelburg. (2022, 24 februari). Lijst van toezeggingen commissie RM.

51.

4.11 Bekendmaking gewijzigde vaststelling Bedrijventerrein Trekdijk Op 15 december 2021 wordt in het gemeenteblad bekendgemaakt dat op 10 november het bestemmingsplan is vastgesteld. Het raadsbesluit en het bestemmingsplan liggen ter inzage tot en met 26 januari 2022.133

4.12 Ingekomen brief werkgroep Trekdijk Op 14 januari stuurt de werkgroep Trekdijk een brief naar de raad waarin zij hem verzoekt de om de bestemming (tijdelijk) wonen te onderzoeken. Deze bestemming is volgens de werkgroep in het belang van alle partijen vanwege de krapte op de woningmarkt door de komst van arbeidsintensieve projecten.134 De werkgroep verzoekt de gemeenteraad om de ingetrokken motie over dit onderwerp alsnog te steunen. Samenvatting belangrijkste ontwikkelingen

Ruimtelijke ontwikkeling

Participatie en inwonerbetrokkenheid

Financiën en risicobeheersing

Informatievoorziening

De ontwikkeling van het bestemmingsplan start. Conceptversies worden ter inzage gelegd ten behoeve van achtereenvolgens vooroverlegreacties, inspraakreacties en zienswijzen. Hierna worden enkele wijzigingen doorgevoerd, waarna het bestemmingsplan door de raad wordt vastgesteld. Ondanks de ontbinding van het participatieteam is de werkgroep Trekdijk nog op een aantal momenten betrokken, ook op initiatief van college en raad. Na een kritische evaluatie van het traject met het participatieteam bereidt het college een volgend participatietraject voor, met een nauwer afgebakende inhoud. De raad breidt de reikwijdte van het participatietraject uit, waardoor de kaders volgens het college minder helder worden. Het vervolgtraject wordt uiteindelijk niet uitgevoerd vanwege de verwachting dat betrokkenen in beroep gaan bij de Raad van State. Een herziene exploitatieopzet wordt vastgesteld. Deze bevat geen inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de versie uit 2020 De raad neemt een positief besluit over het bestemmingsplan en stimuleert via een amendement en later een motie om het participatietraject voort te zetten.

133 Gemeente Middelburg.(2021, 15 december). Gewijzigde vaststelling bestemmingsplan ‘bedrijventerrein Trekdijk’. 134 Werkgroep Trekdijk. (2022, 14 januari) Ingezonden brief: Motie SP onder 21-150-17.m.3. Geraadpleegd via

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/11031293/1

52.

Fase 5: Juridische procedure Deze fase gaat over de juridische procedures die voortkwamen uit het bestemmingsplan, startend met de ingediende beroepen in januari 2023 en eindigend in de uitspraak van de Raad van State van 5 april 2023. Vervolgens wordt de nasleep van het proces tot begin 2024 behandeld.

5.1 De provincie Zeeland dient een beroep tegen Trekdijk in bij de Raad van State De provincie neemt in 2021 het standpunt in dat de regio Walcheren als geheel akkoord moet zijn met Trekdijk en oordeelt dat dit nog niet het geval is. Een akkoord van de regio moet volgens de provincie blijken uit een vastgesteld en actueel bedrijventerreinenprogramma. Het bedrijventerreinenprogramma 2017 – 2021 ziet de provincie niet als actueel. Als er geen actueel bedrijventerreinenprogramma is, is Trekdijk volgens de provincie strijdig met de provinciale omgevingsverordening.135 In de verordening staat namelijk dat 80% van de nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen wordt geclusterd op of aansluitend is aan grootschalige bedrijventerreinen. Het aanwijzen van een terrein als grootschalig bedrijventerrein kan volgens de toelichting van de verordening plaatsvinden via een bedrijventerreinenprogramma. Om deze reden laat de provincie haar goedkeuring van Trekdijk afhangen van het nieuw op te stellen bedrijventerreinenprogramma. Daarnaast vraagt de provincie om een aanvullende onderbouwing van de behoefte aan het bedrijventerrein.

De gemeente Middelburg heeft deze aangeleverd (opgesteld door Stec) op 25 januari 2022.136 Vanwege het ontbreken van een actueel bedrijventerreinenprogramma en het ontbreken van een nieuwe behoefteraming (de vernieuwde onderbouwing kon door de provincie niet tussen 25 en 27 januari 2022 worden beoordeeld) heeft de provincie voor de deadline op 27 januari 2022 een beroep ingediend tegen Trekdijk bij de Raad van State. Naast de provincie dienen ook drie andere partijen een beroep in (zie 5.5).

5.2 Het bedrijventerreinenprogramma vertraagt omdat Vlissingen het niet met de provincie eens kan worden Op 28 januari wordt ambtelijk vanuit de provincie aangegeven dat met de aanvullende onderbouwing van Stec er voldoende onderbouwing is voor de behoefte aan Trekdijk.137 Hiermee vervalt één punt uit het beroepschrift van de provincie tegen de Trekdijk. Een ander onderdeel van het beroep van de provincie blijft nog staan, namelijk de voorwaarde van een geactualiseerd bedrijventerreinenprogramma. Het vaststellen van een bedrijventerreinenprogramma verloopt niet soepel. Uit ambtelijke emailcontacten tussen Vlissingen, Middelburg en de provincie138 blijkt dat Vlissingen alleen akkoord wil gaan met het nieuwe bedrijventerreinenprogramma als de provincie akkoord wil gaan met het opnemen van het terrein Baskensburg als grootschalig bedrijventerrein in het nieuwe programma. Dit gebeurt vooralsnog niet. 135 Provincie Zeeland (2022, 27 januari). Beroep tegen vastgesteld bestemmingsplan Bedrijventerrein Trekdijk van de gemeente

Middelburg. 136 Gemeente Middelburg (2022, 1 februari). Memo actieve informatie: beroep tegen bestemmingsplan Trekdijk, bedrijventerreinenprogramma. 137 Gemeente Middelburg (2022, 1 februari). Memo actieve informatie: beroep tegen bestemmingsplan Trekdijk, bedrijventerreinenprogramma. 138 Gemeente Vlissingen, Gemeente Middelburg en Provincie Zeeland. (2022, 3 – 4 februari). Emailcontacten. [RE bedrijventerreinprogramma Walcheren 3]

53.

Dit leidt ertoe dat akkoord over de vaststelling van het nieuwe bedrijventerreinenprogramma uitblijft. Voor Trekdijk betekent dit dat het beroep van de provincie tegen het bestemmingsplan Trekdijk blijft staan.

5.3 Gemeenteraadsverkiezingen 2022 Op 16 maart 2022 vinden de gemeenteraadsverkiezingen plaats. De partijen GroenLinks/PvdA, Lokale Partijen Middelburg, D66 en Christenunie vormen een coalitie. In het coalitieakkoord ‘Een frisse wind’ wordt niet inhoudelijk ingegaan op Trekdijk vanwege de lopende juridische procedure. Het standpunt van de nieuwe coalitie is: “Wij wachten de gerechtelijke procedure bij de Raad van State en de uitspraak af. Op het moment dat er een uitspraak is, kijken wij naar de mogelijkheden. In de tussentijd zetten wij geen onomkeerbare stappen.”139

5.4 De provincie Zeeland trekt het beroep tegen Trekdijk in omdat het regionaal bedrijventerreinenprogramma is opgesteld Het ontbreken van een actueel bedrijventerreinenprogramma was mede de aanleiding dat de Provincie begin 2022 een beroep indiende tegen Trekdijk. Op 30 november 2022 geeft het college van Middelburg akkoord op het regionaal bedrijventerreinenprogramma. Aansluitend hieraan gaan de gemeenten Veere en Vlissingen in december 2022 en januari 2023 akkoord. Baskensburg vormt geen belemmering meer om het bedrijventerreinenprogramma te accorderen. Ambtelijk heeft Middelburg vanaf november 2022 actief aandacht gevraagd voor het zo snel mogelijk vaststellen van het bedrijventerreinenprogramma door deze gemeenten.140 Hiermee probeert Middelburg ervoor te zorgen dat er bij de geplande zitting in de Raad van State in februari 2023 een actueel bedrijventerreinenprogramma ligt. Uit emailcontact blijkt dat de provincie Zeeland een coöperatieve houding aanneemt om te zorgen dat het bedrijventerreinenprogramma voor de eerste zitting van de Raad van State over Trekdijk op 3 februari 2023 is vastgesteld.

In december 2022 worden de Walcherse gemeente ambtelijk geïnformeerd over de datum waarop de Walcherse gemeenten uiterlijk ingestemd moeten hebben zodat de provincie het programma nog in januari 2023 kan accorderen.141 In januari 2023 gaat de provincie akkoord met het bedrijventerreinenprogramma. Met de totstandkoming van een actueel bedrijventerreinenprogramma dat is getoetst aan het provinciaal beleid is volgens de provincie aan het provinciaal belang toegekomen. De provincie trekt daarom haar beroep bij de Raad van State in.142

5.5 De Raad van State vernietigt het bestemmingsplan Trekdijk Kort na het intrekken van het beroep door de provincie wordt het dossier Trekdijk op 3 februari 2023 tijdens een zitting behandeld door de Raad van State. Na het intrekken van het beroep door de provincie Middelburg zijn er nog drie appellanten over: -

Werkgroep Trekdijk en Dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland Vereniging Zeeuwse Milieufederatie (ZMf)

139 Gemeente Middelburg 2022, 10 mei). Coalitieakkoord 2022 – 2026: Een frisse wind. 140 Gemeenten Middelburg, Veere en Vlissingen en Provincie Zeeland. (2022, 23 november – 19 december). Emailcontacten

[FW_bedrijventerreinprogramma Walcheren (18)] 141 Provincie Zeeland, emailcontacten. (2022, 20 december). [RE_bedrijventerreinenprogramma Walcheren] 142 Provincie Zeeland. (2022, 26 januari). Brief aan College van B&W Middelburg: bedrijventerreinprogramma Walcheren 2022 – 2026. [RE bedrijventerreinprogramma 2]

54.

-

Een individuele inwoner van Nieuw- en Sint Joosland (door de RvS ‘appellant sub 3 genoemd)

De appellanten hebben een beroep ingediend tegen het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan. De gemeenteraad, die ter zitting wordt vertegenwoordigd door ambtenaren van de gemeente Middelburg en door een advocaat, hebben een verweerschrift ingediend (zie tabel samenvatting bezwaren, verweer en conclusie RvS). Het verweerschrift van de gemeente is relatief kort voor de zitting ingediend op 13 januari 2023. Reden hiervoor is dat de gemeente aanvankelijk van plan was om het verweerschrift pas in te dienen nadat het nieuwe bedrijventerreinenprogramma was vastgesteld. Toen dit langer op zich liet wachten heeft de gemeente alsnog voor het vaststellen van een bedrijventerreinenprogramma een verweerschrift ingediend. Het late moment van het indienen van het verweerschrift en de bijlagen heeft gevolgen voor de procedure. Een van de bijlagen, een rapport met stikstofberekeningen, wordt buiten beschouwing gelaten omdat er onvoldoende tijd is voor appellanten om dit goed te bestuderen. Hierdoor kan de gemeente voor het onderwerp stikstof in haar onderbouwing niet uitgaan van de meest actuele berekeningen. Op 5 april 2023 doet de Raad van State uitspraak. De Raad van State verklaart de beroepen deels gegrond en vernietigt het besluit van de gemeenteraad van Middelburg tot het vaststellen van het bestemmingsplan.

De Raad van State baseert haar conclusie op bezwaren die te maken hebben met de behoefteonderbouwing, strijdigheid met provinciaal beleid en de stikstofneerslag. In onderstaande tabel worden de bezwaren rondom deze onderwerpen alsook de reactie van de gemeente en de conclusie van de Raad van State weergegeven. Tabel 5.1: Bezwaren appelanten, verweer gemeente en conclusie RvS over de behoefte aan bedrijventerreinen Bezwaren van appellanten

Verweer gemeente

Conclusie RvS

De appellantenten geven aan dat de aanwezige behoefteonderzoeken uitgaan van een behoefte aan kavels in milieucategorie 4 terwijl het bestemmingsplan alleen bedrijvigheid tot milieucategorie 3.2 mogelijk maakt.

De gemeente stelt dat de aanwezige behoefteonderzoeken een behoefte aan kavels tot en met milieucategorie 4 aantonen. Volgens de gemeente kunnen de behoefteonderzoeken dus ook een bestemmingsplan onderbouwen waarin milieucategorie 3.2 als maximale categorie is opgenomen.

De Raad van State oordeelt dat aan het plan van Middelburg een gebrek kleeft omdat het bestemmingsplan ruimte maakt voor diverse bedrijvigheid tot en met milieucategorie 3.2 terwijl uit de behoefteonderzoeken niet blijkt dat specifiek hieraan behoefte is.

55.

Tabel 5.2: Bezwaren appelanten, verweer gemeente en conclusie RvS over tegenstrijdigheid met het provinciaal beleid Bezwaren van appellanten

Verweer gemeente

Conclusie RvS

De appellanten stellen dat het plan in strijd is met de provinciale omgevingsverordening waarin staat dat 80% van alle bedrijventerreinen moet worden geclusterd of moet aansluiten op bestaande grootschalige terreinen.

De gemeente wijst in haar verweerschrift op het lokale bedrijventerreinenprogramma. In de toelichting van de verordening staat namelijk dat de aanwijzing als grootschalig bedrijventerrein is gebaseerd op de door de regio opgestelde bedrijventerreinenprogramma’s. Het bedrijventerreinenprogramma is bij het opmaken van het verweerschrift op 13 januari 2023 nog niet vastgesteld, maar de verwachting is op dat moment dat het programma op 24 januari door de gedeputeerde staten van de provincie vastgesteld zal worden. Dit is uiteindelijk ook gebeurd. Daarnaast heeft de gemeente tijdens de zitting aangevoerd dat het nieuwe bedrijventerrein geclusterd is met het bestaande grootschalige bedrijventerrein Mortiere.

De Raad van State stelt vast dat er door het plan sprake is van een nieuw bedrijventerrein in plaats van uitbreiding van een bestaand terrein. Trekdijk is volgens de RvS niet geclusterd aan Mortiere vanwege de afstand tussen de twee terreinen (hemelsbreed 400 meter). Hiermee heeft de gemeente niet aannemelijk gemaakt dat het plan bijdraagt aan de doelstelling dat 80% van de bedrijvigheid geclusterd moet worden op grootschalige bedrijventerreinen. Het recent vastgestelde bedrijventerreinprogramma doet volgens de RvS niet ter zake. De tekst van de omgevingsverordening zonder de toelichting biedt namelijk geen aanknopingspunten om te verwijzen bedrijventerreinenprogramma. De handelt dus strijdig met de provinciale omgevingsverordening.

56.

Tabel 5.3: Bezwaren appelanten, verweer gemeente en conclusie RvS over stikstof Bezwaren van appellanten

Verweer gemeente

Conclusie RvS

De appellanten betogen dat er de gemeente een onjuiste referentiesituatie heeft gehanteerd door uit te gaan van de stikstofemissiesituatie van 1992. In plaats daarvan had de gemeente moeten uitgaan van de feitelijke situatie bij de vaststelling van het bestemmingsplan.

De gemeente geeft aan dat de koopovereenkomst met de veehouder waarvan de gronden werden gekocht is gesloten met het oog op de realisatie van het bedrijventerrein. Hiermee wordt volgens de gemeente voldaan aan de voorwaarden om intern te mogen salderen.

De RvS concludeert dat de gemeente niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor intern salderen.

Er wordt volgens de appellanten niet voldaan aan de voorwaarden om uit te gaan van een eerdere situatie en de stikstofemissie in deze eerdere situatie weg te strepen (te salderen) tegen de stikstofuitstoot in de nieuwe situatie. Intern salderen zorgt ervoor dat een initiatiefnemer kan aantonen dat zijn plan geen negatieve gevolgen heeft voor nabijgelegen Natura-2000 gebieden.

De gemeente erkent dat zij ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de gevolgen van het gebruik van het terrein zijn voor natura-2000 gebieden in fase 1. De gemeente heeft dit inzichtelijk gemaakt in een nieuw stikstofrapport. Dit wordt door het late moment van het indienen (op 13 januari 2023) door de RvS echter buiten beschouwing gelaten.

Daarnaast betogen de appellanten dat het plan onvoldoende is onderzocht omdat zij ook allerlei andere ontwikkelingen dan een bedrijventerrein mogelijk maakt. Tevens is niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van het gebruik van het terrein voor Natura-2000 gebieden zijn in fase 1 van het plan (zonder fase 2).

Volgens de Raad van State staat het namelijk niet onomstotelijk vast dat de activiteiten van de aangekochte boerderij die emissie veroorzaakten uitsluitend met het oog op de ontwikkeling bedoeld in het bestemmingsplan zijn beëindigd. De door de gemeente aangevoerde koopovereenkomst is door de gemeente te laat overhandigd. Daarnaast mag de referentiesituatie niet enkel ontleend worden aan wat vergund of gemeld is, zoals de gemeente heeft gedaan. Ook geeft de RvS aan dat bij het bepalen van de referentiesituatie rekening is gehouden met de beëindiging van de activiteiten van de veehouderij terwijl het plan een eventuele herstart van deze activiteiten niet onmogelijk maakt.

Op een aantal punten gaat de RvS niet mee in de argumentatie van de appellanten: - De appellanten stellen dat Trekdijk een verslechtering van de verkeersveiligheid oplevert en zijn kritisch op de kwaliteit van de uitgevoerde verkeersonderzoeken. De RvS geeft aan dat er geen concrete redenen zijn om te verwachten dat de verkeersveiligheid achteruit gaat en om te twijfelen aan de kwaliteit van de verkeersonderzoeken. - De appellanten betogen dat de leefbaarheid van Nieuw- en Sint Joosland onder druk komt te staan door een nieuw bedrijventerrein. Het RvS ziet, gelet op de afstand van 900 meter tussen de grond met de bestemming bedrijventerrein en het dorp, geen aanleiding om te verwachten dat de leefbaarheid zal verslechteren. - De appellanten betogen dat het plan slechts het verbeteren van de financiële positie van de gemeente nastreeft en dat de gemeente hiermee haar bevoegdheid misbruikt. De RvS oordeelt

57.

dat de appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gemeente het plan louter op grond van financiële motieven heeft vastgesteld. Ten slotte oordeelt de RvS dat de geconstateerde gebreken in het plan zodanig zijn dat de gemeente niet in gelegenheid wordt gesteld om de gebreken in het plan gedurende de beroepsprocedure te herstellen via de bestuurlijke lus (Art. 8:51a Algemene Wet Bestuursrecht). Dat betekent dat om Trekdijk te ontwikkelen de gemeente een nieuwe bestemmingsplanprocedure zal moeten opstarten. Stikstof : zowel Middelburg als de provincie Zeeland gaan in juni 2021 uit van aannames waarvan achteraf blijkt dat deze niet standhouden voor de rechter Middelburg heeft ambtelijk met de provincie Zeeland overleg gevoerd over hoe de stikstofberekeningen van het nieuwe bedrijventerrein moeten worden opgesteld. Op 28 juni 2021 mailt de deskundige van de provincie Zeeland dat in het kader van stikstof uitgegaan mag worden van de bestaande toestemming ten tijde van de referentiedatum en dat het hiervoor niet ter zake doet hoeveel dieren daadwerkelijk aanwezig waren. Dit betekent dat er intern gesaldeerd kan worden. Voor Trekdijk betekent dit dat men in de berekening uitgaat van het aantal dieren op de in Trekdijk aangekochte boerderij zoals dat in 1992 is vastgelegd in een melding op basis van het op dat moment geldende Besluit melkrundveehouderijen.

Middelburg heeft een stikstofrapportage laten opstellen, gedateerd op 29 juni 2021. Conclusie van deze rapportage is dat het bestemmingsplan niet leidt tot een toename van een stikstofdepositie die een belemmering zal vormen in de besluitvorming over het bestemmingsplan. In de rapportage is de referentiesituatie uit 1992 als uitgangspunt gehanteerd. Deze rapportage is meegestuurd naar de Raad van State. Tussen het opstellen van de rapportage in juni 2021 en het vaststellen van het bestemmingsplan in november 2021 doet de Raad van State bij een ander bestemmingsplan een uitspraak op 1 september 2021. Uit deze RvS-uitspraak143 blijkt dat het niet toegestaan is om bij interne saldering uit te gaan van een situatie uit een melding of vergunning terwijl in feite deze situatie niet meer bestaat in de periode van het opstellen van het bestemmingsplan. Dit is alleen mogelijk onder de voorwaarde dat onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die door het bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt. Middelburg heeft deze uitspraak verwerkt in haar verweerschrift van januari 2023 die zij heeft ingediend bij de Raad van State. In de nieuwe stikstofberekening van 27 juni 2022 is het jaar 2022 namelijk als referentiemoment gekozen. Hierbij gaat Middelburg uit van de toegestane situatie in het referentiejaar, namelijk 2022.

Middelburg gaat dus wel uit van het meenemen van activiteiten die voorafgaand aan het referentiejaar zijn beëindigd. Middelburg heeft de koopovereenkomst van de veehouderij uit 2008 meegestuurd waarin staat dat deze gesloten is met het oog op realisatie van bedrijventerreinen. Hiermee wil zij aantonen dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt.144 Uiteindelijk worden de

143 Raad van State. (2021, 1 september). ECLI:NL:RVS:2021:1960. Geraadpleegd via:

https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@126632/202002509-1-r1/ 144 Gemeente Middelburg. (2023, 13 januari). Verweerschrift inclusief bijlagen.

58.

koopovereenkomst en de nieuwe stikstofberekening niet meegenomen in de uitspraak van de RvS omdat deze te laat (op 13 januari 2023) zijn overhandigd.145

5.6 De gemeenteraad besluit een raadsonderzoek naar het dossier Trekdijk te starten Op 13 april wordt er een interpellatiedebat gehouden over Trekdijk. De portefeuillehouder bedrijventerreinen geeft hierin namens het college een toelichting van de handelswijze van het college in het dossier Trekdijk. Hij geeft een toelichting op de volgende punten: - De juristen van de gemeente wisten vooraf dat de onderbouwing van de gemeente op het gebied van stikstof kwetsbaar was. Volgens de portefeuillehouder heeft dit te maken met de snelle ontwikkelingen in de jurisprudentie op dit gebied. - Voor zowel de gemeente als de provincie was het een verrassing dat de RvS oordeelt dat het bestemmingsplan strijdig is met de provinciale omgevingsverordening. De portefeuillehouder geeft aan dat de provincie het bestemmingsplan zelf ook aan de omgevingsverordening had getoetst. - De mogelijkheid van een bestuurlijke lus is niet geboden omdat de provincie nodig is om dit punt aan te kunnen passen. De gemeente kan het plan dus niet eenzijdig repareren. Mede hierom is het volgens de portefeuillehouder ook niet aan de orde om een nieuw bestemmingsplan in te dienen. - De portefeuillehouder zegt dat de voorbereiding van de bestemmingsplanprocedure heeft plaatsgevonden met interne en externe experts en dat hierbij de gebruikelijke controlestappen zijn doorlopen.

146 Uit het antwoord van de portefeuillehouder blijkt niet dat de gemeente stappen wil zetten om met de provincie te bekijken hoe het plan in lijn kan worden gebracht met provinciale regelgeving. Hierbij neemt de raad een motie aan waarin zij besluit een initiatiefvoorstel voor te bereiden ten behoefte van het instellen van een raadsonderzoek naar het dossier Trekdijk.147

5.7 De gemeente neemt een financieel verlies en treft een voorziening om Trekdijk af te boeken De gemeenteraad besluit een voorziening te treffen voor het waardeverlies van Trekdijk als gevolg van de vernietiging van het bestemmingsplan. Er vindt een waardecorrectie plaats van €6.775.000.148 De waardecorrectie is later in de jaarstukken van 2023 gehandhaafd.149

5.8 Trekdijk wordt niet opnieuw ontwikkeld voor er een economisch profiel wordt vastgesteld en voordat het raadsonderzoek is afgerond Na de vernietiging van het besluit bestemmingsplan Trekdijk door de Raad van State en het daaropvolgende besluit van de raad om een raadsonderzoek voor te bereiden, ligt het dossier Trekdijk stil. Op 29 februari 2024 wordt wel de omgevingsvisie Middelburg aangenomen. Hierin zijn twee punten ten aanzien van Trekdijk opgenomen: - “Alvorens het proces voor een eventueel nieuw bedrijventerrein te starten, kiezen we ervoor om eerst het gesprek aan te gaan over het gewenste economisch profiel van onze gemeente. Welke 145 Raad van State. (2023, 5 april). ECLI:NL:RVS:2023:1350. 146 Gemeente Middelburg. (2023, 13 april). Verslag raadsvergadering 13 april 2023. 147 Gemeente Middelburg. (2023, 13 april). Besluitenlijst raadsvergadering 13 april 2023 148 Gemeente Middelburg. (2023,5 juli). Jaarstukken 2022. 149 Gemeente Middelburg. (2023, 7 juli). Jaarstukken 2023.

59.

-

bedrijvigheid biedt kansen? Waaraan is behoefte? En wanneer die behoefte meer ruimte vraagt dan dat op dit moment op onze bestaande bedrijventerreinen aanwezig is, waar vullen we die behoefte dan in? (…) Als het gaat om de toekomstige invulling van de locatie Trekdijk zelf doen we nu nog geen richtinggevende uitspraak. Het proces daarvoor wordt pas gestart nadat het raadsonderzoek naar de eerdere procedure is afgerond.150”

Tijdens de vergadering wordt een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht het initiatief te nemen om een Walchers Economisch Profiel op te stellen.151 Het college oordeelt dat deze motie niet uitvoerbaar is omdat het initiatief voor dit Economisch Profiel bij de provincie ligt.152 In augustus 2024 blijkt dat het college van Middelburg wel zelf een raadsvoorstel voorbereidt om een standpunt over dit economisch profiel in te nemen.153 Op het moment van het schrijven van dit rapport is dit raadsvoorstel nog niet aan de raad voorgelegd.

Samenvatting belangrijkste ontwikkelingen

Ruimtelijke ontwikkeling

De RvS doet uitspraak en vernietigt het besluit om het bestemmingsplan vast te stellen

Participatie en inwonerbetrokkenheid

In deze fase vindt geen participatie plaats. Wel is er sprake van inwonerbetrokkenheid: de werkgroep Trekdijk, dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland en een individuele inwoner gaan bij de Raad van State in beroep tegen het bestemmingsplan van Trekdijk.

Financiën en risicobeheersing

Er wordt een reservering getroffen om Trekdijk af te kunnen boeken.

Informatievoorziening

Na de uitspraak van de RvS vindt een interpellatiedebat plaats waarin het college aangeeft dat bij de bestemmingsplanprocedure gebruik is gemaakt van expertise en dat gebruikelijke controlestappen zijn doorlopen.

150 Gemeente Middelburg. (2024, 29 februari). Omgevingsvisie Middelburg 2050. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/13651252/1/24-009+Bijlage+2_+Ontwerp+Omgevingsvisie 151 Gemeente Middelburg. (2024, 29 februari). Motie 3.m.2 Walchers Economisch Profiel. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/13753450/2/3_m_2+Motie+Walchers+Economisch+Profiel 152 Gemeente Middelburg. (2024, 1 februari). Moties en amendementen aangekondigd voor de raad van 1 februari 2024. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/13767614/1 153 Gemeente Middelburg. (2024, augustus). Uitvoeringsagenda Omgevingsvisie 2024. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/14463888/1

60.

Analyse en duiding van het dossier Trekdijk

61.

Analyse en duiding Deze analyse en duiding zijn opgesteld aan de hand van een analysekader dat door de begeleidingsgroep is vastgesteld. In dit analysekader wordt onderscheid gemaakt tussen een viertal onderzoekaspecten: ruimtelijke ontwikkeling, participatie en inwonerbetrokkenheid, financiën en risicobeheersing en informatievoorziening. Per onderzoekaspect wordt in de analyse een aantal subaspecten meegenomen. Het analysekader wordt hieronder weergegeven. Onderzoeksaspecten

Subaspecten

Ruimtelijke ontwikkeling

• • • •

Planvorming binnen wettelijke kaders Procesbeheersing (projectmatig werken) Tijd: 2008 versus 2023 Nut en noodzaak van de ontwikkeling

Participatie en inwonerbetrokkenheid

• • • •

Duidelijke doelstelling en kaders Rolneming raad, college, organisatie Begrijpelijke, heldere en gelijke verwachtingen Doorwerking opbrengst van participatie

Financiën en risicobeheersing

• • •

Kwaliteit financiële onderbouwing Aanwezigheid risicoanalyses Doorvertaling risicoanalyses in financiële onderbouwingen

Informatievoorziening

• • • •

Informatiestromen Kwaliteit informatie en besluitvorming Invulling inlichtingenplicht Inrichting en uitvoering verantwoording

Overkoepelende analysepunten In het gehele dossier was er een beperkte bestuurlijke en ambtelijke regie op het proces, ook toen risico's zich openbaarden. Toen het dossier Trekdijk onderwerp werd van maatschappelijk protest en (partij-) politieke controverses, ontbrak het aan een stevige bestuurlijke en ambtelijke regie op het proces. Omdat het ging om een betrekkelijk klein gebied aan de rand van de stad, passend binnen de beleidskaders en met relatieve eensgezindheid aangekocht, is de gevoeligheid van het dossier lang onderschat. De ontwikkeling van Trekdijk is te lang gezien als een ‘gewoon’ project, ook toen financiële, politieke en bestuurlijke risico’s zich opstapelden. De betrokkenheid bij het Trekdijk-dossier bleef beperkt tot wisselende ambtelijke projectleiders en individuele wethouders. Er is geen duidelijke verantwoordelijkheid genomen bij het in goede banen leiden van de besluitvorming over de Trekdijk. De politieke betrokkenheid is juist groot geweest, maar zonder dat dit heeft geleid tot het nemen van de verantwoordelijkheid, passend bij de gemeenteraad. Gedurende het proces werd de positie van politieke partij LPM steeds belangrijker. Andere politieke partijen en andere portefeuillehouders legden veel verantwoordelijkheden voor het dossier neer bij de wethouder en fractievoorzitter van deze partij, voornamelijk in de participatiefase.

Dat heeft geleid tot een parallel proces waarin de verantwoordelijkheid van de gemeente en de politiek door elkaar liepen. Ook binnen de ambtelijke

62.

organisatie ontstond het beeld dat het project politiek “gekleurd” was. Dit verzwakte de mogelijkheid van de ambtelijke organisatie om onafhankelijk te adviseren.

De duur van het proces heeft ambtelijk en bestuurlijk geleid tot ‘metaalmoeheid’ waardoor het afronden van het project van primair belang werd. Het project Trekdijk kende een bijzonder lange doorlooptijd vanaf de eerste aankoop in 2008 tot juridische procedures en planvorming die zelfs in 2024 nog speelden. Gedurende deze periode werd de ontwikkeling meermaals gestart, gepauzeerd, opnieuw beoordeeld en heroverwogen. Door een deel van de ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen wordt met buikpijn teruggekeken op het dossier. Ook gedurende het project, voornamelijk tijdens het participatieproces, was de sfeer rondom het dossier zeer negatief en zijn ambtenaren persoonlijk geschaad. Deze sfeer leidde ertoe dat afronden van het project van primair belang werd; door de jaren heen verschoof het doel van ‘een goed plan binnen beleidskaders’ naar ‘een afronding zonder escalatie’. Ook leidde dit ertoe dat er meermaals ambtelijke wisselingen hebben plaatsgevonden, waardoor kennis van het dossier verloren ging.

Analyse ruimtelijke ontwikkeling De ruimtelijke ontwikkeling en aankoop, van de Trekdijk paste binnen het beleid en de maatschappelijk en politiek-bestuurlijke context van dat moment. Binnen de context van actief grondbeleid en de economische vooruitzichten was aankoop en ontwikkeling van het gebied rondom de Trekdijk een begrijpelijke ontwikkeling. De aankoop van het gebied werd vooral onderbouwd met een inschatting van toekomstige behoefte. Dit paste binnen een landelijke trend. De aankoop van de Trekdijk was daarnaast passend binnen regionale kaders en de Kwaliteitsatlas. Pas later, onder veranderde economische omstandigheden door aanpassing van begrotingsregels en aangescherpt regionaal beleid, kwamen de uitgangspunten onder druk te staan, maar op het moment van aankoop was deze stap beleidsmatig, politiek en maatschappelijk ingebed. Wel ontstond er meteen bezwaar tegen de ontwikkeling, die vervolgens gedurende het gehele dossier bleef bestaan. In het hoofdstuk ‘Wettelijke en beleidsmatige context’ is beschreven op welke wijze de gemeente Middelburg invulling gaf aan de actieve grondpolitiek. In paragraaf 1.1.1. van de reconstructie is de grondaankoop nader beschreven.

Hoewel het plan om een bedrijventerrein op de Trekdijk te ontwikkelen (in eerste instantie) economisch goed was onderbouwd, heeft het steeds aan een duidelijke duurzame politieke steun ervoor ontbroken. Al in 2008 werd op basis van economische prognoses verwacht dat bedrijventerrein Arnestein in 2020 vol zou zijn. Dit was een belangrijke aanleiding voor de aankoop van de Trekdijk. De Middelburgse Bedrijven Club (MBC) gaf meerdere keren aan dat er tekort was aan uitbreidingsruimte voor bedrijven, en dat ondernemers belang hadden bij grotere kavels. In opdracht van de gemeente voerde Ecorys een markttoets uit, die bevestigde dat de vraag naar grotere kavels reëel was, met name vanuit de logistieke sector en dat bestaande bedrijventerreinen in de regio onvoldoende aanbod boden. In antwoord op vragen uit de raad en in openbare documenten (zoals de Kwaliteitsatlas) liet het college meermaals weten dat hiervoor eerst het bedrijventerrein Arnestein zou worden geherstructureerd, waarmee onbedoeld twijfel werd gezaaid over de noodzaak én wenselijkheid van een extra bedrijventerrein op de Trekdijk. Deze politieke onduidelijkheid over noodzaak en wenselijkheid van een

63.

nieuw bedrijventerrein is gedurende het hele proces blijven bestaan, niet alleen in de gemeenteraad, maar ook in het college. Als gevolg hiervan was er veel discussie, niet alleen over de noodzaak en wenselijkheid van een bedrijventerrein op de Trekdijk, maar ook over het type bedrijven dat er gevestigd zou moeten worden. De besluitvorming over de Trekdijk-dossier werd zo sterk afhankelijk van politieke dynamiek in het college en de gemeenteraad. Bijvoorbeeld over het participatieproces, maar vooral over de toegestane milieucategorieën. De besluitvorming in het gehele dossier werd hierdoor grillig en onvoorspelbaar, wat de geloofwaardigheid van het gemeentebestuur (raad en college) geen goed heeft gedaan. Niet bij de ambtelijke organisatie en ook niet bij maatschappelijke partners van de gemeente. Daarnaast zorgde deze dynamiek ervoor dat de uitkomst van het politieke- en het participatieproces steeds verder wegdreef van de oorspronkelijke doelen. De initiële economische onderbouwing wordt beschreven in paragraaf 2.2 van het feitenrelaas. Het ingrijpen van de gemeenteraad in de milieucategorieën wordt beschreven in de volgende paragrafen: 2.6 en 3.4.

Binnen de ambtelijke organisatie was in beperkte mate sprake van projectmatig werken waardoor vakambtenaren niet structureel bij cruciale voorbereidingen werden betrokken. In de planvorming en in het opstellen van het verweer in de zaak bij de Raad van State, werd er beperkt projectmatig gewerkt waardoor vakambtenaren vooral ad-hoc werden aangehaakt. De benodigde expertise werd wel gevraagd en geleverd, maar werd er niet integraal gestuurd. Hierdoor kon er pas op een laat moment een correcte risicoschatting worden gemaakt en werd er te weinig interne tegenspraak georganiseerd. Dit komt terug in het voorbereiden van het verweer, waar er onduidelijkheid was over de stikstofcompensatie, maar ook in de onderbouwing van behoefte (op basis van achterhaalde onderzoeken door aangepaste kaders). De rol en invulling van de projectorganisatie wordt beschreven in paragraaf 3.1.1. van de reconstructie. Het verweer bij de Raad van State wordt beschreven in hoofdstuk 5 van de reconstructie.

Analyse participatie en inwonerbetrokkenheid Er is eerder uitgebreid onderzoek gedaan naar het participatieproces. De onderzoekers kunnen zich vinden in de conclusies van dat rapport. Aanvullend hierop zijn in dit onderzoek onderstaande bevindingen gedaan.

Gemeenteraad en college hebben geen inhoudelijke en procedurele kaders gesteld aan het participatieproces ten behoeve van de ontwikkeling van de Trekdijk. Dit leidde bij alle betrokkenen tot veel frustratie. Onder maatschappelijke en politieke druk werd een participatieproces gestart, waarmee de regie van de ontwikkeling van de Trekdijk impliciet bij het participatieteam kwam te liggen. Nadat het gemeentebestuur zich terugtrok uit het participatieteam, werd de ontwikkeling van de Trekdijk zelfs volledig overgelaten aan de overgebleven leden van het participatieteam: de vertegenwoordigers van Nieuw- en Sint-Joosland en de Middelburgse Bedrijven Club. Gemeenteraad noch het college hebben duidelijke kaders gesteld aan het participatieproces. Het inhoudelijke kader van de gemeenteraad was te vaag; met de procedurele kaders van het college (zoals over het aantal te ontwikkelen scenario’s) werd erg flexibel omgegaan. Dit deed geen recht aan feitelijke verantwoordelijkheden en leidde uiteindelijk tot onduidelijkheden en irritaties. Omdat de vertegenwoordigers van Nieuw- en Sint-Joosland en de Middelburgse Bedrijven Club niet tot

64.

overeenstemming konden komen, werd de gemeente gedwongen de regie meer naar zich toe te trekken. Ook dit gebeurde impliciet en onduidelijk, met opnieuw misverstanden en irritaties tot gevolg. Ook hieruit bleek een gebrek aan bestuurlijke en ambtelijke regie op de besluitvorming. Ondanks het uitgebreide participatieproces was het ambtelijk en bestuurlijk nooit een optie om substantieel af te wijken van de exploitatieopzet en originele plannen. Dit is onvoldoende duidelijk gemaakt aan de vertegenwoordigers van Nieuw- en Sint Joosland en de Middelburgse Bedrijven Club, die hierdoor in het participatieproces veel werk hebben verzet zonder duidelijke opbrengsten. In hoofdstuk 3 van de reconstructie wordt het participatieproces beschreven. Het belangrijkste kader (de exploitatieopzet) wordt beschreven in 2.6. De onvrede met het participatieproces komt gedurende het gehele proces naar voren.

De raad en het college lieten zich sterk beïnvloeden door maatschappelijke protest. Een evenwichtige belangenafweging kwam hierdoor in het gedrang. De ontwikkeling van Trekdijk werd vooral behandeld als een zaak van de inwoners van Nieuw- en Sint Joosland en van de Middelburgse Bedrijven Club. De raad liet zich daarbij vooral leiden door protesten uit het dorp Nieuw- en Sint Joosland en in mindere mate door de uitbreidingswensen van Middelburgse bedrijven. Van een brede afweging van belangen was geen sprake. De belangen van inwoners rond andere bedrijventerreinen, die anders zouden moeten uitbreiden, hebben in alle politieke overwegingen bijvoorbeeld nauwelijks een rol gespeeld. Al in paragraaf 1.1.1 van de reconstructie komt de weerstand uit Nieuw- en Sint Joosland naar voren. In paragraaf 3.2 wordt beschreven hoe de gemeente Middelburg positie kiest in het participatieproces. In 3.1, 3.3.3 en 4.2.1 wordt beschreven hoe hecht de relatie tussen de politiek en de inwoners van Nieuw- en Sint Joosland was.

Analyse financiën en risicobeheersing Waar er eerst voornamelijk economische en planologische argumenten waren om de Trekdijk te ontwikkelen, ontstond er gedurende het dossier vooral een financiële noodzaak om het gebied te ontwikkelen. Door de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in 2016 moest de gemeente gronden waarderen op basis van agrarische bestemming als er geen exploitatieplan was vastgesteld. Voor Trekdijk betekende dit een dreigend miljoenenverlies. De ontwikkeling van het bedrijventerrein werd mede hierdoor financieel urgent. De gemeente zou hierdoor namelijk in één keer een groot verlies moeten nemen op haar grondbedrijf, wat het weerstandsvermogen zwaar onder druk zette (tot een risico van €19 miljoen). In het Actieplan Grondbedrijf (2015) werd daarom expliciet ingezet op het ontwikkelen van locaties zoals Trekdijk om de boekwaarde veilig te stellen. Politieke besluiten vanaf 2016–2018 werden steeds meer gestuurd door boekhoudkundige en financiële afwegingen, eerder dan door inhoudelijke ruimtelijke visie. Het participatieproces, alternatieve invullingen (zoals een zonnepark) en zelfs milieukundige randvoorwaarden stonden onder druk omdat tijdige ontwikkeling doorslaggevend werd voor de financiële positie van de gemeente. De planologische redenen om de Trekdijk te ontwikkelen werd al bij de aankoop in 1.1.1 beschreven. In paragraaf 2.2.

worden de eerder voorziene economische redenen om de Trekdijk te ontwikkelen nader onderbouwd. In paragraaf 2.1 wordt de nieuwe financiële werkelijkheid beschreven en de daaruit volgende noodzaak om te ontwikkelen.

65.

Er zijn geen (serieuze, vatbare) alternatieve scenario’s ontwikkeld om het risico van de ontwikkeling te kunnen beperken. Met de aankoop van de Trekdijk heeft de gemeente een financieel belang én daarmee ook een financieel risico genomen. Hoewel de steun voor de ontwikkeling van een bedrijventerrein onzeker bleef, zijn er slechts beperkt risicobeheersmaatregelen getroffen, zoals het ontwikkelen van een alternatief exploitatieplan voor de Trekdijk, ondanks dat de gemeenteraad hier in 2017 wel toe opriep. Hieraan lagen vooral financiële redenen ten grondslag. Door de financiële druk (BBV), politieke verdeeldheid en maatschappelijke weerstand, werd de bestuurlijke ruimte om écht alternatieven te verkennen steeds kleiner. Zodra de exploitatieopzet eenmaal was vastgesteld, werd de lijn ‘ontwikkeling bedrijventerrein’ politiek en ambtelijk als vaststaand vertrekpunt gehanteerd. Onvoldoende regie en politieke keuzes beïnvloedden de juridische afhandeling. De eerdergenoemde politiek-bestuurlijke dynamiek en het gebrek aan bestuurlijke en ambtelijke regie hebben ook parten gespeeld bij de voorbereiding op de procedure bij de Raad van State tegen bestemmingsplan Trekdijk en de afwikkeling ervan. De verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de juridische procedure was niet helder toebedeeld, waardoor enkele processtukken te laat werden aangeleverd.

Het besluit om geen nieuw ‘gerepareerd’ plan te ontwikkelen voor de Trekdijk was, naast juridisch, ook sterk politiek gemotiveerd. Het werd niet onderbouwd met visie op (gewijzigde) ruimtelijk-economische omstandigheden die een andere bestemming voor de Trekdijk zouden rechtvaardigen. De ontbrekende regie komt vooral tot uiting in paragraaf 5.5 van de reconstructie. De politieke keuze om voor de Trekdijk een voorziening te treffen wordt gemaakt in paragraaf 5.8 van de reconstructie.

Het regionale draagvlak voor de ontwikkeling van de Trekdijk en de noodzaak om een regionaal bedrijventerreinenprogramma op te stellen waren regelmatig onderdeel van discussie, maar hebben weinig invloed gehad op het dossier. Hoewel het opstellen van een regionaal bedrijventerreinenprogramma en het verkrijgen van regionaal draagvlak formeel onderdeel waren van het beleidskader, blijkt uit het feitenrelaas dat deze elementen nauwelijks invloed hebben gehad op de feitelijke keuzes en koers van het dossier Trekdijk. Ondanks de uitgesproken bezwaren van Vlissingen en eerdere samenwerkingsafspraken, ging Middelburg gewoon verder met de ontwikkeling. Ondanks dat de ontwikkeling van Trekdijk in het eerste plan rechtstreeks gekoppeld werd aan ontwikkeling van bedrijventerreinen in Vlissingen, is hier nooit op gestuurd. Er is in het dossier geen aanwijzing dat regionale verdeeldheid leidde tot herziening, vertraging of aanpassing van de uiteindelijke plannen tot ontwikkeling van de Trekdijk. Wel heeft de regionale dynamiek geleid tot het stilleggen van de eerste poging tot ontwikkeling. Ondanks dat het regionale draagvlak regelmatig terugkomt (zoals in paragraaf 1.2. en 4.3.3 van de reconstructie), heeft het geen impact op de ontwikkeling gehad.