25-087 Bijlage 1. Eindrapportage Raadsonderzoek Trekdijk

Leren van de Trekdijk Raadsonderzoek Gemeente Middelburg Publicatie: 21 mei 2025

Drs. A. L. (Lauryan) Bakker Prof. Dr. M.J.G.J.A. (Marcel) Boogers N. (Nick) Woudstra MSc A.C. (Arco) de Baat MSc Ma T. (Tim) Kunis MSc I. (Inge) Lensink-Coolen MSc

1.

Colofon Datum: 27 mei 2025 Definitieve versie

2.

Inhoudsopgave Inleiding

4

Wettelijke en beleidsmatige context

6

Wettelijke en beleidsmatige context

7

Feitenreconstructie

16

Fase 1: Aankoop Trekdijk en eerste poging tot ontwikkeling

17

Fase 2: Tweede poging tot ontwikkeling Trekdijk

23

Fase 3. Participatie over de ontwikkeling Trekdijk

29

Fase 4. Ontwikkeling bestemmingsplan

42

Fase 5: Juridische procedure

53

Analyse en duiding

61

Aanbevelingen

69

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

73

3.

Inleiding Aanleiding De gemeenteraad van Middelburg besloot op 5 juli 2023 om onderzoek uit te voeren naar de gebiedsontwikkeling Trekdijk. De directe aanleiding voor het onderzoek was de beslissing van de Raad van State op 5 april 2023 om het bestemmingsplan voor het gebied Trekdijk bij Nieuw- en St. Joosland te vernietigen. De gemeenteraad van Middelburg stelde dit bestemmingsplan in 2021 vast waarmee de functie van het gebied werd gewijzigd in die van een bedrijventerrein. Hier ging een langlopend proces aan vooraf, met veel politieke en maatschappelijke dynamiek, vanaf de aankoop van de grond in 2008. De gemeenteraad beoogt met een onderzoek naar dit dossier inzicht te krijgen in de feiten en omstandigheden van het dossier Trekdijk en lessen op te halen voor toekomstige gebiedsontwikkelingen. Necker is gevraagd om dit onderzoek uit te voeren.

Doel- en vraagstelling De hoofdvraag voor dit onderzoek luidt: Welke feiten en omstandigheden hebben ertoe geleid dat de Raad van State het bestemmingsplan Trekdijk heeft vernietigd en welke lessen zijn hieruit te trekken voor toekomstige gebiedsontwikkelingen? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn:

Context gebiedsontwikkeling Trekdijk 1. Welke rollen, taken en verantwoordelijkheden hadden ambtelijke organisatie, college, raad, medeoverheden en overige betrokkenen in de totstandkoming en planontwikkeling? 2. Wat zijn de feiten en omstandigheden ten aanzien van de gebiedsontwikkeling Trekdijk in de periode 2008 tot en met 13 april 2023?

Rolneming, informatie en besluitvorming 3. Hoe hebben ambtelijke organisatie, college, raad, medeoverheden en andere betrokken partners bij de gebiedsontwikkeling Trekdijk daadwerkelijk invulling gegeven aan hun rollen, taken en verantwoordelijkheden? 4. Welke informatie was wanneer en bij wie bekend ten aanzien van de gebiedsontwikkeling Trekdijk? 5. Is informatie tijdig met de gemeenteraad gedeeld en hoe is door betrokkenen op basis van die informatie gehandeld?

Lessen voor de toekomst 6. Welke lessen zijn er in het bijzonder voor de gebiedsontwikkeling Trekdijk te formuleren voor alle betrokken actoren (raad, college en ambtelijke organisatie)? 7. Welke lessen voor de toekomst zijn er in algemene zin voor gebiedsontwikkelingen te formuleren voor alle betrokken actoren (raad, college en ambtelijke organisatie)?

Opbouw van de rapportage De rapportage bestaat uit 5 delen:

4.

1. ‘Wettelijke en beleidsmatige context van het dossier Trekdijk’ met daarin geldende regelgeving en context die relevant zijn om te weten voorafgaand aan het lezen van de feitenreconstructie. 2. ‘Feitenreconstructie’ met daarin de chronologische weergave van de feiten. 3. ‘Analyse en duiding’ waar de feiten langs het analysekader worden getoetst. 4. ‘Aanbevelingen voor de toekomst’ met adviezen voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie gericht op de Trekdijk én op het algemeen functioneren. 5. ‘Bijlagen’ met daarin de onderzoeksverantwoording. In de rapportages wordt in een blauwomrand kader afgeweken van de chronologie om context of duiding te geven bij bepaalde gebeurtenissen.

5.

Wettelijke en beleidsmatige context van het dossier Trekdijk

6.

Wettelijke en beleidsmatige context In dit hoofdstuk worden de geldende wettelijke- en beleidskaders toegelicht die gedurende de looptijd van het dossier Trekdijk golden. Daaronder vallen zowel landelijke wet- en regelgeving maar ook lokaal en regionaal beleid. De data waarop beleidskaders geldend waren worden in de koppen benoemd. De wettelijke- en beleidskaders zijn ingedeeld in vier categorieën: (financieel) grondbeleid, bedrijventerreinen, natuur en omgeving en participatie.

(financieel) Grondbeleid Rijk, provincies en vooral gemeenten voeren een grondbeleid. Doel van dit beleid is dat ruimte efficiënt wordt ingericht en dat grond tijdig en in voldoende mate beschikbaar is om woningen, bedrijven en groen te realiseren1. Hoe gemeenten hiermee omgaan staat vrij, maar is evenwel aan strenge regels gebonden. Bijvoorbeeld als het gaat over financiële verantwoording.

Actieve grondpolitiek door de gemeente Middelburg (tot 2014) Deze keuze voor aankoop van het gebied Trekdijk (hierna te noemen: Trekdijk) in 2008 komt voort uit het actieve grondbeleid dat de gemeente Middelburg destijds voerde en de wens om te voorzien in voldoende bedrijventerreinen. De gemeente Middelburg kent in de periode 2002 – 2014 een actief grondbeleid.2 Context : wat is een actief grondbeleid ? Gemeenten in Nederland hebben een belangrijke taak in de ruimtelijke ontwikkeling. Er zijn grofweg drie manieren waarop gemeenten hun rol in gebiedsontwikkelingen kunnen invulling: 1. Actief grondbeleid: in dit geval koopt de gemeente zelf gronden aan, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt ze aan projectontwikkelaars.3 Financiële risico’s rond waardedaling van de grond liggen bij de gemeente. Deze vorm van grondbeleid werd vanaf de jaren 1990 financieel aantrekkelijk omdat gemeente vanaf dat moment de opbrengsten uit grondverkoop naar eigen inzicht mochten besteden. 2. Faciliterend grondbeleid: in dit geval is de gemeente niet zelf eigenaar van de grond en is zij niet financieel risicodragend.4 De gemeente verhaalt de kosten van het bouw- en woonrijp verhaalt op de grondeigenaren. De gemeente loopt minder financiële risico’s, maar kan tegelijkertijd ook minder sturen op wat er gebeurt met de grond en kan geen opbrengsten uit verkoop genereren. 3.

De publiek-private samenwerking: dit is een tussenvorm tussen actief en faciliterend grondbeleid. In een publiek-private samenwerking (PPS) kunnen gemeenten en ontwikkelaars via een gezamenlijke onderneming grond aankopen en uitgeven.5

1 Rijksoverheid. (z.d.). Definitie grondbeleid. 2 Gemeente Middelburg. (2008, 10 november). Nota Grondbeleid. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/2691467/2/ 3 VNG. (2018). Handreiking Grondbeleid voor raadsleden. Geraadpleegd via: https://vng.nl/publicaties/grondbeleid-voorraadsleden 4 VNG. (2018). Handreiking Grondbeleid voor raadsleden. Geraadpleegd via: https://vng.nl/publicaties/grondbeleid-voorraadsleden 5 Kennispunt Lokale politieke partijen. (z.d.). Grondbeleid. Geraadpleegd via: https://www.lokalepolitiekepartijen.nl/dossier/grondbeleid/#:~:text=Bij%20actief%20grondbeleid%20verwerft%20de,%2Dprivaa t%20samenwerkingsmodel%20(PPS).

7.

Voorafgaand aan 2008 hanteerden veel gemeenten een actieve grondpolitiek. Vanaf 2008 werd het voor gemeenten makkelijker een faciliterend grondbeleid te voeren doordat het wettelijk mogelijk werd om de kosten voor openbare voorzieningen volledig op private ontwikkelaars te verhalen.6 Het actieve grondbeleid van de gemeente Middelburg heeft zich ten tijde van de aankoop van de locatie Trekdijk als volgt ontwikkeld: /

/

In het in november 2008 geactualiseerde grondbeleid staat dat de gemeente ernaar streeft de exploitatie ten behoeve van functieverandering van gronden zoveel mogelijk in eigen hand te houden. Gestreefd wordt naar maatschappelijk rendement en transparantie (iedereen moet in principe de kans krijgen om mee te doen) en een optimale opbrengst. Met het actief grondbeleid wil de gemeente haar regiefunctie verstevigen, grondspeculatie voorkomen en verdiencapaciteit van grondexploitaties voor de gemeenschap realiseren.7 Het actieve grondbeleid wordt in 20108 en 20129 bij actualisaties van de nota grondbeleid gehandhaafd. Volgens de gemeente biedt het grondbeleid juist in tijden van crisis voordelen omdat zij beter dan marktpartijen financiering kan vinden voor gebiedsontwikkeling. Daarbij kan de gemeente een langdurige recessie doorkomen doordat de boekwaarde van haar gronden beperkt is. Daarbij wordt gerefereerd aan een onderzoek van de accountant dat constateert dat aan de uitgifteraming voor bedrijventerreinen goede aannames ten grondslag liggen.10

Het grondbeleid van de gemeente is van belang in de keuze voor aankoop van locaties, maar ook in het nemen van besluiten over locaties. In 2015 begint Middelburg afscheid te nemen van het actieve grondbeleid. Dit gebeurt met het actieplan van het Middelburgse grondbedrijf dat is opgesteld op basis van een initiatiefvoorstel van een raadswerkgroep. Uitgangspunt is dat de komende jaren in principe geen strategische verwervingen plaatsvinden. Voor bestaande gronden is het uitgangspunt dat de gemeente er bij ontwikkeling geen financieel verlies op mag leiden. In het actieplan staat verder dat het gebied Trekdijk is aangekocht om aan de vraag naar traditioneel bedrijventerrein te kunnen voldoen. Van het totaal van 18 ha stelt het plan voor om 13,5 ha tot en met 2030 uit te geven. Daadwerkelijke ontwikkeling wordt pas uitgevoerd bij serieuze belangstelling. Om hierop in te spelen wordt wel een bestemmingsplan opgesteld dat dit mogelijk maakt. In 2016 wordt een nieuwe nota grondbeleid van kracht. Hierin wordt de keuze uit 2015 bevestigd: in principe geen strategische verwervingen en bij ontwikkeling van bestaande gronden moet de boekwaarde zoveel mogelijk worden terugverdiend. Deze standpunten blijven ongewijzigd bij de meest recente herziening in 2021.

6 Ministerie van Binnenlandse Zaken. (2021). Grondbeleid in Nederland in historisch perspectief. Geraadpleegd via:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/07/09/notitie-grondbeleid-in-nederland-in-historisch-perspectief 7 Gemeente Middelburg (10 november 2008). Nota Grondbeleid 2008. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/2691467/2/ 8 Gemeente Middelburg. (2010). Nota Grondbeleid 2010. 9 Gemeente Middelburg. (12 november 2012). Nota Grondbeleid 2012. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/136673/1 10 Ernst & Young accountants. (2012). Rapport van bevindingen controle jaarrekening 2011 gemeente Middelburg. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/93922/1

8.

Wijziging Besluit Begroting en Verantwoording (2016-heden) In 2016 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gewijzigd. Deze wijziging hield in dat alle gronden in eigendom van de gemeente slechts op twee manieren in de gemeentelijke balans konden worden opgenomen, namelijk als bouwgronden in exploitatie of als gewone gronden en terreinen. / /

Voor gewone gronden en terreinen geldt dat deze uiterlijk voor het begrotingsjaar 2020 moeten worden gewaardeerd op basis van de dan geldende bestemming voor de gronden. Een terrein kan alleen als bouwgrond in exploitatie gelden wanneer het grond betreft die in eigendom is van een provincie of gemeente en waarvoor de staten of de raad een grondexploitatiecomplex en een grondexploitatiebegroting hebben vastgesteld. Voor Bouwgrond in exploitatie geldt dat de grondwaarde in de gemeentelijke balans kan worden vastgesteld op basis van de toekomstige bestemming van de gronden.

Voorafgaand aan 2016 bestond er een tussencategorie voor gronden waar de gemeente op lange termijn wel een plan mee had om te ontwikkelen, maar waarvoor nog geen grondexploitatie was vastgesteld. Dit zorgde ervoor dat deze gronden op de gemeentelijke balans konden worden gewaardeerd op basis van de historische aankoopprijs of de actuele marktwaarde indien deze lager is. Het gevolg van de wijziging in 2016 was dat gemeenten dure grond, die vaak op basis van de boekwaarde op de balans stond, moest worden afgewaardeerd.

Bedrijventerreinen Bedrijventerreinen zijn gebieden die specifiek zijn aangewezen voor de vestiging van bedrijven en industrie. Gemeenten bepalen, in overleg met de provincie, welke gronden mogen worden bestemd voor bedrijventerrein. Dit wordt vastgelegd in omgevingsplannen (de vroegere bestemmingsplannen). In het omgevingsplan wordt ook beschreven welk type bedrijf (de milieucategorie) toegestaan is per gebied.

Regionale structuurvisies Provincies hebben vanaf 2006 de verplichting om een regionale structuurvisie op te stellen (WRO versie 2006 art. 2.2 lid 1). Een structuurvisie bevat hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van een gebied en de hoofdzaken van het door de provincie te voeren ruimtelijk beleid. De provincie Zeeland heeft het instrument van de structuurvisies ingezet om de toename van het aantal bedrijventerreinen af te remmen. In het provinciale omgevingsplan van 200611 staat dat er alleen nieuwe bedrijventerreinen mogen komen indien deze zijn ingebed in het nog op te stellen regionale bedrijventerreinprogramma. De gemeente Middelburg moet dit als onderdeel van de regio Walcheren samen doen met de gemeenten Veere en Vlissingen. In 2012 spreekt de provincie in het nieuwe omgevingsplan uit dat de planning van bedrijventerreinen niet groter mag zijn dan de behoefte in de komende 10 jaar. Verder moet minimaal 80% hiervan gerealiseerd worden op grootschalige bedrijventerreinen. Trekdijk geldt volgens het plan niet als grootschalig bedrijventerrein.

Bedrijventerreinenprogramma’s Uit het omgevingsplan volgt dat bedrijventerreinen zoals Trekdijk alleen kunnen worden ontwikkeld op basis van een bedrijventerreinenprogramma. In september 2010 wordt een bedrijventerreinprogramma

11 Provincie Zeeland. (30 juni 2006). Omgevingsplan 2006 – 2012. Geraadpleegd via:

https://www.commissiemer.nl/docs/mer/p15/p1581/1581-33omgevingsplan.pdf

9.

opgesteld.12 Trekdijk is niet in het programma opgenomen als mogelijke locatie voor een bedrijventerrein. Daarnaast staat er in het document dat de gemeente Middelburg in principe tot 2020 geen nieuw bedrijventerrein ontwikkelt. In 2017 stellen de gemeenten Veere, Vlissingen en Middelburg een nieuw gezamenlijk bedrijventerreinprogramma vast. In het bedrijventerreinprogramma wordt een onderscheid gemaakt tussen modern bedrijventerrein en traditioneel bedrijventerrein. Volgens het programma is er ultimo 2016 meer aanbod van modern bedrijventerrein dan er de komende 10 jaar aan vraag is geraamd. Daarom is een actiepunt uit het programma dat het overaanbod van modern bedrijventerrein wordt teruggedrongen. Tegelijkertijd is volgens het programma een beperkt aanbod aan traditioneel bedrijventerrein van grotere kavels (groter dan 1 of 1,15 ha) voor bedrijven met een hogere milieubelasting en buitenopslag. Als actiepunt is in het programma opgenomen dat deze vorm van traditioneel bedrijventerrein moet worden vergroot. Hierom zal de gemeente Middelburg het bestemmingsplan voor Trekdijk in voorbereiding nemen voor 5 ha bedrijventerrein (fase 1).13 In mei 2017 wordt dit plan bekrachtigd door de gedeputeerde staten van de provincie Zeeland.

14 In 2017 stellen de gemeente Veere, Vlissingen en Middelburg een nieuw gezamenlijk bedrijventerreinprogramma vast als opvolger van het bedrijventerreinenprogramma in 2010.

Milieucategorieën op bedrijventerreinen Het onderscheid tussen traditioneel en modern bedrijventerrein speelt een belangrijke rol in het dossier Trekdijk. Dit onderscheid is niet algemeen gangbaar, maar wordt wel door Middelburg gemaakt, onder andere met het oog op Trekdijk. Andere overheden in de regio gebruiken dit onderscheid ook als onderdeel van de gezamenlijk opgestelde bedrijventerreinprogramma’s. Een traditioneel bedrijventerrein heeft grote kavels en een relatief hoge milieucategorie. Bij een traditioneel bedrijventerrein is het niet van belang dat het terrein op een zichtlocatie ligt. Op zichtlocaties zijn vaak bedrijven met een lage milieucategorie gevestigd. Denk bijvoorbeeld aan bedrijven die vanuit marketingsoogpunt belang hebben bij een zichtbare plek. Terreinen waar dit soort bedrijven zijn gevestigd, worden door Middelburg als ‘modern’ geclassificeerd. De milieucategorie betreft de mate waarin een bedrijf overlast creëert in de omgeving. Hoe hoger de milieucategorie, hoe hoger de aanbevolen minimale afstand (de milieuzonering) tussen het bedrijf en een woongebied. Deze zonering is afkomstig van de VNG. Het heeft geen expliciete grondslag in weten regelgeving, maar wordt door de Raad van State wel geaccepteerd als maatstaf. 15 In de VNGrichtlijnen wordt voor elk bedrijf duidelijk wat de verwachte overlast is op de aspecten geur, stof, geluid en gevaar.

Op basis van deze overlast wordt het bedrijf ingedeeld in een milieucategorie en de minimale afstand ten opzichte van een woongebied vastgesteld.16 Indien gemeenteraden afwijken van de milieuzonering, moeten zij onderbouwen waarom een bepaalde afstand aanvaardbaar is vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad heeft op basis van art 3.1 WRO namelijk de verplichting om te handelen met het oog op goede ruimtelijke ordening.

12 Gemeenten Middelburg, Veere en Vlissingen. (2010, september). Bedrijventerreinprogramma Walcheren 2010 – 2016. 13 Gemeenten Veere, Middelburg en Vlissingen. (2017, mei). Bedrijventerreinprogramma Walcheren 2017 – 2021. Geraadpleegd

via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/5312958/1 14 Provincie Zeeland. (2017, 23 mei). Besluitenlijst gedeputeerde staten. Geraadpleegd via: https://www.zeeland.nl/vergaderoverzicht-en-activiteiten/vergadering-gedeputeerde-staten-van-23-mei-2017; Provincie Zeeland. 17 juli 2017. Beantwoording vragen art. 44. Geraadpleegd via: https://www.zeeland.nl/digitaal-archief/ZLD2024-1544 15 CatchLegal.nl. (2022, 28 januari). Fijne leefomgeving met milieuzonering (I): de basis. Geraadpleegd via: https://www.catchlegal.nl/fijne-leefomgeving-met-milieuzonering/ 16 VNG. (2019). Handreiking milieuzonering nieuwe stijl. Geraadpleegd via: https://vng.nl/publicaties/handreiking-milieuzoneringnieuwe-stijl

10.

Natuur en omgeving Bij nieuwe planologische ontwikkelingen spelen de natuur en omgeving een belangrijke rol. Hierbij moet een balans worden gevonden tussen ruimtelijke behoeften en de bescherming van landschapswaarden. Specifiek voor Zeeland gaat dat over landschapsgrenzen, stikstof en de Omgevingswet.

Provinciale Omgevingsverordening In de Omgevingsverordening staan alle provinciale regels voor de fysieke leefomgeving. In de Zeeuwse Omgevingsverordening uit 2018 (geldend ten tijde van het opstellen bestemmingsplan Trekdijk) staan eisen voor clustering van bedrijventerreinen. Daarin wordt vastgesteld dat nieuwe bedrijventerreinen moeten worden geclusterd met bestaande grootschalige bedrijventerreinen, of dat de vestiging van een nieuw terreinen niet in strijd is met de doelstelling om bedrijvigheid zoveel mogelijk te clusteren. Relevante artikelen Omgevingsverordening Zeeland 2018 "Artikel 2.3 Bedrijven 1. In een bestemmingsplan worden bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen. […] 3. In de toelichting bij een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein, alsmede de uitbreiding van een bedrijventerrein, wordt aannemelijk gemaakt dat: a. het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat 80 procent van de bedrijvigheid regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan grootschalige bedrijventerreinen en b. duurzaam beheer en onderhoud van het bedrijventerrein gewaarborgd is." "Artikel 2.1 Begripsbepalingen In dit hoofdstuk wordt verstaan onder: […] h.

bedrijventerrein: een terrein van ten minste een hectare dat bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie; […] z. grootschalig bedrijventerrein: een als zodanig in bijlage 2 aangegeven bedrijventerrein;" […] gg. kleinschalige bedrijventerreinen: bedrijventerreinen niet zijnde een grootschalig bedrijventerrein;"

11.

Landschapsgrenzen op Walcheren Trekdijk ligt in het nationaal landschap (zie afbeelding 1). Nationale landschappen zijn gebieden die in 2006 in de nationale Nota Ruimte als zodanig door het Rijk zijn aangewezen.17 Ruimtelijke ontwikkelingen daarin zijn mogelijk, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of versterkt. In het omgevingsplan van de provincie Zeeland staat dat er bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen en de overgang van stedelijk gebied naar nationaal landschap extra aandacht moet zijn voor een goede aansluiting bij het landschap. Voor de locatie Trekdijk betekent dit dat er aanvullende voorwaarden gelden ten aanzien van de inpassing in het omliggende landschap.18

Afbeelding 1: Nationaal Landschap Walcheren)

Uit het provinciaal omgevingsplan blijkt een sterke voorkeur voor herstructurering van bestaande terreinen in plaats van het aanleggen van nieuwe terreinen. Deze voorkeur werkt door in de samenwerking tussen Walcherse gemeenten. In februari 2010 wordt de samenwerkingsvisie 2010-2020 Middelburg – Vlissingen vastgesteld.19 Hierin is vastgelegd dat de gemeente Middelburg tot 2020 in beginsel geen nieuw bedrijventerrein ontwikkelt. Reden is dat men wil inzetten op herstructurering en intensiever gebruik van bestaande terreinen. Het terughoudende beleid ten aanzien van nieuwe bedrijventerreinen veranderd na 2006 niet. In het omgevingsplan van de provincie Zeeland in 201820 staat dat alleen in uitzonderlijke gevallen verdere uitbreiding van kleinschalige bedrijventerreinen wordt toegestaan op voorwaarde dat een 17 Compendium voor de Leefomgeving. (2006, 22 december). Nationale Landschappen. 18 Provincie Zeeland. (2006, 1 juni), Omgevingsplan Provincie Zeeland. Geraadpleegd via:

https://www.commissiemer.nl/docs/mer/p15/p1581/1581-33omgevingsplan.pdf 19 Gemeente Middelburg. (2010, 26 april). Raadsvoorstel samenwerkingsvisie Vlissingen-Middelburg. Link 20 Provincie Zeeland (2018). Omgevingsplan provincie Zeeland 2018. Geraadpleegd via https://www.commissiemer.nl/projectdocumenten/00003879.pdf

12.

bedrijfslocatie elders in de provincie permanent wordt gesaneerd. Bij het omgevingsplan hoort een provinciale omgevingsverordening. Hierin staat dat bij vaststelling van een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein aannemelijk moet worden gemaakt dat het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat bedrijvigheid in overgrote mate regionaal wordt geclusterd op of aansluitend is aan een grootschalig bedrijventerrein.21 Inmiddels wordt het Nationaal Landschap (zoals in 2006 door het Rijk aangewezen) niet meer gebruikt als kader.

Stikstof Stikstofproblematiek is een actueel en veelbesproken onderwerp. Het gaat om de overmatige uitstoot van stikstofverbindingen, zoals ammoniak (NH3) en stikstofoxiden (NOx), die schadelijke effecten hebben op het milieu en de biodiversiteit. In 2019 heeft de Raad van State het stikstofbeleid van de Nederlandse regering verworpen en sindsdien is stikstof in veel ruimtelijke ontwikkelingen een beperkende factor. Gemeenten moeten onderbouwen dat plannen geen nadelig effect hebben op de natuur in de omgeving. Bijvoorbeeld door stikstofruimte te kopen (door bedrijfsrechten van bijvoorbeeld veehouderijen op te kopen).

De kwaliteitsatlas Voorafgaand aan de invoering van de Omgevingswet waren gemeenten niet verplicht een visie voor het gehele grondgebied vast te stellen. Gemeenten konden hier wel uit eigen beweging voor kiezen. De gemeenteraad van Middelburg stelde in 1998 met de kwaliteitsatlas een integrale visie op de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente vast. In 2010 wordt een nieuwe versie door de vastgesteld.22 De kwaliteitsatlas dient als visiedocument voor andere beleidsdocumenten op het gebied van ruimtelijke ordening zoals de structuurvisie en de woonvisie.23 Alle locaties voor de bouw van woningen en bedrijven worden daarom ook in de kwaliteitsatlas opgenomen. In de kwaliteitsatlas van 2010 is Trekdijk opgenomen als gebied dat de gemeente wil ontwikkelen als bedrijventerrein.24 De kwaliteitsatlas is inmiddels vervallen omdat de gemeente in aanloop naar de invoering van de Omgevingswet een (inmiddels wettelijk verplichte) Omgevingsvisie heeft opgesteld.

Omgevingswet Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In de Omgevingswet wordt een aantal bestaande wetten samengevoegd met als doel het wetstelsel voor de ontwikkeling van de leefomgeving te vereenvoudigen. Onderdeel hiervan is dat iedere gemeente voor het gehele grondgebied een omgevingsplan opstelt ter vervanging van alle bestemmingsplannen. Het omgevingsplan heeft een integraler en flexibeler karakter dan een bestemmingsplan omdat zij ruimere mogelijkheden kan toekennen aan de ontwikkeling van een gebied dan met een bestemmingsplan mogelijk was.25 Een bestemmingsplan ging in op specifieke regels voor ieder

21 Provincie Zeeland. (2018). Omgevingsverordening 2018 (inwerkingtreding 7 november 2018). Geraadpleegd via:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR613688/11#d16658729e54. Zie ook: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt2018-62165.pdf 22 Gemeente Middelburg. (2010, 18 januari). Raadsvoorstel herijking kwaliteitsatlas. 23 Gemeente Middelburg. (2010, 18 januari). Raadsvoorstel herijking kwaliteitsatlas. 24 Gemeente Middelburg. (2009, december) Herijking kwaliteitsatlas.

25

Minister van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties. (2023, 24 mei). Memorie van toelichting verzamelwet omgevingswet 2023. Geraadpleegd via: https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20230524/memorie_van_toelichting/document3/f=/vm3de4ogsayh.pdf

13.

gedeelte van een gebied, maar het omgevingsplan biedt de mogelijkheid om functies aan locaties toe te kennen. De Omgevingswet gaat niet alleen in op ruimtelijke belangen maar benadert ook de ecologische, economische maatschappelijke aspecten van de leefomgeving. Om deze reden zou het voor gemeenten gemakkelijker zijn om een plan op te stellen waarbij alle nodige aspecten voor een ruimtelijke ontwikkeling worden geïntegreerd. Een constante ten opzichte van de eerdere regelgeving is dat duidelijk moet worden gemotiveerd waarom er behoefte is aan een bedrijventerrein en dat de provincie en de regio goedkeuring moeten geven.26 Met de komst van de Omgevingswet is daarnaast participatie tijdens het proces verplicht, gemeenten moeten bij het vaststellen of wijzigen van een omgevingsplan in een vroeg stadium al inwoners en belanghebbenden betrekken (de motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie).27 De Omgevingswet brengt ook veranderingen mee in de wijze waarop opbrengsten en kosten van ontwikkelingen worden bijgehouden. Voorafgaand aan de Omgevingswet werden alle voorziene kosten en opbrengsten in de tijd gepland en bijgehouden in een grondexploitatie. Vanaf 2016 gold dat zonder een dergelijke uitgewerkte grondexploitatie, kosten die gemoeid zijn met aankoop in de begroting niet gekoppeld kunnen worden aan een te verwachten toekomstige opbrengst.

Met de Omgevingswet is er de mogelijkheid gekomen hier meer flexibel mee om te gaan. Via een zogenaamd 'kostenverhaal zonder tijdvak' is het mogelijk om geraamde kosten en opbrengsten bij te houden van een ontwikkeling waar nog geen uitgewerkt plan voor beschikbaar is.28

Participatie Inwoner- of burgerparticipatie gaat over het meedenken over het plannen van de gemeente. Onder burgerparticipatie verstaat de gemeente Middelburg het op initiatief van de gemeente betrekken van inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en programma’s.

Lokale participatiecode Het participatieproces rondom Trekdijk vond grotendeels binnen kaders die specifiek voor het traject waren opgesteld: de in het feitenrelaas behandelde uitgangspunten van het college en het plan van aanpak en convenant van het participatieteam. Het leidende overkoepelende beleidskader op het gebied van participatie ten tijde van het participatieproces rondom Trekdijk was de Middelburgse participatiecode.29 De participatiecode bevat dertien spelregels, die een algemene richting geven aan hoe de gemeente wil omgaan met participatie. Deze worden ingedeeld in de volgende categorieën: - Inleving: betrokkenen halen signalen uit de samenleving op om te weten wat er speelt - Ontdekking: betrokkenen benutten de talenten in de samenleving om het project te laten slagen - Dialoog: betrokkenen streven naar toegankelijke gelegenheden voor ontmoeting en communiceren duidelijk - Samen waarde scheppen: betrokkenen kiezen samen inhoudelijke en procesdoelen en stellen die onderweg bij

26 Informatiepunt Leefomgeving. (z.d.). Bedrijventerrein en Ladder voor duurzame verstedelijking. Geraadpleegd via:

https://iplo.nl/thema/ruimtelijke-ontwikkelingen/bijzondere-onderwerpen/ladder/bedrijventerrein/ 27 Rijksoverheid. (2025, 1 januari). Omgevingsbesluit (art. 10.2b) Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0041278/2025-01-01 28 Informatiepunt Leefomgeving. (z.d.). Kostenverhaal gebiedsontwikkeling: wat is veranderd. Geraadpleegd via: https://iplo.nl/thema/ruimtelijke-ontwikkelingen/instrumenten-grondbeleid/kostenverhaal-gebiedsontwikkelingfinanciele/kostenverhaal-veranderd 29 Gemeente Middelburg. (2018, 12 februari). Participatiecode – de spelregels, versie 4.4

14.

-

Samen denken: binnen een open agenda kunnen belanghebbenden bijdragen aan het ontwerpen van kansrijke plannen Samen beslissen: binnen de gestelde kaders maken betrokkenen gezamenlijke keuzes Samen doen: betrokkenen stemmen onderling af over de uitvoering en sluiten een project ongeacht de uitkomst samen af.

Zoals eerder benoemd is het toepassen van participatie met de komst van de Omgevingswet een verplicht onderdeel van ruimtelijke ontwikkelingen geworden.

15.

Feitenreconstructie van het dossier Trekdijk

16.

Fase 1: Aankoop Trekdijk en eerste poging tot ontwikkeling Deze fase loopt van het voorbereiden van het besluit om de locatie Trekdijk aan te kopen (in 2008) tot de coalitievorming in 2014 waarin wordt besloten de ontwikkeling van Trekdijk te staken.

1.1 Gemeenteraad besluit tot aankoop van Trekdijk In 2008 werd er voor het eerst gesproken over de aankoop van het gebied Trekdijk (hierna te noemen: Trekdijk) om deze in de toekomst te ontwikkelen tot een bedrijventerrein. Voorafgaand aan de bespreking in de gemeenteraad heeft onderzoek plaatsgevonden om te komen tot de locatie Trekdijk. Uit economische prognoses bleek, ondanks de laagconjunctuur, dat bedrijventerrein Arnestein in 2020 vol zou zijn. Het idee was daarom om ruimtevragende bedrijven op Arnestein te interesseren voor een andere, goed ontsloten locatie aan de A58. Er kwamen drie gebieden in aanmerking: een gebied tussen Nieuw- en Sint Joosland en Arnemuiden aan de noordkant van de A58, een gebied aan de andere kant van de A58 onder Arnemuiden en Trekdijk. Vrij snel bleek Trekdijk de enige locatie te zijn die ruimtelijk en verkeerstechnisch in aanmerking kwam voor ontwikkeling.

Afbeelding: omgevingskaart met blauw omcirkeld het gebied Trekdijk. Bron: Ontwerpbestemmingsplan bedrijventerrein Trekdijk

17.

1.1.1 Strategische grondaankoop ten behoeve van toekomstig nieuw bedrijventerrein Op 8 december 2008 staat de ‘Strategische grondaankoop ten behoeve van toekomstig nieuw bedrijventerrein (08-426/32)’ op de agenda van de commissie Ruimte van de gemeente Middelburg.30 De grondaankoop betreft Trekdijk. Hier kan ca. 30 ha. netto terrein worden ontwikkeld. Doelstellingen Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat het college de volgende doelstellingen heeft met de aankoop: / Er is meer ruimte nodig voor traditionele bedrijvigheid omdat gronden in het bestaande bedrijventerrein Arnestein zijn uitverkocht, / De beschikbare ruimte in Vlissingen wordt als zeer onaantrekkelijk beschouwd; / De gemeente Middelburg heeft al twee jaar geen grond om uit te geven en dit beïnvloedt de werkgelegenheid negatief. Tijdens de raadsvergadering over dit onderwerp zijn er twee insprekers namens: / Dorpsvereniging Nieuw en Sint-Joosland. De vereniging maakt bezwaren tegen de komst van een bedrijventerrein.

/ De Middelburgse Bedrijvenclub (MBC): deze geeft aan dat uit een enquête blijkt dat 10% van de bestaande bedrijven wil uitbreiden en dat er op dit moment geen grond voor uitbreiding voor bestaande op nieuwe bedrijven beschikbaar is.31 Uit de beantwoording van de wethouder op vragen van raadsleden blijkt dat het college op verschillende manieren wil omgaan met de reacties van de insprekers: 32het nieuwe terrein wordt geen zichtlocatie, er komt een groene cirkel omheen; / het verkeer wordt niet via het dorp geleid; / plannen worden aan bewoners voorgelegd binnen de kaders die de raad meegeeft / het bedrijventerrein Arnestein zal eerst worden geherstructureerd. In het raadsdebat geeft wethouder Kool aan dat het college er zeker van is dat, gezien de grote ruimtebehoefte van bedrijven, er genoeg interesse zal zijn voor vestiging in Trekdijk, ook na de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. 33 Volgens de wethouder gaat het om een uitbreidingskans die past binnen de kwaliteitsatlas, de langetermijnvisie en de actieve grondpolitiek van de gemeente. Het college wacht niet op de herijking van de kwaliteitsatlas omdat zij transparant wil zijn over haar doelen. De raad neemt het voorstel aan, inclusief moties.34 Bij de behandeling worden twee moties met betrekking tot Trekdijk aangenomen: / /

de raad verzoekt het college de herijking van de kwaliteitsatlas met inwoners van Nieuw- en Sint Joosland te communiceren en met hen te overleggen over invulling van de gronden. de raad draagt het college op de mogelijkheden van verhuur van gronden te onderzoeken waarvoor nog geen concrete bouwplannen worden ontwikkeld, mede ter dekking van de

30 Gemeente Middelburg. (2008, 8 december). Agenda vergadering commissie Ruimte. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/4827192/1 31 Gemeente Middelburg. (2009, 19 januari). Notulen vergadering commissie Ruimte 8 december 2008. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/111881/1/Notulen_cie_Ruimte_8_december_2008 32 Gemeente Middelburg. (2009, 19 januari). Notulen vergadering commissie Ruimte 8 december 2008. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/111881/1/Notulen_cie_Ruimte_8_december_2008 33 Gemeente Middelburg. (2009, 15 december). Notulen raadsvergadering 15 december 2008. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/13836/1 34 Gemeente Middelburg, (2008, 15 december). Besluitenlijst raadsvergadering 15 december 2008. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/13836/1

18.

rentelasten van die gronden; gebouwen goed te [laten] onderhouden en respect te hebben voor de landschappelijke waarden. Na de raadsvergadering wordt de koopovereenkomst voor de locatie Trekdijk (ter grootte van 47,8 hectare) op 18 december getekend door de gemeente Middelburg en de private verkoper.35’ Context : de ontwikkeling van bedrijventerreinen in perspectief De aankoop van het gebied Trekdijk past in 2008 in een landelijke trend. Tussen 1996 en 2008 is de categorie bedrijventerreinen de snelt groeiende categorie van alle typen grondgebruik. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) voorzien veel gemeenten in deze periode ruimhartig in grond voor nieuwe terreinen. Dit komt volgens het PBL omdat de aanleg van nieuwe terreinen als taak voor de gemeentelijke overheid wordt gezien terwijl het herstructureren van bestaande terreinen volgens gemeenten een taak is van commerciële partijen. Hierdoor blijven ongebruikte stukken op bestaande terreinen eerder onbenut. Tevens wordt de wens voor nieuwe terreinen weinig regionaal afgestemd. Middelburg ligt in een gebied met veel bedrijventerreinen, waar omliggende bedrijventerreinen vaak van een andere categorie zijn. Dit geldt reeds op het moment van aankoop van het gebied Trekdijk in 2008. Buurgemeente Vlissingen staat in 2007 op plek 14 van gemeentes in Nederland met in het grootste areaal aan bedrijventerreinen.

Na Amsterdam is Vlissingen de gemeente waar in de periode 2002 – 2007 de meeste grond is uitgegeven voor bedrijventerreinen.

1.2 Opstellen kwaliteitsatlas In 2009 besluit Middelburg de in 1998 vastgestelde kwaliteitsatlas 2030 te herijken. Hieronder valt ook de voorgenomen ontwikkeling van Trekdijk.36 “Wij bieden ook een nieuw traditioneel bedrijventerrein aan. Dit is noodzakelijk voor de opvang van stuwende sectoren en de spin-off van het Sloegebied. Dit bedrijventerrein komt aan de Trekdijk.”37 Uit gesprekken blijkt dat men met de aankoop van Trekdijk feitelijk vooruitliep op het vaststellen van de kwaliteitsatlas. Op die manier werd voorkomen dat grondspeculanten na het bekend worden van de intentie tot aankoop de grond aan Trekdijk zouden opkopen om vervolgens voor hoge prijzen aan de gemeente te verkopen. Ten tijde van het opstellen van de Kwaliteitsatlas was het voor ambtelijk betrokkenen duidelijk dat Trekdijk als bedrijventerrein vooral geschikt moest zijn voor grote bedrijven met grote loodsen, die georiënteerd waren op de A58. Het zouden geen zichtlocaties zijn en de loodsen zouden goed in te passen zijn. Uit de vaststelling van de Kwaliteitsatlas blijkt dat de bepalingen over het Nationaal Landschap gevolgen hebben voor de locatie Trekdijk. De provincie heeft er bezwaar tegen dat de uitbreiding in het Nationaal Landschap plaatsvindt. Middelburg geeft aan dat Trekdijk een ‘kleinschalige ruimtereservering’ betreft die aansluit op bebouwd gebied.

Naar de mening van Middelburg is in de kwaliteitsatlas goed rekening gehouden met de bepalingen over het nationaal landschap uit het provinciale omgevingsplan.

35 Gemeente Middelburg. (2008, 12 december). Koopovereenkomst Boerderij met 47,46.69 ha grond. 36 Gemeente Middelburg. (2010). Herijking Kwaliteitsatlas. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6660587/1 37 Gemeente Middelburg. (2010, 18 januari). Herijking kwaliteitsatlas. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6660587/1

19.

Bij de totstandkoming van de Kwaliteitsatlas heeft de gemeente Middelburg een informatiemarkt georganiseerd voor inwoners en ondernemers. Tijdens deze markt zijn er verschillende vragen gesteld over Trekdijk ten aanzien van de keuze voor dit gebied voor een bedrijventerrein, het type bedrijventerrein en de relatie met andere gebieden. De gemeente geeft aan dat Trekdijk het resultaat is van een zoektocht naar ruimte voor extra bedrijventerrein, er op basis van ervaring niet wordt gekozen voor een thematische invulling en dat er samenwerking plaatsvindt met de gemeenten Vlissingen en Veere.38 De Herijkte Kwaliteitsatlas wordt vervolgens vastgesteld door de gemeenteraad.

1.2 Totstandkoming regionaal bedrijventerreinenprogramma Op 19 november 2010 stuurt de portefeuillehouder economische zaken (dhr. Aalberts) een memo naar de raad waarin wordt gemeld dat het college van B&W op 16 november heeft ingestemd met het bedrijventerreinprogramma Walcheren. De afspraken passen binnen de herijkte kwaliteitsatlas: Middelburg ontwikkelt tot 2017 geen nieuw bedrijventerrein mits er door herstructurering op Arnestein 15 hectare beschikbaar komt. Hiermee wordt gerefereerd aan de verhuizing van buizengroothandel Herstaco van Arnestein naar Vlissingen.39 Dit betekent dat de ontwikkeling van locatie Trekdijk ‘vooralsnog niet nodig’ is als de herstructurering op Arnestein slaagt.40 Eind 2011 meldt het college aan de raad dat de verplaatsing van Herstaco waarschijnlijk niet door kan gaan.41 In juni 2012 blijkt dat de verplaatsing definitief van de baan is, omdat gemeente Vlissingen geen gronden beschikbaar stelt.42 Reden hiervoor is de mogelijke komst van de marinierskazerne naar Vlissingen.43 Met het verdwijnen van de optie van de verhuizing van Herstaco komt de locatie Trekdijk opnieuw in beeld als mogelijk bedrijventerrein.

1.3 College stelt voor een bestemmingsplan voor te bereiden; raad gaat niet akkoord 1.3.1 Politieke behandeling raadsvoorstel voorbereiding bestemmingsplan In september 2013 wordt een raadsvoorstel besproken waarin wordt voorgesteld een bestemmingsplan voor te bereiden voor een bedrijventerrein op de locatie Trekdijk en daarbij een krediet van €30.000 beschikbaar te stellen voor het opstellen van het bestemmingsplan. Er worden drie brieven als bijlage meegestuurd: -

Een brief van de dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland.44 Hierin staat dat er in Middelburg en in Zeeland nog voldoende bedrijventerrein beschikbaar is. Daarbij geeft de dorpsvereniging aan dat de leefbaarheid van het dorp achteruit zal gaan en de verkeersdrukte zal toenemen. De

38 Gemeente Middelburg. (2008, 17 december). Verslag Informatiemarkt 17 december 2008. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/112189/1 39 In 2008 – 2010 voert Middelburg in samenwerking met Vlissingen en de provincie gesprekken om te komen tot de verhuizing van buizengroothandel Herstaco. De verplaatsing van Herstaco zou namelijk kunnen zorgen dat er veel bedrijventerrein vrijkomt in Middelburg. Een verplaatsing van Herstaco zou ervoor zorgen dat Trekdijk niet in ontwikkeling zou hoeven te worden genomen. 40 Gemeente Middelburg. (2010, 19 november). Memo aan de Commissie Ruimte: Bedrijventerreinenprogramma Walcheren. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/10967/1 41 Gemeente Middelburg. (2011, 19 december). Raadsvoorstel herziene exploitatieopzet Arnestein Zuid. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/37100/1 42 Gemeente Middelburg. (2012, 19 juni). Vragen en antwoorden bij de 1e tussenrapportage 2012. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/103387/1 43 Gemeente Middelburg. (2012, 24 april). Lijst toezeggingen. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/89443/1 44 Dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland. (2013, 23 augustus). Brief aan de gemeente Middelburg. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/832043/1

20.

-

-

dorpsvereniging vraagt de raad om geen instemming te verlenen aan de voorbereiding van het bestemmingsplan. Een brief van de MBC.45 Deze geeft aan te zijn benaderd door de gemeente met het verzoek te bevestigen dat het bestuur van de MBC nog altijd achter de ontwikkeling van Trekdijk staat. In de brief wordt dit bevestigd. De MBC erkent dat op dit moment nog als bedrijventerrein bestemde gronden niet als zodanig worden gebruikt. Zij wijst erop dat dit deels komt doordat ondernemers gronden hebben gekocht als strategische reserve voor toekomstige uitbreiding en dat het lastig is om een goede match te maken tussen bestaande bedrijfspanden en de ruimtevraag van een onderneming. Tevens wijst MBC erop dat het niet is gelukt om Herstaco (een bedrijf dat gevestigd is op enkele grote kavels in Middelburg) te verplaatsen, iets waarvoor de gemeente zich wel heeft ingezet. Een brief van de Vlissingse Bedrijven Club (VBC).46 De VBC wijst erop dat in de samenwerkingsvisie Vlissingen-Middelburg staat dat de gemeente Middelburg tot 2020 in beginsel geen nieuw bedrijventerrein zal ontwikkelen (zie ook hoofdstuk 1). De VBC erkent dat de vestiging van de marinierskazerne in Vlissingen de geplande herplaatsing van Herstaco naar Vlissingen blokkeert.

Desondanks vraagt VBC zich af of dit enkele feit de wijziging rechtvaardigt van het beginsel dat Middelburg tot 2020 geen nieuwe bedrijventerreinen ontwikkelt. De VBC verwijst naar de website van de provincie Zeeland die vermeldt dat het wenselijk is om bedrijventerreinen zoveel mogelijk te bundelen om aantasting van landschappelijke kwaliteiten te voorkomen.

Tijdens de raadsvergadering wordt gestemd en de stemmen staken, waarop de stemming tot de volgende raadsvergadering wordt uitgesteld47 De vergadering erop geeft de SGP fractie aan dat zij haar mening heeft veranderd, omdat er signalen zijn dat wethouders in Veere en Vlissingen ontevreden zijn met het raadsvoorstel. Het raadsvoorstel zou niet conform het proces zijn om gezamenlijk tot een Walcherse visie op bedrijventerreinen te komen. De portefeuillehouder geeft hierop aan opnieuw in overleg te willen treden met de collega-wethouder in Vlissingen en de raad gaat akkoord met het doorschuiven van het raadsvoorstel naar december 2013 of januari 2014.48 Het is onduidelijk of dit gesprek tussen de collega wethouders heeft plaatsgevonden. In ieder geval is er geen uitkomst van bekend bij betrokkenen.

1.4 Nieuwe coalitie besluit ontwikkeling Trekdijk te staken Tussen de bespreking van het raadsvoorstel in november 2013 en de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 wordt er in de gemeenteraad niet over Trekdijk gesproken. Na de verkiezingen stelt het nieuwe college stelt een collegewerkprogramma49 vast. Hierin staat: “Wij hebben afgesproken dat Trekdijk in deze raadsperiode niet wordt ontwikkeld, tenzij in de Walcherse bedrijvenvisie de noodzaak blijkt voor ontwikkeling van deze locatie of de noodzaak blijkt uit het feit dat zich een bedrijf meldt dat meer dan 1 ha. grond wil aankopen voor de vestiging van een bedrijf dat binnen het profiel van het bedrijventerrein past.”

45 Middelburgse Bedrijven Club. (2013, 9 september). Brief aan de gemeente Middelburg. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/860314/1/document 46 Vlissingse Bedrijven Club. (2013, 5 september). Brief aan de gemeente Middelburg. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/857441/1 47 Gemeente Middelburg. (2013, 7 oktober). Notulen raadsvergadering 9 september 2013. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/899821/1 48 Gemeente Middelburg. (2013, 11 november). Notulen raadsvergadering 9 september 2013. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/942604/1 49 Gemeente Middelburg. (2014, 24 april). werkprogramma 2014 – 2018. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/1309508/1

21.

In het collegewerkprogramma staat ook dat in 2014 een actieplan grondbedrijf wordt gemaakt. Hierin zullen de financiële uitgangspunten ten aanzien van Trekdijk als locatie in bezit van de gemeente worden opgenomen.

Samenvatting belangrijkste ontwikkelingen

Ruimtelijke ontwikkeling

Er worden ruimtelijke kaders vastgesteld in de Kwaliteitsatlas en via het Regionale Bedrijventerreinenprogramma. De gemeenteraad stemt tegen het collegevoorstel tot voorbereiding van het bestemmingsplan.

Participatie en inwonerbetrokkenheid

Al bij de aankoop van de gronden van Trekdijk spreekt de dorpsvereniging Nieuw- en Sint Joosland zich uit tegen de komst van een nieuw bedrijventerrein wegens zorgen over de gevolgen voor de leefbaarheid in het dorp. Dit blijkt ook bij het voorbereiden van het bestemmingsplan. Middelburgse bedrijven, vertegenwoordigd door de Middelburgse Bedrijven Club tonen zich voorstander van Trekdijk, omdat er behoefte is aan nieuw bedrijventerrein.

Financiën en risicobeheersing

De gemeente Middelburg koopt Trekdijk en zet dit als bedrijventerrein op de balans omdat ontwikkeling aanstaande is.

Informatievoorziening

De raad wordt betrokken bij de aankoop van Trekdijk, het vaststellen van de Kwaliteitsatlas, het regionale Bedrijventerreinenprogramma en de beslissing tot voorbereiding van het bestemmingsplan.

22.

Fase 2: Tweede poging tot ontwikkeling Trekdijk Deze fase loopt van de wijziging van de BBV in 2016 (en de financiële gevolgen daarvan voor de gemeente Middelburg) tot het vaststellen van een eerste exploitatieopzet in 2018 voor de ontwikkeling van Trekdijk (tweede poging).

2.1 Toekomstige tekorten in het grondbedrijf door nieuwe wetgeving Op 14 december 2015 behandelt de gemeenteraad van Middelburg het actieplan van het Middelburgse grondbedrijf.50 In het actieplan grondbedrijf staat dat er in principe geen strategische verwervingen meer gaan plaatsvinden. Hiermee komt er een einde aan het actieve grondbeleid van Middelburg. Een belangrijk uitgangspunt van het actieplan is dat de reserve van het grondbedrijf in 2030 gelijk is aan de dan resterende boekwaarde van de gronden, geredeneerd vanuit het basisscenario. Dat betekent dat er tot 2030 €121 miljoen moet worden terugverdiend op het grondbedrijf. Hierom wordt in het plan aangekondigd dat in de aankomende jaren verschillende exploitatieopzetten aan de raad zullen worden voorgelegd. Trekdijk was een van de voornaamste gronden waarop ontwikkeling plaats zou kunnen vinden. In het actieplan Grondbedrijf wordt de aanstaande wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (die uiteindelijk in maart 2016 plaatsvindt) genoemd als de aanleiding voor het nieuwe actieplan. Deze wijziging van het BBV heeft gevolgen voor de waarde die sommige gemeentelijke gronden, waaronder Trekdijk, mogen vertegenwoordigen op de balans van de gemeente Middelburg. Voor het gebied Trekdijk betekent de wijziging dat de waarde moet worden berekend op basis van de bestemming agrarisch.

Dit heeft voor de gemeente Middelburg grote financiële gevolgen omdat een van de gronden die zij bezit in dat geval boekhoudkundig veel minder waard zou worden en de gemeente een fors verlies moet inboeken. Het college had hier al rekening mee rekening gehouden in het risicoprofiel van de begroting. Het gevolg hiervan is dat het risicoprofiel toeneemt tot €19 mln. en het weerstandsvermogen van de gemeente (de financiële ruimte die de gemeente heeft om financiële risico’s op te vangen) als onvoldoende wordt gekwalificeerd. Er is één mogelijkheid om het financiële verlies niet te hoeven inboeken. Trekdijk kan gewaardeerd worden als bedrijventerrein als het gebied wordt geëxploiteerd als bouwgrond. Daarvoor dient de gemeenteraad eerst een grondexploitatie vast te stellen. In de BBV is een overgangsperiode vastgesteld waardoor dit uiterlijk in 2020 gebeurd moet zijn.

2.1.1 Koppeling ontwikkeling Trekdijk aan actieplan grondbedrijf In het actieplan is een aantal ‘zekere’ locaties voor woningbouw en bedrijven opgenomen. Enkele ontwikkelingen zijn volgens het actieplan grotendeels afgerond en plannen hierover worden dan ook niet meer gewijzigd. Voor een aantal andere locaties heeft het college meerdere varianten overwogen en doet het in het actieplan grondbedrijf een voorstel. Dit geldt ook voor Trekdijk. In het actieplan grondbedrijf wordt aangegeven dat de gronden aan Trekdijk zijn aangekocht om te voldoen aan de vraag naar traditioneel bedrijventerrein. Het college stelt voor om tot en met 2030 13.5 hectare uit te geven, van de 18 hectare in totaal. Gronden die op langere termijn niet in aanmerking 50 Gemeente Middelburg. (2015, 14 december). Besluitenlijst raadsvergadering d.d. 14 december 2015, voortgezet op 15 december

2015. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/2879960/1/10_Besluitenlijst_raadsvergadering_14_december_2015%2C_voortge zet_op_15_december_2015

23.

komen voor ontwikkeling zullen worden verkocht. Het college geeft aan dat er pas kan worden overgegaan tot ontwikkeling wanneer er serieuze belangstelling is. Een voorwaarde hiervoor is dat er een bestemmingsplan komt wat deze exploitatie mogelijk maakt. Het vaststellen van het actieplan grondbedrijf is daarmee het startschot voor het opstellen van een bestemmingsplan voor Trekdijk. Trekdijk in nota risico grondbedrijf door de jaren heen De gemeente Middelburg maakt jaarlijks (en in de periode 2009-2014 halfjaarlijks) een doorrekening en een risicoanalyse van het grondbedrijf. Daarbij wordt een basisscenario vergeleken met een risicoscenario. Het basisscenario is gebasseerd op gemiddelde economische conjunctuur en het risicoscenario is gebasseerd op een nadelige economische conjunctuur. In de risicoanalyse wordt voor elk object van het grondbedrijf de actuele stand van zaken wat betreft risico’s beschreven. Ook is er een meer algemeen trendbeeld opgenomen van bijvoorbeeld de woningmarkt en de markt voor bedrijventerreinen.

Verwacht resultaat Trekdijk door de jaren heen 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 €4.000.000

€2.000.000 €€(2.000.000) €(4.000.000) €(6.000.000) €(8.000.000) €(10.000.000) Voorzien resultaat als ontwikkeling Trekdijk stopt Voorzien resultaat als ontwikkeling Trekdijk doorgaat

Grafiek : verwacht resultaat grondexploitatie Trekdijk door de jaren heen

Bijgaande grafiek laat zien wat het verwachte resultaat in het basisscenario van de grondexploitatie Trekdijk is door de jaren heen. De schommelingen worden deels verklaard door autonome factoren zoals veranderingen in de rekenrente en schommelingen in de grondprijs. Voor het overige wordt de voorziene winst beïnvloed door besluitvorming en de uitkomsten van onderzoeken. Een voorbeeld hiervan is het uitkomsten van het rapport van Ecorys in 2017. Dit leidt ertoe dat de verwachting van het aantal hectaren uit te geven grond stijgt. Hiermee stijgt ook het verwachte resultaat van de grondexploitatie.51 Iedere nota kent naast een (in de grafiek weergegeven) basisscenario ook een risicoscenario waarin het resultaat na manifestatie van een aantal risico’s wordt berekend. Dit risicoscenario functioneert vanaf 2016 als maatstaf voor het vaststellen van de benodigde financiële buffer van de gemeente, de reserve grondbedrijf.52

51 Gemeente Middelburg. (2017, februari). Grondbedrijf Middelburg 2016 – 2040 doorrekening en risicoanalyse februari 2017. 52 Gemeente Middelburg. (2017, februari). Grondbedrijf Middelburg 2016 – 2040 doorrekening en risicoanalyse februari 2017.

24.

In een aantal jaren wordt daarnaast weergegeven wat het het verwachte resultaat zou zijn indien Trekdijk in het geheel niet kan worden ontwikkeld als bedrijventerrein. In 2023 wordt bij het vaststellen van de begroting een financiële voorziening genomen in de jaarrekening ter grootte van het bedrag dat de gemeente zou verliezen indien Trekdijk niet kan worden ontwikkeld als bedrijventerrein. Hiermee heeft de gemeente het financiële verlies dat ontstaat als Trekdijk niet kan worden ontwikkeld reeds ingeboekt. 53

2.2 Onderzoek naar behoefte aan bedrijventerreinen Op 14 februari 2017 ontvangt de gemeenteraad een memo van het college over de onderbouwing van de behoefte aan een bedrijventerrein op de locatie Trekdijk.54 De directe aanleiding is dat Vlissingen en Middelburg een nieuw bedrijventerreinenprogramma voor de regio moeten vaststellen. Op dat moment zijn de twee gemeenten het nog niet eens geworden over een nieuw bedrijventerreinenprogramma. Het college van Vlissingen heeft het college van Middelburg gevraagd om een nadere onderbouwing van de behoefte aan een bedrijventerrein op de locatie Trekdijk. Ook de provincie heeft aangedrongen op deze onderbouwing. Het college van Middelburg heeft Ecorys daarom de opdracht gegeven om een markttoets voor Trekdijk op te stellen. Ecorys gebruikt de in opdracht van Provincie Zeeland geactualiseerde ‘vraagraming bedrijventerreinen provincie Zeeland’55 als bron voor het onderzoek. In deze vraagraming becijfert Stec Groep een uitbreidingsvraag van 2 ha in de komende 10 jaar in een minimaal scenario en een uitbreidingsvraag van 26 ha in de komende 10 jaar in een maximaal scenario voor Walcheren als geheel. Vooral vanuit de logistieke sector is er behoefte aan grotere kavels. Ecorys heeft deze ruimtevraag bevestigd gekregen in gesprekken met ondernemers in de regio.

Gesprek in het kader van het onderzoek als voedingsbodem voor wantrouwen Voor het onderzoek van Ecorys is gesproken met ondernemers in de gemeente. Eén van die ondernemers (en toenmalige bestuurslid van de MBC) heeft een groot transport- en containerbedrijf gericht op afval. Doordat deze ondernemer genoemd werd in het rapport, veronderstellen omwonenden (en de Werkgroep Trekdijk)vanaf dat moment dat dit specifieke bedrijf zich op Trekdijk zal vestigen. Tegen de vestiging van dit bedrijf is veel weerstand. Ecorys concludeert dat er een actuele behoefte is aan bedrijventerrein, vooral vanuit de logistieke sector. Deze grotere kavels zijn op het moment van de studie van Ecorys beperkt beschikbaar. Daarom concludeert Ecorys dat de ontwikkeling van Trekdijk gewenst is.

2.3 De gemeenteraad wil versnellen op de ontwikkeling Trekdijk Op 3 juli 2017 neemt de gemeenteraad een motie vreemd aan de orde van de dag aan, waarin het college wordt opgedragen om voor januari 2018 een invulling van Trekdijk aan de raad voor te leggen.56 In de overwegingen bij de motie wordt aangegeven dat de inwoners van Nieuw- en Sint Joosland duidelijkheid verdienen over hoe Trekdijk ingevuld gaat worden, aangezien hun belangen in de optiek 53 Gemeente Middelburg. (2022, november). Programmabegroting 2023. Geraadpleegd via:

https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/11906558/3 54 Gemeente Middelburg. (2017, 14 februari). Memo ‘onderbouwing Trekdijk’. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/5077007/1 55 Stec Groep. (2016, juni). Actualisatie vraagraming bedrijventerreinen Provincie Zeeland. Geraadpleegd via: https://www.trekdijk.nl/pdfs/vraagraming_bedrijventerreinen.pdf 56 Gemeente Middelburg. (2017, 3 juli). Motie ‘ontwikkeling Trekdijk’. Geraadpleegd via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/5511704/1

25.

van de indieners onvoldoende zijn gehoord. Volgens de indieners van de motie ervaren de inwoners van Nieuw en Sint Joosland dat de leefbaarheid en het woongenot onder druk staan. Het college wordt opgedragen om ook andere invullingen dan de functie bedrijventerreinen te onderzoeken, waaronder een zonnepark, landbouw, IT en woningbouw. Ook wordt het college opgedragen te onderzoeken welke andere bedrijventerreinen ontwikkeld kunnen worden in plaats van Trekdijk. Het college reageert op 6 juli 2017 op de motie. Het college geeft aan dat een exploitatieopzet op dat moment al wordt voorbereid, uitgaande van de invulling als bedrijventerrein.57 Het college gaat in op de voorgestelde alternatieven, maar komt daarmee niet tot een andere conclusie dan dat Trekdijk als bedrijventerrein ontwikkeld gaat worden. Ook geeft het college een toelichting op mogelijke alternatieve locaties, waarbij Trekdijk het best aan de vraag aan bedrijventerrein en de bijbehorende voorwaarden voldoet.

2.4 Trekdijk wordt opgenomen in het nieuwe bedrijventerreinenprogramma zonder toestemming van Vlissingen In 2017 stellen de gemeente Veere, Vlissingen en Middelburg een nieuw gezamenlijk bedrijventerreinprogramma vast als opvolger van het bedrijventerreinenprogramma in 2010. In juli 2017 besluit het college van Vlissingen voorlopig haar toestemming te verlenen met een nieuw bedrijventerreinenprogramma. Hierin staat dat Middelburg een nieuw bedrijventerrein ontwikkelt aan Trekdijk.58 In juli 2017 besluit het college van Vlissingen naar aanleiding van de consultatie van het programma in de gemeenteraad dat zij het bedrijventerreinprogramma goedkeurt, met uitzondering van de passages die betrekking hebben op Trekdijk. Het college van Vlissingen geeft aan dat de gemeenteraad van Vlissingen om uiteenlopende redenen geen ontwikkeling van Trekdijk wenst.59 Uit de reactie van Vlissingen volgt geen wijziging van de bekrachtiging van het programma door de provincie. Het bedrijventerreinenprogramma zoals eerder vastgesteld blijft geldig.

2.5 Collegebesluit start overleg met belanghebbenden Trekdijk Op 14 november 2017 besluit het college op welke wijze en met welke belanghebbenden zij in overleg wil gaan over Trekdijk. Voorafgaand aan de reguliere bestemmingsprocedure wil de gemeente in overleg treden met belanghebbenden om daarmee zorgvuldig besluiten over het bestemmingsplan te kunnen nemen. Hierbij wordt wel toegevoegd dat de opdracht van de raad om een bedrijventerrein te ontwikkelen tijdens het proces niet ter discussie staat.60

2.6 Vaststellen exploitatieopzet Trekdijk Op 22 januari 2018 stelt de gemeenteraad de exploitatieopzet voor Trekdijk vast. Met het vaststellen van de exploitatieopzet wordt de bestemming van het gebied nog niet gewijzigd, maar worden wel de financiële randvoorwaarden voor de ontwikkeling van een bedrijventerrein aan Trekdijk vastgelegd. Met het vaststellen van de exploitatieopzet wordt met de ontwikkeling van Trekdijk een positief resultaat van €1.8 miljoen in 2028 verwacht. Hierbij wordt uitgegaan van het uitgeven van 17,95 hectare van het gebied als bedrijventerrein. In de grondexploitaties worden ook enkele risico’s beschreven. Ten eerste is opgenomen dat de ontwikkeling van Trekdijk onder de aandacht is van de politiek, ook in 57 Gemeente Middelburg. (2017, 6 juli). Memo actieve informatie ‘Trekdijk’. 58 Gemeente Vlissingen. (2017, 12 juni). B&W Besluit bedrijventerreinenprogramma Walcheren 2017 – 2021. Geraadpleegd via: