21-053 Bijlage 2. Evaluatierapport participatietraject Trekdijk
Tekst van het document
a.
Evaluatie participatietraject Trekdijk
Rapport
Evaluatie van het participatietraject over de invulling van de Trekdijk
62689 – Openbaar 1 februari 2021
1
62689 – Openbaar
Evaluatie participatietraject Trekdijk Evaluatie van het participatietraject over de invulling van de Trekdijk
Johannes ten Hoor Steven Blok 1 februari 2021
62689 – Openbaar
2
Inhoudsopgave Inleiding
3
1.
Introductie dossier Trekdijk
4
2.
Analyse participatietraject Trekdijk
6
2.1
Start/inputfase
6
2.2
Proces/doorloopfase
10
2.3
Resultaat/opbrengstfase
14
3.
4.
Voornaamste knelpunten in het participatietraject Trekdijk
16
3.1
Kaders en afspraken
16
3.2
Betrokken stakeholders
17
3.3
De rolinvulling van de gemeente
17
3.4
De wijze van opleveren van het resultaat
18
Conclusies en perspectief voor het vervolg
20
4.1
Voornaamste conclusies en lessen
20
4.2
Perspectief voor het vervolg
21
Zienswijze ambtelijke organisatie
22
Zienswijze Werkgroep Trekdijk
23
62689 – Openbaar
Inleiding Aanleiding Middelburg is begonnen met het structureel evalueren van participatieprocessen om daarvan te leren, de organisatie en de procesvoering van participatieprocessen te verbeteren en om afgeronde processen een goede afsluiting te geven zodat betrokkenen de ruimte krijgen om hun ervaringen met het proces te delen. Op basis van een startbijeenkomst met een groot gedeelte van het college, de gemeenteraad en een selectie van ambtenaren is input opgehaald om tot een evaluatiekader te komen. Dit kader geeft structuur aan de evaluatie. Het kader is als volgt (een uitleg en verdieping van het evaluatiekader is te vinden in de rapportage ‘Eindrapportage evaluatie participatieprocessen Middelburg’):
Figuur 1. Visuele weergave van het evaluatiekader voor participatieprocessen van de gemeente Middelburg. In de tweede helft van 2020 en begin 2021 zijn drie participatietrajecten geëvalueerd. Dit rapport betreft de evaluatie van het participatietraject Trekdijk. Deze evaluatie is volledig uitgevoerd door Berenschot.
Aanpak De evaluatie is tot stand gekomen op basis van een serie (groeps-)interviews en uitvoerige deskresearch. In een groepsinterview is gesproken met de betrokken ambtelijke medewerkers, de verantwoordelijke wethouder, een vertegenwoordiging van de leden van de Werkgroep Trekdijk, de vertegenwoordiger van de Middelburgse Bedrijvenclub en een fractiemedewerker van een politieke partij uit de gemeenteraad. Later is afzonderlijk gesproken met twee raadsleden die niet aanwezig konden zijn bij het groepsgesprek. Met een aantal deelnemers van het groepsgesprek is later nog afzonderlijk gesproken om dieper op een aantal zaken in te kunnen gaan. In het reconstrueren van de casus (op basis van de verschillende fases: startfase, doorloopfase, opbrengstfase) maken we duidelijk waar de informatie vandaan komt: bijvoorbeeld uit documenten of uit gevoerde gesprekken. In dit rapport gaan we eerst in op de achtergrond van de casus (hoofdstuk 1). Daarna gaan we in op het verloop van het participatietraject, langs de criteria van bovengenoemd evaluatiekader (hoofdstuk 2). Uit het verloop van het traject destilleren we een aantal lessen (hoofdstuk 3). We sluiten af met de conclusies en perspectief voor het vervolg (hoofdstuk 4). Als bijlagen zijn de zienswijzen van de ambtelijke organisatie en de vertegenwoordigers van de Werkgroep Trekdijk toegevoegd.
De MBC heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen.
3
62689 – Openbaar
4
1. Introductie dossier Trekdijk De Trekdijk is een stuk landbouwgrond in Nieuw- en Sint Joosland langs de A58 (aan de ‘noordzijde’) en N254 (aan de ‘zuidzijde’). De casus is voor de meeste betrokkenen begonnen in 2008 toen de gemeente dit stuk grond opkocht, ofwel in 2010 toen de gemeente in de Herijkte Kwaliteitsatlas de Trekdijk opnam als mogelijke kavel voor een bedrijventerrein:1 Wij investeren in herstructurering en revitalisering van Arnestein, zodat de daar gevestigde bedrijven zich goed kunnen ontwikkelen en de ruimte intensief gebruikt wordt. Arnestein houdt zijn functie als bedrijventerrein. Speerpunten voor Arnestein zijn: • •
• •
Kwaliteitsverbetering Terugkopen en herontwikkelen extensief gebruikte kavels. Wij bieden ook een nieuw traditioneel bedrijventerrein aan. Dit is noodzakelijk voor de opvang van stuwende sectoren en de spin-off van het Sloegebied. Dit bedrijventerrein komt aan de Trekdijk. Nieuwe locaties zijn dus: Nieuw bedrijventerrein aan de Trekdijk langs A58 Transformatie Ramsburg: deels ontwikkeling tot kantorenlocatie.
Tussen deze momenten in 2008/2010 en 2018 is veel gebeurd in politieke en maatschappelijke zin rondom het dossier Trekdijk. Er zijn meermaals raadsvragen gesteld, er is door de raad gevraagd naar alternatieve invullingen, en ook rondom de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 speelde de Trekdijk een belangrijke rol. 2 Deze gebeurtenissen zijn geen expliciet onderdeel van deze evaluatie, maar geven wel de achtergrond weer waartegen het participatieproces plaats heeft gevonden. Het geeft de nodige context om het participatieproces beter te begrijpen. Deze evaluatie gaat over het participatieproces dat is gestart op 29 oktober 2018, tot aan het raadsbesluit ten aanzien van de uitkomst van het participatietraject op 14 november 2019. In figuur 2 staat op hoofdlijnen een tijdlijn van het proces met een selectie aan belangrijke gebeurtenissen.
https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6660587/1/10-14_Bijlage_1_bij_herijking_Kwaliteitsatlas, p. 28. Te denken valt aan het ingediende stuk ‘Schriftelijke vragen over Trekdijk en Cleene Hooge’, 29 juni 2017. Of het raadsvoorstel (18-16) Vaststellen exploitatieopzet Trekdijk, 22 januari 2018. En de amendementen op dit voorstel: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6112716/1/18-16-2_Amendement_van_D66_en_LPM_over_de_Trekdijk en https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6114147/1/18-163_Amendement_van_de_PvdA_en_ChristenUnie_over_exploitatieopzet_Trekdijk 1 2
62689 – Openbaar
Figuur 2. Tijdlijn participatieproces Trekdijk
5
6
62689 – Openbaar
2. Analyse participatietraject Trekdijk 2.1 Start/inputfase Criterium:
Vaststellen van het startmoment
Indicatoren:
1. Met/door wie het startmoment is vastgesteld 2. Wanneer het startmoment is vastgesteld
Het dossier Trekdijk kent een lange geschiedenis (met als startpunt de aankoop van de grond in 2008 en de Herijkte Kwaliteitsatlas 2010,3 gevolgd door discussies over de ‘actieve grondpolitiek’ van de gemeente, de Walcherse bedrijventerreinenvisie van 2015 en de discussies in de raad over de exploitatie van de Trekdijk in 2017/2018). Dit alles was voornamelijk een politiek-bestuurlijk traject. Wel was er actief verzet vanuit de samenleving tegen de komst van een bedrijventerrein aan de Trekdijk, met name vanuit de kern Nieuw- en Sint Joosland. Onder andere de Werkgroep Trekdijk, een vanuit de Dorpsvereniging afgevaardigd collectief van inwoners, houdt zich hiermee bezig. De Trekdijk vormde vervolgens een belangrijk thema in de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. In het Werkprogramma 2018-2022 van de coalitie is vervolgens opgenomen dat een participatietraject nodig is voor de invulling van de Trekdijk. Er wordt gesproken over ‘een nieuw startpunt’ met als doel tot ‘een hoogwaardige invulling’ te komen. Daarbij staat ook vermeld dat ‘alle alternatieve mogelijkheden voor invulling van de Trekdijk grondig onderzocht worden’. Voorafgaand aan het daadwerkelijke participatieproces is er overleg geweest met de Middelburgse Bedrijven Club (vanaf nu: MBC) en de Werkgroep Trekdijk.
Wat er in die overleggen is afgesproken blijkt niet uit de beschikbare documenten en is ook niet in de interviews ter sprake gekomen. Aan de raad is daarover het volgende gerapporteerd: “In de afgelopen weken heeft er overleg plaats gevonden met de Middelburgse Bedrijvenclub, met het Wijkteam Mortiere en met de Werkgroep Trekdijk. De MBC en de Werkgroep hebben aangegeven dat ze zitting willen nemen in een nieuw te vormen werkgroep die over Trekdijk zal adviseren.” 4 Op 29 oktober 2018 was de formele start van het participatieproces. Vanaf dat moment is door het Participatieteam (vanaf nu: PT) in samenspraak met de betrokken ambtenaren een Plan van Aanpak voor het participatieproces opgesteld. De definitieve versie van het Plan van Aanpak werd 20 december 2018 afgerond door participanten, nadat de gemeente uit het PT was getreden. Tevens werd een convenant opgesteld waarin afspraken waren vastgelegd over de rol en verantwoordelijkheid van de participanten. Het college heeft vervolgens kennisgenomen van het PvA en het convenant, en deze in het kader van actieve informatie naar de gemeenteraad gestuurd. Criterium:
Het doel van het participatietraject
Indicatoren:
3. Formulering van het doel 4. Wie het doel hebben vastgesteld 5. Reikwijdte van het participatietraject
3 4
https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/6660587/1/10-14_Bijlage_1_bij_herijking_Kwaliteitsatlas memo_actieve_info_participatie_Trekdijk, 9 oktober 2018.
7
62689 – Openbaar
Het doel van het participatieproces is om te komen tot ‘een hoogwaardige invulling van de gronden van de Trekdijk’.5 Drie onderzoeksvragen zijn daarbij meegegeven: •
Welke invullingen zijn denkbaar voor het gebied Trekdijk?
•
Welke van deze invullingen zijn volgens het participatieteam hoogwaardig?
•
Hoe verhouden deze scenario’s zich tot de meegegeven kaders?
In het Plan van Aanpak staat het volgende eindresultaat daarbij vermeld: ‘Het participatieteam streeft ernaar vóór 1 september 2019 een eindrapport op te leveren waarin alle onderzochte scenario’s voor de invulling van de locatie Trekdijk nader zijn uitgewerkt. Het eindrapport bevat alle informatie die nodig is voor het college en de gemeenteraad om een goede en zorgvuldige afweging te kunnen maken.’ Het doel van het participatieproces was in zekere zin al door het college geformuleerd in het werkprogramma. In het Plan van Aanpak dat het PT heeft opgesteld, is daar nadere invulling aangegeven. We merken op dat daarbij op verschillende niveaus (binnen het PT alsook tussen de verschillende gremia binnen de gemeente) discussie bleef bestaan over wat verstaan wordt onder ‘hoogwaardige invulling’: enerzijds de discussie of het wel duidelijk was wat met ‘hoogwaardig’ bedoeld werd en anderzijds wat daadwerkelijk hoogwaardige invullingen zijn. De taak van het PT was om alternatieve invullingen van de Trekdijk te onderzoeken en dit aan te bieden aan college en raad voor de uiteindelijke besluitvorming.6 Zie ook het filmpje ‘Oproep Participatieteam: kom met jouw idee voor de Trekdijk.’7 De participatievorm zoals beschreven in het Plan van Aanpak was samen denken en samen onderzoeken. Het PT had als taak met een scenario te komen voor de raad.
Vooraf was duidelijk dat de raad hierover zou besluiten. Hier waren de leden van het PT het mee eens. Om het participatietraject mogelijk te maken was er € 52.000 beschikbaar gesteld. Dit budget was beschikbaar gesteld zodat het ‘participatieteam advies in kan kopen en voor ondersteuning van het participatieproces.’8 Criterium:
De stakeholders (hun kennis) & rollen
Indicatoren:
6. Stakeholders en positie (voorstanders en/of tegenstanders) 7. Kennis die stakeholders inbrengen
Belangrijke stakeholders naast de gemeente waren de Werkgroep Trekdijk en de MBC. Zowel de Werkgroep als de MBC hadden al langere tijd contact met de gemeente (ook politiek en bestuurlijk). De Werkgroep was fel tegenstander van de komst van een bedrijventerrein aan de Trekdijk. De MBC was juist voor de komst van een bedrijventerrein. De belangen stonden dus lijnrecht tegenover elkaar: het belang van de Werkgroep was het voorkomen van de komst van een bedrijventerrein (in elk geval een volledige invulling als bedrijventerrein met de mogelijkheid van een zware milieucategorie 4.2), het belang van de MBC was juist dat er wel een bedrijventerrein zou komen. Beide participantengroepen gaven aan wel bereid te zijn om tot een compromis te komen. Uit de interviews blijkt dat het PT op voorhand goede verwachtingen had van het participatietraject. Met name de vertegenwoordigers vanuit de Werkgroep zagen het als kans om de komst van een bedrijventerrein aan de Trekdijk te voorkomen, en met een hoogwaardig alternatief te komen. Zowel de Werkgroep als de MBC hadden er vertrouwen in dat men binnen het PT nader tot elkaar zou kunnen komen.
Plan van Aanpak Trekdijk (definitief), 20 december 2018, p. 1. ‘Binnen het participatieteam zijn vijf invullingen van de Trekdijk benoemd waarbij nader onderzoek gewenst is.’ Plan van Aanpak Trekdijk (definitief), 20 december 2018, p. 2. En: Werkprogramma 2018 – 2022 Toekomstbestendig Middelburg, p. 10. 7 https://www.youtube.com/watch?v=V81UEqEv4xE 8 memo_actieve_info_participatie_Trekdijk, 9 oktober 2018. 5 6
8
62689 – Openbaar
De taak van het PT was om alternatieve invullingen van de Trekdijk te onderzoeken en dit aan te bieden aan college en raad ten behoeve van de uiteindelijke besluitvorming.9 Het PT kon hier externe expertise bij inzetten, alsook expertise (ambtelijk) vanuit de gemeente. Daarbij waren enkel afspraken over respectievelijk het budget (€ 52.000 beschikbaar gesteld) en aantal uren (600 ambtelijke uren beschikbaar gesteld). Over de precieze inzet – waar moet het wel of niet aan besteed worden – waren vooraf geen afspraken gemaakt. In de raad is door een aantal partijen gevraagd om een verdere specificatie van deze inzet, maar omwille van de voortgang besloot uiteindelijk een meerderheid van de raad dat het PT verder kon, en dat men er vertrouwen in had dat het ter beschikking gestelde krediet verstandig besteed zou worden.10 Gebrek aan (lokale) kennis was vanuit de gemeente niet het belangrijkste motief om participatie te organiseren. (In heel veel andere participatieprocessen is kennis verzamelen/delen wél het belangrijkste motief, dan is de gemeente bijvoorbeeld op zoek naar lokale kennis die ze zelf niet hebben.) Later in deze evaluatie blijkt dat kennis – in het bijzonder de kennispositie van participanten en kennisconflicten – een belangrijke rol speelt in dit participatieproces (zie het criterium ‘Open informatie & inbreng’ in paragraaf 2.2).
In eerste instantie participeerde ook de wethouder in het PT. In december 2018 – nog voor afronding van het Plan van Aanpak – werd binnen het college echter besloten dat de wethouder niet langer zou participeren, en dat de gemeente (ambtelijk) een faciliterende en signalerende rol zou innemen in plaats van regisserend. 11 Deze uiteindelijke rol is ook zo benoemd in het Plan van Aanpak en het convenant. In een later overleg wordt door zowel de ambtelijk opdrachtgever alsook door de interim wethouder aangegeven dat deze rolwisseling als doel had het PT ‘meer ruimte’ te geven.12 Over de aanvankelijke rol van de gemeente is minder vastgelegd, in ieder geval niet in expliciete termen als facilitator.
In het werkprogramma staat over rollen het volgende: ‘Aan de vertegenwoordiging van betrokkenen wordt vanaf het begin medebeslissingsrecht binnen de werkgroep toegekend, zodat daar rechtstreeks en op een gelijkwaardig niveau kan worden overlegd.’13 Daarover staat vervolgens: ‘Essentieel is daarbij dat deelnemers in de werkgroep kunnen meebeslissen over genoemde hoogwaardige invulling.’ Over het bereikte resultaat staat aangegeven dat dit ‘ter goedkeuring [wordt] voorgelegd aan de gemeenteraad.’ In de nota voor B&W staat dat het college ‘samen met betrokkenen [wil] komen tot een plan voor een hoogwaardige invulling’ en is de geformuleerde opdracht ‘in samenspraak met betrokkenen komen tot een voorstel aan de gemeenteraad’.14 Dat wijst op een PT waarin participanten inclusief gemeente een gelijke rol hebben. Criterium:
Kaders
Indicatoren:
8. Vastgestelde kaders en inhoud daarvan
Als kader voor het participatieproces wordt zowel in het convenant als het Plan van Aanpak verwezen naar de Participatiecode van de gemeente Middelburg, die ook integraal als bijlage is bijgesloten. In het convenant en het Plan van Aanpak wordt echter niet gespecificeerd hoe de code toegepast wordt in dit specifieke traject.
Plan van Aanpak Trekdijk (definitief), 20 december 2018. Vergadering gemeenteraad 13-11-2018, agendapunt 9, participatie over invulling locatie trekdijk (18-191/RM). 11 181210 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 1. 12 190307 Verslag participatieteam Trekdijk, pp. 1-2. 13 Werkprogramma 2018 – 2022 Toekomstbestendig Middelburg, p. 10. 14 Nota voor B & W ‘kaders voor participatie over Trekdijk, 4 oktober 2018, pp. 4 & 12. 9
10
62689 – Openbaar
9
Inhoudelijk zijn er wel op meerdere momenten kaders gesteld aan het participatietraject. Het college heeft op 9 oktober 2018 een besluit genomen over het te organiseren participatieproces. Namelijk het besluit om de volgende negen ‘uitgangspunten vast te stellen als kader voor participatie over de locatie Trekdijk’.15 1.
Voorlopig geen voorontwerp bestemmingsplan op te stellen voor locatie Trekdijk en de daardoor veroorzaakte extra rentelasten te verwerken in een geactualiseerde grondexploitatie en deze aan de raad voor te leggen.
2.
Scenario’s voor Trekdijk die van invloed zijn op de Walcherse woningbouwprogrammering niet te onderzoeken.
3.
Vertegenwoordigers van Middelburgse Bedrijvenclub, Werkgroep Trekdijk en de wijk Mortiere te vragen om deel te nemen aan de participatie over Trekdijk met last en ruggespraak.
4.
Conform het werkprogramma samen met betrokkenen te komen tot een hoogwaardige invulling van de gronden. Alternatieven worden onder meer getoetst aan de criteria van woon- en leefgenot van omwonenden, zichtlijnen, milieucategorie en financiële haalbaarheid.
5.
De raad om een budget van € 52.000 te vragen waarmee het participatieteam advies in kan kopen en voor ondersteuning van het participatieproces. Deze kosten te dekken uit het budget voor planvoorbereiding van het grondbedrijf. Daarnaast wordt er 600 uur ambtelijke capaciteit vrijgemaakt.
6.
Onderzoek naar flora en fauna, archeologie, stikstofdispositie, verkeer, hoogteligging, waterberging, etc., voor zover nodig voor de onderbouwing van een nieuw bestemmingsplan, uitvoeren.
7.
Het participatieteam te vragen om voor 1 december 2018 overeenstemming te bereiken over een Plan van Aanpak. De gemeenteraad krijgt dit plan ter informatie aangeboden.
8.
Het participatieteam te vragen om voor 1 september 2019 een voorstel voor het college te maken voor de invulling van locatie Trekdijk. Dit voorstel bevat de informatie die nodig is voor de gemeenteraad om een afweging te kunnen maken.
9.
De Herijkte Kwaliteitsatlas blijft voor het college uitgangspunt.
Op 13 november 2018 – het participatieproces liep al – heeft de raad besloten vijf uitgangspunten als ‘leidraad’ voor het proces te hanteren:16 1.
Scenario's voor invulling van de Trekdijk die van invloed zijn op de Walcherse woningbouwprogrammering worden niet onderzocht. NB. Bijzondere woonvormen zoals wonen in instellingen leveren geen strijdigheid op met de woningbouwprogrammering voor Walcheren. De woningbouwprogrammering is in ontwikkeling.
2.
De Herijkte Kwaliteitsatlas blijft voor het college uitgangspunt. NB. als er geen bedrijventerrein aan de Trekdijk komt zal de gemeente zo nodig een andere locatie voor een bedrijventerrein zoeken. Dit laatste valt buiten de opdracht aan het participatieteam. Suggesties, voortkomende uit het onderhavige onderzoek, kunnen daarbij wel worden meegenomen.
3.
De leden van participatieteam werken met last en ruggespraak.
4.
Het participatieteam krijgt 600 uur ambtelijke ondersteuning.
5.
Het participatieteam beschikt over een werkbudget van € 52.000 voor advies en voor het inhuren van een onafhankelijke voorzitter.
De aanvankelijk gestelde kaders werden door meerdere partijen in de gemeenteraad als te beperkend gezien, en niet overeenkomstig de geschetste verwachting (zowel in het raadsprogramma als in uitingen van de wethouder in de Zeeuwse media17) dat andere opties dan een bedrijventerrein onderzocht moesten kunnen worden. Om die reden zijn de kaders uiteindelijk niet opgenomen in een raadsvoorstel, en werd in het uiteindelijke raadsvoorstel
memo_actieve_info_participatie_Trekdijk, 9 oktober 2018. Convenant afspraken Participatieteam Trekdijk, p. 18. 17 Dit kwam aan de orde in de gemeenteraadsvergadering van 13-11-2018; het is niet duidelijk naar welke uitingen in de media wordt verwezen. 15 16
10
62689 – Openbaar
slechts nog naar de Participatiecode verwezen. Hier werd vervolgens door een aantal partijen bezwaar tegen aangetekend (onder andere middels een motie). De meerderheid van de raad stemde echter uiteindelijk tegen de ingediende moties en voor het raadsvoorstel. Argumenten die daarbij werden aangevoerd waren dat men niet nog meer tijd wilde verliezen, en dat er vertrouwen was in het PT.18 Ook ambtelijk is bij het college aangedrongen op het stellen van duidelijkere kaders. Dit betrof zowel het stellen van inhoudelijke kaders als het stellen van kaders aan proces en rolverdeling. Daarbij is reeds gesignaleerd dat bij een faciliterende rol van de gemeente in het PT, in plaats van een inhoudelijke betrokkenheid, het risico bestond dat het PT onderling niet nader tot elkaar zou komen. Het is uiteindelijk een collegebesluit geweest dat de wethouder zou terugtreden uit het PT en er ambtelijk alleen een faciliterende rol was weggelegd. Ook was het een collegebesluit om het PvA niet vast te stellen, maar ter kennisgeving aan te nemen. Criterium:
Proces
Indicatoren:
9. Vastgelegde processtappen 10. De planning 11. Afspraken over mogelijkheid om het proces bij te stellen 12. Afspraken over omgangsvormen / omgangsnormen
De processtappen zijn vastgelegd in het Plan van Aanpak met een stappenplan van 10 stappen.19 Dit plan is gezamenlijk binnen het PT opgesteld door de participanten. In het Plan van Aanpak staat dat scenario’s opgesteld zullen worden met vlekkenplan en ‘kleurenindicator’. Ook de planning was onderdeel van het Plan van Aanpak (weekplanning tot aan moment van aanbieden resultaat en evaluatie). In de planning waren diverse presentaties opgenomen. Er waren op voorhand geen momenten opgenomen om bij te sturen op het proces. Daarbij merken we wel op dat het PT zeer frequent bij elkaar kwam (namelijk wekelijks). Er was in beperkte mate sprake van vastgelegde omgangsnormen. De meest concrete afspraak op dit vlak was dat het PT zoveel als mogelijk als één geheel naar buiten zou treden. Tegelijkertijd was één van de uitgangspunten in de leidraad dat leden van het participatieteam werken met ‘last en ruggespraak.’
2.2 Proces/doorloopfase Criterium:
Verwachtingen (managen)
Indicatoren:
1. Toetsen van verwachtingen / of proces naar verwachting verloopt
Vroeg in het proces gaat het al over de verwachtingen, bijvoorbeeld over wat wel of niet mogelijk is, gegeven de financiële situatie van de gemeente Middelburg.20 Discussies over de financiële situatie en hoe dit het proces zou kunnen beïnvloeden, komen vaker terug.21 In de wekelijkse bijeenkomsten van het PT ging het regelmatig over de wederzijdse verwachtingen. Daarbij ging het met name over de inhoudelijke verwachtingen: welke ruimte had de werkgroep om alternatieven te onderzoeken? Ook de manier van participeren was punt van gesprek en kritiek in de bijeenkomsten: werkgroepleden spreken uit dat ze zich niet gehoord voelen en dat ze niet de indruk krijgen dat het om samendoen gaat.22 Zo wordt het uitgangspunt van de gemeente dat het verkennen van de mogelijkheden van Vergadering gemeenteraad 13-11-2018, agendapunt 9, participatie over invulling locatie trekdijk (18-191/RM). Plan van Aanpak Trekdijk (definitief), 22 december 2018. 20 181105 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 3. 21 181119 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. 22 181203 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. 18 19
11
62689 – Openbaar
herstructurering van bestaande bedrijventerreinen of het aanwijzen van alternatieve locaties niet binnen de reikwijdte van de opdracht valt, door een aantal leden van het PT als inperking en sturing vanuit de gemeente gezien. Ook is er discussie over de vraag of er sprake is van coproductie of over advisering door het PT. De rolinvulling van de gemeente stond eveneens ter discussie (leden van de Werkgroep hadden het idee dat de gemeente te veel stuurde in plaats van te faciliteren). Dit is besproken in de bijeenkomst van het PT waar de nieuwe wethouder kwam kennismaken (tevens in het bijzijn van de ambtelijk opdrachtgever), alsook in een later gesprek tussen de wethouder en leden van het PT.23 Concrete argumenten voor tegenwerking vanuit de gemeente zijn in de gespreksverslagen niet terug te vinden. De Werkgroep verwijst met name naar de discussie rondom inzage verschaffen in de exploitatieopzet (zie volgende criterium). De verwachtingen over het participatieproces zijn dus aan het begin, halverwege, en aan het einde van het proces onderwerp van gesprek en onderwerp van zorg geweest. Criterium:
Open informatie & inbreng
Indicatoren:
2. Transparantie 3. Toegang tot de informatie
Het PT had onder andere via de gemeente toegang tot een aantal belangrijke informatiebronnen, zoals de geldende eisen voor geluidsgrenzen en te hanteren afstandsnormen. Hiertoe konden onder andere de beschikbaar gestelde ambtelijke uren (600) ingezet worden. Vanuit de ambtelijke organisatie is aangegeven dat uiteindelijk in totaal (niet enkel aan informatievoorziening) meer uren zijn ingezet. Informatie-uitwisseling speelde een belangrijke rol in het proces: het tijdig delen van informatie zodat de werkgroep Trekdijk intern kan overleggen,24 de gemeente die ervoor zorgt dat andere stakeholders die betrokken raken de juiste informatie krijgen25 en bijvoorbeeld het opvragen van intentieverklaringen bij bedrijven door het PT ter onderbouwing van de haalbaarheid van hun voorstellen.26 Met name rondom de exploitatieopzet heeft kennis/informatie tot wrijving geleid. Toegang tot de stukken heeft meerdere keren op de actielijst gestaan.27 Vanuit de ambtelijke organisatie werd aangegeven dat het een vertrouwelijk stuk is, onder andere vanwege de gevoelige bedrijfsinformatie die het bevat.
Ook werd genoemd dat het opheffen van de geheimhouding de bevoegdheid van de raad is.28 Na inmenging van de raad (per motie29) werd de exploitatieopzet wel ter beschikking gesteld, maar was gevoelige informatie zwartgelakt om de onderhandelings- en/of aanbestedingspositie van de gemeente veilig te stellen.30 De Werkgroep heeft in de gesprekken aangegeven dat ze daardoor alsnog niet voldoende informatie tot hun beschikking hadden. De participanten konden ook zelf informatie inbrengen en hebben dat in ruime mate gedaan (onder andere door inzet externe expertise, maar bijvoorbeeld ook met de aangeleverde intentieverklaringen van ondernemers). Uiteindelijk werd al deze input door de gemeente getoetst. Voor het PT was niet altijd duidelijk wat met de
190307 Verslag participatieteam Trekdijk, pp. 1-2 en Gesprek PT Trekdijk 6 mei 2019. 181217 Verslag participatieteam Trekdijk 25 190129 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 3. 26 190423 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. 27 In ieder geval in zeven van de gespreksverslagen. 28 190114 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 1. 29 Motie op Voorstel nummer 19-36 agendapunt 12 ‘inzage geven informatie aan participatieteam Trekdijk’ ingediend 28 februari 2019. 30 Memo – actieve informatie ‘Beschikbaar stellen exploitatieopzet Trekdijk’, 7 maart 2019 via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/document/7393025/1/Memo%20actieve%20informatie%20raad%20exploitatieopzet%20T rekdijk 23 24
12
62689 – Openbaar
aangeleverde informatie gebeurde, bijvoorbeeld of en hoe de intentieverklaringen zijn meegewogen bij de toetsing. Los van een paar grotere kennisdossiers die soms voor frictie zorgden, werd er door het Participatieteam veel informatie opgevraagd en heeft de ambtelijke ondersteuning allerlei acties ondernomen om die informatie te leveren. Een paar voorbeelden: Het doorsturen van een ‘overzicht van de belemmeringen die op de Trekdijk aanwezig zijn, zoals de
•
geluidsgrenzen (wonen, recreatie, bedrijven), afstanden die gehanteerd moeten worden’.31 •
Het opvragen van een explosievenkaart Walcheren.32
•
Contactgegevens doorsturen.33
•
Het regelen van zakelijke overeenkomsten omtrent de uitwerkingen van scenario’s. 34 Criterium:
Communicatie
Indicatoren:
4. Eenduidige communicatie
Er is bij de start een communicatieplan opgesteld (opgenomen als bijlage bij het Plan van Aanpak). Afspraak was zoveel als mogelijk vanuit het PT als één geheel te communiceren. Over het algemeen hebben de betrokkenen zich hier ook aan gehouden, veelal ook in gesprek met de achterban. Richting het einde van het traject, in oktober 2019, lukte dit niet. Toen het niet lukte een gezamenlijk persbericht op te stellen, hebben het college en de Werkgroep Trekdijk elk hun eigen persbericht verstuurd naar aanleiding van het adviesscenario van het college dat richting de raad ging. De Werkgroep gaf in dat bericht aan zich miskent te voelen. In de gesprekken is naar voren gekomen dat op een aantal momenten wel afzonderlijk overleg plaatsvond, onder andere tussen de Werkgroep Trekdijk en de (voormalig) wethouder en raadsleden, en tussen de gemeente (ambtelijk) en de MBC. Dit wordt door de niet aanwezige partijen als onprettig ervaren, en leidt tot ruis over al dan niet gemaakte afspraken en tot afbreuk van het vertrouwen in elkaar. Ambtelijk wordt aangegeven dat dit het ook bemoeilijkte om overzicht te houden over het gehele proces. We merken hier op dat we in het kader van deze evaluatie niet hebben kunnen achterhalen welke ontmoetingen precies hebben plaatsgevonden en wat daar besproken is. Wel onderstreept dit het belang van heldere communicatie en transparantie over en weer.
Dit is ook belangrijk omdat niet onverkort verwacht kan worden dat wanneer participanten (belangen)organisaties vertegenwoordigen, de betreffende organisaties niet op een andere wijze buiten een participatietraject om contacten onderhouden met bijvoorbeeld collegeleden, of leden van de gemeenteraad. Criterium:
Aandacht voor omgang met elkaar
Indicatoren:
5. Aandacht voor (afgesproken) omgangsvormen en -normen, en toon in participatietraject
Er waren bij de start geen expliciete afspraken over de omgang. Wel is dit thema een aantal keer aan bod gekomen in de wekelijkse overleggen van het PT. In de verslaglegging wordt daarbij af en toe ook aangemerkt dat er sprake was van stevige discussie. Dit wordt in de gesprekken met de verschillende betrokkenen onderschreven. Meerdere voorbeelden zijn terug te vinden:
190108 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. 190128 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 3. 33 190128 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 3. 34 190108 Verslag participatieteam Trekdijk. 31 32
13
62689 – Openbaar
Een moment waarin discussie ontstond tussen ‘de werkgroep Trekdijk en de medewerkers van de gemeente,
•
onder meer over toezeggingen die niet zouden worden nagekomen. De leden van het participatieteam voelen zich onbegrepen, ondergewaardeerd en onheus behandeld.’ ‘Eerdere besprekingsverslagen worden overhandigd waaruit duidelijk kan worden opgemaakt dat een en ander
•
helder afgesproken is.’ ‘Na uitleg (…) hierover is men het erover eens dat dit een miscommunicatie betreft.’
•
En, in dezelfde bijeenkomst: Er wordt ‘tijdens het bespreken van het verslag [opgemerkt] dat de leden van de werkgroep Trekdijk
•
tegenwerking […] ervaren.’ Er wordt gevraagd ‘wat men als tegenwerken ervaart en of/hoe het participatieteam daarmee om wil gaan? De gemeente zou op een natuurlijk moment een stap terug kunnen doen en bijvoorbeeld plaatsmaken voor een externe partij.’ ‘Het team [wil] doorgaan, maar dat ze continu tijd verliezen door verschil van inzicht en ze lopen steeds tegen
•
het oude verhaal aan, dat het nemen van ruimte resulteert in terugfluiten.’ Uit deze voorgaande passages35 blijkt het volgende: ten eerste dat er sprake was van stevige discussies waarin participanten zeggen wat ze denken of hoe ze zich voelen, anderzijds blijkt ook dat gemeenteambtenaren interventies plegen om te zorgen dat het Participatieteam verder kan; zachte interventies (er is sprake van miscommunicatie), harde interventies (hebben we geen externe partij nodig?36) of interventies om de omgang goed te houden.37 In alle gesprekken wordt genoemd dat de omgang verder goed was. Een concreet voorbeeld is het vertrek van een ambtenaar uit het PT die vervolgens waarderende woorden en een bloemetje ontvangt. 38 Iedereen deed mee met inzet ‘en wilde echt wat’. Uit diezelfde gesprekken blijkt, in lijn met wat terugkomt in de gespreksverslagen, dat er ook stevige discussies en meningsverschillen waren. Criterium:
Interventies gedurende het proces
Indicatoren:
6. Gepleegde interventies 7. Flexibiliteit om in te grijpen
Een belangrijke ingreep in het proces is het uittreden van de gemeente uit het PT geweest. Dit besluit werd het PT meegedeeld tijdens een bijeenkomst op 10 december 2018.39 De reden daarvoor is niet geheel duidelijk. In het verslag van de PT-bijeenkomst waar dit werd medegedeeld staat enkel het volgende: ‘In het college is gesproken over participatie. Het college heeft besloten om de sturing binnen het participatieteam los te laten.’40 In de interviews is aangegeven dat het college op deze manier meer ruimte wilde geven aan het PT. In een latere bijeenkomst is door een van de betrokken wethouders aangegeven dat ‘de gemeente bij participatietrajecten nooit zelf ‘inhoudelijke plannen’ maakt’ en een wethouder hooguit bij start en afronding een symbolische rol vervult.41 Zowel de MBC (zo blijkt het uit het gespreksverslag) als de Werkgroep Trekdijk (aldus de interviews) was
Uit 190318 Verslag participatieteam Trekdijk, pp. 2 & 3. Dit was ook al eerder voorgesteld: 181112 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 4. 37 Over bijvoorbeeld opmerkingen over ambtenaren, zie 190408 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. Of de reactie op het gegeven dat de werkgroep een bericht had opgesteld met ‘bespreekpunten waaronder fricties binnen het participatieteam over ondervonden gebrekkige medewerking gedurende het procesverloop’, zie 190509 Verslag participatieteam Trekdijk 9 mei 2019, p. 1. 38 190701 Verslag participatieteam Trekdijk (2), p. 1. 39 181210 Verslag participatieteam Trekdijk. 40 181210 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 1. 41 190307 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 2. 35 36
14
62689 – Openbaar
verrast door deze procesingreep. En uiteindelijk was ook zowel de Werkgroep Trekdijk, de MBC als de groep ambtelijke leden, ieder vanuit eigen inzicht en motieven, niet blij met deze procesingreep.42 Gaandeweg het participatietraject zijn er verder geen echte procesingrepen meer geweest. Enkele interventies hadden vooral te maken met de verwachtingen over de inhoud en het vertrouwen dat de Werkgroep had in de gemeente.43
Tot slot Een andere factor die impact had op het verloop van het participatietraject was het overlijden van wethouder Lodder in januari 2019, die het participatietraject in zijn portefeuille had. Zijn portefeuille werd eerst ad interim overgenomen door wethouder Chris Simons. In maart startte wethouder Carla Doorn en nam zij het dossier over. Deze gebeurtenissen hebben ook hun weerslag gehad op de reeds ontstane discussie over de doelen en kaders van het PT. De Werkgroep gaf in een interview aan vertrouwen te hebben in wethouder Lodder in het Trekdijkdossier en het participatietraject. In de eerste bijeenkomst met wethouders Simons en Doorn (alsook een LPM-raadslid en de ambtelijk opdrachtgever voor het participatietraject) spreekt de Werkgroep Trekdijk het hiervoor al besproken gevoel uit dat ze tegengewerkt worden.44
2.3 Resultaat/opbrengstfase Criterium:
Kwaliteit (van het resultaat of het besluit)
Indicatoren:
1. Resultaat behaald 2. Meerwaarde van het participatietraject voor het resultaat (geen ‘zesje’) 3. Binnen de kaders
Er is een concreet eindresultaat opgeleverd voor een alternatieve invulling van de Trekdijk. Dit was een totaalpakket met verschillende scenario’s met een vlekkenplan en kleurindicator conform het PvA, aangevuld met een toelichting/kanttekening, financiën en een reactie van de Werkgroep.45 Het Plan van Aanpak meldt alleen dat verschillende scenario’s onderzocht worden voor besluitvorming in college en raad. Er wordt niet vermeld of er uiteindelijk één scenario wordt aangeboden of dat de raad meerdere opties krijgt voorgelegd. Het resultaat van het participatietraject valt binnen de kaders. Daarin is namelijk nadrukkelijk ook ruimte geboden om alternatieve invullingen van het gebied van de Trekdijk te onderzoeken. Het college geeft daarbij aan dat als er gekozen wordt voor een andere invulling dan een bedrijventerrein, de raad dit moet goedkeuren. Dit omdat het een wijziging betreft ten opzichte van de eerder vastgestelde Kwaliteitsatlas. De meerwaarde van het opgeleverde resultaat staat ter discussie: er zijn immers scenario’s opgeleverd die in lijn liggen met de belangen van de twee participantengroepen. Er is echter geen gezamenlijk scenario opgeleverd. Daarom is ambtelijk uiteindelijk een adviesscenario opgesteld, met als doel om tot een compromis te komen.
Door de betrokken ambtenaren is in het groepsgesprek aangegeven dat dit adviesscenario wel degelijk beïnvloed is door het participatietraject, en dat participatie dus meerwaarde heeft gehad.
181217 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 1. 190307 Verslag participatieteam Trekdijk, pp. 1-2 en Gesprek PT Trekdijk 6 mei 2019. 44 190307 Verslag participatieteam Trekdijk. 45 Vergadering Gemeenteraad Middelburg, 14 november 2019, via: https://middelburg.raadsinformatie.nl/vergadering/568706#ai_4941742 42 43
15
62689 – Openbaar
Criterium:
Draagvlak (voor het resultaat & het proces)
Indicatoren:
4. Herkenbaarheid 5. Tevredenheid 6. Gehoord voelen 7. Zorgvuldigheid
De inbreng van de participanten is duidelijk terug te zien, aangezien hun producten (de scenario’s) aan de raad zijn voorgelegd. De Werkgroep geeft aan dat zij in het ‘door de raad genomen besluit weinig of niets van hun inbreng terug zien, omdat de raad besloten heeft vóór het adviesscenario. Daarover bestaat onvrede. Het resultaat leidt er uiteindelijk ook toe dat een deel van de participanten zich niet of slecht gehoord voelt, en ontevreden is over de gang van zaken tijdens het proces en de mate waarin daadwerkelijke invloed mogelijk was op het eindresultaat. Wat betreft de zorgvuldigheid is er vanuit de Werkgroep kritiek op de wijze waarop de gemeente (ambtelijk) de door de Werkgroep aangedragen alternatieven heeft getoetst, en op de advisering op basis daarvan aan de raad. Ook hebben vertegenwoordigers van de Werkgroep in de gevoerde gesprekken over deze evaluatie aangegeven dat de onderbouwing van het eigen scenario van de gemeente niet volstaat. Dat leidt tot het gevoel dat de uitkomst vooraf al vaststond, en participatie op voorhand zinloos was. Zowel ambtelijk als door de wethouder is in het groepsgesprek aangegeven dat ze van mening zijn dat het participatietraject wel degelijk impact heeft gehad. Het door de raad gekozen scenario wijkt op een aantal punten af van het oorspronkelijke plan.
Zo komt er meer ruimte voor groen dan in het oorspronkelijke voorstel, en wordt de milieucategorie aangepast naar een minder zware categorie. N.B.: het doel van deze evaluatie is niet om uitspraken te doen over het inhoudelijke resultaat, maar over het doorlopen traject. We kunnen dus geen uitspraken doen over hoe terecht de ingenomen standpunten zijn. Wel concluderen we dat het de verschillende betrokkenen niet is gelukt daar overeenstemming over te bereiken. Criterium:
Acceptatie
Indicatoren:
8.
Respect (elkaar, uitkomst, proces)
9.
Begrip
Het participatieproces heeft niet geleid tot meer begrip voor de uitkomst. In het proces is wantrouwen gegroeid tegenover de gemeente (in de gesprekken komt onder andere naar voren dat in het begin van het proces er meer onderling vertrouwen in het PT was). De keuze van de raad wordt als zodanig gerespecteerd, maar de wijze waarop de plannen uiteindelijk zijn voorgelegd aan de raad wordt als negatief ervaren. Vanuit de gemeente is wel waardering uitgesproken voor de enorme betrokkenheid van de participanten. Criterium:
Betrokkenheid
Indicatoren:
10. Bijdrage aan vitaliteit
Dit participatietraject heeft niet gezorgd voor een hogere betrokkenheid van de inwoners. Voor een aantal deelnemers (vanuit de Werkgroep Trekdijk) is eerder het tegenovergestelde van toepassing, zo hebben zij aangegeven in de gesprekken. De voornaamste reden daarvoor is dat ze het gevoel hebben dat hun participatie geen impact heeft gehad, en daarmee dus voor niets is geweest.
62689 – Openbaar
16
3. Voornaamste knelpunten in het participatietraject Trekdijk In voorgaande paragraaf hebben we een zo precies mogelijke analyse proberen te geven van het verloop van het participatieproces. Daarin komen vier knelpunten naar voren die we wat uitgebreider willen bespreken, om van daaruit lessen te trekken voor toekomstige participatietrajecten. Deze knelpunten zijn: 1.
de kaders van de opdracht
2.
de betrokken stakeholders
3.
de rolinvulling van de gemeente (raad, college en ambtelijk)
4.
de wijze van opleveren van het resultaat.
3.1 Kaders en afspraken In de Participatiecode van de gemeente Middelburg staat als eerste spelregel: ‘De raad formuleert en communiceert een helder en duidelijk beleidskader waarin o.a. bij elk raadsvoorstel de participatiegraad van de participatietrap wordt vastgesteld. Het college komt vóór het in werking treden van de participatiecode met een controlelijst (checklist) over welke onderwerpen wel of niet geschikt zijn voor participatie.’46 In paragraaf 1.1 hebben we aandacht besteed aan de kaders van het participatietraject – de discussie daarover en het gegeven dat deze niet door de raad zijn vastgesteld. We concluderen dat dit door het gehele traject een bron van discussie is geweest. Voor wat betreft de kaders valt op dat een aantal beleidsstukken wordt genoemd (Herijkte Kwaliteitsatlas 2010, Bedrijventerreinenprogramma Walcheren uit 2015, Walcherse Woningvisie) zonder dat expliciet wordt gemaakt wat de impact daarvan is op het participatietraject. Er wordt alleen naar een document als geheel verwezen, en niet naar de inhoudelijke kaders die daaruit voortvloeien. Zo staat bijvoorbeeld in de Herijkte Kwaliteitsatlas en het Bedrijventerreinenprogramma Walcheren de Trekdijk aangewezen als bedrijventerrein.
Betekende dit dat ‘alternatieve invullingen’ alleen bedrijventerreinen konden zijn? Zo ja, waarom verleende de gemeente dan wel actief medewerking aan de oproep tot andere alternatieven zoals recreatie, een zonnepark, etc.? Zo nee, hoe moeten de genoemde beleidskaders dan begrepen worden? Daarnaast is er een gebrek aan duidelijke financiële kaders – dit werd in het groepsgesprek voor deze evaluatie door alle betrokkenen erkend.
Lessen: Maak de kaders expliciet. In dit participatietraject was niet duidelijk hoe bepaalde kaders geïnterpreteerd moesten of konden worden. Wat werd bijvoorbeeld verstaan onder ‘hoogwaardige invulling’? En hoe moesten de beleidskaders zoals de genoemde Herijkte Kwaliteitsatlas en de Walcherse Bedrijventerreinenvisie geïnterpreteerd worden? In de raad is hier wel over gedebatteerd, maar dit heeft uiteindelijk niet geleid tot duidelijke kaders. Omwille van de voortgang is uiteindelijk genoegen genomen met een beperkt aantal uitgangspunten als ‘leidraad’. Dit heeft echter gaandeweg het traject herhaaldelijk tot discussie geleid en de voortgang juist belemmerd. Laat de kaders vaststellen door de raad. Dit is ook één van de uitgangspunten die in de Participatiecode genoemd staat. Dit participatietraject onderstreept het belang daarvan. De raad nam immers ook het besluit over het eindproduct. Als de raad bij de start duidelijke kaders had gesteld, had dit veel discussie gaandeweg het traject
PARTICIPATIECODE - toelichting en goede praktijken, p. 2. N.B.: de participatietrap is wat anders dan de participatieladder: Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of planners, 35(4), 216-224. & Pröpper, I. & D. Steenbeek (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. 46
62689 – Openbaar
17
kunnen voorkomen. Indien de participanten van mening waren dat de kaders te weinig ruimte boden, hadden ze eerder een afweging kunnen maken of ze bereid waren een (tijdsintensieve) bijdrage te leveren in dit traject.
3.2 Betrokken stakeholders In het participatietraject Trekdijk is een jaar lang zeer intensief opgetrokken met een kleine groep participanten, die twee groepen belanghebbenden vertegenwoordigden: de inwoners van Nieuw- en Sint Joosland enerzijds (vertegenwoordigd door de Werkgroep Trekdijk) en de MBC als vertegenwoordiger van de ondernemers anderzijds. Van beide belanghebbenden was op voorhand hun uitgangspositie en belang duidelijk. Een risico van een kleine groep stakeholders waarbij bovendien de belangen vrij stevig tegenover elkaar staan, is dat verschillen enkel worden uitvergroot in plaats van overbrugd. ‘Neutrale’ participanten kunnen in trajecten met meerdere deelnemers juist zorgen voor ‘zelfreinigend vermogen’ als een participatieproces afdwaalt van het vraagstuk of niet verder komt, en zorgen voor een brugpositie, waardoor makkelijker compromissen bereikt kunnen worden. De deelnemers aan het participatietraject gingen nu vooral aan de slag met het uitwerken van hun ‘eigen’ scenario’s. Omdat de gemeente uiteindelijk de rol van facilitator innam in plaats van inhoudelijk betrokken te zijn, kon ook vanuit die kant beperkt worden aangestuurd op toenadering. Het vergroten van de tegenstellingen werd versterkt door de gekozen aanpak en het uitgangspunt dat de participanten meededen onder voorwaarde van ‘last en ruggespraak’.
Dat hield in de praktijk in dat zowel de Werkgroep als de MBC hun eigen achterban raadpleegden (de vertegenwoordiger van de MBC had zelfs instemming nodig van het bestuur van de MBC). De vertegenwoordiger van de MBC heeft wel aangegeven gezocht te hebben naar ruimte om meer rekening te kunnen houden met de belangen van de inwoners. Tot slot merken we ook nog op dat in de verschillende gesprekken die we voerden in het kader van deze evaluatie naar voren kwam dat over en weer soms in twijfel werd getrokken of het standpunt van de verschillende stakeholders daadwerkelijk representatief was voor de groep die ze vertegenwoordigden. We merken daarbij op dat de gemeente initiatiefnemer voor het participatietraject was, en het daarmee ook de verantwoordelijkheid van de gemeente was om de participanten te betrekken. De stakeholders hebben zichtbare inspanningen gepleegd om de achterban te raadplegen en die input mee te nemen.
Lessen: Maak een stakeholderanalyse en pas de aanpak daarop aan. In de procesaanpak was weinig aandacht voor toenadering tussen de verschillende stakeholders. Zo is uit het Plan van Aanpak niet duidelijk op te maken dat het traject tot één adviesscenario moest leiden vanuit het PT. Op voorhand had het risico in beeld moeten zijn dat de betrokken participanten zich vooral sterk zouden maken voor de door hen gewenste scenario’s, en dat het Plan van Aanpak daar geen oplossing voor bood. Hier had ofwel in het proces beter rekening mee gehouden moeten worden, of er had gewerkt moeten worden met een bredere en meer diverse groep stakeholders. Gaandeweg het proces had de gemeente als facilitator interventies kunnen plegen om hierop bij te sturen. Dat is – voor zover na te gaan – niet gebeurd. Er is enkel een appel gedaan op de participanten om er samen uit te komen.
3.3 De rolinvulling van de gemeente Rolinvullingen tijdens een participatieproces zijn nooit vanzelfsprekend. De casus Trekdijk is daar een voorbeeld van waaruit meerdere lessen zijn te trekken. In dit punt gaat het om de betrokkenheid van gemeente in het Participatieteam, zoals ook deels is behandeld in deze evaluatie (zie criterium ‘Interventies gedurende het proces‘). Waar de gemeente aanvankelijk zowel inhoudelijk participeerde, als procesverantwoordelijke was, werd ze in de uiteindelijk vastgelegde rol enkel procesverantwoordelijke. Deze interventie leidt tot drie vragen. De eerste vraag is wat er met het financiële belang van de gemeente ging gebeuren zodra het college was uitgetreden. Voorheen kon het college dat belang inhoudelijk inbrengen, verdedigen en daar met andere
62689 – Openbaar
18
participanten over onderhandelen. Het was inmiddels duidelijk dat de financiën ertoe deden en voor wantrouwen van de Werkgroep jegens de gemeente zorgden. Nu de gemeente enkel nog procesverantwoordelijke was, werd onduidelijk in hoeverre het financiële belang als kader fungeerde. Zoals eerder bleek (in §3.1) waren de financiële kaders onduidelijk, terwijl financiën wel een grote rol speelden in de beeldvorming. Een tweede vraag die over de rolinvulling gaat, was in hoeverre je als gemeente kunt interveniëren in het proces in een situatie waarbij de gemeente faciliteert en de andere twee partijen die in het PT zitten sterke tegengestelde belangen vertegenwoordigen. Er waren geen andere participanten die bijvoorbeeld een proces konden bijsturen als één of meerdere participanten niet goed meewerkten, weerstandsgedrag vertoonden of op een andere manier het participatieproces frustreerden. In dergelijke gevallen moet je als facilitator ingrijpen, maar daarmee ervaren de participanten je niet meer als zuiver faciliterend zien (want de ingreep kan in het voordeel van de één zijn en derhalve als negatief worden ervaren door de ander). Daarbij geldt: als participanten er niet in slagen om hun belangen te overbruggen, is er maar één andere actor bij wie ze hun belangen kunnen behartigen (of: hun gelijk kunnen gaan halen): de gemeente.
Een derde vraag is hoe je als gemeente optreedt als één gemeente. Ambtelijk faciliteerde de gemeente, maar de participanten hadden ook apart contact met bijvoorbeeld bestuurders en raadsfracties. 47 Wanneer (alle) participanten ook participeren bij/met politici en bestuurders wordt het onduidelijk waar het ‘echte’ participatieproces plaatsvindt en waar participanten het beste ‘zaken’ kunnen doen. Naast het feit dat dit contact wantrouwen bij andere participanten kan aanwakkeren,48 maakte de betrokkenheid van politici en bestuurders het ingewikkeld om het hoofdproces goed te faciliteren. Wanneer al deze verschillende ‘gemeentelijke’ actoren betrokken raken, wat is dan precies de rol van de gemeente? Is het mogelijk om dan faciliterend op te treden, zijn ambtenaren goed op de hoogte van wat participanten met politici of bestuurders bespreken? Deze onduidelijkheid bemoeilijkte het daadwerkelijk ambtelijk faciliteren van het participatieproces.
Lessen: Kies als gemeente (zowel ambtelijk, politiek als bestuurlijk) bewust voor een bij het vraagstuk passende rolinvulling, en wees voorzichtig met procesingrepen/-interventies die de rolinvulling van de gemeente ingrijpend veranderen. Zeker in ingewikkelde participatieprocessen (grote waardeverschillen, grote belangenverschillen, financiële druk, een technische complexiteit, etc.) is een zorgvuldige en gezamenlijke aanloop naar een dergelijke ingreep cruciaal. Vindt de procesingreep te plotseling of zonder overeenstemming plaats, dan wakkert deze (1) wantrouwen jegens de gemeente aan en (2) dat maakt de positie van de gemeente om verder effectief in te grijpen in het proces lastiger. NB: in het proces is een paar keer voorgesteld of een externe partij het begeleiden van het participatieproces zou moeten overnemen.49 Hier was ook budget voor, maar de participanten vonden het niet nodig. Gezien het gegeven dat er aan het eind van het proces veel budget over was (ca. € 45.000) verbaasde dit de gemeente. Terugblikkend was het goed geweest een externe voorzitter te hebben. Dit had niet de drie vragen over de rolinvulling van de gemeente in één keer opgelost, maar wel een bijdrage kunnen leveren aan een prettiger verloop van het participatietraject.
3.4 De wijze van opleveren van het resultaat Opvallend is dat in het raadsvoorstel dat is opgesteld bij het aanbieden van het eindresultaat van het PT niet meer expliciet wordt gerefereerd aan de kaders zoals die op 9 oktober 2018 aan de raad zijn voorgelegd. Er wordt alleen gemeld dat de scenario’s zijn getoetst, waarbij ‘is uitgegaan van een beoordeling zoals dat in ieder ander Dit komt met name naar voren in de interviews. En dat was er, participanten benoemen dat ze het idee hadden dat er een ‘eerdere afspraak was tussen het MBC en de gemeente’. Dit bleek uit de interviews; zie daarnaast ook 190318 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 4. 49 190318 Verslag participatieteam Trekdijk, pp. 2 – 3 en 181112 Verslag participatieteam Trekdijk, p. 4. 47 48
62689 – Openbaar
19
gelijksoortig proces ook zou plaatsvinden’, en dat “de geldende beleidskaders leidend zijn geweest voor deze toetsing”.50 Deze geldende beleidskaders worden niet verder gespecificeerd. Over het eindresultaat staat in het ambtelijk advies vervolgens vermeld dat ‘de insteek van het participatietraject was dat het PT tot één gezamenlijk advies zou komen voor het college en de raad’.51 Dit komt echter niet zo expliciet naar voren in het Plan van Aanpak, waar in het stappenplan enkel wordt aangegeven dat het PT conclusies trekt. Het ontbreken van een adviesscenario vanuit het PT wordt vervolgens door de gemeente wel aangevoerd als argument dat het college een alternatief, zelf samengesteld scenario als adviesscenario voorlegt aan de raad. Deze werkwijze is wel vooraf aangekondigd bij de raad.52 Door de wijze waarop de scenario’s aan de raad zijn voorgelegd is bij (met name) de participanten vanuit de Werkgroep Trekdijk het gevoel versterkt dat hun inbreng geen invloed heeft gehad. In de gevoerde gesprekken heeft de gemeente aangegeven dat het adviesscenario wel degelijk afwijkt van het oorspronkelijke plan, en dat het participatietraject dus heeft geleid tot verandering in de plannen. Tegelijkertijd wordt in het ambtelijk advies al wel als kanttekening geplaatst dat er geen draagvlak voor is bij de Werkgroep Trekdijk.
Lessen: Bij een participatietraject is het belangrijk dat vooraf duidelijk is wat er met het eindresultaat gebeurt. In het geval van het participatietraject Trekdijk was vooraf duidelijk dat het uiteindelijke besluit genomen zou worden door het college en de gemeenteraad. De mogelijkheid dat het college zelf met een adviesscenario zou komen, anders dan de door het PT aangeleverde scenario’s, is echter niet aan de orde gekomen. Dit onderstreept het belang van heldere afspraken over de vorm van het resultaat, en de wijze waarop dit aan het college en vervolgens de raad wordt aangeboden. Proceswijzigingen (bijvoorbeeld de veranderde rol van de gemeente) kunnen maken dat het nodig is die afspraken vervolgens weer tegen het licht te houden. Zo was de gemeente geen inhoudelijk participant meer in het proces rondom de Trekdijk. Door zelf met een adviesscenario te komen heeft de gemeente alsnog een belangrijke stempel gedrukt op het resultaat. Het college wilde tot een werkbaar compromis komen en daarin recht te doen aan de belangen van de verschillende participanten. Dit heeft met name bij de Werkgroep Trekdijk echter tot het gevoel geleid dat participatie voor niets is geweest.
Raadsvoorstel ontwikkeling Trekdijk, 13 november 2019, p. 2. Ibidem. 52 Memo actieve informatie, onderwerp: Trekdijk, adviesscenario, 20 september 2019. 50 51
62689 – Openbaar
20
4. Conclusies en perspectief voor het vervolg Het participatietraject rondom de Trekdijk wordt door alle betrokkenen omschreven als ‘intensief’, en alle betrokkenen geven aan dat er lessen te trekken zijn uit deze casus. Met deze evaluatie hebben we de voornaamste lessen geïdentificeerd vanuit de reconstructie van het doorlopen proces en de daarover gevoerde gesprekken met de betrokkenen. Gezien de omvang van het dossier en de intensieve participatie die gedurende ruim een jaar heeft plaatsgevonden, is het onmogelijk om het doorlopen traject tot in alle details te reconstrueren en analyseren. In deze evaluatie hebben we geprobeerd een goede balans te vinden tussen recht doen aan de ervaringen van de participanten enerzijds en op een constructieve manier vooruitblikken anderzijds. In deze conclusies sommen we de belangrijke bevindingen en lessen uit deze casus nogmaals kort op, en geven vervolgens een advies over het vervolg.
4.1 Voornaamste conclusies en lessen Participatie zou uiteindelijk moeten leiden tot publieke waardecreatie. Publieke waarde is opgebouwd uit drie elementen: 1.
Resultaat: wat heeft het participatietraject opgeleverd?
2.
Steun voor het gevolgde proces: een resultaat dat veel actoren niet delen als gewenste uitkomst of zien als uitkomst van een onwenselijk proces, tast het karakter van publieke waarde aan.
3.
Gerichtheid op participatie: voor publieke waarde: leidt het proces tot meer of minder vertrouwen in democratisch met elkaar omgaan (ook als burgers)?
Over het resultaat concludeerden we dat dit is opgeleverd conform het Plan van Aanpak. Er waren diverse scenario’s aan de raad voorgelegd voor een alternatieve invulling van de Trekdijk. Wel is er een les te trekken uit de wijze waarop daaruit een adviesscenario is voorgelegd aan de raad (zie paragraaf 3.4). Met betrekking tot de steun voor het gevolgde proces, concluderen we dat dit gaandeweg het proces steeds een bron van discussie is geweest. Niet alle participanten beschouwen het uiteindelijke resultaat (het besluit van de gemeenteraad) als een wenselijke uitkomst gegeven het doorlopen proces. Daarmee is voor die betreffende participanten ook de gerichtheid op participatie verminderd. Participanten hebben niet (sterker) het beeld gekregen dat participatie ‘werkt’ of goed is. In hoofdstuk 3 bespraken we de volgende lessen die uit deze casus te halen zijn: 1.
Maak de kaders expliciet, en voorkom dat deze voor meerdere interpretaties vatbaar zijn.
2.
Laat de kaders vaststellen door de raad. Zeker wanneer de raad ook het uiteindelijke besluit neemt.
3.
Maak een stakeholderanalyse en pas de aanpak daarop aan. Voorkom zo patstellingen in het proces.
4.
Kies als gemeente (zowel ambtelijk, politiek als bestuurlijk) bewust voor een bij het vraagstuk passende rolinvulling, en wees voorzichtig met procesingrepen/-interventies die de rolinvulling van de gemeente ingrijpend veranderen.
5.
Zorg bij de start van een participatietraject voor een eenduidig beeld over de vorm en procedurele kaders van het gewenste eindresultaat en de wijze waarop dat wordt aangeboden aan de raad (indien aan de orde).
62689 – Openbaar
21
Aanvullend aan deze lessen komen we nog tot een overkoepelende les. Gaandeweg het participatietraject zijn steeds ‘rode vlaggetjes’ opgestoken: momenten waarop discussie ontstond over kaders, rolinvulling, en op den duur zelfs over vertrouwen. Al deze rode vlaggetjes gaven aan dat het PT niet nader tot elkaar kwam om het vraagstuk van de Trekdijk op te lossen. Vanuit goede intenties en intensieve betrokkenheid bij het traject is steeds door alle partijen op die momenten het nodige in het werk gesteld om verder te kunnen gaan, in het vertrouwen er gaandeweg met elkaar uit te komen. Maar er is niet fundamenteel ingegrepen in het proces (bijvoorbeeld een tussentijdse stop om gezamenlijk te reflecteren op hoe het gaat en of de huidige koers goed genoeg is om er samen uit te komen). Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat een deel van de participanten teleurgesteld is in het doorlopen proces en de uitkomst daarvan. In toekomstige participatietrajecten moet het risico daarop eerder gesignaleerd worden, en moet daar steviger op geanticipeerd worden om dergelijke teleurstelling te voorkomen.
4.2 Perspectief voor het vervolg Met de keuze van de gemeenteraad voor het adviesscenario ten aanzien van de invulling van de Trekdijk is het laatste woord hierover zeker nog niet gesproken. Voor verdere stappen is een aanpassing van het bestemmingsplan nodig, en ook daar zal de samenleving bij geraadpleegd moeten worden. Daartoe zijn grofweg twee mogelijke routes te onderscheiden. De eerste route is een strikt formalistische benadering, waarbij de gemeente de gebruikelijke inspraakprocedures hanteert die gebruikelijk zijn bij de wijziging van een bestemmingsplan. De gemeente voldoet daarmee aan haar verplichtingen zonder aanvullende moeite en investeringen in participatie. Deze route raden we echter met klem af, aangezien de kans bestaat dat daarmee de relatie tussen gemeenten en betrokken inwoners (verder) verslechtert. De tweede route is om in een opvolgend participatieproces op zoek te gaan naar manieren om tegemoet te komen aan de zorgen en weerstand bij betrokken inwoners met betrekking tot de verdere uitwerking van het scenario dat door de raad is gekozen. Betrokkenen zullen samen een perspectief moeten ontwikkelen om verder te kunnen. Het verbeteren van de relatie is in dit proces net zo belangrijk als het verder invulling geven aan de toekomst van de Trekdijk.