20-039 Bijlage 2. Ingekomen stukken RM

Appellanten zijn omwonenden of hebben gronden in de omgeving in eigendom en vrezen voor aantasting van hun leefomgeving of bedrijfssituatie door de uitbreidingsmogelijkheden van het plan. Het park is deels gepland op gronden die momenteel door de VOF en anderen exploitanten van een landbouwbedrijf - worden gebruikt in hun bedrijfsvoering. 4. Het herstelbesluit wordt overeenkomstig artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De beroepen zijn van rechtswege ook gericht tegen dat besluit. Hierna worden eerst de beroepen tegen het herstelbesluit behandeld en daarna, voor zover nog procesbelang bestaat, die tegen het oorspronkelijke besluit. Toetsingskader 5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Ingetrokken gronden 6.

Op de zitting hebben de VOF en anderen de beroepsgronden over artikel 2.13 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 en parkeren ingetrokken. Verder heeft [appellant sub 3] de beroepsgrond die ziet op het aspect water ingetrokken. Goede procesorde 7. De VOF en anderen stellen dat verschillende memo’s die als bijlagen bij het verweerschrift zijn overgelegd, mede gelet op de omvang daarvan, vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven.

3

7.1. De raad heeft op 31 juli 2023 een verweerschrift met bijlagen ingediend. Het gaat om drie memo’s van Sweco en een oplegnotitie van Ginder die als bijlagen 8, 9, 11 en 15 bij het verweerschrift zijn gevoegd. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. De stukken zijn 3,5 maand voor de zitting en daarmee ruim buiten de tiendagentermijn overgelegd. Verder hebben de VOF en anderen voldoende gelegenheid gehad om op deze stukken te reageren en er bestaat geen grond voor het oordeel dat de voortgang van de procedure op andere wijze wordt belemmerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding deze stukken buiten beschouwing te laten. Beroepen gericht tegen het herstelbesluit Draaiing landingsbaan vliegveld 8. [appellant sub 2] betoogt dat zijn gronden ten onrechte niet meegenomen zijn in het plan. Volgens hem is het plan niet uitvoerbaar als de landingsbaan van het vliegveld niet wordt gedraaid om de gebruikers van het recreatiepark te vrijwaren van overlast. De landingsbaan zal na de rotatie deels op zijn gronden worden gesitueerd. Omdat de ontwikkeling van het recreatiepark samenvalt met een herbestemming van zijn gronden, had die herbestemming in het plan moeten worden geregeld.

De VOF en anderen betogen dat de aanwezigheid van het vliegveld onvoldoende in aanmerking is genomen bij de vaststelling van het plan. In de plantoelichting werd gesteld dat de landingsbaan geroteerd moet worden om het park te kunnen realiseren, maar daarover heeft de raad een ander standpunt ingenomen. In het verlengde daarvan voeren zij aan dat het plan binnen de luchtvaartverkeerszones niet uitvoerbaar is. 8.1. In paragraaf 9.5 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchthavenverkeer. Voor het vliegveld Midden-Zeeland is de Verordening Luchthavenbesluit Midden-Zeeland van toepassing. Rond het vliegveld zijn in het Luchthavenbesluit beperkingengebieden ten gevolge van geluid, externe veiligheid en hoogtebeperkingen vastgesteld. Een deel van het plangebied valt binnen de grootste geluidscontour (van 48 dB(A) Lden). Bij de nieuwe inrichting van het park is rekening gehouden met deze beperkingen. De contouren zijn met de aanduidingen "luchtvaartverkeerszone - 2" en "vrijwaringszone - luchtvaartverkeer" en in artikel 11 van de planregels geborgd. De exploitant van het vliegveld heeft een verzoek ingediend om de landingsbaan 22 graden in zuidwestelijke richting te draaien en 200 m naar het oosten te verplaatsen.

Als gevolg van de besluitvorming rond de baanrotatie zullen de beperkingengebieden rond het vliegveld door middel van het wijzigen van het Luchthavenbesluit worden aangepast. Ten behoeve van het plan is daarom ook gekeken naar eventuele effecten in de situatie na de baanrotatie. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek baanrotatie vliegveld Midden-Zeeland" van 3 september 2018. Hieruit blijkt dat ook in dit scenario het park geen gevolgen ondervindt van het vliegveld, omdat de contouren van de beperkingsgebieden volledig buiten het plangebied vallen. 8.2. Voor zover appellanten betogen dat sprake is van strijd met het Luchthavenbesluit en het plan dan (deels) niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat zij zich in zoverre beroepen op een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. De milieucontouren rondom het vliegveld die over het plangebied liggen waarborgen enerzijds de exploitatie van het vliegveld en anderzijds het verblijfsklimaat van de (toekomstige) eigenaren en bewoners op het recreatiepark. Dit belang staat los van het belang waarvoor appellanten opkomen, te weten de bescherming van het bedrijfsbelang of het woon- en leefklimaat van de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan. Nu deze regeling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellanten, staat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in

4

de weg aan vernietiging van het herstelbesluit op basis van deze beroepsgrond. Deze beroepsgrond blijft in zoverre daarom buiten inhoudelijke bespreking. 8.3. Voor zover het betoog van [appellant sub 2] voor het overige moet worden opgevat als een zogenoemd plangrensbezwaar, overweegt de Afdeling als volgt. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een plan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat hij een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het verweerschrift is in het kader van de verplaatsing van de baan toegelicht dat geen samenhang bestaat tussen de beoogde herontwikkeling van het park en draaiing van het vliegveld. De landingsbaan hoeft namelijk niet te worden gedraaid om het recreatiepark te realiseren. Reeds om die reden hoefde in dit plan niet in de baanrotatie te worden voorzien. In het verlengde daarvan bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de gronden van [appellant sub 2] ten onrechte niet zijn meegenomen in het voorliggende plan. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt niet. Ladder voor duurzame verstedelijking 9.

[appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij plaatsen vraagtekens bij een aantal uitgangspunten van het haalbaarheidsonderzoek dat aan het plan ten grondslag is gelegd en bestrijden daarmee de onderbouwing van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. Volgens hen is ook niet onderbouwd waarom de voorgenomen ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. [appellant sub 4] en anderen wijzen in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439. Volgens hen is niet gemotiveerd waarom in de wens om een lagere dichtheid van recreatie-eenheden en voorzieningen te realiseren niet kan worden voorzien binnen het bestaande park nu het aantal recreatie-eenheden wordt terug gebracht. 9.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 9.2.

Het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat de plantoelichting een beschrijving van de behoefte moet bevatten. Verder is de kwalitatieve behoefte, dat is de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling, niet bestreden. Het geschil spitst zich dus toe op de kwantitatieve behoefte. - Beoordeling kwantitatieve behoefte 9.3. In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de behoefte. Daarin staat dat het plan deels voorziet in de bestendiging van een bestaande ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied (het westelijk deel) en deels in een nieuwe stedelijke ontwikkeling aangrenzend aan dat bestaande stedelijke gebied (het centrale en oostelijk deel). Het doel van het plan is het realiseren van een recreatiepark met bijbehorende voorzieningen in het luxere segment. De raad heeft zich bij de onderbouwing van de behoefte gebaseerd op het rapport "Toets haalbaarheid Waterpark, Veerse Meer nieuw" van ZKA consultants uit april

5

2020, dat als bijlage 1A bij de toelichting is gevoegd (hierna: de Haalbaarheidstoets). Daarin is geconcludeerd dat voldoende marktruimte bestaat in de provincie om de 822 beoogde recreatiewoningen te realiseren. Op grond van het vorige plan konden binnen het plangebied 1.300 recreatie-eenheden worden gerealiseerd. Uit de Haalbaarheidstoets volgt dat die behoefte nog steeds bestaat. De conclusie is gebaseerd op een trendextrapolatie van de vraag naar overnachtingen in recreatieverblijven. Daarbij is uitgegaan van een bepaalde groeiprognose, bezettingsgraad van parken en normbezetting van recreatiewoningen. Voor de prognose van de marktruimte voor vakantie-accommodaties in Zeeland zijn drie scenario’s opgesteld, namelijk een realistisch, pessimistisch en optimistisch scenario. Zowel in het optimistische als realistische scenario wordt berekend dat de behoefte aan recreatiewoningen in 2030 hoger zal zijn dan het aantal eenheden dat op grond van het plan mag worden gerealiseerd. Ook in het pessimistische scenario is er ruimte. Het plan zal dus geen marktverstorend effect hebben of leiden tot leegstand. In het verweerschrift heeft de raad erop gewezen dat het aantal recreatie-eenheden in het voorliggende plan wordt verminderd ten opzichte van het eerdere plan. Daarmee wordt een afname van de harde plancapaciteit bereikt zodat niet aan de behoeftevraag wordt toegekomen.

Ook heeft de raad nog verwezen naar een aanvullende beoordeling van Ginder van 27 juli 2023 (hierna: de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023). Dat stuk is als bijlage 15 bij het verweerschrift gevoegd. Daarin wordt bevestigd dat behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling. 9.4. Voor de kwantitatieve behoefte aan recreatie-eenheden stelt de Afdeling vast dat het aantal recreatie-eenheden afneemt. Op basis van het vorige plan waren ter plaatse maximaal 1.335 recreatie-eenheden toegestaan. Het voorliggende plan is gericht op de ontwikkeling van een recreatiepark met recreatiewoningen en uitgebreide centrumvoorzieningen waarin ten behoeve van de ruimtelijke kwaliteit de dichtheid van accommodaties zal afnemen. In dit plan bedraagt het totaal aantal recreatie-eenheden ten behoeve van recreatief nachtverblijf 887. In artikel 5.2.3, onder e, van de planregels is dit aantal vastgelegd. Dit betekent dat het aantal recreatie-eenheden afneemt met 448 eenheden ten opzichte van de vorige planmogelijkheden. De Afdeling is daarom van oordeel dat de kanttekeningen van appellanten bij de Haalbaarheidstoets geen aanleiding geven voor het oordeel dat onvoldoende is onderbouwd dat er behoefte bestaat aan deze ontwikkeling. 9.5. [appellant sub 4] en anderen stellen dat ook de behoefte aan de dagrecreatieve voorzieningen van het waterpark niet deugdelijk is onderbouwd.

Als bijlage 1b bij de toelichting van het plan is het rapport "Laddertoets dagrecreatieve voorzieningen Waterpark Veerse Meer Nieuw" van mei 2021, gevoegd. Daarin is ingegaan op de gevolgen van de dagrecreatieve voorzieningen. Daarbij is het uitgangspunt dat dagrecreatieve voorzieningen primair zijn bedoeld voor de gasten van het recreatiepark en dat deze ten dienste staan van de verblijfsrecreatieve functie. Dat volgt ook uit artikel 1.32 in samenhang gelezen met artikel 5.3.5 van het plan. Een zelfstandige exploitatie van deze voorzieningen is uitgesloten. Uit het onderzoek blijkt dat de capaciteit van dagrecreatieve voorzieningen is afgestemd op de behoefte van de personen die op het park verblijven. Daarmee heeft de raad dan ook voldoende onderbouwd dat behoefte bestaat aan deze voorzieningen. De betogen slagen niet. - locatie buiten bestaand stedelijk gebied 9.6. Het plangebied kan (deels) niet als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, worden aangemerkt. De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk gemotiveerd is dat niet binnen het bestaand stedelijk

6

gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931). 9.7. Ten behoeve van de beoogde ontwikkeling is een milieueffectrapportage (MER) opgesteld. De resultaten staan in het "Milieueffectrapport Waterpark Veerse Meer, Gecombineerd plan- en project-MER" van 6 mei 2021, dat als bijlage 8 bij de toelichting is gevoegd. In paragraaf 2.3 van de plantoelichting is ingegaan op alternatieven. Over de locatieafwegingen staat in die paragraaf dat de locatie van de herontwikkeling en uitbreiding van het park vaststaat. De uitbreiding sluit aan op het bestaande park. Bovendien ligt de plaats van het park vast in de gemeentelijke, regionale en provinciale plannen, aldus de plantoelichting. Een uitbreiding is aan een andere zijde van het terrein niet mogelijk, omdat het terrein aan de zuidzijde begrensd wordt door de Muidenweg en de A58, aan de westzijde door de jachthaven en aan de noordzijde door het Veerse Meer. Ook gelet op de aard en omvang - de luxueuze en ruime opzet van het park - van deze ontwikkeling zijn binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties beschikbaar.

Het doel van de herstructurering van het bestaande park is om een kwaliteitsverbetering te realiseren, bestaande uit een combinatie van hoogwaardige accommodaties en overdekte centrumvoorzieningen, voorzien van een landschappelijke inpassing. Daarvoor is voldoende ruimte nodig. In de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023 staat dat het concept van park meebrengt dat daarin een relatief laag aantal accommodaties per hectare is voorzien en dat er uitgebreide centrumvoorzieningen zijn. Voor dit totaalconcept is een zeer grootschalig terrein nodig. Om die redenen heeft de raad een zwaarder gewicht toegekend aan de uitbreiding van het park dan aan het behoud van de gronden buiten bestaand stedelijk gebied. Gelet op het voorgaande is voldoende gemotiveerd dat de behoefte niet kan worden voorzien op gronden binnen het bestaand stedelijk gebied. Het betoog slaagt niet. 9.8. Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre in overeenstemming met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. Nut en noodzaak 10. [appellant sub 4] en anderen betogen dat het nut en de noodzaak van de uitbreiding van het recreatiepark niet zijn aangetoond. 10.1. Voor de onderbouwing van de behoefte aan het plan verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen. In het verlengde daarvan is de Afdeling van oordeel dat het nut en de noodzaak van de voorziene ontwikkeling voldoende zijn onderbouwd.

In het verweerschrift staat ook dat het plan voorziet in een onderscheidend concept. De conclusie is dat het beoogde concept door een combinatie van hoogwaardige service, luxe accommodaties en uitgebreide voorzieningen uniek in de markt is en zich dus onderscheidt van het bestaande aanbod. In het aangevoerde bestaat geen reden voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. Het betoog slaagt niet. Omgevingsverordening Zeeland 11. [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd met de Omgevingsverordening Zeeland 2018 is vastgesteld. Hierna zal op de verschillende artikelen worden ingegaan.

7

- Artikel 2.9 Omgevingsverordening (zonne-energie) 12. De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.9 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting ten onrechte niet is gemotiveerd waarom voorzieningen voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk worden gemaakt. 12.1. Artikel 2.9 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan wordt een opstelling voor zonne-energie uitsluitend toegelaten binnen bestaand stedelijk gebied. 2. In afwijking van het eerste lid kan een opstelling voor zonne-energie worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied: a. aangrenzend aan bestaand stedelijk gebied indien de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bestaand stedelijk gebied b. op of aangrenzend aan een bouwvlak, mits de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bouwvlak […]; e. op of aangrenzend aan gronden die bestemd zijn voor infrastructuur, nutsvoorzieningen, stortplaats, opstellingen voor zonne-energie of een windenergie concentratielocatie […]; In de toelichting bij het bestemmingsplan waarin een opstelling voor zonne-energie wordt toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied wordt aannemelijk gemaakt dat omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. […]." 12.2.

Binnen de bestemmingen "Groen", "Recreatie - Verblijfsrecreatie", "Verkeer" en "Water" voorziet het plan in voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie. Dit staat in artikel 3.1, onder h, artikel 5.1, onder n, artikel 6.1 onder d, en artikel 7.1, onder d, van de planregels. Ingevolge artikel 1.83 van de planregels zijn dit voorzieningen ten behoeve van de bouw en het gebruik van installaties voor de opwekking en levering van duurzame energie. Binnen de bestemmingen zijn deze voorzieningen uitsluitend in ondergeschikte vorm toegestaan. Artikel 9.3 van de planregels bevat een beperking in de omvang en hoogte van de voorzieningen. Verder stelt de raad dat het plan leidt tot een verbetering van de omgevingskwaliteiten en verwijst hij naar de plantoelichting. Die toelichting gaat in het algemeen in op de vraag waarom de herontwikkeling van het recreatiepark een kwaliteitsimpuls betekent. Naar het oordeel van de Afdeling is hier in de plantoelichting niet aannemelijk gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. In de plantoelichting wordt artikel 2.9 van de Omgevingsverordening weliswaar genoemd en wordt geconcludeerd dat het opnemen van duurzame energievoorzieningen als ondergeschikte functie daarmee niet in strijd is, maar die onderbouwing is summier.

Het plan voldoet in zoverre niet aan het motiveringsvereiste van artikel 2.9 van de verordening. De Afdeling ziet echter aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat de raad in het verweerschrift en op de zitting nader heeft geconcretiseerd en verduidelijkt dat en waarom aannemelijk is dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor

8

zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat in dit geval aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De raad heeft gewezen op de ondergeschiktheid en beperkingen in oppervlakte en de hoogte in artikel 9.3 van het plan. Zo is bepaald dat binnen het plangebied maximaal 100 m² benut mag worden voor voorzieningen van duurzame energie. Verder is toegelicht dat het hierbij gaat om zelfstandige opstellingen van zonnepanelen. Hiermee is geborgd dat als een opstelling voor het opwekken van zonne-energie wordt gerealiseerd, die ondergeschikt is aan het bouwvlak dat voor de recreatie-eenheden in het plan is opgenomen. Volgens de raad leidt het plan als geheel tot verbetering van de omgevingskwaliteiten. Het gaat om de herontwikkeling van een bestaand park die gepaard gaat met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Gelet op het ondergeschikte karakter van de voorzieningen en de verbetering van de omgevingskwaliteiten, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan voldoet aan artikel 2.9 van de Omgevingsverordening. Voor dat oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht is bevestigd dat met deze toelichting aannemelijk is gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.11 Omgevingsverordening (verblijfsrecreatie buiten kustzone) 13.

[appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Primair voeren zij aan dat het plan niet voldoet aan de uitgangspunten die zijn opgenomen in Bijlage D onder 3 bij die verordening. Volgens hen is namelijk geen sprake van een beperkte uitbreiding en is het plan niet van toegevoegde waarde voor de omgeving. Subsidiair voeren zij aan dat artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening hier niet toegepast kan worden, omdat geen sprake is van een nieuw verblijfsrecreatieterrein. Op de zitting hebben zij in dat kader verder aangevoerd dat het benoemen van het plangebied als aandachtsgebied ten onrechte niet is gebeurd door de provincie. 13.1. Artikel 2.11 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan wordt een nieuw verblijfsrecreatieterrein of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein uitsluitend toegelaten in bestaand stedelijk gebied en met inachtneming van de overige bepalingen van deze verordening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aannemelijk gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. […]; 4.

In afwijking van het eerste lid is uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied, met dien verstande dat in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. 5. In afwijking van het eerste lid kan een nieuw verblijfsrecreatieterrein worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied indien in de toelichting op het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 4 opgenomen uitgangspunten." Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening luidt: "[…]. Uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein zoals benoemd in artikel 2.11, vierde lid voldoet aan de voorwaarden A t/m D. A. Ruimtelijke kwaliteit: Kwaliteitsverbetering van bestaande bedrijven vindt plaats binnen de

9

bestaande oppervlakte en eenheden van het bedrijf; Een beperkte uitbreiding van oppervlakte is mogelijk indien het nieuw uit te breiden terrein: • integraal onderdeel uitmaakt van een (nieuw) landschap; • en de dichtheid en omvang van de bebouwing passend is in het betreffende landschap; • en het beheer en onderhoud van het landschap geborgd is; Een beperkte uitbreiding van eenheden is mogelijk indien: • er sprake is van een integrale kwaliteitsimpuls van het [sic] bestaande en toekomstige accommodatie; […]." Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening luidt: "Benoemen van aandachtsgebieden; Aandachtsgebieden zijn gebieden waar de ruimtelijke kwaliteiten onder druk staan of al (deels) verdwenen zijn en/of een transformatie opgave ligt. De ruimtelijke kwaliteit van een gebied is een optelsom van verschillende kenmerken die de hoedanigheid van een gebied of een plek bepalen, vaak uitgedrukt in de driedeling gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde. De ruimtelijke kwaliteiten van een gebied zijn erg gebiedsafhankelijk en zullen bij ruimtelijke ontwikkelingen beschreven moeten worden. Hierbij kan naast de thema’s natuur, landschap, verblijfsrecreatie ook sprake zijn van opgaven voor de thema’s waterveiligheid, energietransitie, (watergebonden) bedrijvigheid, woningbouw, leefbaarheid van kernen, aquacultuur en landbouw.

In de aandachtsgebieden liggen er kansen om de ruimtelijke kwaliteiten integraal opnieuw te ontwikkelen. Het benoemen van een aandachtsgebied kan wanneer het aanwezige landschap onder druk staat; er een noodzaak is tot een nieuwe balans tussen bovengenoemde thema’s; er een breed gedragen gebiedsgerichte transformatie opgave ligt en de ontwikkeldruk voor verblijfsrecreatie in het gebied hoog is. Ontwikkeling van aandachtsgebieden; De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld, dat door gemeenschappelijke partijen wordt gedragen. Ook planvorming en realisatie gebeurt op basis van gelijkwaardigheid en samenwerking. Realisatie vindt alleen plaats als er ondernemers willen investeren en betrokken zijn. Naast ondernemers heeft ook de overheid een rol. Als de overheid partij is, richt zij haar aandacht in de eerste plaats op het proces en de publieke ruimte. Tegenwoordig ligt een groots opgezette gebiedsaanpak, zoals die in het verleden werd uitgevoerd, echter niet meer voor de hand. Gewenste ontwikkelingen zullen daarom met een kleinschalige projectaanpak in kleine stapjes gerealiseerd worden.

In het streefbeeld voor de aandachtsgebieden wordt in ieder geval invulling gegeven aan de ontwikkeling van de landschapsstructuur (landschap produceren), de regionale identiteit en de omvang en dichtheden van bebouwing passen bij de landschapsstructuur. Het landschap is in beheer bij één partij. Hiernaast wordt aansluiting gezocht met de omgeving door de verdere ontwikkeling en aansluiting op het recreatieve routenetwerk en infrastructuur. Hekken en afscheidingen worden vermeden en het gebied is zo veel als mogelijk openbaar toegankelijk. Ook wordt invulling gegeven aan de onderdelen B t/m D van het Ontwikkelkader zoals bedoeld onder 3. De recreatieve ontwikkelingsruimte in aandachtsgebieden is geen 'vrije' ontwikkelingsruimte. In alle gevallen moet de ontwikkeling in een aandachtsgebied bijdragen aan het oplossen van verblijfsrecreatieve knelpunten (herstructurering, verplaatsing, sanering) (elders). Combineren van een verscheidenheid aan instrumenten, exploitatie en ontwikkeling

10

op gebiedsniveau kan mogelijkheden bieden om stappen te zetten in de aandachtsgebieden." 13.2. De planlocatie is op kaart 5 bij de Omgevingsverordening aangeduid als een gebied buiten de kustzone. Artikel 2.11 van de verordening bevat regels voor het ontwikkelen en het uitbreiden van recreatieterreinen buiten de kustzone. Primair stelt de raad dat hier toepassing is gegeven aan artikel 2.11, vierde lid, van de verordening. Volgens de raad is sprake van een beperkte uitbreiding en voldoet die uitbreiding aan de voorwaarden die zijn neergelegd in Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening. In die bijlage is het "Ontwikkelkader uitbreiding verblijfsrecreatieterrein buiten de kustzone" opgenomen. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en in het verweerschrift is op dit punt een onderbouwing gegeven. Subsidiair stelt de raad dat het plan - als de beoogde ontwikkeling vanwege de omvang daarvan moet worden aangemerkt als een nieuw verblijfsrecreatieterrein - voldoet aan de voorwaarden in Bijlage D onder 4 bij de verordening. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en het verweerschrift is daarom ook ingegaan op het benoemen en ontwikkelen van aandachtsgebieden. Het plan voldoet volgens de raad ook aan artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. 13.3. Het plan voorziet in de uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein.

Zoals hiervoor is vermeld, is het plangebied circa115 hectare. Het recreatiepark is circa 57 hectare groot en wordt uitgebreid met circa 32 hectare. De overige circa 26 hectare bestaat uit natuur. Niet in geschil is dat het daarbij gaat om een uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein buiten bestaand stedelijk gebied. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied zich buiten de kustzone en gedeeltelijk buiten bestaand stedelijk gebied bevindt. Het geschil spitst zich in de eerste instantie toe op de vraag of dit een beperkte uitbreiding is en in het verlengde daarvan of 2.11, vierde lid, van toepassing is. De Omgevingsverordening zelf bepaalt niet wanneer een uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein beperkt is. In de toelichting bij de verordening staat: "In bijlage D onderdeel 3 en 4 zijn specifieke voorwaarden voor verblijfsrecreatieve ontwikkelingen nader gespecificeerd. Het ontwikkelkader zet in op de samenhang tussen verblijfsrecreatieve ontwikkelingen en de omgeving. Hier wordt gedoeld op de integratie van accommodatie met het (deels te creëren) landschap, natuur en met de cultuur en economie van de omgeving." In het verweerschrift staat daarom dat voor de vraag of sprake is van een beperkte uitbreiding mede bepalend is in hoeverre de uitbreiding ook invloed heeft op het landschap, natuur en cultuur van de omgeving.

Het standpunt van de raad is dus dat de beoordelingscriteria van Bijlage D onder 3 niet enkel gerelateerd zijn aan de oppervlakte van de beoogde uitbreiding. De Afdeling volgt dit standpunt van de raad echter niet. Nu de oppervlakte van het terrein ten opzichte van het vorige plan met ongeveer 32 hectare wordt uitgebreid, is geen sprake van een beperkte uitbreiding van een recreatieterrein als bedoeld in Bijlage D onder 3 bij de verordening. De gevolgen van de ontwikkeling op de omgeving zijn weliswaar relevant voor de inhoudelijke beoordeling, maar dat is niet doorslaggevend voor de vraag of de ontwikkeling gelet op de oppervlakte en omvang daarvan beperkt is. Dit betekent dat artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening in dit geval niet van toepassing is. 13.4. Vervolgens is de vraag of het plan in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Op grond van dat artikellid is het binnen aandachtsgebieden en onder voorwaarden mogelijk om buiten bestaand stedelijk gebied een verblijfsrecreatieterrein te vestigen.

Weliswaar voorziet het plan in de uitbreiding van een recreatieterrein en is dus geen sprake van nieuwvestiging, maar naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke lezing van de Omgevingsverordening met zich dat onder een nieuw verblijfsrecreatieterrein als bedoeld in artikel 2.11, vijfde lid, mede een niet-beperkte uitbreiding van een bestaand recreatieterrein zoals hier aan de orde, moet worden verstaan. Bijlage D onder 3 bij de

11

verordening biedt immers alleen ruimte voor een beperkte uitbreiding van een bestaand terrein, terwijl in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening geen beperkingen zijn gesteld aan de oppervlakte. Voor bestaande terreinen ligt de nadruk op kwaliteitsverbetering, productinnovatie en -differentiatie, terwijl de nadruk bij de nieuwvestiging van een terrein ligt op een transformatie van het gebied met een hoge recreatiedruk. Dan ligt het voor de hand dat de ontwikkeling in de systematiek van de Omgevingsverordening wordt aangemerkt als een nieuw recreatieterrein. Het plan moet dan voldoen aan de uitgangspunten die in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening staan. Die vereist dat het gebied wordt benoemd als een aandachtsgebied. Dat is een gebied waar de ruimtelijke kwaliteit onder druk staat en een transformatieopgave ligt. De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld dat door partijen wordt gedragen. Daarvan is hier sprake. De Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030, Besluitvormingsnotitie Fase 1 van 18 mei 2020 is een stuk dat door de provincie in samenwerking met diverse gemeenten, waaronder de gemeente Middelburg, is vastgesteld. Daarin is het plangebied opgenomen als een zogenoemd pijplijnproject in de Gebiedsvisie. Dit betekent dat de betrokken overheid zich voor 1 augustus 2020 formeel aan het plan heeft gecommitteerd.

Verder is de locatie op kaart 9 "Globale situering aandachtsgebieden" benoemd als aandachtsgebied. Volgens de raad is op dit moment sprake van een sterk verouderd park, met achterstallig onderhoud en een hoge dichtheid. Met het voorliggende plan wordt een ruimtelijke transformatie beoogd, waarmee de ruimtelijke kwaliteit integraal wordt ontwikkeld. Het in het plan opgenomen landschapsplan dat als bijlage 5 bij de toelichting is gevoegd, is vastgesteld als door partijen gezamenlijk tot stand gekomen streefbeeld voor het gebied. Voor zover de VOF en anderen stellen dat de aanwijzing als aandachtsgebied ten onrechte niet door de provincie is gebeurd, overweegt de Afdeling dat dit niet als vereiste volgt uit Bijlage D onder 4 bij de verordening. In dit geval is de Gebiedsvisie waarin de locatie is benoemd en in het verlengde daarvan het besluit 7 juli 2021 van de raad waarin de planlocatie daadwerkelijk is aangewezen als aandachtsgebied voldoende. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de verordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.17 Omgevingsverordening (bufferzones) 14. De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.17 van de Omgevingsverordening, omdat wordt voorzien in verblijfsrecreatieve bestemmingen binnen een afstand van 100 m van hun gronden.

Volgens hen leidt het plan daarom tot beperkingen in hun bedrijfsvoering. De volgens hen noodzakelijke grondwal is bovendien niet geborgd in het plan, waardoor de hinder niet wordt beperkt. 14.1. Artikel 2.17 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan waarin voor de eerste maal woon- of verblijfsrecreatieve bestemmingen worden aangewezen worden nieuwe woon- of verblijfsrecreatieve functies niet toegelaten binnen een afstand van 100 meter tot buiten bestaand stedelijk gebied gesitueerde gronden waarop agrarische gebouwen anders dan kassen zijn toegelaten. […]; 3. In afwijking van het eerste en het tweede lid kan een kleinere afstand worden gehanteerd indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de kleinere afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de betrokken agrarische bedrijven.

12

[…]." 14.2. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat op het perceel aan de Muidenweg 11 een agrarisch bedrijf - namelijk een grondgebonden akkerbouwbedrijf - is gevestigd, dat op basis van artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening is afgeweken van de afstand van 100 m tussen verblijfsrecreatieve bestemmingen en agrarische bebouwing en dat het plan voldoet aan dat artikellid. In paragraaf 9.7 van de plantoelichting staat dat op grond van de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een afstand van 30 m wordt aangehouden tussen de meest nabijgelegen recreatiewoning en het bedrijf van de VOF en anderen. In het plan wordt aan deze richtafstand voldaan. Zo staat in de artikelen 3.3 en 4.4 van de planregels dat op gronden met de bestemmingen "Groen" en "Natuur - Overgangszone" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies" extensieve dagrecreatie niet is toegestaan. Verder zijn aan de randen van het park op de verbeelding groenbestemmingen opgenomen, waaronder langs het perceel aan de Muidenweg 11. De gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" strekken zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen.

Ter waarborging is in artikel 10.4 van de planregels de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de nabijgelegen recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone wordt aangelegd en in stand dient te worden gehouden, conform de uitgangspunten en de principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Hierbij zijn onder meer de grondwallen als zodanig opgenomen. Dit blijkt uit principeprofiel 1 in hoofdstuk 4 van de Inrichtingsvereisten. Hiermee wordt eventuele hinder zoveel mogelijk beperkt. Wat betreft de Inrichtingsvereisten en het van toepassing zijnde principeprofiel verwijst de Afdeling naar wat hierna onder 17 wordt overwogen. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de VOF en anderen. Gelet op het voorgaande is het plan in overeenstemming met artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.27 Omgevingsverordening (afwegingszone natuurgebieden) 15.

De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting geen beschrijving is gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden in de omgeving. Volgens hen zal een groot deel van het natuurgebied De Piet tijdens de aanlegfase en in de gebruiksfase door de toename van menselijke aanwezigheid en activiteit in en rondom het park worden geconfronteerd met geluidhinder en zal ook sprake zijn van verstoring door licht. Daarnaast voeren zij aan dat niet aannemelijk is gemaakt dat de bestemming "Natuur - overgangszone" een aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal kunnen voorkomen, omdat binnen die bestemming bouwwerken kunnen worden gerealiseerd en de inrichting van het terrein niet is verzekerd in het plan. 15.1. Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor gronden die zijn gelegen binnen 100 meter rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, zoals aangegeven in bijlage 9, met inachtneming van een ingevolge artikel 2.26 vastgestelde wijziging van de begrenzing, wordt

13

een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en wordt aannemelijk gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt. 2. In een bestemmingsplan waarin een bevoegdheid tot afwijking van de regels door middel van een omgevingsvergunning wordt opgenomen, voor de in het eerste lid bedoelde gronden, wordt de regel gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 meter afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt." 15.2. Artikel 4.3.1 van de planregels luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 voor het bouwen van een bouwwerk, ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer, met inachtneming van de volgende regels: a. de maximum goothoogte van een gebouw bedraagt 4 meter; b. de maximum bouwhoogte van een gebouw bedraagt 8 meter; c. de maximum oppervlakte van een gebouw bedraagt 100 m²; d. de maximum bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouw zijnde, bedraagt 3 meter; e. de afwijking leidt niet tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden." 15.3.

Het plangebied ligt buiten de begrenzing van het Natuurnetwerk Zeeland, maar grenst aan de noordzijde aan het bosgebied langs de zuidzijde van De Piet. Ten noordwesten van het plangebied ligt de Lemmerplaat. In artikel 2.27 van de verordening is een bepaling opgenomen over gebieden die binnen 100 m afstand liggen van het Natuurnetwerk Zeeland, de zogeheten afwegingszone natuurgebieden. In het kader van de MER zijn de effecten van het plan op nabijgelegen natuurgebieden beoordeeld. De resultaten daarvan zijn opgenomen in het rapport "Effectbeoordeling Natuurnetwerk Zeeland herontwikkeling Waterpark Veerse Meer" (hierna: de Effectbeoordeling) van 21 april 2021. Dat is als bijlage 9 onderdeel f bij de toelichting opgenomen. In hoofdstuk 6 van de plantoelichting is nader ingegaan op de gebieden die deel uitmaken van het Natuurnetwerk Zeeland en op een afstand van 100 m of minder van het plangebied liggen. Daarin is geconcludeerd dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Wat betreft het gebied De Piet staat in de Effectbeoordeling dat in de afwegingszone aan de noordzijde van het plangebied geen (langdurige) werkzaamheden plaatsvinden waarbij geheid wordt, verlichtingsbronnen worden gebruikt of andere werkzaamheden verricht worden waarbij trillingen kunnen optreden.

Aanlegwerkzaamheden kunnen voor enige geluidverstoring in het nabijgelegen bosgebied rond De Piet zorgen, maar dit zal geen significante invloed hebben op de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. De werkzaamheden worden dan uitgevoerd buiten het broedseizoen. In de gebruiksfase is hier sprake van een bufferzone met een natuurinrichting, waarin geen activiteiten plaatsvinden die kunnen leiden tot verstoring. Over het gebied de Lemmerplaat is in de Effectbeoordeling eveneens vermeld dat van een onevenredige aantasting door verlichting, geluid of trillingen als gevolg van de voorziene ontwikkeling binnen de 100 m afwegingszone aan de westzijde van het plangebied geen sprake is. In die zone worden slechts enkele recreatiewoningen gebouwd. Gelet hierop en omdat de heiwerkzaamheden slechts kort duren en er wordt geheid door middel van boringen waarbij minder

14

geluidbelasting optreedt dan bij traditioneel heiwerk, is verstoring niet aan de orde. De Lemmerplaat is bovendien niet van groot belang als broedgebied of als rust- of overtijgebied voor andere dieren dan vogels buiten het broedseizoen. Indien toch gewerkt moet worden met bouwlampen op deze locatie, dan wordt de verlichting zodanig afgeschermd dat deze alleen in de richting van het werkgebied schijnt en niet naar de Lemmerplaat. In de gebruiksfase zullen in dit deel van het plangebied geen lantaarnpalen of andere grotere lichtmasten worden geplaatst. Tijdens de bouwfase vinden heiwerkzaamheden plaats waarbij trillingen kunnen optreden. De reikwijdte van deze trillingen is echter beperkt en de toename van het aantal recreanten is beperkt. Op de platen in het Veerse Meer die van belang zijn voor rustende al dan niet broedende soorten die gevoelig zijn voor trillingen zullen de effecten niet merkbaar zijn. In de gebruiksfase is geen sprake van verstoring door geluid of licht. Dit komt mede door maatregelen om lichtuitstraling op de omgeving te beperken en door de aanleg van een overgangszone natuur tussen het park en natuurgebied De Piet. Als gevolg van de herontwikkeling kan de recreatiedruk enigszins toenemen, maar van een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden door recreatiedruk binnen de 100 m afwegingszone is geen sprake.

Verstoring door recreatie is beperkt tot delen van de Lemmerplaat en het bosgebied ten zuiden van De Piet die momenteel al toegankelijk zijn voor recreanten. Stikstofeffecten zijn beperkt tot de Lemmerplaat waar geen voor stikstof gevoelige natuurbeheertypen aanwezig zijn. Aan de noordzijde van het plangebied wordt 14 hectare natuur (overgangszone naar De Piet) gerealiseerd, die openheid op het Veerse Meer behoudt. Binnen een afstand van 100 m tot het gebied De Piet is daarom de bestemming "Natuur - overgangszone" opgenomen. Gelet op het voorgaande is een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurgebied en heeft de raad met de gegeven toelichting aannemelijk gemaakt dat de herontwikkeling niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Dat komt onder meer door de aanleg van een bufferzone met een natuurinrichting tussen het park en het natuurgebied rond De Piet en door het toepassen van een verlichtingsplan waarbij geen lichtuitstraling plaatsvindt op omliggende natuurgebieden. De VOF en anderen hebben geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de Effectbeoordeling. De raad heeft zich daarop mogen baseren.

Voor dit oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht wordt bevestigd dat zowel tijdens de aanlegfase als in de gebruiksfase geen sprake is van een grote aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Het betoog slaagt niet. 15.4. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft geoordeeld over de strijdigheid met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening behoeft het betoog van de raad dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging geen bespreking. 15.5. Wat betreft het betoog dat binnen de bestemming "Natuur - overgangszone" niet is verzekerd dat geen aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal plaatsvinden, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen bij of krachtens provinciale verordening instructieregels worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen die raken aan provinciale belangen bij een goede ruimtelijke ordening. In artikel 2.27 van de Omgevingsverordening is een instructieregel opgenomen waarin staat dat in een plan waarin een afwijkingsbevoegdheid wordt opgenomen voor gronden die zijn gelegen binnen 100 m rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, de regel wordt gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend

15

wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 m afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt. Dat is hier ook gebeurd. Aan het noordelijk deel van het plangebied, dat grenst aan het bestaande natuurgebied van De Piet, is de bestemming "Natuur - Overgangszone" toegekend. In artikel 4.3.1 van de planregels is een bevoegdheid opgenomen voor deze bestemming om af te wijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 van het plan voor het bouwen van een bouwwerk ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer. Wel is onder e van dat artikel als voorwaarde opgenomen dat deze afwijking niet mag leiden tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden. Naar het oordeel van de Afdeling is het plan daarmee in zoverre in overeenstemming met de in artikel 2.27 van de Omgevingsverordening opgenomen instructieregel vastgesteld. Het betoog slaagt niet. Natura 2000 16. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het vaarverkeer van en naar het recreatiepark onaanvaardbare gevolgen zal hebben en dat de rust in het ter plaatse gelegen vogeltrekgebied zal worden verstoord.

De VOF en anderen voeren aan dat de stikstofemissie in de referentiesituatie is overschat. In de berekeningen is geen rekening gehouden met de bestaande stacaravans en verhuurcaravans. Ook is geen rekening gehouden met artikel 5.2.3, onder d, van de planregels. Verder voeren de VOF en anderen aan dat bestaande caravans niet betrokken hadden mogen worden in de door de raad toegepaste saldering, omdat het plan die ongelimiteerd mogelijk maakt. Tevens voeren zij aan dat in de beoogde situatie is uitgegaan van een te laag gasverbruik en dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat. Tot slot voeren zij aan dat niet inzichtelijk is wat de feitelijke stikstofuitstoot is van de agrarische gronden waarmee is gesaldeerd. - Relativiteitsvereiste 16.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het herstelbesluit, omdat het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. 16.2. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden.

Uit de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, volgt dat een natuurlijk persoon die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de uitspraak dat individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie zou zich concreet voordoen ingeval een Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van een woon- en leefomgeving dan wel een goed ondernemingsklimaat. 16.3. Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied Veerse Meer. De percelen van

16

[appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen liggen op een afstand van 1,5 km of meer, 1 km en 250 m van het Natura 2000-gebied Veerse Meer. Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen staat voor dit gebied het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een vernietiging van het herstelbesluit. Alleen ten aanzien van de VOF en anderen kan niet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat voor hen wat betreft het Natura 2000-gebied Veerse Meer dan ook niet aan vernietiging van het besluit vanwege strijd met de Wnb in de weg. 16.4. Op grotere afstand van het plangebied zijn de natuurgebieden Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde gelegen. De afstand tussen de percelen van appellanten en de overige natuurgebieden bedraagt meer dan 6 km. Gelet hierop maken deze geen deel uit van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. De conclusie is dat hun individuele belangen - voor zover het de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde betreft - niet verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen.

Deze beroepsgrond kan op basis van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. 16.5. De Afdeling zal hierna inhoudelijk ingaan op de beroepsgronden van de VOF en anderen over het Natura 2000-gebied Veerse Meer. - Inhoudelijk 16.6. In paragraaf 6 van de plantoelichting is ingegaan op de effecten van het plan op Natura 2000 en in het bijzonder op het aspect stikstof. Ten behoeve van het plan zijn ecologische onderzoeken uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 1" van 23 november 2020 en het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 2" van 23 oktober 2020. Naar aanleiding van het advies van de Commissie m.e.r. is op 7 juni 2021 een aanvulling opgesteld. In het kader van de MER is ook een passende beoordeling uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Passende Beoordeling Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021 dat is opgenomen als bijlage 9, nr. 10, bij de plantoelichting. Uit de stukken volgt dat het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. Dit is door de VOF en anderen niet bestreden. De beoordeling van de effecten van stikstofdepositie is daarom beperkt tot de overige gebieden.

Maar gelet op wat hiervoor onder 16.4 is overwogen komt de Afdeling aan een bespreking van de beroepsgronden over stikstofdepositie in die gebieden niet toe. Voor Natura 2000-gebied Veerse Meer geven de beroepsgronden van de VOF geen grond voor het oordeel dat de verrichte beoordeling zodanige gebreken bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. Onder verwijzing daarnaar heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan de kenmerken van het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet zal aantasten. Het betoog slaagt niet. Aantasting landschap en landschappelijke inpassing 17. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot landschappelijke aantasting van het gebied. [appellant sub 1] en anderen voeren in dat kader aan dat het recreatiepark vanwege de omvang en de ruimtelijke effecten niet passend is. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat de landschappelijke inpassing niet is geborgd. Op de zitting hebben de VOF en anderen aanvullende bezwaren naar voren gebracht. Zij stellen dat niet duidelijk is welk principeprofiel uit bijlage 2 bij de

17

planregels van toepassing is, dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en globaal zijn, dat het beheer en onderhoud van het overige groen niet goed is geborgd, dat het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd en dat onvoldoende rekening is gehouden met het overige groen. 17.1. De raad stelt dat het plan in een goede landschappelijke inpassing voorziet. De landschappelijke inpassing is hiertoe opgenomen in een bijlage II, Inrichtingsvereisten bij de planregels. In artikel 10.4 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen. De inrichtingsvereisten voorzien rondom het park in groene overgangszones. Bovendien wordt aan de noordzijde van het plangebied een natuurgebied gerealiseerd. Op deze manier blijft het gebied open en blijft het mogelijk om vanaf de Muidenweg over de nieuwe natuur uitzicht op het meer te hebben. De raad heeft nader toegelicht dat het voor de ruimtelijke inpassing niet nodig is om aan de oostzijde van de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen ook een overgangszone op te nemen. Er bevindt zich daar al een groenstrook van ongeveer 50 m breed. Verder is over het perceel van de VOF en anderen nader toegelicht dat rondom de bedrijfswoning een bufferzone is aangehouden van 50 m breed en dat deze is geborgd met de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies".

Hiermee wordt voldaan aan de maximale richtafstand die voor de relevante bedrijfscategorieën is opgenomen in de VNG-brochure. Met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - buitenzwembad" is daarnaast geborgd dat binnen 200 m van het agrarisch bouwvlak waarop de bedrijfswoning zich bevindt geen gelegenheid wordt geboden voor zwemmen in open lucht. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende is ingepast. Het betoog slaagt niet. 17.2. Wat betreft het toepasselijke principeprofiel overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor al is weergegeven, strekken de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen. In artikel 10.4 van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone moet zijn aangelegd en in stand moet worden gehouden conform de uitgangspunten en principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Ook zijn voor verschillende locaties specifieke profielen opgenomen.

Voor de locatie waarbij het recreatiepark grenst aan het overgangsgebied naar het natuurgebied De Piet geldt het principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Het perceel van de VOF en anderen ligt in dit gedeelte. Op de zitting is door de raad bevestigd dat het voor het perceel van de VOF en anderen gaat om principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Ook het standpunt dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en te globaal zijn, volgt de Afdeling niet. In de paragraaf 4.2 van de Inrichtingsvereisten zijn de algemene kaders voor de voorwaardelijke verplichting opgenomen. Op de zitting heeft de raad in dat verband toegelicht dat daarin de algemene uitgangspunten zijn opgenomen. Vervolgens wordt dat kader per principeprofiel nader uitgewerkt. De principeprofielen en tekeningen zijn weliswaar globaal, maar dat doet er niet aan af dat de kaders in paragraaf 4.2 gelden als "harde" uitgangspunten. Voor zover appellanten vrezen dat de landschappelijke inpassing van het gebied onvoldoende geborgd is, stelt de Afdeling vast dat bijlage 2 met de Inrichtingsvereisten onderdeel uitmaakt van de planregels. In het verlengde daarvan bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het beheer en het onderhoud van het groen niet goed is geborgd. De betogen slagen niet.

18

17.3. De landschappelijke inpassing is voor zover de raad dat noodzakelijk heeft geacht, opgenomen in een bijlage 2 bij de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is de vereiste inpassing van het gebied, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, voldoende geborgd. Ook het betoog dat uitvoering van het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd, volgt de Afdeling niet. Dat stuk geeft de gewenste kwaliteit en uitstraling van het gebied weer en is als bijlage 15 bij de plantoelichting gevoegd. Daarin is aandacht besteed aan de landschappelijke inpassing, beeldkwaliteit en stedenbouwkundige opzet van het park. In het verweerschrift is toegelicht dat ervoor is gekozen om het beeldregieplan een richtinggevend karakter te geven en de uitvoering daarvan niet bindend in de planregels voor te schrijven. Gelet op voorgaande bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ook het uitvoeren van het Beeldregieplan in het plan had moeten borgen. Het betoog slaagt niet. Nationale Omgevingsvisie 18. De VOF en anderen betogen dat de voorziene ontwikkeling afbreuk doet aan de doelstelling van de Nationale Omgevingsvisie dat in het landelijk gebied ruimte moet blijven voor vitale landbouw. De uitbreiding van het park gaat ten koste van de ruimtelijke kwaliteiten van het landelijk gebied. 18.1.

De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het rijksbeleid is gebonden. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad wel met dit beleid rekening houden en moet dit beleid in de belangenafweging worden betrokken. Vergelijk de uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1445. In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de Nationale Omgevingsvisie en de verhouding van het plan tot deze visie. Als gevolg van het plan komt op ongeveer 40 hectare landbouwgrond een recreatiepark en natuur. De raad heeft dit bij de besluitvorming in aanmerking genomen en zwaarder gewicht toegekend aan het belang om het park te herontwikkelen. De ontwikkeling gaat gepaard met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die zich mede uitstrekt tot de landschappelijke inpassing. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de Nationale Omgevingsvisie. Het betoog slaagt niet. Gebiedsvisie Veerse Meer 19. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de richtinggevende principes van de Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030.