Rekenkamercommissie Meppel - Subsidiebeleid gemeente Meppel

Uit de bestudeerde dossiers en de daarover gevoerde gesprekken blijkt verder dat subsidievaststellingsbeschikkingen niet altijd op tijd worden afgegeven. Formeel dient de gemeente binnen 13 weken nadat zij een aanvraag heeft ontvangen, de subsidie vast te stellen. In drie van de acht dossiers was de beslistermijn ruimschoots overschreden. Uit gesprekken die over de dossiers zijn gevoerd blijkt dat subsidies regelmatig door middel van een verzameladvies aan het college worden vastgesteld; er worden dan in één keer meerdere subsidies ter vaststelling aan het college voorgelegd. Hierdoor wordt op verschillende aanvragen niet tijdig beslist. Tijdens een accountantscontrole is de gemeente hierop aangesproken. Afgelopen zomer is de frequentie om subsidies vast te stellen daarom opgehoogd; er is een planning gemaakt waaruit blijkt dat in de maanden september, oktober en december 2020 subsidies (door middel van een verzameladvies) kunnen worden vastgesteld.

3.3.2.

Het behalen van beleidsdoelstellingen Uit de dossierstudie volgt dat er in het besluit ter vaststelling niet wordt ingegaan op (het behalen van) beleidsdoelen. In twee dossiers zijn in de verleningsbeschikking beleidsdoelen genoemd, maar bij de subsidievaststelling komen deze niet terug. Ook blijkt niet uit de acht dossiers of, en zo ja in welke mate, de activiteit heeft bijgedragen aan het daadwerkelijk behalen van die beleidsdoelen. Het voorgaande betekent niet dat de gemeente bij de vaststelling van subsidies niet naar de beleidsdoelen kijkt. Uit de interviews blijkt dat gesprekspartners deze beleidsdoelen wel voor ogen hebben, maar dat het voor

15

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

hen lastig is om vast te stellen of en zo ja in welke mate de activiteit bijdraagt aan het bereiken van een beleidsdoel. Daarnaast laat de dossierstudie zien dat binnen verschillende beleidsterreinen (sociaal domein, kunst en cultuur en evenementen) een of meer adviesnota’s voor het college worden opgesteld. In die adviesnota’s wordt wat uitgebreider ingegaan op de gesubsidieerde activiteiten, de maatschappelijke effecten/doelen waaraan de activiteit (naar verwachting) bijdraagt en de subsidierelatie. Echter, ook in de adviesnota’s die geschreven worden in verband met het vaststellen van een subsidie wordt niet of nauwelijks inhoudelijk ingegaan op het al dan niet behalen van of die maatschappelijke effecten/doelen. Meetbare outcome-indicatoren ontbreken. De gemeente kijkt voor de vaststelling van subsidies dan ook vooral naar de output (welke ‘producten’ of ‘activiteiten’ worden geleverd) en niet of nauwelijks naar de outcome (wordt met de subsidie bereikt wat we graag willen dat er wordt bereikt?).

3.3.3.

Tussentijdse controle en bijsturing Uit het onderzoek volgt dat de gemeente Meppel een goed beeld heeft van wat de organisaties en instellingen die door de gemeente worden gesubsidieerd precies doen. De accounthouders hebben tussendoor regelmatig contact met de subsidieontvangers. Tijdens die gesprekken wordt besproken wat de laatste stand van zaken is en of (en zo ja hoe) bepaalde activiteiten zijn uitgevoerd. Ook wordt in gesprekken nagegaan welke signalen er zijn en wat de gemeente Meppel het komende jaar kan verwachten. Uit de interviews blijkt dat gesprekspartners wel een vinger aan de pols willen houden. Zij voeren met de subsidieontvangers gesprekken en proberen op die manier ontwikkelingen te signaleren waarop de gemeente kan inspelen. In zoverre is sprake van een adequate tussentijdse controle. Ook proberen gesprekspartners tijdens die gesprekken inzicht te krijgen in wat de effecten zijn van de gesubsidieerde activiteiten. Dat is en blijft voor gesprekspartners lastig, mede doordat de beleidsdoelen zo algemeen geformuleerd zijn. Binnen verschillende beleidsterreinen vinden wel ontwikkelingen plaats om meer zicht en grip te krijgen op gesubsidieerde organisaties en instellingen en de realisatie van beleidsdoelen. Sociaal domein Vanaf juli 2020 start de Monitor Maatschappelijke Resultaten. Die monitor heeft de gemeente samen met een extern bureau ontwikkeld.

Met de monitor kan worden gekeken welke doelen de gemeente de afgelopen jaren heeft gesteld. In de monitor worden allerlei resultaten bij elkaar gebracht, ook de resultaten van bijvoorbeeld het CBS en klanttevredenheidsonderzoeken. Het is de bedoeling dat de gemeente op die manier beter zicht krijgt op de te bereiken resultaten.

Op dit moment vindt er op alle beleidsterreinen nog geen adequate beleidsmatige (bij)sturing plaats op wat de gemeente daadwerkelijk met het verstrekken van subsidies wil bereiken.

16

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

4

De rol van de Raad 4.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de rol van de raad bij subsidiebeleid. We benoemen de mogelijkheden die de raad heeft om invloed uit te oefenen op beleid en uitvoering en gaan tegelijkertijd in op de wijze waarop de raad van Meppel gebruik maakt van die mogelijkheden.

4.2

Kaders raad De raad stelt kaders voor het verstrekken van subsidies. Die bestaan in beginsel uit financiële (budgetten) en inhoudelijke kaders. De raad heeft de Asv vastgesteld in 2011. Die regelt de formele procedure van het aanvraag- en toekenningsproces. Daarnaast stelt de raad beleid vast dat als leidraad dient bij de inhoudelijke beoordeling van subsidieaanvragen. Dit beleid bestaat uit de jaarlijkse Programmabegroting (die de beleidsdoelen per beleidsterrein formuleert) en alle overige beleidsnotities die voor beleidsonderwerpen de doelen en richtlijnen bevatten. Dit zijn, zoals bleek, vooral algemene maatschappelijke doelen en daarmee biedt dit beleid weinig concrete handvatten voor subsidieverstrekking en beoordeling van de effectiviteit ervan. Naast dit beleid en de Asv heeft de raad ook specifiek voor de subsidieverlening nadere regelingen vastgesteld (het Evenementenbeleid en de Cultuurnota). De nadere regelingen herhalen enerzijds de globale beleidsdoelstellingen en geven anderzijds handvatten (criteria) voor beoordeling van aanvragen. Deze criteria hebben betrekking op wat ‘objectief’ is na te gaan over de bestemming van de middelen (kenmerken van de organisatie, te ondernemen activiteiten) en niet op het mogelijke maatschappelijke effect.

Al met al zijn de huidige inhoudelijke kaders voor subsidieverstrekking erg algemeen van aard en geven ze weinig richting aan de subsidieverstrekking. Er is geen afzonderlijk strategisch beleidsdocument dat gaat over het subsidie-instrument als zodanig. De consequentie is dat in de praktijk er veel overgelaten wordt aan het college. Financiële kaders stelt de raad door jaarlijks de Programmabegroting vast te stellen. Die bevat per definitie ook de beschikbare budgetten voor subsidies. Deze zijn echter als zodanig niet zichtbaar in de begroting, met uitzondering van de drie subsidieplafonds die in de subsidieparagraaf worden genoemd. Voor de subsidieverleners zijn die bedragen wel via het systeem inzichtelijk; daaruit blijkt voor hen welk bedrag de raad beschikbaar heeft gesteld. Jaarlijkse subsidies worden al met al dus formeel door de raad vastgesteld, maar grotendeels zonder dat in de Programmabegroting inzichtelijk is welke subsidiebedragen daarmee zijn gemoeid.

4.3

Informatievoorziening aan de raad Informatie over subsidieverstrekking is in principe beperkt tot de P&C-documenten: begroting en rekening (en eventuele tussentijdse rapportages). Zoals bleek, zijn de subsidies per beleidsveld daarin nauwelijks zichtbaar. Wel is gebleken uit het gesprek met de raad dat de raad een overzicht ontvangt van verstrekte subsidies. In de Jaarstukken wordt in de subsidieparagraaf verwezen naar ‘het subsidieregister van de verstrekkingen aan instellingen’ op www.data.overheid.nl (zie bijvoorbeeld de Jaarstukken van 2019) Het meeste recente overzicht dat op die site kon worden gevonden was van 2017. Dit betreft een register, zonder indeling of totaalbedragen, dat geen inzicht biedt in de subsidiëring per beleidsdoel. De begrotingsparagraaf over subsidies biedt ook geen totaaloverzicht. Het onderwerp subsidies komt naast de P&C-cyclus alleen incidenteel in de gemeenteraad aan de orde, namelijk wanneer een specifieke subsidie vragen oproept. Momenteel wordt gewerkt aan een herijking van het subsidiebeleid (zie onder). De raad vraag zelf niet om informatie over de voortgang van dit proces en wordt daarover ook niet actief geïnformeerd door het college.

17

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

4.4

Controlerende taak De controlerende taak ten aanzien van subsidies maakt onderdeel uit van de reguliere planning- en controlcyclus. In de Programmabegroting opgenomen middelen worden verantwoord in de jaarrekening. Evenmin als in de begroting subsidies zichtbaar zijn, zijn ze dat in de jaarrekeningen. In beginsel zal dus alleen bij belangrijke afwijkingen actieve verantwoording plaatsvinden. Het is niet gebleken dat de raad actief heeft gevraagd om informatie over de effectiviteit van de jaarlijkse subsidies. Voor de raad is de aard en omvang van subsidies niet in alle gevallen duidelijk, onder meer omdat de gemeente ook indirect subsidieert. Het subsidiebeleid als zodanig is ook geen frequent bespreekpunt in de raad en het beleid is jarenlang niet tegen het licht gehouden. Er heeft dus geen periodieke, van tevoren vastgestelde evaluatie plaatsgevonden. Naar aanleiding van een raadsmotie vindt momenteel wel een herziening plaats van het beleid, die tevens gepaard gaat met een evaluatie van het huidige beleid. De raad heeft namelijk op 3 maart 2020 het voorstel ‘Herijking subsidies’ vastgesteld. De herijking houdt in dat het instrument subsidieverlening in haar geheel tegen het licht wordt gehouden, met als doel dat subsidies ‘met name gebruikt worden voor activiteiten en zo min mogelijk [voor] huisvesting en overhead’.

Verder dient te worden bekeken in ‘welke mate subsidies bijdragen aan het realiseren van het beleid van de gemeente Meppel’. De beoordeling van effecten van een subsidie moet plaatsvinden aan de hand van de criteria van het ‘actuele beleid’, zoals blijkend in de Programmabegroting en de Perspectiefnota 2020-2023. Verder is op voorhand is duidelijk dat met de herijking bij de subsidies voor sport, kunst, wijken en recreatie en toerisme een ‘taakstelling van € 100.000 gerealiseerd moet worden’. Voor subsidies in het Sociaal domein geldt geen taakstelling. Herijking De herijking vindt momenteel plaats. Het is de bedoeling om aan de hand van de doelstellingen en de criteria per subsidiepartij in kaart te brengen in hoeverre zij hieraan voldoen. De criteria en de doelstellingen zijn door de raad op 28 mei 2020 vastgesteld. Aan de hand van die criteria is voor accounthouders makkelijker te bepalen in hoeverre een partij aansluit bij de maatschappelijke beleidsdoelen. In de herijking wordt gekeken ‘welke verwachtingen hebben we, wat komen we tegen en wat moeten we doen’. Op die manier moet er in Meppel meer grip komen op de subsidieverlening en kan een meer effectieve subsidieverlening tot stand komen. De herijking van het subsidiebeleid gebeurt in samenwerking met de subsidie-ontvangende partijen.

Subsidiepartijen dienen namelijk zelf in beeld te brengen hoe hun activiteiten aansluiten bij (het realiseren van) de nieuwe beleidsdoelen en criteria. Subsidiepartijen hebben veel kennis en ervaring, door samen op te trekken wordt die deskundigheid meegenomen in het proces. In werkgroepjes is samen met verschillende subsidiepartijen onder meer naar de criteria en naar ‘wat missen jullie, wat is onduidelijk en wat kan er beter’ gekeken. Op dit moment wordt met de nieuwe criteria geoefend. De projectleider herijking subsidies heeft een instructiedocument en -filmpjes opgenomen voor subsidiepartijen. Bij de herijking van het subsidiebeleid wordt ook in kaart gebracht in welke mate indirecte subsidiëring plaatsvindt.

18

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

5

Analyse en beantwoording deelvragen In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken geanalyseerd, waarbij een antwoord wordt gegeven op de bij het onderzoek behorende deelvragen.

5.1

Doelen en beleidskaders In deze paragraaf worden de deelvragen met betrekking tot het subsidiebeleid beantwoord. 1. Wat zijn de juridische en beleidsmatige kaders voor subsidieverstrekking in Meppel? Welke documenten, zoals bijvoorbeeld vastgestelde subsidieverordening(en) spelen daarbij een rol? De juridische en beleidsmatige kaders voor subsidieverstrekking zijn in Meppel neergelegd in de Asv, de Programmabegroting en de nadere subsidieregelingen en beleidsregels. De gemeente kent op basis van de Asv alleen jaarlijkse en eenmalige subsidies. Belangrijk is dat de gemeente Meppel alleen voor activiteiten die vallen onder een beleidsterrein dat wordt genoemd in de Programmabegroting een subsidie kan verstrekken. In de nadere subsidieregelingen en beleidsregels is omschreven welke activiteiten precies subsidiabel zijn. Deze regelingen zijn niet voor alle beleidsterreinen waar subsidies verleend worden beschikbaar. Die (nadere) beleidsregels noemen criteria waaraan een subsidieaanvrager moet voldoen om een subsidie te verkrijgen. Het verschilt per beleidsterrein wat voor (soort) criteria er worden gesteld. Daarnaast zijn voor de subsidieaanvraag, subsidieverlening en subsidievaststelling specifieke voorschriften vastgelegd in de Asv en/of de nadere subsidieregelingen en beleidsregels. Welke voorschriften precies gelden is afhankelijk van de omvang van de subsidie.

Voor het aanvragen van een subsidie of de vaststelling daarvan gelden voor subsidies tot € 5000 andere regels dan voor subsidie van bijvoorbeeld meer dan € 50.000. Voor subsidies vanaf € 50.000 geldt in algemene zin dat de subsidieaanvrager extra informatie moet aanleveren. Daarnaast kan het college een subsidie tot € 5000 direct vaststellen, terwijl voor een subsidie van meer dan € 15.000 een aparte vaststellingsprocedure moet worden doorlopen. Norm

Beoordeling

Er is een duidelijk en expliciet kader voor de afweging om een instelling te subsidiëren.

+/-

2. Welke (soorten) subsidieregelingen onderscheidt de gemeente en is per subsidieregeling concreet, evalueerbaar en resultaatgericht vastgelegd wat het bestuursorgaan beoogt? De gemeente Meppel heeft voor verschillende beleidsonderwerpen (nadere) subsidieregels vastgesteld. Het gaat in dit geval om het Evenementenbeleid, de Nadere regels subsidies evenementen, de Cultuurnota, de Nadere regels subsidies amateurkunst, het Actieplan, de Nadere regels sportsubsidies en de Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen. In de verschillende subsidieregelingen en beleidsregels zijn (afhankelijk van het beleidsterrein) algemene en meer specifieke beleidsdoelen vastgelegd. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente wel is afgestapt van ‘we stellen ons tot doel om het beleid uit te voeren’, maar dat er niet concreet, evalueerbaar en resultaatgericht vastgelegd is wat de gemeente precies met de subsidieverlening wil bereiken. De beleidsdoelen uit de Programmabegroting en de nadere subsidieregelingen zijn allemaal zeer algemeen geformuleerd, niet verbijzonderd of geconcretiseerd. Daardoor bieden ze weinig houvast in de uitvoering als subsidieverleners deze beleidsdoelen moeten vertalen naar concrete subsidieafspraken. Ook de criteria die in de nadere regelingen zijn opgenomen zijn soms vrij algemeen.

Daarnaast zijn de algemene doelstellingen lastig meetbaar en niet goed bruikbaar om de bestaande praktijk te evalueren. Er kan daarom worden geconcludeerd dat niet concreet, evalueerbaar en resultaatgericht is vastgelegd wat het bestuursorgaan beoogt en dat de subsidieregelingen onvoldoende op evalueerbare wijze bijdragen aan de realisering van beleidsdoelen. Norm

Beoordeling

19

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

-

Per subsidieregeling is SMART vastgelegd wat de raad en/of het college beoogt. Norm

Beoordeling

De subsidieregelingen dragen op evalueerbare wijze bij aan de realisering van beleidsdoelen.

5.2

-

Uitvoering en verantwoording In dit onderdeel beantwoorden we de onderzoeksvragen over de uitvoering van het subsidiebeleid, de subsidieverlening. 3. Worden gemeentelijke beleidsdoelen vertaald naar subsidieafspraken? De subsidieverleners in Meppel zijn zelf verantwoordelijk voor de vertaling van algemene beleidsdoelen in een concrete subsidieafspraken. Subsidieverleners vinden het moeilijk om die vertaalslag te maken; de beleidsdoelen zijn niet concreet en bieden medewerkers weinig houvast. In de praktijk worden er wel afspraken met subsidieontvangers gemaakt. Deze afspraken zien vooral op de prestaties die subsidieontvangende partijen moeten leveren en worden opgenomen in overeenkomsten, convenanten of werkplannen. De afspraken komen in de beschikkingen niet terug. Daarnaast wordt in de beschikkingen doorgaans geen relatie gelegd met de beleidsdoelen waarvoor de subsidie wordt verstrekt. 4. Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidieverlening en op welke wijze wordt gecontroleerd of aan deze voorwaarden wordt voldaan? Het onderzoek laat zien dat er niet of nauwelijks voorwaarden aan de verlening van subsidies worden verbonden. Doorgaans geldt alleen de standaardvoorwaarde dat de gesubsidieerde activiteiten moeten worden verricht. Slechts een enkele keer is een andere voorwaarde opgenomen, maar is er geen koppeling aangebracht met de doelstellingen van de gemeente. Norm

Beoordeling

Gemeentelijke beleidsdoelen worden vertaald naar subsidieafspraken: - Een subsidiebeschikking bevat heldere en redelijke subsidievoorwaarden. - Subsidievoorwaarden staan in een logische relatie tot het beoogde doel van de desbetreffende regeling. De gemeente en subsidieontvangers houden zich aan de subsidievoorwaarden als afspraak en kader voor het totale subsidieverleningsproces.

-

+

5. Worden bijdragen aan de verschillende subsidieontvangers op een en dezelfde manier verstrekt of wordt per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze gehanteerd?

In Meppel worden subsidies verleend op basis van de Asv, maar niet altijd op een geheel uniforme wijze verstrekt. De manier waarop subsidies worden verstrekt is deels afhankelijk van de persoon die de subsidieaanvraag beoordeelt en afhankelijk van de wijze waarop de subsidieverstrekking binnen een bepaald beleidsterrein is gegroeid. De manier waarop een subsidie kan worden aangevraagd verschilt en ook definitie van een subsidie kan per beleidsterrein verschillen. Daarnaast geldt voor evenementensubsidies dat deze altijd, ongeacht de hoogte van het bedrag, moeten worden voorgelegd aan het college, terwijl dat bij de andere beleidsvelden niet het geval is en kleine subsidies ook door het KCC kunnen worden afgehandeld. Wanneer er per (soort) subsidieontvanger een andere werkwijze wordt gehanteerd, dan is daarvoor altijd een duidelijke reden aanwezig en is die reden vastgelegd en afgestemd met het college. Norm

Beoordeling

Subsidieverstrekking vindt voor zover mogelijk plaats op een uniforme wijze.

+/-

Als per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze wordt gehanteerd, is daarvoor een duidelijke reden aanwezig, vastgelegd en afgestemd met het college.

+

20

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

6. In welke gevallen en op welke manier leggen subsidieontvangers tussentijds en achteraf verantwoording af over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en de doelrealisatie en hoe wordt hierop gecontroleerd? Subsidieontvangers leggen achteraf verantwoording af als de subsidie niet direct is vastgesteld. Zij doen dat door een aanvraag tot vaststelling in te dienen. Bij die aanvraag moeten zij verschillende gegevens aanleveren, zoals een verslag van de activiteiten en een overzicht van de uitgaven en inkomsten. Bij subsidies boven de € 50.000 moet ook nog een balans van het afgelopen subsidietijdvak en accountantsverklaring worden aangeleverd. In de aanvraag tot vaststelling en/of het door hen aangeleverde verslag gaan subsidieontvangers in op de activiteiten die zij hebben verricht, afspraken die met de gemeente zijn gemaakt en/of de doelen en prestaties die zijn gerealiseerd. Hetgeen de subsidieontvangers hebben aangeleverd, wordt door de accounthouders inhoudelijk gecontroleerd. Ook wordt er door hen met de subsidieontvangers een gesprek gevoerd. Daarbij wordt gesproken over de verrichtte activiteiten, wat er met de activiteiten is bereikt en wat het heeft gekost. Uit het onderzoek blijkt dat accounthouders wel zicht hebben op wat subsidieontvangers allemaal hebben gedaan en dat zij bij de vaststelling van subsidies wel naar beleidsdoelen kijken.

Voor hen is het echter lastig om vast te stellen of en zo ja in welke mate de activiteit heeft bijgedragen aan het behalen van die beleidsdoelen. Dit komt doordat de beleidsdoelen zeer algemeen zijn geformuleerd en niet of onvoldoende worden vertaald in concrete subsidieafspraken. De gemeente Meppel kijkt voor de vaststelling van subsidies dan ook vooral naar de output en niet of nauwelijks naar de outcome. 7. Is sprake van adequate (tussentijdse) controle en bijsturing door de gemeente om zicht en grip te houden op gesubsidieerde organisaties en instellingen? Doordat de accounthouders regelmatig contact hebben met subsidieontvangers, hebben zij een goed beeld van wat die organisaties/instellingen precies doen. Accounthouders proberen op die manier ontwikkelingen te signaleren waarop de gemeente kan acteren. In zoverre is sprake van een adequate tussentijdse controle. Op dit moment vindt er op alle beleidsterreinen echter nog geen adequate beleidsmatige (bij)sturing plaats op wat de gemeente daadwerkelijk met het verstrekken van subsidies wil bereiken. Norm

Beoordeling

Verantwoording over subsidiebestedingen en doelrealisatie vindt op de afgesproken wijze plaats: - In de verantwoording van de subsidie wordt ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt bij de verlening van de subsidie. - Indien de doelen, de prestaties of effecten niet zijn gerealiseerd, wordt hiervoor in de verantwoording een verklaring gegeven. Norm

+ + + Beoordeling

De gemeente controleert en evalueert of de in de subsidiebeschikkingen vastgelegde voorwaarden en afspraken over prestaties, activiteiten en doelen zijn gerealiseerd. - Er is bij de gemeente en subsidieontvangers inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd. - Er is bij de gemeente en subsidieontvangers inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd. - De gemeente gebruikt deze informatie voor beleidsevaluatie.

21

+/+ -

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

5.3

Evaluatie en controle door de raad 8.

Op welke manier kan de raad invloed uitoefenen op het subsidiebeleid?

De raad heeft de mogelijkheid om jaarlijks in de begroting budgetten vast te stellen voor subsidies. Formeel doet de raad dit ook, maar niet in ‘actieve zin’. De subsidies per beleidsterrein of -doelstelling zijn als zodanig niet zichtbaar in de begroting (uitgezonderd een drietal subsidieplafonds). De beleidsdoelen die van toepassing zijn op subsidieverlening worden eveneens door de raad vastgesteld, jaarlijks in de Programmabegroting en periodiek bij de vaststelling van afzonderlijke beleidsdocumenten. Daarnaast heeft de raad de mogelijkheid om informatie over subsidieverstrekking en resultaten van subsidiëring aan het college te vragen. Van die mogelijkheid heeft de raad geen gebruik gemaakt in de onderzoeksperiode. Omgekeerd is ook niet gebleken dat het college de raad uit eigen beweging in die zin informeert. De raad heeft wel gevraagd aan een evaluatie en herziening van de beleidsuitgangspunten voor subsidieverstrekking. Die herijking wordt momenteel voorbereid. Norm

Beoordeling

De raad geeft aan welke maatschappelijke doelen subsidiabel zijn Norm

Beoordeling

De raad stelt de kaders (hoofdlijnen) voor subsidieverlening vast.

9.

+

+/-

Vanuit welke kaders werkt de raad en hoe zijn deze vastgesteld?

De raad stelt jaarlijks de begroting vast en daarmee impliciet de beleidskaders en budgetten voor de subsidies. Subsidieverlening is geen onderwerp van regulier overleg tussen raad en college; afspraken daarover ontbreken dan ook. 10. Welke afspraken zijn gemaakt tussen college en raad over informatievoorziening en afweegmomenten (bijvoorbeeld via de P&C-cyclus) en hoe werken deze afspraken in de praktijk? Er zijn geen bijzondere afspraken gemaakt voor informatievoorziening over subsidiebeleid. Dat betekent dat de informatie over dit onderwerp onderdeel vormt van de verzamelinformatie over beleid, budgetten, besteding en resultaten, die wordt gegeven in de vorm van planning- en controledocumenten. Alleen wanneer de raad ernaar vraagt, wordt over een bijzonder geval van subsidieverlening informatie verstrekt. Over de voortgang van de nu lopende herijkingsoperatie wordt de raad, zo is gebleken in het gesprek met de raad, niet systematisch geïnformeerd. De raad heeft daar zelf ook niet om gevraagd. Norm

Beoordeling

Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over wanneer en de wijze waarop de raad betrokken is bij subsidiebeleid en de uitvoering daarvan. Norm

Beoordeling

Informatievoorziening over het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan aan de raad is relevant, toegankelijk en begrijpelijk voor niet-ingewijden.

-

11. Op welke wijze en met welke frequentie wordt het subsidiebeleid getoetst? Er is momenteel geen afzonderlijk beleid voorhanden voor subsidieverstrekking, waarin is vastgelegd of en zo ja met welke frequentie subsidieverstrekking geëvalueerd moet worden. Een dergelijke evaluatie heeft in de onderzoeksperiode, evenals in de jaren ervoor, niet plaatsgevonden. Wel is op initiatief van de raad overgegaan tot een herijking van het subsidiebeleid. Norm

Beoordeling

Het subsidiebeleid wordt periodiek geëvalueerd door de raad en/of het college.

22

-/+

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Omdat in beleid en uitvoering momenteel een heldere koppeling ontbreekt tussen beleidsdoelen, de inzet van het subsidie-instrument en te bereiken maatschappelijke effecten, is het ook niet goed mogelijk om bezuinigingskeuzes te maken op basis van de maatschappelijke opbrengst. In beginsel kan wel gekeken worden naar de geleverde prestaties (in termen van output). Maar omdat het uitvoeren van gesubsidieerde activiteiten door subsidiënten al standaard gevraagd wordt (het is een voorwaarde om de subsidie vast te stellen), levert dat criterium voor bezuinigingskeuzes weinig meerwaarde op. Van alle subsidieontvangers kan in grote lijnen aangenomen worden dat ze hun subsidie gebruikt hebben voor het doel waarvoor ze die ontvingen (zo niet, dan is er iets mis met de subsidievaststellingsprocedure; daar is niets van gebleken). Norm

Beoordeling

Als er vanwege financiële omstandigheden op subsidies moet worden bezuinigd, dan wordt de subsidie afgewogen tegen de geleverde prestatie of ‘de opbrengst’ van de subsidie.

-

12. Op welke wijze wordt gehandeld als, vanwege (bij de gemeente Meppel gelegen) financiële omstandigheden, op subsidies moet worden bezuinigd? Wordt voor de zogenaamde ‘kaasschaafmethode’ of voor het op een andere manier bezuinigen op subsidies gekozen? De drie subsidieplafonds in de begrotingen vertonen tussen 2018-2020 een dalende lijn. In feite worden die volgens de kaasschaafmethode verminderd. Of daaraan een discussie over bezuinigingen vooraf is gegaan, is niet bekend. De subsidieplafonds vormen slechts een klein onderdeel van de totale subsidiëring. De trend van de totaalbedragen aan subsidies (die met een beschikking worden verstrekt) is door de jaren heen moeilijk te volgen, omdat die niet als zodanig zichtbaar zijn in de begroting. De subsidieparagraaf noemt weliswaar totaalbedragen, maar deze bevatten ook betalingen die niet vallen onder de subsidiedefinitie die voor de raad relevant is. De Perspectiefnota 2020-2023, door de raad vastgesteld in juni 2019, gaat uit van een ‘generieke bezuinigingstaakstelling’ vanaf 2020. ‘Voor 2021 betekent dit vervolgens een herijking van alle subsidies’, aldus de Jaarstukken 2019.33 Bij de vaststelling van de cultuurnota uit 2017 heeft de raad al besloten tot een bezuiniging op de cultuursector (die verwoord is in de nota; o.a. minder subsidie voor Stichting De Plataan; zie paragraaf 2.2.3). 13.

Als er moet worden bezuinigd, komen dan (per instelling of groep van instellingen) ‘kwaliteitscriteria’ aan de orde, anders gezegd, wordt de subsidie op dat moment voldoende afgewogen tegen de geleverde prestatie of ‘de opbrengst’ van de subsidie? Er wordt bij de beoordeling van subsidies en van de eventuele noodzaak tot bezuinigen op een subsidie geen gebruik gemaakt van kwaliteitscriteria. De herijking bevat een taakstelling van € 100.000 voor een aantal subsidieterreinen. De herijking is mede in gang gezet om over kwaliteitscriteria te gaan beschikken, aan de hand waarvan dergelijke taakstellingen ingevuld kunnen worden. In de herijking is eveneens een ‘opschoning’ voorzien van subsidies. Het streven is een helder onderscheid te maken tussen de verschillende soorten ‘betalingen’, zoals ‘echte’ subsidies, indirecte bijdragen en vergoedingen voor inkoop op basis van een overeenkomst. 14. Welke mogelijkheden (ook: wanneer) heeft de raad om weloverwogen te oordelen over de aan subsidieverlening verbonden voorwaarden en of aan die voorwaarden wordt voldaan? Deze mogelijkheden zijn in het huidige beleid niet of slechts beperkt voorhanden; zie de beantwoording van vraag 11. 15.

Zijn er nieuwe subsidiekaders en beoordelingscriteria denkbaar die (nog) beter inspelen op thema’s als doelrealisatie, outcomes, maatschappelijke relevantie en effecten en een passende rol van de overheid? Zicht op de outcome, oftewel de maatschappelijke effecten in het licht van de doelstellingen, gaat verder dan zicht op output. Die laatste beperkt zich algemeen gesproken tot de vraag: is de afgesproken activiteit of meetbare prestatie geleverd? Denk bijvoorbeeld aan ‘aantal leerlingen’ dat heeft deelgenomen aan ‘activiteit X’. Om

33 Jaarstukken 2019, Paragraaf subsidies, p. 145.

23

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

zicht te krijgen op de ‘outcome’ van subsidieverlening is het noodzakelijk nader in te zoomen op de ‘samenleving’ zelf, te weten het gedrag en handelen van de doelgroep van een subsidie. Het zicht op de effecten in de samenleving is doorgaans veel sterker aanwezig bij de subsidieontvangers dan bij de gemeente. Uitvoerende organisaties (de subsidieontvangers) staan in contact met de doelgroep. Het gesprek met uitvoerende organisaties is dus essentieel om zicht te krijgen op maatschappelijke effecten. Dat gesprek dient gestructureerd te worden door indicatoren of criteria die de gemeente, vaak in overleg met dezelfde partners, heeft opgesteld. De herijking zoals die momenteel plaatsvindt, probeert op de hier beschreven werkwijze geleidelijk meer grip te krijgen op beleidseffecten in relatie tot de inzet van het instrument ‘subsidieverlening’.

24

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

6.

Conclusies en aanbevelingen In de voorgaande hoofdstukken is beschreven op welke wijze het subsidiebeleid van de gemeente Meppel is vormgegeven en op welke wijze daar uitvoering aan wordt gegeven. Tevens zijn de onderzoeksbevindingen getoetst aan het normenkader en de deelvragen beantwoord. In dit hoofdstuk worden de conclusie van het onderzoek weergegeven en enkele aanbevelingen gedaan om het proces van subsidieverstrekking in de toekomst te kunnen versterken.

6.1

Conclusies In Meppel blijken subsidies al jarenlang op basis van bestaande subsidierelaties en op dezelfde wijze te worden verleend. De Asv wordt in grote lijnen binnen alle beleidsterreinen gevolgd, maar subsidies worden niet altijd op een geheel uniforme wijze verstrekt. De Asv is niet meer actueel en blijkt in de praktijk niet altijd goed werkbaar, bijvoorbeeld doordat termijnen niet goed aansluiten op de cyclus van de gemeente. De manier waarop subsidies worden verstrekt, is deels afhankelijk van de persoon die de subsidieaanvraag beoordeelt en deels afhankelijk van de wijze waarop de subsidieverstrekking binnen een bepaald beleidsterrein is gegroeid. Verschillen in de uitvoering per beleidsterrein zijn ten dele onvermijdelijk, maar deels ook te wijten aan het feit dat er in Meppel geen centrale coördinatie bestaat in de organisatie voor subsidieverlening. Door het gebrek aan onderlinge coördinatie bestaat het risico dat er verschillen in beoordeling van subsidieaanvragen ontstaan. In het beleid zijn beleidsdoelen en/of nadere criteria opgenomen, maar deze zijn zeer algemeen geformuleerd en niet verbijzonderd of geconcretiseerd. Subsidieverleners moeten zelf die beleidsdoelen vertalen naar concrete subsidieafspraken en voorwaarden verbinden aan de subsidieverlening.

Op basis van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat dit in de praktijk niet of nauwelijks gebeurt en dat het bestaande subsidiebeleid hiervoor onvoldoende houvast biedt. Subsidies worden daarnaast verstrekt zonder dat duidelijk is wat de gemeente daadwerkelijk met die subsidies wil bereiken. Dat komt doordat meetbare prestatie-indicatoren (outcome-indicatoren) ontbreken. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente Meppel in relatie tot de te realiseren beleidsdoelstellingen onvoldoende zicht en grip heeft op subsidieverstrekking. Er zijn vier punten waarop het subsidiebeleid eigenlijk geevalueerd zou moeten worden: rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en de effecten van subsidiering. In de bestaande praktijk wordt alleen de (financiële) rechtmatigheidscontrole jaarlijks uitgevoerd en blijkt het zeer lastig om de doeltreffendheid van subsidies in beeld te krijgen. Bij de verschillende beleidsterreinen heeft er al jaren geen evaluatie van de bestaande werkwijze meer plaatsgevonden; subsidies worden verleend omdat ze al jaren op deze wijze aan (grotendeels) dezelfde organisaties worden verleend. Daarnaast is het bestaande subsidiebeleid op bepaalde punten verouderd. Als voorbeelden noemen we hier de Asv, maar ook bijvoorbeeld nadere regelingen die gelden voor subsidies.

Met betrekking tot subsidies voor open sport-/beweegactiviteiten (schooltoernooien, clinics, kennismakingsactiviteiten etc.) geldt onder meer als criterium dat de activiteit zich minimaal richt op één of meerdere doelgroepen vastgelegd in de kadernota Meer® doen met Sport in Meppel. De kadernota Meer® doen met Sport betreft een reeds vervallen nota; voor deze nota is het Actieplan in de plaats gekomen.

Het feit dat geen evaluatie plaatsvindt op de genoemde punten zorgt ervoor dat de gemeente geen zicht heeft op de waarde en het nut van haar subsidiebeleid. Door het ontbreken van deze evaluaties kan niet objectief worden vastgesteld of subsidieverlening bijdraagt aan de belangen van Meppel en haar inwoners, en in welke mate dit al dan niet het geval is.

25

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Doordat subsidieverleningsbeschikkingen vrij summier gemotiveerd zijn, kan de vaststelling van subsidies formeel niet gebaseerd zijn op het al dan niet behalen van de doelen en voorwaarden die bij het verlenen van de subsidie zijn gesteld. Dit brengt een risico met zich mee voor oneigenlijk gebruik van subsidiegelden; er is immers geen objectieve controle op het behalen van de doelen van subsidieverstrekking. Dit draagt er tevens aan bij dat het subsidiebeleid en de subsidiepraktijk niet geëvalueerd kunnen worden met betrekking tot doelmatigheid en doeltreffendheid. Inzicht in de mate van effectiviteit is nodig omdat de gemeente zonder dit inzicht publiek geld besteedt zonder te weten of dit daadwerkelijk bijdraagt aan doelbereiking en dus zinvol is. Inzicht in de effectiviteit van een subsidie kan worden gebruikt om te beslissen of een specifieke subsidie moet worden voortgezet, stopgezet, verhoogd of verlaagd. Wanneer een specifieke subsidie wordt stopgezet omdat deze niet effectief is, betekent dit dat het geld dat gemoeid was met de subsidie op een andere manier kan worden aangewend. Het ligt dan voor de hand het geld dat vrijkomt door het wegvallen van het subsidiegeld aan te wenden om op een andere manier datzelfde doel te bereiken.

De subsidie is immers geen doel maar een middel; het is één van de instrumenten die de gemeente kan gebruiken om haar beleidsdoelen te bereiken.

6.2

Aanbevelingen Op basis van de bevindingen en conclusies komt de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen: 1. Actualiseer ASV en vraag het college om ook de nadere regelingen daar waar nodig te actualiseren. Bij de actualisatie van de Asv kan ook rekening worden gehouden met de (beleids)cyclus van de gemeente. Het is raadzaam om het college te vragen ook de nadere regelingen te actualiseren. Het onderzoek laat namelijk zien dat er soms wordt verwezen naar oude regelingen, die inmiddels zijn komen te vervallen. Bij de actualisatie kunnen verschillende punten die hieronder aan de orde komen worden meegenomen. 2. Vraag het college om met een voorstel te komen tot meer concrete beleidsdoelen en meetbare prestatie-indicatoren. Door concrete beleidsdoelen en meetbare prestatie-indicatoren vast te stellen is de gemeente beter in staat om in te spelen op gewenste maatschappelijke effecten en dus de outcome (wordt met de subsidie bereikt wat we graag willen dat er wordt bereikt?) Daarnaast stelt dit de gemeente in staat om objectief zicht en grip te hebben op het bereiken van de beleidsdoelen. 3. Verzoek het college om subsidiebesluiten uitvoeriger te motiveren Hierdoor staat het een subsidieaanvrager helder voor ogen wat van hem wordt verwacht in ruil voor een verleende subsidie.

Een uitvoerig besluit waarin subsidie verleend wordt kan bovendien een handvat zijn om op meer beleidsmatige gronden over te gaan tot het al dan niet vaststellen van een subsidie. Dit kan een bruikbare input vormen voor evaluatie van het subsidiebeleid. Bij bepaalde subsidierelaties worden overeenkomsten, convenanten of werkplannen opgesteld. Indien gewenst kan bij de motivering van een subsidieverleningsbeschikking worden verwezen naar die overeenkomst, convenant of werkplan, zodat duidelijk is waarin is vastgelegd welke prestaties de subsidie ontvangende organisatie moet verrichten. 4. Evalueer het subsidiebeleid conform de eisen die gesteld worden in de Awb en vraag ook het college om dit jaarlijks te doen. Dit vormt min of meer het sluitstuk van de voorgaande aanbeveling. Wanneer subsidieverlenings- en vaststellingsbesluiten goed worden gemotiveerd, dan vormt dit een bruikbare input voor een evaluatie van het subsidiebeleid die ziet op de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van subsidiëring. Door het subsidiebeleid (en de uitvoering daarvan) te evalueren voorkomt de gemeente dat subsidies worden verleend ‘omdat we dit al jaren zo doen’.

26

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

5. Subsidieer doelen Momenteel wordt bij verschillende beleidsterreinen op basis van begrotingsposten subsidies verstrekt aan instellingen. Subsidiebedragen worden daarbij gekoppeld aan instellingen, niet aan de doelen die zij dienen te bereiken. Door de bedragen los te koppelen van de instellingen en te koppelen aan doelen, kan de gemeente Meppel beter sturen op de resultaten die met subsidieverstrekking worden beoogd. Het verkrijgen van een subsidie wordt hierdoor minder een vanzelfsprekendheid, dit maakt de instanties scherper, en de resultaten van de instellingen mogelijk beter.

6. Vraag het college om het proces van subsidieverstrekking nader te bekijken en daarbij na te gaan of dat proces efficiënter kan worden ingericht. De wijze waarop subsidies worden verstrekt is de afgelopen jaren niet geëvalueerd dan wel bijgesteld. Gekeken dient te worden of de manier waarop de gemeente op dit moment subsidies verstrekt, namelijk volgens het principe ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ nog wel de beste manier is om subsidies te verlenen. De herijking van het subsidiebeleid biedt een uitstekend aanknopingspunt om het proces van subsidieverlening nader te bekijken. Het is raadzaam om daarbij ook na te gaan of subsidies op een (nog) efficiëntere manier kunnen worden verstrekt. Daarbij kan onder meer worden meegenomen het al dan niet instellen van een subsidieloket waar alle subsidieaanvragen terecht komen en de manier waarop termijnen worden bewaakt. Tevens kan daarbij de coördinatie op subsidieverlening en de behoefte aan overleg tussen subsidieverleners op een meer structurele basis worden meegenomen. 7. Vraag het college om opnieuw te boordelen of het noodzakelijk is dat alle evenementensubsidies door middel van een formeel collegebesluit moeten worden verleend. Uit het onderzoek blijkt dat alle evenementensubsidies door middel van een formeel collegebesluit moeten worden verleend en dat dit voor het verleningsproces vertragend werkt.

Het college heeft er bewust voor gekozen om het mandaat in te trekken. Inmiddels is er een jaar verstreken en is het raadzaam om na te gaan of het nog steeds noodzakelijk is dat alle evenementensubsidies op deze manier moeten worden verleend. 8. Vraag het college om de raad te informeren over de beleidsinhoudelijke aspecten van subsidieverstrekking Vraag het college om de raad niet alleen op basis van de financiële aspecten van subsidieverstrekking, maar ook over beleidsinhoudelijke aspecten te informeren. Denk bijvoorbeeld aan (concrete) doelstellingen die het college met subsidieverstrekking beoogt en informatie over de mate waarin de doelstellingen van subsidieverlening worden gerealiseerd. Dit stelt de raad in staat om ook beleidsinhoudelijk te sturen op het proces van subsidieverstrekking.

27

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

7.

Bestuurlijke reactie

28

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

29

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Bijlage 1: Deelvragen Onderzoeksthema 1: Doelen en beleidskaders 1. 2. 3. 4.

Wat zijn de juridische en beleidsmatige kaders voor subsidieverstrekking in Meppel? Welke documenten, zoals bijvoorbeeld vastgestelde subsidieverordening(en) spelen daarbij een rol? Welke (soorten) subsidieregelingen onderscheidt de gemeente en is per subsidieregeling concreet, evalueerbaar en resultaatgericht vastgelegd wat het bestuursorgaan beoogt? Op welke manier kan de raad invloed uitoefenen op het subsidiebeleid? Hoe kan de gemeente Meppel het subsidiebeleid toekomstbestendig maken?

Onderzoeksthema 2: De uitvoering van het subsidiebeleid en de verantwoording daarover 5. 6. 7. 8.

9.

Worden gemeentelijke beleidsdoelen vertaald naar subsidieafspraken? Worden de bijdragen aan de verschillende subsidieontvangers op een en dezelfde manier verstrekt of wordt per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze gehanteerd? Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidieverlening en op welke wijze wordt gecontroleerd of aan deze voorwaarden wordt voldaan? In welke gevallen en op welke manier leggen subsidieontvangers tussentijds en achteraf verantwoording af over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en de doelrealisatie en hoe wordt hierop gecontroleerd? Is sprake van adequate (tussentijdse) controle en bijsturing door de gemeente om zicht en grip te houden op gesubsidieerde organisaties en instellingen?

Onderzoeksthema 3: Evaluatie en controle door de raad 10. 11. 12. 13.

14.

15. 16.

Vanuit welke kaders werkt de raad en hoe zijn deze vastgesteld? Welke afspraken zijn gemaakt tussen college en raad over informatievoorziening en afweegmomenten (bijvoorbeeld via de P&C-cyclus) en hoe werken deze afspraken in de praktijk? Op welke wijze en met welke frequentie wordt het subsidiebeleid getoetst? Op welke wijze wordt gehandeld als, vanwege (bij de gemeente Meppel gelegen) financiële omstandigheden, op subsidies moet worden bezuinigd? Wordt voor de zogenaamde ‘kaasschaafmethode’ of voor het op een andere manier bezuinigen op subsidies gekozen? Als er moet worden bezuinigd, komen dan (per instelling of groep van instellingen) ‘kwaliteitscriteria’ aan de orde, anders gezegd, wordt de subsidie op dat moment voldoende afgewogen tegen de geleverde prestatie of ‘de opbrengst’ van de subsidie? Welke mogelijkheden (ook: wanneer) heeft de raad om weloverwogen te oordelen over de aan subsidieverlening verbonden voorwaarden en of aan die voorwaarden wordt voldaan? Zijn er nieuwe subsidiekaders en beoordelingscriteria denkbaar die (nog) beter inspelen op thema’s als doelrealisatie, outcomes, maatschappelijke relevantie en effecten en een passende rol van de overheid?

30

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Bijlage 2: Normenkader Bij de beantwoording van de deelvragen zijn de bevindingen van het onderzoek getoetst aan een normenkader. Hieronder treft u het normenkader aan. THEMA

Doelen en beleidskaders

NORMEN Er is een duidelijk en expliciet kader voor de afweging om een instelling te subsidiëren. Per subsidieregeling is SMART vastgelegd wat de raad en/of het college beoogt. De subsidieregelingen dragen op evalueerbare wijze bij aan de realisering van beleidsdoelen. De raad geeft aan welke maatschappelijke doelen subsidiabel zijn. De raad stelt de kaders (hoofdlijnen) voor subsidieverlening vast.

Uitvoering en verantwoording

Evaluatie en controle door raad

Subsidieverstrekking vindt voor zover mogelijk plaats op een uniforme wijze. Als per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze wordt gehanteerd, is daarvoor een duidelijke reden aanwezig, vastgelegd en afgestemd met het college. Gemeentelijke beleidsdoelen worden vertaald naar subsidieafspraken: - Een subsidiebeschikking bevat heldere en redelijke subsidievoorwaarden. - Subsidievoorwaarden staan in een logische relatie tot het beoogde doel van de desbetreffende regeling. De gemeente en subsidieontvangers houden zich aan de subsidievoorwaarden als afspraak en kader voor het totale subsidieverleningsproces. Verantwoording over subsidiebestedingen en doelrealisatie vindt op de afgesproken wijze plaats: - In de verantwoording van de subsidie wordt ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt bij de verlening van de subsidie. - Indien de doelen, de prestaties of effecten niet zijn gerealiseerd, wordt hiervoor in de verantwoording een verklaring gegeven. De gemeente controleert en evalueert of de in de subsidiebeschikkingen vastgelegde voorwaarden en afspraken over prestaties, activiteiten en doelen zijn gerealiseerd. - Er is bij de gemeente en subsidieontvangers inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd. - Er is bij de gemeente en subsidieontvangers inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd.

- De gemeente gebruikt deze informatie voor beleidsevaluatie. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over wanneer en de wijze waarop de raad betrokken is bij subsidiebeleid en de uitvoering daarvan. Informatievoorziening over het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan aan de raad is relevant, toegankelijk en begrijpelijk voor niet-ingewijden. Het subsidiebeleid wordt periodiek geëvalueerd door de raad en/of het college. Als er vanwege financiële omstandigheden op subsidies moet worden bezuinigd, dan wordt de subsidie afgewogen tegen de geleverde prestatie of ‘de opbrengst’ van de subsidie.

31

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Bijlage 3: Onderzoeksopzet en verantwoording Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden toegepast. Startbijeenkomst Het onderzoek is gestart met een startbijeenkomst waaraan naast de rekenkamercommissie en de onderzoekers ook de gemeentesecretaris, de projectleider herijking subsidies en een beleidsregisseur hebben deelgenomen. Documentenstudie In het kader van het onderzoek zijn alle relevante gemeentelijke documenten geraadpleegd. Het ging daarbij onder meer om de Asv, nadere subsidieregelingen, beleidsregels en –nota’s, aanvraagformulieren, een overzicht van in 2018 en 2019 vastgestelde subsidies, programmabegrotingen, jaarstukken en documenten met betrekking tot de herijking van het subsidiebeleid bestudeerd. Interviews en dossierstudie De informatie verkregen uit de documentenstudie is aangevuld met en uitgediept door interviews te houden met betrokkenen. In totaal zijn vier groepsgesprekken gevoerd. De gesprekken hebben in verband met de Corona-maatregelen digitaal plaatsgevonden. De volgende personen zijn geïnterviewd: Beleidsterrein Kunst en cultuur, recreatie en toerisme

Evenementen Sport en beweging

Sociaal domein Herijking subsidiebeleid

Functie Medewerker afhandeling aanvragen kunst en cultuur Medewerker afhandeling aanvragen recreatie en toerisme Beleidsmedewerker recreatie en toerisme Medewerker afhandeling aanvragen evenementen Beleidsmedewerker cultuur- en evenementenbeleid Medewerker afhandeling aanvragen Sport en bewegen Externe adviseur betrokken bij het sportakkoord en het actieplan Beleidsmedewerker Sport en Bewegen (o.a. afhandeling aanvragen sport en bewegen) Beleidsmedewerker Gezondheid en Sport Medewerker afhandeling aanvragen en beleidsmedewerker sociaal domein Medewerker afhandeling aanvragen en beleidsmedewerker sociaal domein Projectleider herijking subsidies

Dossierstudie In het onderzoek zijn in totaal acht dossiers bestudeerd. Dit waren subsidiedossiers waarbij aan organisaties in 2018 subsidie is verleend. Bij de dossierstudie is onder andere nagegaan hoe het subsidieverlenings- en vaststellingsproces is verlopen. Is concreet aangegeven welke activiteiten moeten worden verricht en welke prestaties moeten worden geleverd? Zijn er meetbare prestatieafspraken gemaakt? Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidie en is er een koppeling aangebracht met de beleidsdoelen? Geeft de vaststellingsaanvraag inzicht in de uitgevoerde activiteiten en de mate waarin de met de subsidie beoogde doelen zijn bereikt? Als de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend niet worden uitgevoerd, wat gebeurt er dan? Ook is onderzocht waarom bepaalde keuzes (ambtelijk of bestuurlijk) zijn gemaakt. In het kader van de dossierstudie zijn via een digitale vergadering of telefonisch gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente Meppel die de desbetreffende dossiers hebben behandeld of op dit moment onder zich hebben.

32

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Bijlage 4: hoofdmomenten subsidieverstrekking Het proces van subsidieverstrekking kent drie hoofdmomenten, namelijk het moment waarop een subsidie wordt aangevraagd, de subsidieverlening en het moment waarop de subsidie wordt vastgesteld. Hieronder is toegelicht wat de drie hoofdmomenten volgens de Asv inhouden.

Subsidieaanvraag Om een subsidie te verkrijgen moet een subsidieaanvraag worden gedaan. Subsidieaanvragers moeten een beschrijving leveren van de te subsidiëren activiteiten, een financiële onderbouwing (begroting) en organisatiestatuten (bij eerste aanvraag). Voor subsidies van meer dan € 5.000 gelden extra eisen, namelijk:34  een omschrijving van de doelstellingen en resultaten die met deze activiteiten worden nagestreefd, alsook de wijze waarop deze activiteiten daaraan bijdragen;  een dekkingsplan35 (naast de begroting) van de kosten van de activiteiten, waarvoor subsidie wordt aangevraagd;  het jaarverslag, de jaarrekening en de balans van het voorgaande jaar (alleen als de aanvrager voor de eerste maal een jaarlijkse subsidie aanvraagt). Het college is bevoegd om andere dan, of slechts enkele van, de hierboven genoemde gegevens te verlangen. Het kan dus zijn dat subsidieaanvragers nog andere relevante informatie dienen aan te leveren. Voor de aanvraag kent de Asv twee verschillende termijnen:36  een eenmalige subsidie moet uiterlijk 12 weken voorafgaand aan de datum waarop de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft worden aangevraagd;  een jaarlijkse subsidie moet uiterlijk 1 juni in het jaar voorafgaand aan het kalenderjaar of de kalenderjaren waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft worden aangevraagd.

Subsidieverlening Het college dient de subsidieaanvragen aan de hand van de aangeleverde informatie te beoordelen. Voor die beoordeling is van belang dat de Asv, naast de weigeringsgronden die in de Awb zijn vermeld, ook een op de gemeentelijke praktijk toegesneden weigeringsgrond kent. Subsidie kan worden geweigerd als die niet past binnen het beleid van de gemeente Meppel.37 Denk bijvoorbeeld aan De verschillende nadere regelingen bevatten criteria voor subsidie(aanvragers). Als daaraan niet wordt voldaan, vormen die eveneens een weigeringsgrond. Het college dient zich bij het nemen van een beslissing op de aanvraag te houden aan een beslistermijn.38 De Asv en de Nadere regels hebben ook een hardheidsclausule die het college de mogelijkheid geeft af te wijken van het bepaalde. Het college kan verplichtingen (voorwaarden) aan de subsidieverlening verbinden, zoals voor het beheer en het gebruik van de subsidie.39 Voor subsidies van meer dan € 50.000 kan het college ook de verplichting opleggen tot een tussentijdse rapportage. Daarin moet de subsidieontvanger lopende de uitvoering rekening en verantwoording afleggen over de verrichte activiteiten en uitgaven en inkomsten. Een tussentijdse rapportage mag slechts één keer per jaar worden gevraagd.40

Subsidievaststelling In de verleningsbeschikking moet het college aangeven hoe de verantwoording van de subsidie zal plaatsvinden. Ook bij die verantwoording bestaan er verschillen voor subsidies tot € 5.000, subsidies van € 5.000 tot € 50.000 en subsidies vanaf € 50.000. 34 Zie artikel 8 van de Asv. 35 Het dekkingsplan vermeldt of bij andere bestuursorganen of private organisaties voor dezelfde activiteiten een subsidie of vergoeding is aan-

gevraagd en zo ja wat de stand van zaken daarvan is. 36 Artikel 9 Asv. 37 Zie artikel 11, onder e, van de Asv. 38 Zie artikel 10 Asv. Bij eenmalige subsidies is de beslistermijn 13 weken en bij jaarlijkse uiterlijk 31 december van het aanvraagjaar. Deze termijnen kunnen met ten hoogste acht weken worden verlengd. 39 Artikel 13, lid 2, van de Asv. 40 Zie artikel 15 van de Asv.

33

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Subsidies tot € 5.000 worden direct door het college vastgesteld.41 Dat kan het college ook doen bij subsidies tussen € 5.000 en € 15.000, namelijk als de toewijzingscriteria voor verlening zijn uitgewerkt. Bij subsidies van meer dan € 5.000 is een vaststellingsprocedure vereist.42 De vaststellingsaanvraag van de subsidieontvanger bevat een verslag van de verrichte, te subsidiëren activiteiten en een overzicht van de uitgaven en inkomsten. Bij subsidies boven de € 50.000 worden extra gegevens gevraagd, zoals een balans van het afgelopen subsidietijdvak met toelichting en accountantsverklaring. Het college beoordeelt de vaststellingsaanvraag en stelt uiterlijk binnen 13 weken na ontvangst de subsidie vast.43 Indien een activiteit niet (helemaal) is verricht of de kosten lager uitvielen, kan het college de subsidie lager vaststellen. Te veel verkregen subsidie moet dan worden terugbetaald. Hierop zijn de algemene bepalingen uit de Awb van toepassing.

41 Artikel 17 van de Asv. 42

Zie de artikelen 18 en 19 van de Asv.

43 Zie artikel 20 van de Asv. Deze termijn kan met ten hoogste 8 weken worden verlengd.

34