Rekenkamercommissie Meppel - Subsidiebeleid gemeente Meppel

Subsidiebeleid gemeente Meppel Doelen, uitvoering en evaluatie

In opdracht van:

REKENKAMERCOMMISSIE

Groningen, 16 december 2020

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL - SUBSIDIEBELEID

Inhoud

INLEIDING EN SAMENVATTING ......................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4

ONDERZOEK NAAR HET GEVOERDE SUBSIDIEBELEID ............................................................................. 1 HET SUBSIDIEBELEID EN DE UITVOERING DAARVAN ............................................................................. 2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................................................................... 2 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 3

SUBSIDIEBELEID IN MEPPEL .............................................................................................................. 4 2.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 4 2.2 DE JURIDISCHE EN BELEIDSMATIGE KADERS ....................................................................................... 4 2.3 DE ASV...................................................................................................................................... 5 2.4 SPECIFIEKE BELEIDSMATIGE KADERS BELEIDSTERREINEN ....................................................................... 5 2.4.1. Evenementen ................................................................................................................. 5 2.4.2. Kunst & cultuur en recreatie & toerisme........................................................................ 6 2.4.3. Sport en bewegen .......................................................................................................... 7 2.4.4. Sociaal domein ............................................................................................................... 8 2.4.5. Overige subsidies: openbare ruimte ..............................................................................

9 UITVOERINGSPRAKTIJK ................................................................................................................... 11 3.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 11 3.2 SUBSIDIEVERLENING ................................................................................................................... 11 3.2.1. Subsidieverlening volgens het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ ............. 12 3.2.2. De vertaling van beleidsdoelen naar subsidieafspraken .............................................. 12 3.2.3. Subsidievoorwaarden .................................................................................................. 13 3.2.4. Verbeterpunten bij subsidieverlening .......................................................................... 13 3.3 VERANTWOORDING EN SUBSIDIEVASTSTELLING ................................................................................ 14 3.3.1. Aanvragen tot vaststelling en de beoordeling daarvan ............................................... 15 3.3.2. Het behalen van beleidsdoelstellingen ........................................................................ 15 3.3.3. Tussentijdse controle en bijsturing ..............................................................................

16 DE ROL VAN DE RAAD ..................................................................................................................... 17 4.1 4.2 4.3 4.4

INLEIDING ................................................................................................................................ 17 KADERS RAAD ........................................................................................................................... 17 INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD ........................................................................................ 17 CONTROLERENDE TAAK ............................................................................................................... 18

ANALYSE EN BEANTWOORDING DEELVRAGEN ............................................................................... 19 5.1 5.2 5.3

DOELEN EN BELEIDSKADERS ......................................................................................................... 19 UITVOERING EN VERANTWOORDING .............................................................................................. 20 EVALUATIE EN CONTROLE DOOR DE RAAD ....................................................................................... 22

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................................... 25 6.1 6.2

CONCLUSIES ............................................................................................................................. 25 AANBEVELINGEN ....................................................................................................................... 26

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL - SUBSIDIEBELEID

BESTUURLIJKE REACTIE ................................................................................................................... 28 BIJLAGE 1: DEELVRAGEN ................................................................................................................. 30 BIJLAGE 2: NORMENKADER ............................................................................................................. 31 BIJLAGE 3: ONDERZOEKSOPZET EN VERANTWOORDING ................................................................. 32 BIJLAGE 4: HOOFDMOMENTEN SUBSIDIEVERSTREKKING................................................................ 33

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

1

Inleiding en samenvatting De gemeente Meppel verstrekt jaarlijks aan verschillende instellingen en organisaties subsidies. Met die subsidies worden zij in staat gesteld om bepaalde activiteiten te verrichten die bijdragen aan het behalen van gemeentelijke beleidsdoelen. De rekenkamercommissie Meppel heeft onderzoek gedaan naar het in Meppel gevoerde subsidiebeleid.

1.1

Onderzoek naar het gevoerde subsidiebeleid In het onderzoek stond de volgende, tweedelige, onderzoeksvraag centraal. Hoe heeft de gemeente Meppel het subsidiebeleid vormgegeven, welke actoren spelen daarbij een rol en tot welke resultaten leidt dat in de praktijk? Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeenteraad om, bijvoorbeeld in geval van bezuinigingen, op verantwoorde wijze invloed uit te oefenen op dat subsidiebeleid? Onderzocht zijn subsidies die verstrekt worden op grond van de Algemene subsidieverordening (Asv). Betalingen voor inkoop van diensten of bijdragen aan openbare lichamen voor de uitoefening van gemeentelijke taken (zoals een gemeenschappelijke regeling) zijn daarmee buiten beschouwing gebleven. Daarnaast is het onderzoek met name toegespitst op de subsidieverlening binnen de volgende vier beleidsterreinen:  Evenementen;  Kunst, cultuur, recreatie en toerisme;  Sport en beweging;  Sociaal domein. De keuze voor deze beleidsterreinen is vooral ingegeven doordat binnen deze beleidsterreinen de meeste subsidies worden verleend. Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd. Deze zijn te vinden in bijlage 1. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode mei-september 2020. De bevindingen zijn getoetst aan een normenkader, dat in bijlage 2 is opgenomen.

In maart 2020 werden wegens het coronavirus is ons land beperkende maatregelen door de Rijksoverheid ingesteld. De rekenkamercommissie en het onderzoeksbureau hebben regelmatig contact gehad over de gevolgen hiervan voor de uitvoering van het onderzoek. Die waren vooral van praktische aard; inhoudelijk werd het onderzoek niet belemmerd. In het kader van het onderzoek zijn relevante documenten bestudeerd, vier groepsgesprekken gevoerd en acht dossiers bestudeerd. Tevens zijn met medewerkers van de gemeente Meppel die de desbetreffende dossiers hebben behandeld of op dit moment onder zich hebben gesprekken gevoerd over de dossiers. In bijlage 3 is een verantwoording opgenomen van de onderzoeksaanpak en onderzoeksmethoden. De rekenkamercommissie heeft de formele kant van (de uitvoering van) het subsidiebeleid onderzocht. Daarbij is gekeken naar de juridische en beleidsmatige kaders (uitgewerkt in hoofdstuk 2), naar de uitvoeringspraktijk (uitgewerkt in hoofdstuk 3) en de rol van de raad (uitgewerkt in hoofdstuk 4). In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen (de hoofdlijnen van het onderzoek) opgenomen.

1

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

1.2

Het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan Het onderzoek gaat over beleid en uitvoering van subsidieverstrekking door de gemeente Meppel in de periode 2018 tot en met augustus 2020. Er is gekeken naar subsidies die volgens de Algemene subsidieverordening (Asv) kunnen worden aangevraagd. Van de drie actoren die bij subsidieverlening betrokken zijn, de raad, het college en de ontvangende partijen, staan de eerste twee centraal. De raad bepaalt de hoofdlijnen van het beleid voor subsidieverstrekking. Het college kan op bepaalde onderdelen (zoals het stellen van criteria voor subsidieverlening) ook zelf beleid vaststellen. Op de vier onderzochte beleidsterreinen heeft het college van de mogelijkheid gebruik gemaakt om nadere regels te stellen (meer informatie over die specifieke beleidskaders is opgenomen in paragraaf 2.4). Als we kijken naar wat de gemeente Meppel met subsidieverlening beoogt, blijkt het beleid voornamelijk te bestaan uit de algemeen geformuleerde maatschappelijke doelen. Het subsidie-instrument komt vrijwel alleen aan de orde in enkele nadere regelingen, die criteria bevatten voor subsidieaanvragers. De uitvoering van subsidieverstrekking verloopt in grote lijnen volgens de Asv. De Asv sluit echter niet meer op alle punten aan op de praktijk.

De verordening blijkt minder werkbaar als het gaat op het opbouwen van reserves en de termijnen sluiten niet goed aan op de cyclus die de gemeente hanteert. De subsidieverstrekking past binnen de maatschappelijke (beleids)doelen die de gemeente beoogt. Doordat die doelen algemeen geformuleerd zijn en er geen nader beleid beschikbaar is met meer concrete en meetbare doelen, passen subsidieaanvragen al snel binnen de beleidsdoelstellingen. Vaak vindt subsidieverlening plaats volgens het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. De subsidieverleningsbeschikkingen zijn vrij summier gemotiveerd. Er wordt niet of nauwelijks ingegaan op de beleidsdoelstellingen. Subsidieverleners vinden het moeilijk om de beleidsdoelen te vertalen naar concrete subsidieafspraken. Als zij afspraken maken dan worden die vaak neergelegd in een overeenkomst, convenant of werkplan, maar wordt in de subsidieverleningsbeschikking hier niet naar verwezen. Verschillende subsidies worden via een adviesnota of verzameladvies aan het college voorgelegd. Daarin wordt (vooral bij de verzameladviezen) niet altijd een specifieke koppeling met de beleidsdoelen gemaakt. Aan subsidies worden ook weinig voorwaarden verbonden. De verplichting bestaat doorgaans uit het uitvoeren van de activiteit(en) waarvoor de subsidie verstrekt is.

Of die activiteit(en) heeft plaatsgevonden, vormt vervolgens ook de kernvraag van de verantwoording. De mate waarin de subsidie heeft bijgedragen aan het bepalen van maatschappelijke (beleids)doelen vormt geen onderdeel van het verstrekkings- en verantwoordingsproces. Meetbare outcome-indicatoren ontbreken. De verantwoording van subsidies verloopt volgens de voorschriften die daarover zijn opgenomen in de Asv. Indien nodig wordt een subsidie lager vastgesteld. Het onderzoek laat wel zien dat subsidievaststellingsbeschikkingen niet altijd op tijd worden afgegeven. De gemeente Meppel is tijdens een accountantscontrole hierop aangesprokenen heeft afgelopen zomer de frequentie om subsidies vast te stellen opgeschroefd. Meer informatie over de uitvoering van het subsidiebeleid is opgenomen in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de rol van de raad. De raad bepaalt het formele kader voor subsidieverstrekking, door vaststelling van de verordening (Asv). Daarnaast stelt de raad stelt jaarlijks de begroting vast, die op drie manieren bepalend is voor de subsidieverstrekking. De Programmabegroting bevat ten eerste de maatschappelijke doelen waarbinnen subsidieverlening plaatsvindt, ten tweede het totaal van de beschikbare budgetten voor subsidieverlening en ten derde een paragraaf met drie subsidieplafonds.

Behalve in die laatste, biedt de Programmabegroting geen inzicht in beschikbare subsidies per beleidsterrein of maatschappelijk doel. Ook de verantwoording in de Jaarstukken over subsidieverstrekking heeft daardoor een zeer globaal karakter.

1.3

Conclusies en aanbevelingen Subsidies worden al jarenlang op basis van bestaande subsidierelaties en op dezelfde wijze verleend. Daarbij geldt dat subsidies niet altijd op een geheel uniforme wijze worden verstrekt. Verschillen in de uitvoering per beleidsterrein zijn ten dele onvermijdelijk, maar worden ook veroorzaakt doordat er geen centrale coördinatie is.

2

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Het bestaande subsidiebeleid biedt subsidieverleners, mede door de vele algemene doelstellingen, onvoldoende houvast om concrete subsidieafspraken te maken en voorwaarden verbinden aan de subsidieverlening. Subsidies worden verstrekt zonder dat duidelijk is wat de gemeente daarmee wil bereiken. De accounthouders hebben een goed beeld van wat de gesubsidieerde organisaties en instellingen precies doen. De gemeente Meppel heeft op dit moment echter wat betreft de mate waarin doelstellingen worden gerealiseerd onvoldoende zicht en grip op de gesubsidieerde organisaties en instellingen en de gesubsidieerde activiteiten. Ook vindt er wat betreft de doelmatigheid, doeltreffendheid en de effecten van subsidiëring geen evaluatie van het bestaande subsidiebeleid en de uitvoering daarvan plaats. Hierdoor heeft de gemeente Meppel geen zicht op de waarde en het nut van haar subsidiebeleid en besteedt zij publiek geld zonder te weten of dit daadwerkelijk bijdraagt aan het verwezenlijken van beleidsdoelen en dus zinvol is. Het feit dat subsidieverleningsbeschikkingen vrij summier gemotiveerd zijn, brengt een risico op oneigenlijk gebruik van subsidiegelden met zich mee; er is geen objectieve controle op het behalen van de doelen van subsidieverstrekking. Op basis van de bevindingen en conclusies komt de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen: 1.

Actualiseer de Asv en vraag het college om ook de nadere regelingen daar waar nodig te actualiseren. 2. Vraag het college om met een voorstel te komen tot meer concrete beleidsdoelen en meetbare prestatie-indicatoren. 3. Verzoek het college om subsidiebesluiten uitvoeriger te motiveren 4. Evalueer het subsidiebeleid conform de eisen die gesteld worden in de Awb en vraag ook het college om dit jaarlijks te doen. 5. Subsidieer doelen 6. Vraag het college om het proces van subsidievestrekking nader te bekijken en daarbij na te gaan of dat proces efficiënter kan worden ingericht. 7. Vraag het college om opnieuw te boordelen of het noodzakelijk is dat alle evenementensubsidies door middel van een formeel collegebesluit moeten worden verleend. 8. Vraag het college om de raad te informeren over de beleidsinhoudelijke aspecten van subsidieverstrekking De conclusies en aanbevelingen worden in hoofdstuk 6 uitgebreider behandeld.

1.4

Leeswijzer In de volgende hoofdstukken zijn de bevindingen van het onderzoek beschreven. Hoofdstuk 2 gaat in op het subsidiebeleid van de gemeente Meppel. Daarbij worden de hoofdlijnen van het beleid en verschillende beleidsdoelstellingen beschreven. In hoofdstuk 3 komt vervolgens de praktijk van subsidieverstrekking aan bod. Dat hoofdstuk besteedt onder meer aandacht aan de wijze waarop subsidies worden verleend, hoe de verantwoording over de verleende subsidies plaatsvindt en de mate waarin de gemeente grip en zicht heeft op subsidieverstrekking. Hoofdstuk 4 gaat in op de rol van de raad met betrekking tot subsidies en in hoofdstuk 5 worden de verschillende onderzoeksvragen beantwoord waarbij de bevindingen zijn getoetst aan het normenkader. De rapportage sluit in hoofdstuk 6 af met conclusies en aanbevelingen. Met betrekking tot deze rapportage wordt opgemerkt dat de gemeente Meppel gedurende de uitvoering van dit onderzoek bezig is met een herijking van het subsidiebeleid. Hierdoor is niet uitgesloten dat bepaalde onderzoeksbevindingen en wellicht aanbevelingen op dit moment al door (medewerkers van) de gemeente worden herkend en worden opgepakt binnen de herijking. Daarnaast geldt dat in deze rapportage niet wordt ingegaan op individuele subsidies en/of de effecten daarvan. Bij de herijking van het subsidiebeleid wordt dat wél gedaan.

3

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

2

Subsidiebeleid in Meppel 2.1

Inleiding Bij de vormgeving en uitvoering van subsidiebeleid zijn verschillende actoren betrokken. Naast de organisaties die subsidie aanvragen zijn dat de raad, het college en de ambtelijke organisatie. De raad dient de kaders voor subsidievestrekking vast te stellen. Het college is verantwoordelijk voor het uitvoeren van dat subsidiebeleid en kan nadere regelingen vaststellen. Leidend voor de uitvoering zijn de wettelijke kaders van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Leidend zijn verder de financiële en beleidsmatige kaders van de raad. De ambtelijke organisatie beoordeelt en behandelt aanvragen van subsidies. De raad heeft ook een controlerende rol in de uitvoering van het subsidiebeleid en de daarmee gemoeide maatschappelijke doelen. Dit hoofdstuk beschrijft de juridische en beleidsmatige kaders voor subsidieverlening. Het gaat daarbij om de wijze waarop de gemeente Meppel het subsidiebeleid heeft vormgegeven. Het hoofdstuk begint in paragraaf 2.2 met een beschrijving van de Algemene subsidieverordening (Asv). Daarna wordt nader ingegaan op de verschillende subsidieregelingen die de gemeente Meppel kent en welke beleidsdoelen de gemeente met subsidieverlening beoogt.

2.2

De juridische en beleidsmatige kaders In Meppel worden de gemeentelijke kaders voor subsidieverlening gevormd door de Asv, de Programmabegroting, deelbeleid en de nadere subsidieregelingen. Meppel heeft geen afzonderlijk document voor subsidiebeleid. De Asv regelt het aanvraag- en vaststellingsproces. De Programmabegroting bevat de algemene maatschappelijke doelstellingen waarbinnen subsidieverstrekking kan plaatsvinden. De programma-indeling van de begroting hoeft niet overeen te komen met die beleidsterreinen. Subsidieverlening is één van de instrumenten waarmee de gemeente haar doelen kan realiseren (naast bijvoorbeeld regelgeving of overleg in netwerken). De Programmabegroting bevat bovendien een subsidieparagraaf met het door de raad vastgestelde subsidieplafond. Gedurende 2018-2020 zijn dat plafonds voor drie activiteitsoorten:1 TABEL 1: OVERZICHT SUBSIDIEPLAFONDS 2018 Amateurkunst € 103.127 Algemene sportstimulering € 6.000 Evenementen € 80.984

2019 € 97.127 € 7.500 € 80.984

2020 € 99.041 € 7.199 € 78.546

Behalve in de Programmabegroting, kunnen beleidsdoelen ook in afzonderlijke beleidsdocumenten of nadere regelingen voor een specifieke subsidie staan. Meppel kent de volgende nadere regelingen en beleidsdocumenten: TABEL 2: OVERZICHT OVERIGE BELEID EN NADERE REGELINGEN SUBSIDIEVERLENING BELEIDSTERREIN REGELINGEN Evenementen Evenementenbeleid Nadere regels subsidies evenementen Kunst, cultuur, recreatie en Cultuurnota ‘Panta Rhei - cultuur is van de samenleving’ toerisme2 Nadere regels subsidies amateurkunst 1

VASTGESTELD DOOR Raad College Raad College

Zie de Programmabegroting 2018, p. 114, de Programmabegroting 2019, p. 118 en de Programmabegroting 2020, p. 113.

2 Voor het onderdeel recreatie en toerisme is met betrekking tot subsidieverlening geen afzonderlijk beleidsdocument vastgesteld.

4

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Sport en bewegen Sociaal domein

Nadere regels sportsubsidies Actieplan Gezondheid, Bewegen & Sport Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen

College Raad College

Hieronder gaan we in op de inhoud van deze juridische en beleidsmatige kaders: eerst gaan we in op de Asv en vervolgens op de beleidsterreinen waarbinnen jaarlijkse subsidieverstrekking plaatsvindt.

2.3

De Asv De raad van Meppel heeft op 24 maart 2011 de Asv vastgesteld. Deze verordening regelt het subsidieproces voor aanvrager en bestuursorgaan en is met terugwerkende kracht op 1 januari 2011 in werking getreden. De Asv is gebaseerd op de Awb, waarin algemene regels over subsidies en het proces van subsidieverstrekking zijn opgenomen. Het proces van subsidieverstrekking kent drie hoofdmomenten: 1. Subsidieaanvraag; de aanvraag wordt gedaan door een organisatie die subsidie wenst te ontvangen. In de aanvraag maakt de organisatie kenbaar voor welke activiteit(en) een subsidie wordt aangevraagd en welke kosten daarmee gemoeid gaan; 2. Subsidieverlening; de aanvraag wordt beoordeeld en vervolgens wordt een subsidieverleningsbeschikking afgegeven. Deze beschikking gaat vooraf aan de te subsidiëren activiteit en geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen. Op basis hiervan kan een betaling of voorschot worden uitgekeerd; 3. Subsidievaststelling; subsidies dienen te worden vastgesteld; dat kan direct bij de verlening van de subsidie gebeuren, maar ook achter door middel van een subsidievaststellingsbeschikking. In de subsidievaststellingsbeschikking wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Bij deze afrekening wordt het exacte subsidiebedrag bepaald.

Een nadere uitwerking van deze hoofdmomenten is opgenomen in bijlage 4. Verder kent de Asv twee soorten subsidies, namelijk jaarlijkse en eenmalige subsidies.3 Jaarlijkse subsidies worden per (boek)jaar of voor een bepaald aantal (boek)jaren verstrekt en eenmalige subsidies zijn bedoeld voor incidentele activiteiten of projecten. Voor beide soorten subsidies geldt een maximumperiode van vier jaar. Daarnaast geldt dat de procedurevoorschriften van de verordening deels verschillen al naar gelang de omvang van de subsidie; de Asv onderscheidt drie categorieën: 1. Subsidies tot € 5.000; 2. Subsidies van € 5.000 tot € 50.000; en 3. Subsidies vanaf € 50.000.

2.4 2.4.1.

Specifieke beleidsmatige kaders beleidsterreinen Evenementen Programmabegroting Het beleidsterrein evenementen valt in de Programmabegroting onder Programma 6 (Kunst, cultuur, recreatie en toerisme). Dat formuleert als algemene doelstelling: ‘Meppel profileert zich als evenementenstad. Een verdergaande professionalisering in de uitvoering is noodzakelijk om mee te kunnen gaan in landelijke ontwikkelingen rond wet- en regelgeving, met als belangrijk item veiligheid.’4 Het subsidie-instrument wordt niet genoemd. Evenementenbeleid Dit noemt met betrekking tot het instrument subsidie: ‘subsidie is altijd aanvullend; dus als de organisator niet volledig uit eigen middelen of via middelen van derden de activiteit kan financieren. Alleen rechtspersonen

3

Artikel 1, onder c en d, van de Asv.

4 Programmabegroting 2018, p. 37 en 38. In de Programmabegrotingen van 2019 en 2020 is eenzelfde doelstelling opgenomen.

5

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

zonder winstoogmerk kunnen op de regeling een beroep doen. Bij gewijzigde omstandigheden kan een herziening van de subsidieregels aan de orde zijn.5 Voor het overige verwijst het beleidsdocument naar de Asv en Nadere regels subsidies evenementen. Nadere regels subsidies evenementen Evenementen dienen bij te dragen aan de naamsbekendheid van Meppel en moeten de samenwerking en participatie binnen de gemeente bevorderen.6 In aansluiting daarop zijn specifieke voorwaarden geformuleerd, die als toetsingscriterium zijn bedoeld voor de beoordeling van subsidieaanvragen. Deze criteria hebben deels betrekking op objectief vast te stellen feiten (bijv. locatie van het evenement) en vergen deels een beoordeling (bijv. ‘het evenement moet bijdragen aan een ‘divers’ totaalaanbod).

2.4.2.

Kunst & cultuur en recreatie & toerisme Programmabegroting Programma 6 schaart kunst & cultuur en recreatie & toerisme onder één algemene doelstelling: ‘Een cultureel en recreatief aantrekkelijk Meppel voor inwoners en bezoekers. Behoud dan wel vergroting van het maatschappelijk belang dat voortkomt uit de intrinsieke waarde voor hen die actief of passief kunst en cultuur en recreatie en toerisme beleven.’7 Tevens wil de gemeente het volgende bereiken:8 TABEL 3: SPECIFIEKE DOELSTELLINGEN KUNST, CULTUUR, RECREATIE EN TOERISME 2018 2019 Kunst en cultuur Uitvoering van het nieuwe Uitvoering van het cultuurbeleid, samen met het Cultuurbeleid en het culturele veld. Coalitieakkoord Meppel 20182022.

Recreatie en toerisme

Meer (recreatief) bezoek en (meerdaags) verblijf in Meppel en meer kwaliteit van toeristische voorzieningen.

Meer (recreatief) bezoek en (meerdaags) verblijf in Meppel en meer kwaliteit van toeristische voorzieningen.

2020 Partijen in Meppel werken samen voor een betere zichtbaarheid van cultureel aanbod. Een gerichte inzet van de cultuurmiddelen. Meer (recreatief) bezoek en (meerdaags) verblijf in Meppel en meer kwaliteit van toeristische voorzieningen.

Voor kunst & cultuur komt het subsidie-instrument aan de orde in de context van de wens om ‘een meer zakelijke subsidierelatie met de grote professionele partijen’ te bereiken.9 Voor 2018 geldt bovendien dat er bezuinigd moest worden op het subsidie-instrument, namelijk een jaarlijkse structurele bezuiniging van € 50.000 op de subsidie aan de beheerstichting CCM De Plataan en van € 25.000 op die van Schouwburg Ogterop.10 Voor 2019 beoogde de gemeente te ‘bekijken hoe zij de cultuurmiddelen het beste in kan zetten’ en voor 2020 is als doelstelling ook ‘de herijking’ van subsidies (als onderdeel van het herijkingsproces) vermeld. Voor recreatie en toerisme streeft de gemeente Meppel naar: ‘Meer (recreatief) bezoek en (meerdaags) verblijf in Meppel en meer kwaliteit van toeristische voorzieningen.’11 Het subsidie-instrument wordt in dit kader niet genoemd. Kunst- en cultuurbeleid Specifiek beleid voor kunst, cultuur, recreatie en toerisme is vastgelegd in de Cultuurnota Panta Rei – Cultuur is van de samenleving (hierna: de Cultuurnota). De Cultuurnota bevat de missie van de gemeente Meppel op cultuurgebied en een aantal uitgangspunten voor subsidiëring van cultuuractiviteiten:

5 Dit wordt afgestemd met de stadspartners. Evenementenbeleid gemeente Meppel (januari 2015), p. 15 6 Nadere regels subsidies evenementen gemeente Meppel, artikel 2 7 Idem, p. 37. In de Programmabegrotingen 2019 staat nog aangevuld dat Meppel haar regionale positie versterkt als bruisende stad in een

omgeving van nationale parken. In de Programmabegroting 2020 staat ook als algemene doelstelling: bevordering van het ontlenen van een gezamenlijke identiteit hieraan door ontsluiting van ons erfgoed en de aandacht voor ‘het Verhaal van Meppel’. Zie pagina 35. 8 Programmabegroting 2018, p.37 en 38, Programmabegroting 2019, p. 38 en Programmabegroting 2020, p. 35 en 36. 9 Idem, p. 37 en Programmabegroting 2019, p. 38. 10 Idem, p. 37. 11 Programmabegroting 2018, p. 35, Programmabegroting 2019, p. 38 en Programmabegroting 2020, p. 36.

6

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

‘De gemeente Meppel zet cultuur in om een aantrekkelijke gemeente te zijn en te blijven voor zowel inwoners als bezoekers. Daarbij zoekt ze voortdurend naar het evenwicht in wat de samenleving zelf kan en wat de gemeente nodig acht, ook aan eigen inzet.’12 De volgende ‘basisfuncties’ komen volgens de Cultuurnota in aanmerking voor subsidie:13  Cultuureducatie: binnen-schoolse activiteiten;  Bibliotheekwerk: ‘lezen en ontmoeten’ en de ‘bibliotheek op school’;  De overige functies in de Bibliotheekwet die raakvlakken hebben met andere uitvoerders of beleidsterreinen: ‘invulling in samenspraak’. Daarnaast gelden de volgende overige uitgangspunten:  ‘Voor overige functies dienen organisaties zelf projectsubsidies [te] genereren, aan fondswerving doen of zich laten financieren vanuit toegevoegde waarde in andere domeinen;  Functies die met ‘project- of impulsgelden’ zijn begonnen, dienen na afloop van het project en bij ontbreken van vervolgfinanciering zo mogelijk geïmplementeerd te zijn.’ De Cultuurnota formuleert ook een aantal uitgangspunten voor de bezuiniging op cultuursubsidie, die door de raad is afgesproken. In het algemeen wordt gestreefd naar vernieuwing van de subsidierelaties.

Die moeten ‘zakelijker’ worden en meer inzicht bieden in ‘prestaties en resultaten’.14 De Cultuurnota bevat een tabel met de exacte subsidie voor een aantal, voor subsidie in aanmerking komende, organisaties. Het betreft hier de subsidierelaties die de gemeente Meppel voor 2017 had. Nadere regels subsidies amateurkunst Subsidiabel volgens de Nadere regels zijn ‘activiteiten die bijdragen aan het bevorderen en in stand houden van de amateurkunstbeoefening voor inwoners van de gemeente Meppel en die niet beroepsmatige kunstbeoefening en -bevordering tot doel hebben’. Doelgroepen zijn alle inwoners en met name jongeren, ouderen en mensen uit ‘andere culturele tradities en gewoonten’. De regeling bevat criteria voor subsidieverlening, zoals het minimaal vereiste ledental, eigen inkomsten en berekeningsgrondslagen voor jaarlijkse en eenmalige subsidie.

2.4.3.

Sport en bewegen Programmabegroting Programma 7 noemt als algemene beleidsdoelstelling: ‘Alle inwoners van Meppel moeten de mogelijkheid hebben/krijgen om deel te nemen aan sport- en beweegactiviteiten tegen een aanvaardbare prijs. Dit verhoogt de vitaliteit en heeft een positieve invloed op gezondheid, sociale samenhang en integratie.’15 Meer specifiek wenst de gemeente het volgende te bereiken:16 TABEL 3: SPECIFIEKE DOELSTELLINGEN SPORT EN BEWEGEN 2018 2019 ‘Toename van een Versterking en behoud van de rol van gezondere leefstijl onder sportverenigingen in de samenleving, jongeren. Afname of als zijnde maatschappelijk actieve voorkoming van organisaties met een breed bereik. bewegings-armoede en De meerwaarde benutten en overgewicht onder jeugd’. verenigingen vitaler maken.

2020 Laagdrempelig gebruik van sport-voorzieningen en toegankelijke beweegactiviteiten met een verbindend en activerend karakter. Een stevige rol van sport en bewegen binnen het sociale domein, voor een bijdrage aan de maatschappelijke opgaven op het gebied van gezondheid, participatie en leefbaarheid.

Het subsidie-instrument wordt niet genoemd. Wel wordt er verwezen naar het ‘gemeentelijk subsidiebeleid’, wat vermoedelijk betrekking heeft op de Asv en de Nadere regels.

12 Cultuurnota Panta Rei – cultuur is van de samenleving (2016), p. 5. 13 Idem, p. 33. 14 Idem, p.35. 15

Idem, p. 39. Voor 2019 is ook nog de positieve invloed op de fysieke en psychische gezondheid genoemd.

16 Idem, p. 39, Programmabegroting 2019, p. 40 en Programmabegroting 2020, p. 37.

7

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Beleid voor sport en bewegen Het Actieplan Gezondheid, Bewegen & Sport (hierna: het Actieplan) verenigt beleid voor preventie en bestrijding van gezondheidsproblemen. Het Actieplan is dus breder dan alleen sportbeleid. Het mogelijk maken van sportdeelname is een onderdeel van het totale gezondheidsbeleid dat de gemeente Meppel voert. De gemeente wil volgens het Actieplan drie algemene beleidsdoelen realiseren:17  ‘Bevordering van de ervaring van ‘positieve gezondheid’ door inwoners, zodat ze deel kunnen nemen aan de samenleving;  Een integrale visie op preventie ontwikkelen, in samenwerking met partners;  Een infrastructuur voor sport die iedereen in staat stelt te sporten en bewegen.’ Een groot deel van de financiële middelen van het plan is bestemd voor sportaccommodaties. Het subsidieinstrument komt niet als zodanig aan de orde in het Actieplan. Wel wordt gerefereerd aan het voornemen om bepaalde subsidies te korten en herijken, dat wil zeggen het ‘subsidiesysteem om te buigen’ van ‘deelnamesubsidie’ naar subsidie voor ‘maatschappelijk relevante inzet’.

18 Nadere regels sportsubsidies Volgens de Nadere regels sportsubsidies zijn sportsubsidies ‘bedoeld om zoveel mogelijk inwoners van de gemeente, in het bijzonder de jeugd, kwetsbare ouderen, mensen met een verstandelijke en/of lichamelijke beperking en mensen vanuit andere culturele tradities en gewoonten, de kans te bieden aan sport/beweging deel te nemen.’ 19 Voor het overige bevat de regeling criteria voor de subsidieverlening, zoals het aantal vereiste leden20 en hoogte van de subsidie per lid of in absolute zin. Er zijn afzonderlijke criteria voor subsidiëring van verenigingen met jeugdleden, tegemoetkoming in kosten van sportkader, subsidies voor zwemsport en de subsidiëring van open sportactiviteiten (bijvoorbeeld toernooien, clinics, kennismakingsactiviteiten etc.). Als voorbeelden van criteria kunnen worden genoemd: dat de vereniging minimaal veertig weken per jaar sport- en bewegingsactiviteiten aanbiedt, de activiteit zich voor 80% moet richten op de inwoners van Meppel en dat de activiteit zich minimaal richt op één of meerdere doelgroepen vastgelegd in de kadernota Meer® doen met Sport in Meppel.21 Ook geldt voor open sport- en beweegactiviteiten voor subsidieverlening dat de aanvrager over voldoende kwaliteit beschikt om de geplande activiteit te organiseren en de veiligheid van de deelnemers te garanderen.

Er is niet nader gespecificeerd wanneer een aanvrager over voldoende kwaliteit beschikt.

2.4.4.

Sociaal domein Programmabegroting De taken in het sociaal domein zijn in de Programmabegrotingen van 2018 en 2019 verdeeld over twee programma’s, namelijk 3 (sociale zekerheid en werkgelegenheid) en 5 (maatschappelijke ondersteuning).22 In de Programmabegroting van 2020 zijn al deze taken ondergebracht in één programma, namelijk 3 (sociaal domein). De begrotingen noemen meerdere algemene doelen.23 Voor 2018 zijn dat:24  ‘Inwoners zijn zelfredzaam en kunnen meedoen in de samenleving. De leidende principes hierbij zijn: versterken van de eigen kracht, een beroep doen op wederkerigheid, dicht bij de inwoner, gericht op preventie, (tijdelijke) maatwerkoplossingen en integraal werken volgens “1 gezin, 1 plan, 1 regisseur”. Er is een samenhangende ondersteuning en aanpak op het gebied van zorg, welzijn, wonen, werk en inkomen.’  ‘Meppelers leven langer in goede gezondheid. We besteden daarbij extra aandacht aan mensen met een gezondheidsachterstand en jongeren.’

17 Actieplan Gezondheid, Bewegen en Sport 2020-2023, p. 4 18 Ibidem, p. 9 en 14. 19 Artikel 2, lid 1, van de Nadere regels sportsubsidies. 20 Er kan bijvoorbeeld subsidie worden verleend aan sportverenigingen, geen bedrijfssportverenigingen, waarvan 80% van de leden woonachtig

is in Meppel en met minimaal 25 contributie betalende leden. Zie artikel 2, lid 2, van de Nadere regels sportsubsidies. 21 Het betreft hier een oud en reeds vervallen nota. Voor deze nota is het Actieplan in de plaats gekomen. 22 Programma 3 omvatte tevens de Jeugdwet en de ‘nieuwe’ Wmo-taken. In programma 5 waren de ‘oude’ Wmo-taken opgenomen. 23 Zie de Programmabegroting 2018, p.24 34 en 35, Programmabegroting 2019, p. 25, 34-36 en Programmabegroting 2020, p.22. 24 Programmabegroting 2018, p. 24 en 33.

8

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

In 2020 luidt de beleidsdoelstelling: ‘Wij bieden onze inwoners kansen om gezond en veilig op te groeien, vervolgens op eigen niveau en naar vermogen te floreren en zo vitaal als mogelijk oud te worden in Meppel. “Meedoen” en betekenisvol leven stellen we centraal. Met nadruk op de veerkracht, eigen regie en het aanpassingsvermogen van de mensen niet op de beperkingen van inwoners.’25 De Programmabegrotingen van 2018, 2019 en 2020 bevatten daarnaast een aantal specifieke doelstellingen, waarvoor mogelijk subsidies verstrekt worden:26 TABEL 4: SPECIFIEKE DOELSTELLINGEN SOCIAAL DOMEIN Continue (door)ontwikkeling van het voorliggend veld. Met het oog op (…) preventie en eigen kracht is het van belang dat er een vitale samenleving ontstaat. De algemeen toegankelijke voorzieningen vormen een toereikend aanbod. Er is voldoende sociale samenhang en buurtbinding in de wijk. We hebben zicht op onze inkomsten en uitgaven binnen het sociaal domein en zoeken naar mogelijkheden om grip te krijgen op de kwaliteit van de jeugdzorg binnen het huidige financiële kader. We willen de beste keuzes maken voor onze inwoners en tegelijkertijd onze gemeentelijke portemonnee op orde houden. Dat doen we door te monitoren. Met die informatie maken we slimme keuzes en kunnen we sturen op meer effectiviteit, efficiency en samenhang in het sociaal domein.

We stimuleren de samenwerking tussen formele en informele organisatie, werken vanuit wijken waar voldoende sociale samenhang en buurtbinding heerst en hebben oog voor elkaar en voor inwoners voor wie meedoen niet vanzelfsprekendheid is. We willen een flexibele en sluitende participatieketen bereiken. Eentje die zich aanpast aan de veranderende vraag naar ondersteuning (…).

Het subsidie-instrument wordt hier niet genoemd. Bij diverse onderwerpen vallen termen als ‘stimuleren’ of ‘ondersteunen’. Verwacht mag worden dat dit deels gebeurt door subsidieverstrekking. Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen Subsidies voor buurt- en speeltuinverenigingen vallen binnen het Sociaal domein. Volgens de Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen komen voor subsidiëring in aanmerking ‘activiteiten met een buurtof wijkgebonden karakter die worden georganiseerd voor de leden om de sociale samenhang in de buurt of wijk te versterken’.27 Een subsidie kan worden aangevraagd voor het waarderen en stimuleren van de inzet van vrijwilligers of het organiseren van activiteiten voor leden van de buurt- en speeltuinvereniging. Speeltuinverenigingen moeten zelf het beheer hebben over een speeltuin.28 Er zijn criteria voor de aanvragers, zoals een minimaal aantal betalende leden, het hebben van eigen inkomsten en berekeningsgrondslagen.29

2.4.5.

Overige subsidies: openbare ruimte Uit overzichten van subsidies over 2018 en 2019 van de gemeente blijkt dat er ook subsidies worden verleend op het gebied van het beheer van de openbare ruimte. Deze vallen onder programma 9 (beheer bestaande openbare ruimte), dat als algemene beleidsdoelstelling heeft: ‘Een openbare ruimte van Meppel voor inwoners, ondernemers en bezoekers, die schoon, heel, veilig en goed is. De openbare ruimte wordt kwaliteit-gestuurd beheerd en onderhouden, tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten.’30 In de Programmabegroting van 2020 is daar aan toegevoegd:31 ‘In het beheer van de openbare ruimte bieden we ruimte aan biodiversiteit, hebben we aandacht voor duurzaamheid, faciliteren we waar mogelijk inwonerparticipatie en zorgen we voor een gastvrije ruimte die uitnodigt tot actief gebruik.’ Daarnaast kennen de Programmabegrotingen nog een aantal specifieke beleidsdoelen vastgelegd:  Een goede inrichtings- en beeldkwaliteit van de openbare ruimte en de beleving hiervan;  Een openbare ruimte die schoon, heel en veilig is tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten.

25 Programmabegroting 2020, p. 22. 26 Programmabegroting 2018, p. 25,34 en 35, Programmabegroting 2019, p. 24-28 en Programmabegroting 2020, p. 23-30. 27 Artikel 1 van de Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen. 28 Artikel 2 van de Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen. 29 Artikel 3 van de Nadere regels subsidies buurt- en speeltuinverenigingen. 30

Programmabegroting 2018, p. 46, Programmabegroting 2019, p. 47 en Programmabegroting 2020, p. 42.

31 Programmabegroting 2020, p. 42.

9

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Naar het subsidie-instrument wordt niet verwezen. Wel is in de Programmabegroting van 2020 aangegeven dat de gemeente incidentele financiële middelen gaat inzetten voor de kwaliteitsimpuls van de openbare ruimte.

10

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

3

Uitvoeringspraktijk 3.1

Inleiding Dit hoofdstuk geeft een beeld van de praktijk van subsidieverstrekking door de gemeente Meppel. Het beschrijft de wijze waarop het subsidiebeleid wordt uitgevoerd. Opgemerkt wordt dat de beschrijving zich grotendeels beperkt tot de onderwerpen (deelvragen) die in het onderzoek centraal staan. Het gaat dan om vertaling van de gemeentelijke beleidsdoelen naar subsidieafspraken, de wijze waarop subsidies worden verstrekt, het verbinden van voorwaarden aan subsidieverlening en de wijze waarop subsidievaststelling plaatsvindt en de gemeente de gesubsidieerde organisaties en instellingen controleert en/of de subsidieverlening bijstuurt.

3.2

Subsidieverlening De Asv wordt in grote lijnen binnen alle beleidsterreinen door medewerkers bij het verstrekken van subsidies gevolgd. Zo kent de Asv het onderscheid tussen eenmalige en jaarlijkse subsidies. Eenmalige subsidies zijn bestemd voor activiteiten die niet behoren ‘tot de reguliere bezigheden van de aanvrager’. Voor bijvoorbeeld cultuursubsidies zou dit betekenen dat eenmalige subsidies niet bestemd zijn voor organisaties die culturele activiteiten als hoofddoel hebben. Dat is in de praktijk niet het geval: aanvragers zijn in de eerste plaats actief als cultuurorganisatie. Opvallend is verder dat de gemeente Meppel van de mogelijkheid om meerjarige subsidies te verstrekken nauwelijks gebruik maakt. De meeste partijenvragen elk jaar opnieuw een subsidie aan. Slechts enkele subsidieontvangers ontvangen voor meerdere jaren een subsidie. Een voorbeeld hiervan is de Beheersstichting in verband met het beheer van het pand CCM De Plataan. De gemeente hanteert bij de beoordeling van de subsidieaanvragen het vertrouwensprincipe; ze gaat ervan uit dat de gegevens die worden aangeleverd, bijvoorbeeld informatie over ledenaantallen, juist worden verstrekt. De gemeente beoordeelt de aangeleverde informatie en neemt op basis van die informatie de beslissing om al dan niet een subsidie te verstrekken.

De subsidieaanvragen worden afgestemd met financiën en eventueel juridische zaken. Subsidieverstrekking vindt voor zover mogelijk op een uniforme wijze plaats. Het onderzoek laat zien dat in Meppel subsidies niet altijd op een geheel uniforme wijze worden verstrekt. Er is binnen de gemeente geen centrale coördinatie op de verlening. De manier waarop subsidies worden verstrekt is deels afhankelijk van de persoon die de subsidieaanvraag beoordeelt en deels afhankelijk van de wijze waarop de subsidieverstrekking binnen een bepaald beleidsterrein is gegroeid. Binnen de verschillende beleidsvelden wordt met verschillende contactpersonen/accounthouders gewerkt, die naast subsidieverlening allerlei andere taken hebben. Daarnaast verschilt de manier waarop een subsidie kan worden aangevraagd. Voor een aantal beleidsterreinen geldt dat subsidieaanvragen via het subsidieloket lopen. Het subsidieloket is een maand open. Op het gebied van kunst en cultuur kunnen amateurverenigingen via het subsidieloket digitaal een aanvraag indienen. De vereniging moet dan eerst een aantal vragen beantwoorden. Als zij één van die vragen met ‘nee’ beantwoorden, dan verschijnt het bericht dat zij niet voor subsidie in aanmerking komen.

Ten aanzien van het beleidsterrein Sport en bewegen blijkt dat sportverenigingen voor een groot deel van de sportsubsidies bij het subsidieloket aanvragen kunnen invullen en indienen. Het gaat dan om specifieke subsidies, zoals subsidies die sportverenigingen kunnen krijgen voor het aantal jeugdleden of leden met beperkingen (lichamelijk of verstandelijk). Het bestaan van een subsidieloket blijkt niet uit de Asv.

11

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Ook kan de definitie van een subsidie per beleidsterrein verschillen. In het Sociaal domein geldt als definitie voor subsidie dat deze verstrekt wordt aan organisaties die vrij toegankelijke voorzieningen leveren, terwijl bij organisaties die wettelijke taken uitvoeren voor de gemeente gesproken wordt over ‘inkoop’. De verschillen in de uitvoering en terminologie zijn een historisch gegroeide praktijk. Dat de term subsidie soms oneigenlijk wordt gebruikt, wordt onderkend door de organisatie, die bezig is daar verandering in te brengen. Indirecte subsidiëring In Meppel is ook sprake van indirecte subsidiëring. Sportverenigingen die van de gemeente een accommodatie gebruiken (bijvoorbeeld een sportveld of sporthal) krijgen een huurbedrag die niet alle kosten dekt.32

Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat het college begin augustus 2019 het mandaat voor het verlenen van evenementensubsidies heeft ingetrokken, omdat het college wilde zien waar subsidiebedragen naar toe gingen. Als gevolg hiervan moeten alle evenementensubsidies voordat deze kunnen worden verleend via een adviesnota of verzameladvies (een advies waarin meerdere subsidies zijn opgenomen) worden voorgelegd aan het college. Dit is een belangrijk verschil met andere beleidsterreinen waar kleinere subsidies zonder voorlegging aan het college en/of door medewerkers van het Klantcontactcentrum (KCC) worden afgehandeld. Het onderzoek laat wel zien dat wanneer per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze wordt gehanteerd, daarvoor wel een duidelijke reden aanwezig, vastgelegd en afgestemd is met het college. Die afstemming vindt plaats door middel van een adviesnota aan het college en/of overleg met de portefeuillehouder en de dossierstudie laat zien dat de reden voor een andere werkwijze in de beschikking wordt genoemd.

3.2.1.

Subsidieverlening volgens het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ In Meppel geldt bij het verstrekken van subsidies met een subsidieplafond in beginsel het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Een dergelijke manier van subsidieverstrekking brengt met zich mee dat aanvragers achter in de rij moeten aansluiten; wanneer de subsidiepot leeg is, wordt hun subsidieaanvraag afgewezen. Uit de interviews blijkt dat in de praktijk veel subsidieontvangers een soort ’vaste partners’ zijn geworden, in die zin dat zij al jarenlang subsidie van de gemeente ontvangen. Deze ‘vaste partners’ weten hoe de procedure werkt en vragen in de regel tijdig een nieuwe subsidie aan. Voor hen heeft het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ geen gevolgen. Dit kan echter anders zijn bij een subsidie die voor de eerste keer door een organisatie wordt aangevraagd. Daarnaast brengt deze manier van subsidieverstrekking nog een andere consequentie met zich mee: het kan zijn dat de gemeente een subsidieaanvraag moet afwijzen, terwijl de activiteiten goed en soms beter bij de beleidsdoelen van de gemeente passen dan de al gehonoreerde aanvragen. Tijdens de interviews is dit ook ter sprake gekomen en juist om deze reden is door gesprekspartners de wens geuit om bij het verstrekken van subsidies op een ander systeem over te stappen.

Gesprekspartners willen graag dat ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ wordt losgelaten. Een dergelijke ontwikkeling kan worden meegenomen bij de herijking van de subsidies. Door alle aanvragen in één keer te beoordelen en dan te kijken welke te subsidiëren activiteiten het beste passen en bijdragen aan de beleidsdoelen, kan de gemeente Meppel beter sturen op het realiseren van beleidsdoelstellingen. Bovendien doet dat meer recht aan een ‘gevoel van rechtvaardigheid’.

3.2.2.

De vertaling van beleidsdoelen naar subsidieafspraken De subsidieverleners in Meppel zijn zelf verantwoordelijk voor de vertaling van algemene beleidsdoelen in een concrete subsidiebeschikking voor een organisatie. Vaak gaat daar wel een heel proces aan vooraf. De gemeente heeft jaarlijks vaak te maken met dezelfde subsidieontvangers. In gesprekken die medewerkers met die partijen voeren, komen de beleidsdoelen van de gemeente aan bod, alsmede de activiteiten die de subsidiepartner denkt te ontplooien om die doelen (mede) te helpen realiseren. Bij verschillende subsidierelaties worden afspraken over bijvoorbeeld de te leveren prestaties vastgelegd in een overeenkomst, convenant of werkplan. Daarin wordt dan ook gerefereerd aan de beleidsdoelen van de gemeente. In de subsidieverleningsbeschikkingen wordt echter niet altijd naar de betreffende overeenkomst, convenant of werkplan verwezen.

32 De huur die de gemeente in rekening brengt is geen kosten gerelateerde huur. Deze manier van indirecte subsidiëring vindt landelijk plaats.

12

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Uit de interviews blijkt dat gesprekspartners goed voor ogen hebben welke beleidsdoelen moeten worden bereikt. Het blijkt echter moeilijk om de beleidsdoelen te vertalen naar concrete subsidieafspraken, omdat de doelen zelf niet concreet zijn en weinig houvast bieden. De dossierstudie en de gesprekken die vervolgens over die dossiers zijn gevoerd bevestigen dat beeld. Uit de dossierstudie blijkt dat in geen enkel dossier concrete, meetbare, prestatieafspraken zijn opgenomen. In zes van de acht dossiers is helemaal niet aangegeven welk doel met de subsidieverlening wordt beoogd. In de praktijk worden verschillende subsidies aan het college voorgelegd door middel van een adviesnota of verzameladvies. Daarin wordt vaak wel kort ingegaan op de maatschappelijke effecten/doelen. Uit de dossierstudie blijkt dat hierbij niet altijd een duidelijke relatie wordt gelegd met het beleid. Zeker daar waar het verzameladviezen betreft (in één nota worden meerdere subsidies tegelijk aan het college voorgelegd), wordt niet altijd per subsidie een specifieke koppeling met de beleidsdoelen gemaakt. Evenmin zijn in deze adviesnota’s of verzameladviezen concrete subsidieafspraken opgenomen.

3.2.3.

Subsidievoorwaarden Het onderzoek laat zien dat de gemeente Meppel niet of nauwelijks voorwaarden verbindt aan de verlening van subsidies. Uit de dossierstudie blijkt dat in verleningsbeschikkingen standaard de voorwaarde wordt opgenomen dat de gesubsidieerde activiteiten moeten plaatsvinden. Slechts een enkele keer is een andere voorwaarde opgenomen. Voorbeelden van voorwaarden die in de subsidieverleningsbeschikking worden opgenomen zijn:  De voorwaarde dat de subsidieontvanger moet meewerken aan de totstandkoming van een overeenkomst ter uitvoering van de beschikking;  De voorwaarde dat de subsidieontvanger het binnen een maand na de geplande datum van de activiteit(en) moet doorgeven als de activiteit geen doorgang heeft gevonden.  De subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat de gemeente de provinciale bijdrage daadwerkelijk ontvangt en de raad in de Programmabegroting de middelen daarvoor beschikbaar stelt. Daarnaast blijkt uit de dossiers dat er soms hele concrete voorwaarden aan een subsidie worden verbonden, maar dat die in een adviesnota en niet in de subsidieverleningsbeschikking zijn opgenomen. In één van de dossiers heeft het college eenmalig een aanvullende subsidie aan een organisatie verleend.

Uit de adviesnota blijkt duidelijk op basis van welke argumenten dit gebeurt en zijn ook verschillende voorwaarden opgenomen:  Voorwaarde is dat andere stakeholders ook extra bijdragen, zodat de activiteit in 2018 kan worden georganiseerd;  Voorwaarde is dat de stichting in 2018 een meerjarenplan maakt voor 2019 en verder.

Bij de interviews kwam naar voren dat gesprekspartners zich wel kunnen voorstellen dat de gemeente bepaalde, nadere voorwaarden aan de subsidieverlening verbindt waarbij ook een koppeling aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente plaatsvindt. De Nadere regels (voorhanden voor verschillende beleidsterreinen) kunnen hiervoor concrete aanknopingspunten bieden. In die nadere regelingen zijn verschillende criteria opgenomen, die ook als voorwaarden voor subsidieverlening kunnen worden opgenomen in het subsidiebesluit. Uit de interviews blijkt dat dit nog niet standaard gebeurt. Met betrekking tot de motivering van subsidiebeschikkingen geldt dat de gemeente werkt met formats waarin standaardtekstblokken zijn opgenomen. Het onderzoek laat zien dat subsidiebeschikkingen vrij summier worden gemotiveerd.

3.2.4.

Verbeterpunten bij subsidieverlening Het onderzoek laat zien dat de subsidieverlening op een aantal punten kan worden verbeterd. Gesprekspartners gaven tijdens de interviews aan dat de subsidieverlening beter kan worden gekoppeld aan (de doelstellingen uit) het subsidiebeleid. Doordat beleidsdoelen algemeen zijn geformuleerd, is het voor subsidieverleners lastig om deze te vertalen naar concrete subsidieafspraken. Ook gaven gesprekspartners tijdens de interviews aan dat het voor hen lastig is om daadwerkelijk te bepalen waarom het belangrijk is om voor bepaalde activiteiten een subsidie te verlenen. De beleidsdoelen en criteria zijn zo algemeen, dat vrijwel alle subsidieaanvragen daar onder vallen. Hierdoor zijn er niet of nauwelijks redenen om een aanvraag af te wijzen.

13

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

Daarnaast blijkt dat subsidies al jarenlang op dezelfde manier worden verleend, zonder dat er duidelijk is wat de gemeente Meppel met de subsidieverlening daadwerkelijk wil bereiken. Veel subsidies zijn in de loop der jaren ontstaan en worden op basis van die al jaren lopende subsidierelatie verleend. Bij verschillende subsidies is onduidelijk of de gesubsidieerde activiteit voldoende aansluit bij de beleidsdoelstellingen en actuele maatschappelijke vraagstukken van de gemeente Meppel. Subsidies worden dan ook verleend zonder dat de gemeente zich afvraagt ‘waarom doen we dit’. In plaats daarvan is tijdens gesprekken aangegeven dat ‘de subsidieverlening al jarenlang zo gaat en dat daarom een subsidie wordt gegeven’. De vele personele wisselingen hebben ook niet bijgedragen aan het borgen van continuïteit in contactpersonen/accounthouders en in overzicht op het waarom en hoe van in het verleden verstrekte subsidies. Verder geldt dat de Asv vrij oud is en dat deze verordening minder werkbaar is als het gaat om het opbouwen van reserves bij de gesubsidieerde instelling (er moeten dan aparte afspraken worden gemaakt) en de termijnen die daarin worden genoemd. De termijnen sluiten bijvoorbeeld niet helemaal goed aan op de cyclus die de gemeente hanteert.

Met betrekking tot de data waarvoor subsidies moeten worden aangevraagd, is tijdens de interviews opgemerkt dat dit proces nog beter in de Asv kan worden geregeld. Specifiek ten aanzien van evenementensubsidies geldt dat tijdens de interviews is aangegeven dat de intrekking van het mandaat door het college een knelpunt oplevert. Dat alle evenementensubsidies door middel van een formeel collegebesluit moeten worden verleend, werkt vertragend voor het verleningsproces. Met betrekking tot subsidies die binnen het sociaal domein worden verleend, is opgemerkt dat het bedrag waarvoor mandaat wordt verleend juist kan worden verhoogd. Met betrekking tot subsidies die op het gebied van sport en bewegen worden verstrekt, geldt dat er behoefte is aan overleg op structurele basis met alle betrokkenen rondom sport, zodat voor iedereen duidelijk is 'wie wat doet en hoe we het doen’. Ook is tijdens de interviews aangegeven dat één loket/afdeling, waar alle subsidieaanvragen terecht komen en dat de termijnen bewaakt, handig kan zijn. De beleidsmedewerkers die subsidieverlening in hun takenpakket hebben moeten nu het hele proces bewaken. Gesprekspartners gaven aan dat dit proces efficiënter kan worden ingericht.

3.3

Verantwoording en subsidievaststelling Voor subsidies onder de € 5000 geldt dat deze subsidies direct worden vastgesteld. Dat betekent dat de subsidieontvangers in dat geval geen verantwoording over de gesubsidieerde activiteiten hoeven af te leggen. Subsidies onder de € 5000 worden wel steekproefsgewijs gecontroleerd. Daarbij wordt gekeken of aanvragen op tijd zijn afgehandeld, of de subsidie op tijd is verleend dan wel vastgesteld en of daarbij de juiste documenten betrokken zijn. Interne controle (IC) ziet hier op toe. De steekproefsgewijze controles zijn onderdeel van het werkproces. Voor subsidies tussen de € 5000 en € 15.000 geldt dat het college deze subsidies direct kan vaststellen, als het een subsidie betreft waarvan de toewijzingscriteria zijn uitgewerkt in door het college vastgestelde nadere regels. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat in verschillende nadere regelingen toewijzingscriteria zijn opgenomen. Het is dan ook bij verschillende beleidsterreinen mogelijk om subsidies tot € 15.000 direct vast te stellen. Uit het onderzoek blijkt dat deze lijn bij kunst en cultuursubsidies en evenementensubsidies in ieder geval wel wordt gevolgd. Indien subsidies tussen de € 5000 en € 15.000 niet direct worden vastgesteld, dienen de subsidieontvangers door middel van een verslag aan te geven of zij de gesubsidieerde activiteiten hebben verricht en wat dat precies heeft gekost.

Voor subsidies van meer dan € 15.000 geldt dat de subsidieontvangers over de door hen ontvangen subsidie verantwoording moeten afleggen. Bij het afleggen van verantwoording wordt de Asv gevolgd; subsidieontvangers leveren bij hun aanvraag tot vaststelling een verslag van de verrichte activiteiten en een financieel overzicht aan. Bij subsidies boven de € 50.000 leveren de subsidieontvangers doorgaans een balans van het afgelopen subsidietijdvak met toelichting en accountantsverklaring aan. Uit de dossierstudie en de gesprekken volgt

14

REKENKAMERCOMMISSIE MEPPEL – SUBSIDIEBELEID

dat een enkele keer wordt besloten om af te zien van bijvoorbeeld het overleggen van een accountantsverklaring. Het gaat dan om subsidies boven € 50.000, die hoofdzakelijk bedoeld zijn voor de huur van een gemeentelijk pand en waarbij het subsidiedeel voor de activiteiten ver onder de € 50.000 ligt.

3.3.1.

Aanvragen tot vaststelling en de beoordeling daarvan Uit de dossierstudies blijkt dat in vrijwel alle dossiers een aanvraag tot vaststelling conform de Asv is ingediend en dat deze aanvragen volledig waren. In één dossier was geen aanvraag ingediend, maar is een door de organisatie aangeleverd overzicht aangemerkt als aanvraag voor het vaststellen van de subsidie. Daarnaast was in twee dossiers de aanvraag niet tijdig ingediend, maar is deze wel in behandeling genomen. Uit interviews blijkt dat het een enkele keer voorkomt dat de aanvraag tot vaststelling niet volledig is, waarna de ontbrekende gegevens worden opgevraagd. In de aanvraag tot vaststelling en/of het door hen aangeleverde verslag gaan subsidieontvangers in op de activiteiten die zij hebben verricht, afspraken die met de gemeente zijn gemaakt en/of de doelen en prestaties die zijn gerealiseerd. Over de verantwoording die subsidieontvangers op die manier afleggen, voert de gemeente met hen een gesprek. Aan de orde komt dan wat de instelling/organisatie precies heeft gedaan, hoe de activiteiten zijn verlopen e.d. Tevens wordt gekeken naar het financiële plaatje en wat er met de activiteiten is bereikt.

Bij de beoordeling van de aanvraag tot vaststelling kijken gesprekspartners naar de documenten die de subsidieontvangers moesten aanleveren, waaronder jaarstukken en overzichten van inkomsten en uitgaven of accountantsverklaringen. Aan de hand van het activiteitenverslag en de financiële stukken wordt bepaald of de subsidie terecht is verleend. Uit het onderzoek blijkt dat wanneer de gesubsidieerde activiteiten niet of niet volledig zijn uitgevoerd, de subsidie lager wordt vastgesteld. Uit de dossierstudie blijkt ook dat als de activiteiten minder hebben gekost dan oorspronkelijk was begroot, de gemeente de subsidie lager vaststelt. De dossierstudie laat dit ook zien; daar waar een subsidie lager werd vastgesteld is gemotiveerd aangegeven waarom dat is gebeurd. Het lager vaststellen van subsidies Ten aanzien van de Meppeler Zwem- en Poloclub “De Reest” is de subsidie over 2018 bijvoorbeeld lager vastgesteld, omdat de kosten van badhuur lager waren dan voorzien. Als gevolg hiervan dient de subsidieontvanger een bepaald bedrag aan de gemeente terug te betalen.