Rapportage Burgerparticipatie in de gemeente Meppel

Rekenkamercommissie

Rekenkameronderzoek Burgerparticipatie in de gemeente Meppel

Groningen, 23 november 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-313 98 53

Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Lexnova Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.lexnova.nl vragen@lexnova.nl 050-313 11 33

Bieuwe Geertsema, Harold van Dijk Rekenkamercommissie Meppel 23 november 2022 Eindrapport

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Inhoud 1

2

3

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3

Burgerparticipatie Onderzoeksaanpak Leeswijzer

5 6 7

Beleid voor burgerparticipatie

8

2.1 Beleidsinstrumenten 2.2 Beleidskader Meppel 2.3 Beleidspraktijk 2.3.1 Dossierstudie 2.3.2 Continue participatie

8 9 10 10 12

2.4 Perspectief van college en raad 2.4.1 College 2.4.2 Gemeenteraad

13 13 14

2.5

14

Toetsing normen

Casussen

16

3.1 Beleid fysieke leefomgeving 3.1.1 Omgevingsvisie: stapsgewijze totstandkoming 3.1.2 Participatie volgens de Nota van Uitgangspunten 3.1.3 Het omgevingsvisie-onderdeel Samen bouwen aan kwaliteit 3.1.4 Het verloop van de participatie 3.1.5 De beleving van de deelnemers 3.1.6 Toetsing normen

16 16 17 17 17 18 20

3.2 Erfgoedbeleid 3.2.1 Doel en proces 3.2.2 Het verloop van de participatie 3.2.3 De beleving van de deelnemers 3.2.4 Toetsing normen

21 21 22 23 24

3.3 Gebiedsvisie Stationsgebied 3.3.1 Doel en proces 3.3.2 Het verloop van de participatie 3.3.3 De beleving van deelnemers 3.3.4 Toetsing normen

25 25 27 29 30

REKENKAMERONDERZOEK

4

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Analyse, conclusies en aanbevelingen

32

4.1 4.2

32 35

Analyse Conclusies en aanbevelingen

Bijlage 1 Overzicht van normen

37

Bijlage 2 Overzicht gesprekspartners

39

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Samenvatting

Inleidend In dit rapport worden de resultaten van het onderzoek naar burgerparticipatie in de gemeente Meppel gepresenteerd. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Rekenkamercommissie Meppel. Het onderwerp is binnen gemeenteland zeer actueel: steeds meer wordt burgerparticipatie gezien als belangrijk instrument om wensen van burgers en instellingen in de gemeente in kaart te krijgen en het draagvlak voor en de kwaliteit van beleid en uitvoering te verbeteren. Bovendien is binnen de nog steeds op handen zijn de Omgevingswet een belangrijke plaats ingeruimd voor het formaliseren van participatie bij beleidsvorming en -invulling. Het onderzoek is gestoeld op een centrale hoofdvraag, die als volgt luidt: Wanneer, op welk moment in het proces en op welke manier zijn de afgelopen vijf jaar de inwoners van Meppel betrokken geweest bij de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het beleid van de gemeente, welke veranderingen zijn waar te nemen? Welke lessen vallen hieruit te leren als het gaat om het realiseren van een moderne verhouding tussen burger en overheid? En hoe kunnen de uitkomsten worden benut in de toekomst? In het onderzoek zijn de formele inspraakprocedure en burgerinitiatieven buiten beschouwing gelaten. Parallel aan dit rekenkameronderzoek vond de gemeentelijke voorbereiding plaats van participatiebeleid.

We hebben van dit beleid in voorbereiding geen kennisgenomen in dit onderzoek. Wel hebben we kennis genomen van het Participatiebeleid Omgevingswet, wat met het oog op de inwerkingtreding in 2023 is vastgesteld om te voldoen aan wettelijke eisen. Dit beleid is enkel toegesneden op dat domein en zal later worden vervangen door een breed participatiebeleid. Onderzoeksaanpak Het onderzoek heeft in de praktijk betrekking gehad op de afgelopen collegeperiode (20182022). Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is gekeken naar beleid of beleidsafspraken van de gemeente over burgerparticipatie en naar de praktijk. Nadat is geïnventariseerd bij welke beleidstrajecten gebruik werd gemaakt van participatie, is een drietal casussen geselecteerd, die nader zijn onderzocht. Het doel daarvan was het verkrijgen van een helder zicht op de praktijk van burgerparticipatie. Om dat beeld nog wat te verbreden is bovendien een korte inventarisatie gemaakt van het verloop van een zestal gevallen van burgerparticipatie.

1

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

In het onderzoek is gebruik gemaakt van deelvragen en een normenkader. De deelvragen luiden als volgt: — — — — — —

Wat is het beleid of wat zijn de kaders voor burgerparticipatie? Op welke manier werden de inwoners van Meppel betrokken bij de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het beleid van de gemeente? Hoe kijkt de gemeente aan tegen (het verloop van) burgerparticipatie? Hoe kijken de inwoners(organisaties) terug op de participatie? Wat hebben de participatietrajecten opgeleverd? Welke lessen zijn te leren op basis van de uitkomsten en hoe kunnen die worden omgezet naar concrete aanbevelingen voor de toekomst?

Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van documenten en gesprekken met betrokkenen. We spraken de ambtenaren die namens de gemeente het beleidsproces voerden, de gemeenteraad, de portefeuillehouder en een aantal deelnemers aan de participatie (zowel binnen casussen als in het kader van doorlopende participatie. Beleid voor burgerparticipatie Momenteel is er nog geen uitgewerkt beleidskader voor wat betreft burgerparticipatie in de gemeente Meppel.In het Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Werk in uitvoering’ spreekt de coalitie onder meer uit dat men werk wil maken van participatie, onder meer door het vaststellen van een participatiebeleid. In afwachting van het op te stellen beleid is momenteel het enige beleidsstuk dat van kracht is het Participatiebeleid Omgevingswet. Zoals de titel zegt beperkt dit beleid zich tot vraagstukken omtrent de Omgevingswet. Het is in het voorjaar van 2022 vastgesteld, in anticipatie op de inwerkingtreding van die wet. Voor het onderhavige, onderzoek (met een evaluatief karakter) is het niet van toepassing. Beleidspraktijk: participatie bij beleidsvorming Om de algemene beleidspraktijk te onderzoeken hebben we allereerst een dossierstudie gedaan, waarbij negen aangeleverde dossiers zijn bestudeerd aan de hand van aan de gemeenteraad beschikbaar gestelde (en dus openbare) informatie.

Een tussenanalyse van de dossierstudie levert een dubbel beeld op: ten eerste is het opmerkelijk dat alle aangeleverde beleidsdossiers zich op het fysieke domein lijken af te spelen, althans daar waar het gaat om beleidsvorming met een startpunt en een eindproduct (een beleids- of visiestuk). Vervolgens moeten we constateren dat maar voor een beperkt aantal dossiers voldoende documentatie boven tafel is gekomen. Voor de dossiers die bestudeerd zijn (en waar participatie is ingezet) is het beeld dat er in de laatste jaren sprake is van brede inzet van participatie-activiteiten en uitvoerige en heldere verslaglegging. De raadsleden worden steeds goed in positie gebracht om de inbreng vanuit de participatie tot zich te nemen. Beleidspraktijk: continue participatie In het sociaal domein wordt veelvuldig gebruik wordt gemaakt van, zoals door de ambtelijke organisatie wordt aangemerkt, continue participatie. Hierbij gaat het om structurele communicatie en overleg met onder meer de adviesraad Sociaal domein en wijkplatforms en buurten dorpsverenigingen. Uit gesprekken met vertegenwoordiger van deze organen komt een positief beeld naar voren. De adviesraad Sociaal domein is in staat gesteld om steeds proactiever te participeren, ook doordat zij steeds vroeger in beleidsprocessen in positie wordt

2

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

gesteld om te reageren. Ook wordt het zeer gewaardeerd dat de adviesraad ad hoc en informeel overleg kan voeren met relevante ambtenaren. Het belangrijkste verbeterpunt is wat deze raad betreft het ophalen van input uit de samenleving; dat lukt nog niet zo goed als geambieerd, mede doordat de adviesraad onder inwoners nog niet heel bekend is. Ook vanuit Kindsupport, een aanspreekpunt voor gezinnen met kinderen in (dreigende) armoede, is men positief om inbreng te geven, al blijkt bij die instantie geen sprake te zijn van structurele betrokkenheid bij beleidsvorming en spreekt men vooral over uitvoeringszaken. We spraken twee leden van verschillende wijkplatforms1 over hun rol in eventuele participatie. Bij hun vergaderingen is structureel een wijkregisseur van de gemeente aanwezig om vooral praktisch zaken te bespreken. Eventueel worden de wijkplatforms uitgenodigd als stakeholders bij participatietrajecten. Het ene wijkplatform is wat actiever dan het andere. Dit manifesteert zich in de vergaderfrequentie, het aantal leden (en de moeite om nieuwe leden te vinden) en de mate waarin het lukt contact met bewoners te krijgen. Daarmee zien we een kwetsbaarheid in deze vorm van (indirecte) participatie, zowel als het gaat om representativiteit als om stabiliteit.

De wijkregisseur speelt een belangrijke rol als het gaat om faciliteren van contact tussen inwoners en de gemeente, zowel als gids in de wijk voor zijn collega’s als andersom bij het wegwijzen van inwoners naar de juiste medewerker. Perspectief van college en raad Het college bevestigt dat inwonerparticipatie bij uitvoering van beleid ‘bijna vanzelfsprekend’ is, maar dat het bij beleidsvorming in mindere mate het geval is. Men wijst erop dat het van belang is dat de ambities hierover zoals opgetekend in het coalitieakkoord ook budgettair worden ondersteund. In de begrotingen moet duidelijk worden welke ruimte er is voor inwonerparticipatie. Als tweede aandachtspunt is naar voren gebracht dat verwachtingenmanagement bij inwonerparticipatie van groot belang is, zodat participanten niet teleurgesteld worden over wat er met de inbreng gedaan wordt. Tegelijkertijd moet de gemeenteraad zich open opstellen voor de uitkomsten van inwonerparticipatie. Tot slot herkent het college de kwetsbaarheid van (sommige) wijkplatforms en daarmee ook van de (continue) participatie die daarop bouwt. De gemeenteraad heeft in de afgelopen periode regelmatig kritische geluiden gehoord over de omgang met participatie. Inwoners bleken soms het gevoel gehad te hebben niet gehoord te zijn.

De gemeenteraad wil graag bezig met nieuw, breed beleid ter vervanging en uitbreiding van het nu opgestelde participatiebeleid Omgevingswet. Er moet duidelijk worden welk type onderwerpen geschikt zijn voor participatie, welke instrumenten dan ingezet kunnen worden, en wat deelnemers dan kunnen verwachten van het participatieproces. Casussen Voor het onderzoek zijn drie beleidsprocessen uitgebreider onder de loep genomen. Naast de documentatie die aan de raad ter beschikking is gesteld, zijn ook ambtelijke stukken bestudeerd. Ook zijn gesprekken gevoerd met de verantwoordelijke beleidsambtenaar en met enkele participanten per casus. Het gaat hier om de Visie op de fysieke leefomgeving, het erfgoedbeleid en de Gebiedsvisie Stationsgebied.

1 In totaal zijn er vijf wijkplatforms.

3

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Het totaalbeeld wat vanuit de participanten naar voren komt is hoofdzakelijk positief. De participanten die we spraken vinden dat ze tijdig zijn betrokken bij het beleidsproces. Er is doorgaans goed gecommuniceerd over hoe het participatietraject er uit zou zien en wat er met de resultaten zou gebeuren. Wel bleek vanuit de zogeheten ‘expertgroep’ dat diens opdracht en rol niet volledig duidelijk was voor de leden. Doorgaans vinden participanten dat de bijdragen goed zijn verwerkt in de beleidsstukken, en dat alle belangen goed zijn afgewogen. Wel hebben aantal participanten aangegeven dat ze graag beter op de hoogte waren gehouden over het politiek-bestuurlijke vervolgproces. In deze drie casussen is steeds goed nagedacht welke instrumenten ingezet zouden worden en welke stakeholders benaderd moesten worden. Dat is wel steeds op basis van de eigen inschatting van de beleidsambtenaar gebeurd; er ontbraken kaders om afwegingen hierin te onderbouwen. Bij twee trajecten is de hulp van een extern bureau ingeschakeld voor de uitvoering en verslaglegging van de participatie. Er was in die gevallen onvoldoende capaciteit voor en ervaring met deze werkzaamheden om deze door gemeentelijke ambtenaren te laten uitvoeren. Voor zover bekend heeft de participatie steeds tot groter draagvlak voor en acceptatie van het beleid gezorgd.

Ook is er volgens de betrokkenen steeds sprake geweest van verbetering van kwaliteit van het beleid, omdat er meer informatie over de belangen vanuit de betrokkenen is meegenomen. Er is uitgebreid verslag gedaan van de opbrengsten van de participatie in de vorm van een participatieverslag dat als bijlage aan de raad is verstuurd. Daarbij is echter niet volledig transparant gemaakt hoe de inbreng precies is gewogen en waarom; de opbrengsten van de participatie en het uiteindelijke beleid wordt steeds los gepresenteerd. Conclusies We concluderen dat er alleen voor het fysieke domein sprake is van structurele inzet van participatie bij beleidsvorming. Voor de overige domeinen vertrouwt de organisatie op zogeheten continue participatie, wat neerkomt op gestructureerd en ad hoc contact met verschillende organisaties in de gemeente. Voor de inzet van deze verschillende vormen is nog geen volledig uitgewerkt beleid voorhanden. In aansluiting op de voorbereidingen op dit vlak doen we een aantal aanbevelingen: 1. stel een breed participatiebeleid op dat voor alle beleidsdomeinen van toepassing wordt verklaard. 2. zorg ervoor dat dit beleid ook een overzicht van in te zetten instrumenten bevat, en concrete richtlijnen voor onder welke voorwaarden of omstandigheden bepaalde instrumenten de voorkeur hebben.

Zo kan een gecoördineerde en consistente aanpak worden gekozen voor de gehele organisatie. 3. leg in het beleid vast op welk moment de gemeenteraad betrokken is bij het maken van keuzes over de inzet van participatie, en op welk abstractieniveau de gemeenteraad hierin een rol speelt. 4. creëer bewustzijn bij de gemeenteraad over de capaciteit dit de inzet van bepaalde participatie-instrumenten vraagt, en borg dat de gevraagde inzet wordt ondersteund met de benodigde financiële ruimte. 5. onderzoek of het wenselijk is om structureel capaciteit en expertise in de organisatie aan te trekken voor het organiseren en begeleiden van burgerparticipatie. 6. Schenk in het participatiebeleid expliciet aandacht aan de zogeheten ‘continue participatie’ en de positie van de betrokken maatschappelijke partners binnen het participatie-instrumentarium.

4

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

1 Inleiding

1.1

Burgerparticipatie Deze rapportage is het verslag van het rekenkameronderzoek naar burgerparticipatie in de gemeente Meppel. Centraal in dit onderzoek stond de volgende vraagstelling: Wanneer, op welk moment in het proces en op welke manier zijn de afgelopen vijf jaar de inwoners van Meppel betrokken geweest bij de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het beleid van de gemeente, welke veranderingen zijn waar te nemen? Welke lessen vallen hieruit te leren als het gaat om het realiseren van een moderne verhouding tussen burger en overheid? En hoe kunnen de uitkomsten worden benut in de toekomst? Deze vraag komt niet uit de lucht vallen. Inwoner- of burgerparticipatie staat hoog op de politieke agenda's, mede omdat de relatie tussen burger en politiek een onderwerp van maatschappelijk debat is. Al langere tijd zijn overheden en burgers vertrouwd met inspraakprocedures, waarbij een voorgenomen besluit aan belanghebbenden wordt voorgelegd. De procedure is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht en een daarop gebaseerde verordening. Daarnaast is er al jaren een beleidstrend bespeurbaar waarin doelgroepen van beleid ook betrokken worden bij de totstandkoming van beleid. Interactieve beleidvorming, co-creatie van beleid, zijn termen die in dit verband worden gebruikt. Doelgroepen kunnen op verschillende manieren bij beleid worden betrokken.

Participatie, in een nader door de gemeente te bepalen vorm, zal ook deel uitmaken van procedures in het kader van de Omgevingswet, die op 1 juli 2023 in werking zal treden. Tegenwoordig ontstaat er ook steeds vaker burgerinitiatief (of overheidsparticipatie). Hierbij organiseren burgers een bepaald project op eigen initiatief en vragen of krijgen daarbij ondersteuning van de gemeente. In dit onderzoek blijft de inspraakprocedure buiten beschouwing. Dat geldt ook voor burgerinitiatief, hoewel dat in de oorspronkelijke vraag wel was meegenomen. De gemeente had echter geen voorbeelden voorhanden van dergelijke initiatieven, van enigszins substantiële omvang. Burgerinitiatief staat in de gemeente nog in de kinderschoenen. Het onderzoek heeft zich dus beperkt tot burgerparticipatie: betrokkenheid van de samenleving bij de totstandkoming van beleid.

5

REKENKAMERONDERZOEK

1.2

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Onderzoeksaanpak Het onderzoek heeft in de praktijk betrekking gehad op de afgelopen collegeperiode (20182022) en is hoofdzakelijk uitgevoerd in het voorjaar en de zomer van 2022. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is gekeken naar beleid of beleidsafspraken van de gemeente over burgerparticipatie en naar de praktijk. Nadat is geïnventariseerd bij welke beleidstrajecten gebruik werd gemaakt van participatie, is een drietal casussen geselecteerd, die nader zijn onderzocht. Het doel daarvan was het verkrijgen van een helder zicht op de praktijk van burgerparticipatie. Om dat beeld nog wat te verbreden is bovendien een korte inventarisatie gemaakt van het verloop van een zestal gevallen van burgerparticipatie. In het onderzoek is gebruik gemaakt van deelvragen en een normenkader. Deelvragen vormden in het beleids- en casusonderzoek het spoorboekje: de aspecten waar specifiek naar gekeken is. De normen vormden het beoordelingskader voor de aldus aangetroffen feiten. De normen zijn ontleend aan gangbare opvattingen over participatiebeleid, zoals onder andere verwoord in VNG-handreikingen.2 Dat wil niet zeggen dat gemeenten die afwijken van normen onjuist of minder verstandig handelen. Wel biedt toetsing aan normen handvatten voor reflectie op keuzes en handelwijzen. De deelvragen luiden als volgt: — — — — — —

Wat is het beleid of wat zijn de kaders voor burgerparticipatie? Op welke manier werden de inwoners van Meppel betrokken bij de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het beleid van de gemeente? Hoe kijkt de gemeente aan tegen (het verloop van) burgerparticipatie? Hoe kijken de inwoners(organisaties) terug op de participatie? Wat hebben de participatietrajecten opgeleverd? Welke lessen zijn te leren op basis van de uitkomsten en hoe kunnen die worden omgezet naar concrete aanbevelingen voor de toekomst?

Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van documenten en gesprekken met betrokkenen. Bij de documentatie ging het om beleidsstukken en alle stukken die gewisseld zijn in het kader van in de casussen onderzochte participatietrajecten. We spraken de ambtenaren die namens de gemeente het beleidsproces voerden en een aantal deelnemers aan de participatie. Bij de selectie van casussen is gestreefd naar spreiding over beleidsterreinen. Hiervoor is eerst een overzicht van alle beleidsprocessen in de afgelopen jaren opgevraagd, waarbij sprake was van burgerparticipatie. Uit het aangeleverde overzicht bleek dat er geen beleidsprocessen in het domein Openbare orde en veiligheid of het sociaal domein werden benoemd. Alle aangeleverde dossiers betroffen dus beleid of uitvoering in het fysieke domein. Op basis van het overzicht zijn tien dossiers bestudeerd (alle dus in het fysieke domein) en is gekeken hoe daar gebruik gemaakt is van burgerparticipatie. Vervolgens is een selectie gemaakt van geschikte casussen, waar daadwerkelijk sprake was van een participatietraject met bijbehorende activiteiten.

2 Zie Aan de slag met participatie, handreiking VNG, in samenwerking met Berenschot (mei 2021)

6

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

De onderzochte casussen zijn: — Visie fysieke leefomgeving Samen bouwen aan kwaliteit (2021) — Beleidsnota Meppeler Erfgoed NU (2021) — Gebiedsvisie Stationsgebied (2021) Zoals gezegd waren alle participatietrajecten die in beeld zijn gekomen gelieerd aan het ruimtelijke beleid van de gemeente; evenals in het geval van de ontbrekende gevallen van burgerinitiatief was dit de uitkomst van wat de gemeente aan voorbeelden kon leveren. Toch zou het buiten beschouwing laten van het sociaal domein een vertekend beeld geven. Weliswaar waren er geen (recente) voorbeelden van brede participatie in beleidstrajecten, er was en is wel sprake van een soort ‘doorlopende’ participatie over sociale onderwerpen en leefbaarheid. Die vindt plaats binnen het structurele overleg met adviesraden en wijkplatforms. Het ‘participatief’ functioneren van deze overlegstructuur is in dit onderzoek ook meegenomen. Om dit in kaart te krijgen, hebben we gesproken met enkele vertegenwoordigers van dergelijke raden en hebben we informatie ingewonnen over de rol van wijkregisseur. Parallel aan dit rekenkameronderzoek vond de gemeentelijke voorbereiding plaats van participatiebeleid. We hebben van dit beleid in voorbereiding geen kennisgenomen in dit onderzoek.

Wel hebben we kennis genomen van het Participatiebeleid Omgevingswet, wat met het oog op de inwerkingtreding in 2023 is vastgesteld om te voldoen aan wettelijke eisen. Dit beleid is enkel toegesneden op dat domein en zal later worden vervangen door een breed participatiebeleid. Binnen de gemeente hebben we, naast de gesprekken met de beleidsambtenaren in het kader van de casestudy’s, ook gesproken met de portefeuillehouder participatie en de beleidsambtenaar die het participatiebeleid Omgevingswet heeft opgesteld en bezig is met het brede participatiebeleid.

1.3

Leeswijzer In dit rapport beschrijven we achtereenvolgens de beleidssituatie (hoofdstuk 2) en drie onderzochte casussen (hoofdstuk 3). De toetsing aan de normen vindt plaats aan het slot van elk hoofdstuk, voor wat betreft de deelvragen die in dat hoofdstuk aan de orde zijn geweest. In hoofdstuk 4 volgen de integrale analyse, conclusies en aanbevelingen. Het overzicht van de normen is opgenomen in de bijlage, evenals dat van de geïnterviewde betrokkenen.

7

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

2 Beleid voor burgerparticipatie

2.1

Beleidsinstrumenten Dat gemeenten in Nederland beschikken over overkoepelend beleid voor inwoner- en overheidsparticipatie, wordt algemeen gezien als wenselijk, omdat een gemeente daarmee beschikt over een afwegingskader en handreiking.3 Een afwegingskader gaat over de keuze om participatie toe te passen en het doel van participatie (bijvoorbeeld draagvlak vergroten of ideeën benutten), mede in relatie tot de besluitbevoegdheid van het gemeentebestuur. Wanneer participatie aan de orde zou kunnen zijn, maakt een gemeente tijdig een weloverwogen afweging over de inzet van het participatie-instrument en, indien van toepassing, de wijze waarop ze dat zal doen. De handreikingsfunctie van beleid helpt de betrokkenen het participatietraject concreet in te richten. Het beleid biedt dan een hulpmiddel voor vormgeving van participatie en geeft daarmee duidelijkheid vooraf aan de verschillende betrokkenen. Bovendien wordt duidelijk welke tijds-, geld- en kundigheidsinvesteringen participatietrajecten (kunnen) vergen, zodat een gemeente daarvoor tijdig de randvoorwaarden kan regelen (bijv. in opleiding en het beschikbaar stellen van financiële middelen). Beleid is kortom gewenst om participatie handen en voeten te geven. Dit uitgangspunt is mede vertaald in ons normenkader.

Over de invulling van het beleid, bijvoorbeeld de mate van gedetailleerdheid en gebruiksregels, is daarmee overigens niets gezegd. Algemeen wordt ervan uitgegaan dat gemeenten beleid maken dat past bij het karakter van hun gemeente en aansluit bij en leert van reeds opgedane ervaringen.4 Burgerparticipatie heeft verschillende verschijningsvormen, al naar gelang doel, fase en mate van invloed. Doel Draagvlak Kwaliteit Zelfwerkzaamheid Sociale cohesie Informatie inwinnen

Fase Agendavorming Beleidsvorming Besluitvorming Uitvoering Evaluatie

Invloed Informeren Raadplegen Meedenken Meedoen Meebeslissen

3 Zie Aan de slag met participatie. Handreiking, uitgave van VNG en Berenschot (mei 2021). 4 Ibidem.

8

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Zo'n overzicht, vergelijkbaar met de veelgebruikte participatieladder, is in het participatiebeleid een afwegingskader voor gerichte keuzes voor een bepaald type participatie in een specifiek geval. Aan de hand van deze ladder kan een raamwerk worden opgezet waarmee, afhankelijk van het doel, duidelijk is welke instrumenten geschikt zijn voor welke situatie. Dat wil niet zeggen dat burgerparticipatie of overheidsparticipatie niet goed mogelijk zouden zijn zonder generiek beleid. Per traject zal dan moeten worden bezien welke consequenties de keuzes voor een bepaalde participatievorm hebben voor de organisatie van het traject en de communicatie met de participanten. We zoomen nu nader in op de beleidssituatie in Meppel.

2.2

Beleidskader Meppel Momenteel is er nog geen uitgewerkt beleidskader voor wat betreft burgerparticipatie in de gemeente Meppel. Wel is er een aantal bronnen waaruit enige richting kan worden opgemaakt. Voor de onderzoeksperiode van dit onderzoek is het Coalitieakkoord 2018-2022 relevant, met name de volgende passage: Met de samenleving De samenleving verandert. Inwoners, bedrijven en instellingen positioneren zich anders in de stedelijke samenleving en willen een rol die daarbij hoort: kritisch en actief. Dat betekent dat we de ingezette lijn door willen zetten om samen met onze inwoners, bedrijven en instellingen de Meppeler samenleving vorm en inhoud te geven. We waarderen initiatieven en kijken op welke wijze we daaraan mee kunnen werken. Waar mogelijk willen we meer vraagstukken op wijk- en dorpsniveau oplossen. Participatie zetten we bewust in, waarbij we aan de voorkant de verwachtingen managen. We zijn bereikbaar en benaderbaar. We zijn doortastend en willen lopende dossiers afronden en kansen pakken. Hieruit valt wel een aantal uitgangs- en aandachtspunten op te maken, maar niet meer dan dat. In de navolgende programmabegrotingen voor de jaren 2019 tot en met 2022 wordt burgerparticipatie steeds ook wel genoemd, maar het blijft steeds bij een paar zinnen waarin het belang wordt onderstreept.

Van ambities om een gestructureerde aanpak van participatie bij beleidsprocessen in te zetten is geen sprake. In het Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Werk in uitvoering’ spreekt de coalitie uit waar in deze raadsperiode de prioriteiten liggen en hoe men de gemeente wil besturen. Onder de kop ‘Zo gaan wij besturen’ wordt expliciet omschreven hoe men tegen (burger)participatie aankijkt: Participatie Als overheid, politiek en college van B&W is het belangrijk om midden in de samenleving te staan. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan, want verwachtingen kunnen uiteenlopen. Daarom vinden wij het belangrijk om werk te maken van participatie. Door een nieuw participatiebeleid voor de gehele gemeentelijke organisatie willen wij enerzijds duidelijkheid creëren in hoe wij participatie de ruimte geven. Anderzijds is het een kans om aan te geven welke kaders er zijn voor participatie. Denk hierbij aan de participatieladder. Kaders zijn daarbij niet bedoeld om uit te sluiten, maar om duidelijkheid te creëren en daarmee teleurstellingen te voorkomen. Hierin wordt dus verwezen naar het nieuw vast te stellen participatiebeleid, wat op het moment van het onderhavige rekenkameronderzoek nog in voorbereiding is. Hiervoor is een vrij

9

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

uitgebreid proces voorzien: op basis van kaders die door het college worden opgesteld en door de gemeenteraad worden vastgesteld, zal onder begeleiding van een externe adviseur een traject worden doorlopen om zo, samen met de Meppeler maatschappij, het participatiebeleid vorm te geven. In afwachting van dat op te stellen beleid, is momenteel het enige beleidsstuk dat van kracht is het Participatiebeleid Omgevingswet. Zoals de titel zegt beperkt dit beleid zich tot vraagstukken omtrent de Omgevingswet. Het is in het voorjaar van 2022 vastgesteld, in anticipatie op de inwerkingtreding van die wet, die van gemeenten vraagt om een dergelijk beleid te hebben vastgesteld. Bij het formuleren van het beleid is naar een brede toepasbaarheid gestreefd. Hiermee kan het participatiebeleid ook voor beleidsvorming breder dan in het domein van de Omgevingswet fungeren als tijdelijk participatiebeleid. De uitgangspunten zijn wat dat betreft voor de korte termijn ook interessant. Op het onderhavige onderzoek (dat een evaluatief karakter heeft en over de vorige raadsperiode gaat) is het echter niet van toepassing.

2.3 2.3.1

Beleidspraktijk Dossierstudie Voor dit onderzoek is een brede uitvraag bij de ambtelijke organisatie gedaan voor een overzicht van alle beleidsprocessen in de periode 2016-2021. Het idee hierbij was om een inventarisatie te maken van beleidsprocessen, in welke gevallen participatie is ingezet en op welke manier dit is gebeurd. Dit leverde een groslijst op van 37 mogelijke dossiers. Deze bleken niet allemaal geschikt voor het onderzoek: — — — — —

Twee dossiers vielen af omdat ze buiten de onderzoeksperiode (2016-2021) speelden. Acht dossiers betroffen doorlopende participatie in de vorm van overleg en raadpleging van overlegstructuren. Vijf dossiers gingen over processen die nog niet waren afgerond. Bij zes dossiers betrof het beleidsuitvoering in plaats van beleidsvorming. Bij een aantal dossiers was direct duidelijk dat de participatie vrij beperkt was, bijvoorbeeld doordat er één inspraakavond was georganiseerd. Deze zijn daardoor ook minder interessant geweest voor dit onderzoek.

Uiteindelijk zijn negen dossiers geselecteerd die verder inhoudelijk zijn onderzocht. Beleidsproces

Type proces

Begin

Eind

Erfgoednota Meppeler erfgoed NU

Ontwikkeling beleid

2020

2021

Visie op fysieke leefomgeving Gebiedsvisie Stationsgebied Herinrichting Koedijkslanden fase 7 Herinrichting Rogat Winkelcentrum Koedijkslanden Kwaliteitsmanifest Noordpoort Wijkaanpak Oosterboer

Ontwikkeling beleid Visievorming Ontwikkeling openbare ruimte Herinrichting openbare ruimte Ontwikkeling openbare ruimte Ontwikkeling beleid Gebiedsontwikkeling voorbereiding Wijkaanpak voorbereiding

2020 2018 2017 2020 2014 2020 2016 2018

2021 2021 2019 2022 2018 2021 2020 2021

Zoals gezegd gaat dit enkel om beleidsprocessen in het fysieke domein. In het sociaal domein is er sprake van continue raadpleging van diverse organen en contact via wijkregisseurs. Dit

10

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

bespreken we in paragraaf 2.3.2. Op het gebied van Openbare orde en veiligheid zijn er voor zover bekend geen beleidsvormingsprocessen geweest in de onderzoeksperiode. De eerste drie dossiers zijn geselecteerd voor de casestudy’s. Hierbij is een zo groot mogelijk spreiding betracht in dossiers waar wel sprake was van een participatietraject en waarvoor documentatie beschikbaar was. Bij de drie openbare ruimte-dossiers zijn slechts enkele stukken gevonden, en deze zijn bij navraag niet verder aangevuld. Hierdoor was een casestudy niet opportuun bij deze dossiers. Het Kwaliteitsmanifest en het dossier Noordpoort leken qua vorm en inhoud enigszins op respectievelijk de Erfgoednota en de Gebiedsvisie Stationsgebied. Er is gekozen om de laatst genoemde twee dossiers te selecteren, en de eerste twee niet. De Wijkaanpak Oosterboer ten slotte heeft geen formeel beleidsstuk opgeleverd, maar een brochure waarin voornemens over de wijkaanpak zijn geformuleerd. Om die reden had dit dossier niet de voorkeur voor een casestudy. Bij de dossiers Noordpoort en Wijkaanpak Oosterboer is uitgebreide documentatie aangeleverd. Conform de opzet van de dossierstudie, die beperkt van aard is, hebben we het raadsvoorstel en het participatieverslag bestudeerd voor beide dossiers. Bij het dossier Noordpoort is sprake van een langlopende behandeling in de gemeenteraad.

De aangeleverde documentatie bestrijkt een periode van 2013 tot en met 2020. Het participatietraject wat bestudeerd is, is doorlopen in de periode oktober-december 2017 en betreft de participatie voor het Voorontwerp. Opvallend is dat de opbrengsten van de participatie niet direct zijn verwerkt in een beleidsstuk dat aan de gemeenteraad is voorgelegd. In eerste instantie is het participatieverslag aan de gemeenteraad gestuurd ter informatie. Hierin is te lezen dat de gemeente met een scala aan zowel fysieke als digitale activiteiten zo breed mogelijk input heeft opgehaald. Door het verslag aan de raad te sturen is deze in staat gesteld om de input mee te nemen in de stap van Voorontwerp bestemmingsplan naar Ontwerp bestemmingsplan. Bij het raadsvoorstel Wijkaanpak Oosterboer is een zeer uitgebreid participatieverslag aangeleverd, met een nog uitgebreidere bijlage. Hierdoor zijn de raadsleden in staat gesteld om zich volledig op de hoogte te stellen van de activiteiten die zijn verricht en de opbrengsten die daaruit voortkwamen. Dit heeft, naast het participatieverslag, een brochure opgeleverd waarin duidelijk leesbaar, ook en vooral voor de participanten en wijkbewoners, wordt beschreven welke inzichten uit de participatie zijn opgehaald, wat de randvoorwaarden zijn die de gemeente moet aanhouden bij de wijkaanpak, en wat men op korte termijn kan verwachten.

Voor de gemeenteraad geldt dat hij door deze informatie op de hoogte is gebracht van wat er leefde in de wijk, en hoe de wijkaanpak in grote lijnen vorm zal krijgen. De verdere uitwerking van de plannen is echter iets waarover op een later tijdstip besloten zal worden. Een tussenanalyse van de dossierstudie levert een dubbel beeld op: ten eerste is het opmerkelijk dat alle aangeleverde beleidsdossiers zich op het fysieke domein lijken af te spelen, althans daar waar het gaat om beleidsvorming met een startpunt en een eindproduct (een beleids- of visiestuk). Vervolgens moeten we constateren dat maar voor een beperkt aantal dossiers voldoende documentatie boven tafel is gekomen. Dit lijkt te duiden op selectief gebruik van participatie, maar het zou ook kunnen liggen aan het ontbreken van kaders voor inzet en verslaglegging van participatie. Hierdoor is het mogelijk dat er verschillen zijn tussen afdelingen of ambtenaren voor wat betreft documentatie van de activiteiten of archivering van de geproduceerde stukken.

11

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Voor de dossiers die bestudeerd zijn (en waar participatie is ingezet) is het beeld dat er in de laatste jaren sprake is van brede inzet van participatie-activiteiten en uitvoerige en heldere verslaglegging. De raadsleden worden steeds goed in positie gebracht om de inbreng vanuit de participatie tot zich te nemen. 2.3.2

Continue participatie Bij het opvragen van dossiers voor dit onderzoek is gebleken dat in het sociaal domein veelvuldig gebruik wordt gemaakt van, zoals door de ambtelijke organisatie wordt aangemerkt, continue participatie. Hierbij gaat het om structurele communicatie en overleg met onder meer: — De adviesraad Sociaal domein. — Wijkplatforms en buurt- en dorpsverenigingen. — Buurtbewoners bij de inrichting van de leefomgeving. — Bevraging van jongeren via scholen of het Living lab. — Contact via wijkregisseurs. We hebben gesproken met enkele vertegenwoordigers van deze organen over hun ervaringen met deze vorm van participatie. In het sociaal domein is de gelijknamige adviesraad de belangrijkste partij. In een iets verder verleden had deze een rol als criticus op ter bespreking opgeleverde beleidsstukken in het sociaal domein. De adviesraad was in deze periode meer reactief; zodra een beleidsstuk gereed was voor bespreking in de gemeenteraad, werd dit aan de adviesraad voorgelegd. Deze reageerde op het stuk en gaf kritiek en kanttekeningen. In de laatste jaren is deze rol steeds meer van reactief naar proactief verschoven. De (overigens verplichte) adviesraad communiceerde meer, ook ad hoc en informeel, met zowel ambtelijk medewerkers als de portefeuillehouder.

Daardoor was er sprake van meer uitwisseling van inzichten en ideeën en werd het mogelijk om de inbreng vroeger in het beleidsproces mee te nemen. Door de adviesraad wordt deze nieuwe rol als een veel meer productieve ervaren. Men is te spreken over de omgang met de gemeente en de manier waarop men input kan leveren op beleid. De adviesraad functioneert ook intern naar tevredenheid: het is goed mogelijk om nieuwe leden te werven, en de portefeuillehouder heeft aangegeven dat de adviesraad niet gebonden is aan een bepaalde maximum-omvang (binnen de grenzen van het redelijke). Hierdoor is de werkbelasting niet te hoog en kan altijd voldoende ervaring en expertise worden betrokken. Als verbeterpunt geeft de adviesraad zelf aan dat ze graag meer in contact zouden komen met de inwoners van de gemeente; men vertegenwoordigt de inwoners vanuit de eigen kring en eigen expertise, maar er is nauwelijks tot geen sprake van het ophalen van input uit de samenleving die vervolgens gebruikt kan worden in de advisering. De bekendheid van de adviesraad bij de inwoners zou ook nog verbeterd mogen worden. Uit een gesprek met een medewerker van Kindsupport komt ook een positief beeld naar voren over het contact met de gemeente.

Ook hier is sprake van voldoende mogelijkheden om punten onder de aandacht te brengen en feedback te geven op (voorgenomen) beleid of de uitwerking van beleid in de praktijk. Bij dit gesprek is wel naar voren gekomen dat er voornamelijk wordt meegedacht op praktisch, uitvoerend niveau. Bij de vraag naar manieren waarop is geparticipeerd in besluitvorming zijn geen beleidsprocessen genoemd waarin een formele rol in een participatietraject aan de orde was. We spraken twee leden van verschillende wijkplatforms5 over hun rol in eventuele participatie. De wijkplatforms vergaderen geregeld met elkaar, waarbij ook een welzijnsmedewerker, 5 In totaal zijn er vijf wijkplatforms.

12

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

een wijkregisseur van de gemeente en in sommige gevallen een medewerker van de woningcorporatie aanschuiven. Op de agenda staan onderwerpen die in de wijk spelen, zowel in het fysieke als in het sociaal domein. De inbreng vanuit de wijkraad kan via de wijkregisseur worden doorgespeeld, maar het wijkplatform heeft ook de mogelijkheid om via ambtenaren die op een bepaald onderwerp verantwoordelijk zijn te spreken. Bovendien wordt er af en toe een gesprek met een wethouder ingepland. Er zijn ook verschillen tussen wijkplatforms, qua activiteit en bezetting. Het ene is wat actiever dan het andere. Dit manifesteert zich op verschillende manieren. Zo heeft een van de wijkplatforms wekelijks inloopuren waar vrijwel altijd meerdere inwoners op af komen om signalen door te spelen, terwijl het andere meer moeite heeft om inwoners te betrekken. Een van de wijkplatforms heeft ook moeite om voldoende leden te behouden. Daarmee zien we een kwetsbaarheid in deze vorm van (indirecte) participatie, zowel als het gaat om representativiteit als om stabiliteit. Tijdens meerdere gesprekken is ook de figuur van wijkregisseur benoemd. Elke wijk in de gemeente heeft een contactambtenaar die als wijkregisseur optreedt. Deze is in elk geval aanwezig bij de vergadering van de wijkplatforms en kan daar signalen ophalen.

Zo kan hij een rol spelen bij het verder helpen van initiatieven vanuit de samenleving. Omdat de wijkregisseur ook de weg in de wijk kent, kan hij collega’s helpen om contacten te leggen in die wijk. Dit is ook regelmatig van pas gekomen bij het in kaart brengen van stakeholders voor een participatietraject. Andersom kan de wijkregisseur mensen vanuit de wijk verder helpen om met de juiste ambtenaren terecht te komen bij vragen of ideeën.

2.4 2.4.1

Perspectief van college en raad College Tijdens het gesprek met de portefeuillehouder is het beeld bevestigd dat inwonerparticipatie voor wat betreft de uitvoering van beleid ‘bijna vanzelfsprekend’ is, maar dat het bij beleidsvorming in mindere mate het geval is. Beleidsambtenaren zien de toegevoegde waarde van participatie zeker, maar het kost moeite om stakeholders in beeld te krijgen, goed in te schatten wat de kwaliteit van hun inbreng is, en hoe de gemeenteraad met de inbreng om kan gaan. De ambities van het coalitieakkoord ondersteunen de ambtelijke organisatie, waarvan het college inschat dat die open staat voor nieuwe manieren om verdergaande participatie te organiseren. Tegelijkertijd moet daar ook budget voor worden ingeruimd. Er moet voor gewaakt worden dat de gemeentelijke organisatie ambitieuze opdrachten op het gebied van participatie meekrijgt, zonder dat daar ook voldoende (financiële) capaciteit voor beschikbaar wordt gesteld. In de begrotingen moet duidelijk worden welke ruimte er is voor inwonerparticipatie. Als tweede aandachtspunt is naar voren gebracht dat verwachtingenmanagement bij inwonerparticipatie van groot belang is. De voorliggende vragen moeten afgekaderd worden gepresenteerd, het moet duidelijk zijn op welke onderwerpen inbreng meegenomen kan worden en welke kaders al vastgesteld zijn in het politieke proces.

Het moet de inwoner duidelijk zijn wat hij/zij wel en niet kan verwachten. Dat voorkomt teleurstelling over wat er met de inbreng gedaan wordt. Tegelijkertijd moet de gemeenteraad zich er ook op instellen dat de uitkomsten van inwonerparticipatie een andere politieke keuze suggereren dan men vooraf had verwacht. Dan moet er ook bewegingsruimte zijn om daar wat mee te doen.

13

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

Het belang van goede beleidsparticipatie wordt vergroot door de kwetsbaarheid van de wijkplatforms. Het college onderkent het grote nut dat wijkplatforms kunnen hebben, met name als het gaat om inbreng ophalen en geven over zaken die in de wijken spelen. Men ziet echter ook de grote verschillen tussen de wijkplatforms; waar het ene wijkplatform een volwaardige visie heeft opgesteld, plannen ontwerpt en soms wellicht op de stoel van het gemeentebestuur gaat zitten, zijn andere bijna niet meer in staat om voldoende inwoners te verzamelen om het wijkplatform in leven te houden. De gemeente kan dus niet zonder meer erop vertrouwen dat deze continue participatie-vorm voor de gehele gemeente in stand gehouden kan worden. En voor minder goed draaiende wijkplatforms moet men scherp blijven op de representativiteit van de opgehaalde inbreng. Als alternatief voor de wijkplatforms zou er gekeken kunnen worden naar expertise van buiten de gemeente; het gaat dan niet zozeer om het binnenhalen van kennis over de praktische situatie ter plaatse, maar meer om vakinhoudelijke expertise. 2.4.2

Gemeenteraad Ook met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad is gesproken over het perspectief op burgerparticipatie. Men heeft daar in de afgelopen periode regelmatig kritische geluiden gehoord over de omgang met participatie. Inwoners bleken soms het gevoel gehad te hebben niet gehoord te zijn. Soms lag dat aan het feit dat beleidsprocessen een lange periode bestrijken en dat daardoor wel aan participatie is gedaan, maar dat er na verloop van tijd weer nieuwe inwoners arriveren die zich ook willen laten horen. Soms was er ook sprake van het meenemen van het wijkplatform in het proces, terwijl de inwoners zelf niet betrokken waren. Blijkbaar zit er in sommige gevallen nog afstand tussen wijkplatform en wijkbewoners, en moet er meer gebeuren dan enkel raadpleging van de formele organen. De gemeenteraad wil graag bezig met nieuw, breed beleid ter vervanging en uitbreiding van het nu opgestelde participatiebeleid Omgevingswet. Daarbij moet aandacht komen voor de spanning die soms ervaren wordt over de vraag bij welke trajecten je burgers goed kunt laten participeren. Soms zijn belangen dusdanig tegenstrijdig dat participatie geen eenduidig beeld kan opleveren en er alsnog politieke knopen doorgehakt moeten worden. Soms zijn beleidsonderwerpen ook te abstract en kan het moeilijk worden concrete vragen te formuleren.

Maar voor onderwerpen die wel geschikt zijn voor participatie, is het van belang om duidelijk te hebben welke instrumenten ingezet kunnen worden. Een ander aandachtspunt dat ter sprake is gekomen, is de rol van de raad tijdens participatieactiviteiten. Men onderkent dat men soms onvoldoende van de lokale situatie en behoeften weet, maar is ook aangesteld als volksvertegenwoordiger zonder last of ruggespraak. Hoe dan ook moet ook de gemeenteraad verwachtingen weten te managen over wat de mogelijkheden zijn van participatie bij elk beleidsproces, en waar eventuele (financiële) beperkingen liggen. Dit kan in een startnotitie worden vastgelegd. Hoewel deze tot nu toe doorgaans breder van opzet zijn, en daardoor niet altijd voldoende aandacht schenken aan de inzet van participatie, wordt dit wel als een goed instrument gezien.

2.5

Toetsing normen Bij de toetsing aan normen moet worden opgemerkt dat deze normen geen absoluut oordeel vormen over het functioneren van de gemeente op het gebied van burgerparticipatie. Bij dit onderwerp hebben de normen primair het karakter van een referentiekader. Het niet voldoen aan een norm is niet per se een negatief oordeel over het functioneren van de gemeente in

14

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

dezen. We toetsen hier de bevindingen over het beleidskader voor en de beleidspraktijk bij burgerparticipatie aan de normen die voor dit onderzoek zijn vastgesteld. In de linker kolom staat de norm, in de rechter kolom staat of daar wel/niet/deels aan wordt voldaan. De gemeente heeft beleid of kaders vastgesteld voor burgerparticipatie en handelt in overeenstemming daarmee.

Deels

Er is een participatiebeleid Omgevingswet vastgesteld. Dit beleidsstuk is echter pas zeer recent onder grote tijdsdruk tot stand gekomen en heeft een tijdelijk karakter. Bovendien is het niet van toepassing op het gehele gemeentelijke domein. Burgerparticipatie is een integraal onderdeel van de manier van werken in de gemeente.

Deels

In de onderzoeksperiode was er geen sprake van geldend participatiebeleid. Hoewel er – met name in het fysiek domein en bij beleidsuitvoering – veelvuldig gebruik is gemaakt van burgerparticipatie, kunnen we niet voluit spreken van een integraal onderdeel van de manier van werken. Er zijn afspraken over de evaluatie van het instrument burgerparticipatie en deze worden nagekomen.

Nee

Bij de gesprekspartners is nergens aangegeven dat het instrument burgerparticipatie periodiek of anderszins wordt geëvalueerd. Met de constatering dat er ook geen beleid op dit vlak is waarin bijvoorbeeld doelen van burgerparticipatie zijn vastgelegd, ligt dit ook niet voor de hand. Het vastgestelde beleid is omgezet in praktische afspraken en richtlijnen voor de ambtelijke organisatie.

Nee

Doordat het enige beleid op dit vlak van tijdelijke aard is, is er ook geen sprake van uitwerking in praktische afspraken of richtlijnen.

15

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

3 Casussen

In dit hoofdstuk belichten we drie beleidstrajecten waarin burgerparticipatie heeft plaatsgevonden. De beschrijvingen geven inzicht in het feitelijke verloop van participatie en maken toetsing mogelijk aan het referentiekader (de ‘normen' voor burgerparticipatie). We staan achtereenvolgens stil bij de beleidsvorming voor de fysieke leefomgeving, als onderdeel van de gemeentelijke Omgevingsvisie (3.1), het erfgoedbeleid (3.2) en de gebiedsvisie voor het stationsgebied (3.3).

3.1 3.1.1

Beleid fysieke leefomgeving Omgevingsvisie: stapsgewijze totstandkoming De gemeente Meppel werkt sinds enige jaren aan de Omgevingsvisie. Dit proces is nog niet voltooid (stand van zaken medio 2022) en omvat meerdere fasen. Het eerste product binnen dit proces is de Visie op de fysieke leefomgeving. Tot nu toe is heeft dit aspect van de leefomgeving de meeste aandacht gehad. Later in het proces zal nog meer aandacht komen voor ‘de sociale component’. Overigens is ook het fysieke deel van het proces van totstandkoming van de Omgevingsvisie nog niet voltooid. Een omgevingsvisie is een instrument van de komende Omgevingswet. De visie biedt een samenvattende beschrijving van de fysieke omgeving en sociale leefbaarheid, voor zover die samenhangt met ruimtelijke factoren en voorzieningen. Centraal staan de kwaliteit van de fysieke omgeving, het gebruik van de ruimte en het beleid dat geldt voor de omgeving. De omgevingsvisie is onder andere de basis voor het Omgevingsplan dat de vroegere bestemmingsplannen vervangt. In de Omgevingswet is participatie een wettelijk vastgelegd onderdeel. Overigens is participatie in dit soort processen niet nieuw. Voorheen werd in het kader van bijvoorbeeld structuurvisies vaak al veel overlegd met bewoners en organisaties. Het omgevingsvisieproces is begonnen in 2018.

In 2019 heeft de raad onder meer een eerste versie van de Nota van Uitgangspunten vastgesteld. Daarnaast zijn er diverse procesbeschrijvingen vastgesteld. Die Nota van Uitgangspunten is vervolgens herzien, waarbij ook burgerparticipatie is gebruikt. Dit leidde tot een tweede versie van de Nota van Uitgangspunten (NVU), vastgesteld op 11 mei 2021. De NVU legt uit waar een omgevingsvisie over zal gaan en bevat verder onder meer uitgangspunten voor de participatie voor de volgende, inhoudelijke

16

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

stap, te weten een visie voor de fysieke leefomgeving (als onderdeel van de totale omgevingsvisie). Deze Visie fysieke leefomgeving Samen bouwen aan kwaliteit (SBAK) is door de raad vastgesteld op 14 december 2021. We hebben ons onderzoek gericht op het verloop van de participatie voor de SBAK. 3.1.2

Participatie volgens de Nota van Uitgangspunten De NVU is om twee redenen van belang voor SBAK. Allereerst legt de nota de inhoudelijke basis voor de visie op de omgeving met het zogeheten ‘gebiedseigen verhaal’ van Meppel. Dit verhaal bevat de centrale thema's voor de omgevingskwaliteiten. Rond deze thema's doen zich de vragen voor die in de uiteindelijke visie beantwoord moeten worden. Deze thema's zijn verstedelijking, verduurzaming, een toekomst-bestendig buitengebied, bedrijvigheid en gezonde leefomgeving.6 Daarnaast formuleert de nota de uitgangspunten voor burgerparticipatie in het kader van (onder meer) SBAK, alsmede het betrekken van de raad bij de visie. De participatie voor de Omgevingsvisie – en daarmee ook voor het onderdeel SBAK – heeft volgens de NVU als doel het vergroten van de kwaliteit van de visie en het creëren van draagvlak, door het aanboren van kennis en laten ‘meewegen’ van de inbreng van participanten in de besluitvorming. De doelgroep van de participatie vormt een representatieve groep bewoners, deskundigen zonder individueel belang en verder diverse verenigingen. De mate van invloed kan variëren van ‘informeren’ (het ‘zenden’ van informatie, zonder ruimte voor input van de participant) en ‘raadplegen’ (participanten kunnen reageren op voorstellen) tot ‘adviseren’ (participanten geven antwoorden op open vragen).

De raad wordt betrokken bij het vaststellen van processtappen (de kaderstelling voor het omgevingsvisieproces). Verder wordt de raad geïnformeerd over de participatie en toetst hij achteraf of die volgens afspraak plaatsvond. Ten slotte wordt de raad uitgenodigd als waarnemer of toehoorder bij de participatie.7

3.1.3

Het omgevingsvisie-onderdeel Samen bouwen aan kwaliteit Volgens het begeleidende raadsvoorstel vormt SBAK het hoofdstuk van de Omgevingsvisie dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Inhoudelijk biedt het stuk een toekomstbeeld van die omgeving voor de hele gemeente Meppel. Er hoort een afzonderlijk participatieverslag bij. Volgens het raadsvoorstel heeft participatie met stakeholders (in rondetafelgesprekken), een expertgroep (in gesprekken) en ‘opdrachten voor studenten’ geleid tot input voor de Visie. Het raadsvoorstel vermeldt niet hoe die input heeft bijgedragen aan het resultaat. SBAK noemt het ‘gebiedseigen verhaal’, de vijf centrale thema's van de NVU, de ‘onderlegger’ van de visie. Die vormt dan ook de leidraad in de participatie8. De visie benoemt de Meppeler ‘identiteit’ en positie van Meppel in de regio. Vervolgens wordt het toekomstbeeld van de gemeente geschetst, aan de hand van de vijf thema's. Ook benoemt de visie een aantal ‘principes’ die door de centrale thema's heenlopen. Dat zijn onder andere duurzaam werken; ‘groeien’ in relatie tot bodem, water en cultuurhistorie en volgens het principe van inbreiding en samenhangende uitbreiding; grondgebruik; menselijke maat en ten slotte bereikbaarheid.

3.1.4

Het verloop van de participatie Het participatieverslag In gesprek over de omgevingsvisie Meppel. Terugblik participatieproces Visie op de fysieke leefomgeving is aangeboden aan de raad. De participatie vond plaats in de zomer en het najaar van 2021 en bestond uit onlinegesprekken (in verband met coronamaatregelen) met de doelgroepen. Het verslag onderscheidt interne en externe participatie. Tot de 6 Nota van Uitgangspunten Omgevingsvisie, versie 2021, gemeente Meppel, hoofdstuk 8 (p. 25 e.v.). 7 Nota van Uitgangspunten Omgevingsvisie, versie 2021, gemeente Meppel, p. 31-32.

8 Samen bouwen aan kwaliteit. Visie op de fysieke leefomgeving Meppel, gemeente Meppel, hoofdstuk 1.

17

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

eerste behoorde de inbreng van de raad, die plaatsvond in ‘de Ronde’ (een vast overlegorgaan in de gemeente). De externe participanten werden geraadpleegd in: — Rondetafelgesprekken, met ‘stakeholders’, waaronder inwoners, ondernemers, woningcorporaties, verenigingen, etc. Er waren 27 deelnemers en meer gespreksrondes (op dezelfde dag). De deelnemers konden zich voorbereiden aan de hand van een ‘praatstuk’ over de centrale thema's. Daarna konden deelnemers en overige stakeholders nog reacties inzenden met een reactieformulier of per e-mail. — Bijeenkomst met een expertgroep. Deze groep van zo'n twintig bewoners en ‘professionals’ is ingesteld voor het hele omgevingsvisieproces. De groep wordt geacht belangeloos en met een brede blik naar de inhoud te kijken. De rol is adviserend. In dit geval werd commentaar gevraagd op de uitkomsten van het rondetafelgesprek met de stakeholders. Dat gebeurde in een bijeenkomst waar negen leden van de expertgroep aan deelnamen, alsmede vier studenten (zie onder). Ook bespraken ze de ruimtelijke toekomst aan de hand van vragen. — Opdrachten voor studenten: vijf studenten van het Drenthe College hebben de uitkomsten van hun eigen discussie over de vijf thema's gedeeld met de gemeente. Daarnaast hebben ze enkele centrale begrippen voor de visie geduid; ook dat werd gedeeld met de gemeente.

Ten slotte namen ze deel aan de bijeenkomst met de expertgroep. Het verslag bevat een uitgebreide inhoudelijke samenvatting van de uitkomsten. De uitkomsten uit de drie raadplegingsvormen worden afzonderlijk weergegeven. De herkomst van de inbreng wordt niet vermeld. De verschillende suggesties uit de rondetafelgesprekken zijn per beleidsthema (verstedelijking, verduurzaming, een toekomst-bestendig buitengebied, bedrijvigheid en gezonde leefomgeving) weergegeven, soms voorzien van kwalificaties als ‘men was het grotendeels eens over’, of de ‘meningen liepen uiteen over'. De aspecten die per thema in de participatie naar voren kwamen, zijn door middel van tussenkopjes aangegeven in het rapport. Zo ontstaat enig overzicht in de veelheid aan opmerkingen. De uitkomsten van de expertgroep worden weergegeven aan de hand van de drie vragen/thema's aan de hand waarvan de groep heeft gediscussieerd: het toekomstige (fysieke) netwerk van Meppel, de schaalgrootte en groeimogelijkheden en een toekomstbestendig buitengebied (relatie stad-platteland). De weergave van de inbreng uit studentenopdrachten bestaat uit een opsomming per thema (zie rondetafelgesprekken). Ten slotte bevat het verslag een samenvatting van deze inbreng. Die bestaat uit een (verkorte, ingedikte) opsomming van naar voren gebrachte suggesties, gerubriceerd naar de vijf thema's. 3.1.5

De beleving van de deelnemers De belangrijkste vraag voor dit onderzoek is hoe het proces is verlopen volgens de direct betrokkenen van gemeentelijke zijde en die van de samenleving. Om zicht te krijgen op dit laatste is gesproken met twee participanten. ‘De gemeente’ staat in dit geval voor de ambtelijke organisatie en het college. De gemeente Het gemeentelijk uitgangspunt was dat de opgaven voor onder andere duurzaamheid en wonen zo omvangrijk waren dat een brede insteek van participatie gewenst was. De vijf thema's (verstedelijking, verduurzaming, toekomstbestendig buitengebied, bedrijvigheid en gezonde leefomgeving) vormden om die reden het richtpunt voor de participatie en de actualisering van het bestaande, versnipperde beleid. Er is op basis van een participatiemethodiek gekozen voor selectieve uitnodiging van participanten. Het onderwerp zou zich daar het beste toe

18

REKENKAMERONDERZOEK

BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE MEPPEL

lenen. Een visie gaat per definitie over brede, algemene kwesties. Daarmee kan, volgens de methodiek, het beste van gedachten gewisseld worden met belangengroepen en specifieke individuele deelnemers. Pas bij concrete vraagstukken worden bewoners in de breedte benaderd. De gemeente werd bij de inrichting en uitvoering van de participatie ondersteund door een extern bureau. Vanwege de vereiste aanbestedingsprocedure (raamovereenkomst) liep het begin van de participatie enige vertraging op. Omdat de gemeenteraad vasthield aan december als behandeldatum, ontstond tijdsdruk. Het eindresultaat is wat de gemeente betreft nuttig als eerste beeld dat uitwerkt moet worden. Voor de ronde-tafeldiscussie over de thema's zijn open uitnodigingen verstuurd die resulteerden in een divers deelnemersgezelschap, van agrariër tot stedenbouwkundige. Opvallende afwezigen waren wijkplatforms, ook na extra geattendeerd te zijn geweest. Afhankelijk van in hoeverre er al uitgewerkt beleid voorhanden was, was er per thema een verschillende mate van openheid (mogelijkheid tot invloed) in de participatie. De gemeente maakte dat duidelijk in het gesprek. Dankzij de verschillende geluiden die in de ronde-tafeldiscussie naar voren kwamen, is er in het eindresultaat een sterker accent gekomen op ‘groen’, ‘ruimte voor de fiets’ en ‘verduurzaming’.

De expertgroep dacht mee over de tussenproducten en wilde graag breder bij het omgevingsvisieproces betrokken worden. Volgens de gemeente is het werken met een uitgebreid participatieverslag nuttig voor alle betrokkenen. Zo'n verslag geeft een helder zicht op inbreng in, en resultaten van het proces. Ook de gemeenteraad heeft kennisgenomen van dat verslag. De raad heeft vervolgens het beleidsdocument SBAK vastgesteld. Bij deze besluitvorming was er minder goed zicht op de wijze waarop of mate waarin participatie-uitkomsten hebben doorgewerkt in het eindresultaat. Welke inbreng van participanten werd verwerkt in het beleid, en welke niet en waarom niet? Dat zou volgens de gemeente verbeterd kunnen worden. Bij wijze van evaluatie van de participatie is er een telefonische ronde bij de raadsfracties gehouden. Daaruit kwam de wens naar voren om ‘de bewoner’ meer te betrekken bij het vervolgproces en een bredere afspiegeling van de samenleving mee te nemen. Dat is ter kennisgeving aangenomen en zal in de toekomst worden meegenomen. Participanten Een van de participanten aan het rondetafelgesprek waardeerde dat vooraf heldere documentatie was toegestuurd over de te bespreken thema's. Digitaal vergaderen is wel een uitdaging voor de deelnemers en heeft beperkingen. Deze participant had een inhoudelijk belang.

De organisatie waar hij werkt is verantwoordelijk voor gas- en elektrische infrastructuur. Bij ruimtelijke ontwikkelingen moet steeds meer rekening gehouden worden met ‘energieplanologie’. In het gesprek werd geen onderscheid werd gemaakt tussen vakinhoudelijke en ‘lekeninbreng’. Alle aanwezigen kregen ruimte voor het ‘eigen geluid’. Onduidelijk bleef op dat moment hoe die bijdragen werden gewogen. In het eindproduct (verslag) ziet deze participant sommige in zijn ogen belangrijke punten onvoldoende terugkomen. Deels komt dat door het feit dat het in dit traject om visievorming door de gemeente ging. Dan worden de onderwerpen per definitie op een abstract niveau behandeld. Al met al had de terugkoppeling voor de participanten beter gekund. Deze deelnemer moest zelf aan de hand van het verslag reconstrueren wat er met de bijdragen was gebeurd. Onduidelijk was bovendien de rol van de expertgroep. Weliswaar waren de deelnemers aan de rondetafelgesprekken over het bestaan ervan geïnformeerd, maar de samenstelling van die groep was niet duidelijk, evenmin als de functie. Hoe verhield de inbreng van de expertgroep zich tot die van de deelnemers aan het rondetafelgesprek zou verhouden? Enige informatie daarover en dat was wel welkom