NIEUW Rapport De gemeenteraad als bruggenbouwer, toegankelijk, betrokken en bekend - R.A. Plomp

DE GEMEENTERAAD ALS BRUGGENBOUWER TOEGANKELIJK, BETROKKEN EN BEKEND

RUBEN PLOMP GEMEENTE MEPPEL

De gemeenteraad als bruggenbouwer Toegankelijk, betrokken en bekend Auteur: Ruben Arno Plomp Studentennummer: 4963385 Opleiding: Bestuurskunde/Overheidsmanagement Thorbecke Academie, NHL Stenden Hogeschool Leeuwarden Module: Stage jaar 3 Begeleiders: Ingeborg Veldkamp (NHL Stenden) Wytze Spoelstra (Gemeente Meppel) Plaats van uitgifte: Meppel Uitgevende instantie: Gemeente Meppel Classificatie: Stage jaar 3: Beroepsproduct 1 – Onderzoeksrapport Datum: 25 januari 2024 Versie: 1.5.0

NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden

1

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘De gemeenteraad als bruggenbouwer: toegankelijk, betrokken en bekend’. Dit onderzoek is geschreven om te voldoen aan de stage eisen van het derde jaar van de studie Bestuurskunde/Overheidsmanagement aan de NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden. Vanaf september 2023 tot en met januari 2024 heb ik stagegelopen bij de griffie van de gemeente Meppel en aldaar dit rapport geschreven. Ik merkte gedurende de eerste twee jaar van mijn studie dat ik een brede interesse had rondom vraagstukken in de binnenlandse publieke sector. Ook merkte ik dat mijn interesse voor gemeentelijke organisaties in het bijzonder gedurende de studie toenam. Met name door de vele decentralisaties die de rol van de gemeenten hebben doen groeien, de nabijheid tot de burger en de directe impact op de lokale omgeving die zij kan hebben, hebben mij ertoe doen besluiten om mijn stage bij een gemeente te vervullen. En ik kan concluderen dat ik met mijn neus in de boter ben gevallen. Meppel is een groeiende gemeente waar veel mogelijk is. Zij kent een bevlogen en gepassioneerd ambtenarenapparaat en een scherpe gemeenteraad. De samenstelling van de gemeente heeft een goede mix tussen stedelijk gebied en landelijke dorpskernen wat het werk in de hele organisatie, maar ook zeker voor de griffie, enorm veelzijdig maakt.

Ik heb stage dan ook als enorm prettig en leerzaam ervaren. Ik wil mijn begeleider van NHL Stenden, Ingeborg Veldkamp, bedanken voor de uitstekende begeleiding en ondersteuning bij het vormgeven van dit rapport. Ik heb u bewust als stagebegeleider gekozen omdat u tijdens de lessen en ateliers die u verzorgde op school, mij steeds uitdaagde om mijn werk naar een hoger niveau te tillen en ik zeker wist dat dit met dit onderzoek niet anders zou zijn. Ook wil ik Wytze Spoelstra, griffier van de gemeente Meppel, bedanken voor de begeleiding op de griffie. De gemeente Meppel heeft een uitstekende griffier met een hardwerkend en gezellig griffieteam daarachter. Er is gedurende de stage geen dag geweest dat ik met tegenzin in de trein richting Meppel stapte, hoe laat een raads- of commissievergadering die dag dan ook zou maken. Afsluitend wil ik mijn vrienden en familie, in het bijzonder mijn vriendin Doreen, bedanken voor hun steun tijdens mijn stage en daaromheen. Ik wens u veel leesplezier toe. Ruben Plomp Meppel, 25 januari 2024

2

Inhoudsopgave Voorwoord ....................................................................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................................................................... 4 1. Inleiding en context ...................................................................................................................................... 5 1.1 Aanleiding en relevantie ............................................................................................................................... 5 1.2 Context .......................................................................................................................................................... 6 1.3 Doelstelling ................................................................................................................................................... 7 1.4 Hoofd- en deelvragen ................................................................................................................................... 7 1.5 Leeswijzer ..................................................................................................................................................... 7 3.

Theoretisch Kader ........................................................................................................................................ 8 3.1 Actief burgerschap ........................................................................................................................................ 8 3.1.1 Participatie ladder van Arnstein (1969) ................................................................................................. 8 3.1.2 Vormen van actief burgerschap ............................................................................................................. 9 3.1.3 Conclusie ............................................................................................................................................. 11 3.2 Toegankelijkheid, betrokkenheid & bekendheid van de gemeenteraad ..................................................... 12 3.2.1 Inspreekrecht ....................................................................................................................................... 12 3.2.2 Versterken band tussen lokale samenleving en gemeenteraad .......................................................... 13 3.2.3 Informatiebubbels ...............................................................................................................................

14 3.2.4 Communicatie vanuit overheden ........................................................................................................ 14 3.2.5 Conclusie ............................................................................................................................................. 15 3.3 Conceptueel Model .................................................................................................................................... 16 4. Methodologie ............................................................................................................................................. 17 4.1 Verantwoording inzet methodes ................................................................................................................ 17 5. Resultaten .................................................................................................................................................. 18 5.1 Actief burgerschap ...................................................................................................................................... 18 5.1.1 Burgeramendementen gemeente Zeist ............................................................................................... 18 5.2 Toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid van de gemeenteraad ...................................................

19 5.2.1 Onderhouden van een goede band ..................................................................................................... 19 5.2.2 Beschikbaar maken van informatie ..................................................................................................... 19 5.2.3 Raadsspreekuur ................................................................................................................................... 20 6. Conclusie en discussie ................................................................................................................................ 21 6.1 Actief burgerschap ...................................................................................................................................... 21 6.2 Toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid van de gemeenteraad ................................................... 21 6.3 Discussie ..................................................................................................................................................... 22 7. Aanbevelingen............................................................................................................................................

23 7.1 Hoe kan betrokkenheid van de gemeenteraad worden gestimuleerd, zodat dit leidt tot actiever burgerschap? .................................................................................................................................................... 23 7.2 Hoe kan de toegankelijkheid tot de gemeenteraad worden versimpeld? .................................................. 24 7.3 Op welke wijze kan de gemeenteraad haar bekendheid vergroten zodat ze beter herkend en begrepen? 24 Literatuurlijst .................................................................................................................................................. 25 Bijlagen .......................................................................................................................................................... 27 I. Interviewvragen incl. antwoorden: ................................................................................................................ 27 II. Tabellen: ........................................................................................................................................................ 41 III. Figuren: ........................................................................................................................................................ 42

3

Samenvatting “De gemeenteraad is het orgaan wat het dichtste bij de burgers staat”, dat is wat de algemene consensus is wanneer het gaat over de positie van de gemeenteraad binnen het huis van Thorbecke. Toch kennen gemeenteraadsverkiezingen gemiddeld een veel lagere opkomst dan bij de Tweede Kamerverkiezingen De vraag die dit oproept is: hoe kunnen we ervoor zorgen dat mensen weer aanhaken bij de gemeenteraad? In dit onderzoek, in opdracht van de gemeenteraad van Meppel, is geprobeerd om middels een aantal aanbevelingen de raad toegankelijker, betrokkener en bekender te maken, zodat kiezer weer actief kan participeren binnen de lokale politiek. Om tot de juiste aanbevelingen te komen, is de volgende hoofdvraag geformuleerd: “Hoe kan de gemeenteraad haar toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid verbeteren om actief burgerschap te stimuleren?”. Aan de hand van deze hoofdvraag zijn er een drietal deelvragen geformuleerd waarmee specifieker onderzoek kan worden gedaan. In het theoretisch kader is gebleken dat actief burgerschap op vele manieren kan worden vormgegeven. Deze inzichten zijn door middel van interviews met raadsleden en medewerkers van de gemeente verder verkend binnen de context van de gemeente Meppel. Uit de resultaten is gebleken dat de gemeenteraad van Meppel op een aantal manieren haar toegankelijkheid, bereikbaarheid en bekend kan verbeteren.

Allereerst door burgers vooraf actief te betrekken bij het maken van beleid, door te kijken naar betere ondersteuning van burgerinitiatieven en door een jongerenraad te vormen kan actief burgerschap tussen inwoners en gemeenteraad worden vormgegeven. Daarnaast is het zaak om ook de toegankelijkheid tot de gemeenteraad te verbeteren door een raadspreekuur in te stellen waar inwoners op een laagdrempelige manier hun ‘ei’ kwijt kunnen bij de raadsleden. Ook is het van belang dat de gemeenteraad inzet op het vormen van een raadscommunicatieplan om haar bekendheid onder de Meppeler bevolking te vergroten en daaromtrent afspraken te maken met lokale TV- en radiozenders en in te zetten op sociale media.

4

1. Inleiding en context In de inleiding wordt een beeld geschetst waarom dit onderzoek wordt gehouden. Er wordt een aanleiding omschreven en de verschillende actoren worden eveneens benoemd. Ook wordt de context van het onderzoek uiteengezet.

1.1 Aanleiding en relevantie “Lokale politiek wordt in potentie steeds belangrijker in het leven van de burger” schreef Winninghoff (2018) in “Afhakers lokale democratie: Een kwalitatief verkennend onderzoek.” Winninghoff (2018) signaleerde dat “(...) een aanzienlijke groep burgers weinig interesse of participatiedrang [heeft] voor met name de lokale democratie. Het continu onderzoek burgerperspectieven (COB) van het SCP toonde al in 2013 in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen aan dat Nederlanders in vergelijking met andere Europeanen weinig belangstelling hebben voor de lokale politiek”. De lokale politiek wordt dus steeds belangrijker in het leven van burgers, maar tegelijkertijd heeft een aanzienlijke groep burgers weinig interesse in de lokale politiek, iets wat ook blijkt uit de opkomstcijfers van de gemeenteraadsverkiezingen in Meppel (figuur 1). Deze zijn in vergelijking met de opkomstcijfers van de Tweede Kamerverkiezingen veel lager en kennen een dalende trend sinds 1986. In figuur 1 is te zien dat er altijd al wel een verschil tussen de opkomst bij de Tweede Kamerverkiezingen en bij de gemeenteraadsverkiezingen is geweest, maar wat opvalt is dat dit verschil de laatste ± 25 jaar alsmaar groter wordt.

Bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen, van 2022, kwam nog maar 53,4% van de kiesgerechtigde bevolking van Meppel stemmen ten opzichte van bijna 75% in 1986 (Kiesraad - verkiezingsuitslagen, z.d.).

95 85 75 65 55 45 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 Opkomst Tweede Kamerverkiezingen Opkomst Gemeenteraadsverkiezingen Figuur 1: Opkomstcijfers Tweede Kamer- en gemeenteraadsverkiezingen in de gemeente Meppel. Bron: Kieswijzer.nl

Een verklaring van de lage opkomstcijfers kan o.a. gevonden worden in het vertrouwen van burgers in politieke vertegenwoordigers. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) constateerde in de nazomer van 2022 ook dat het vertrouwen van personen vanaf 15 jaar in de Tweede Kamer (25%) en politici (21,1%) erg laag is (CBS, 2023). Er zijn groepen burgers die in steeds grotere mate kritisch en/of wantrouwend ten opzichte van hun volksvertegenwoordigers staan. Dit is problematisch omdat een gebrek aan vertrouwen in de politieke vertegenwoordiging, tegelijkertijd het oplossend vermogen van de overheid doet dalen. Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) is de grootste uitdaging voor het politieke jaar 2023 dan ook het heraanhaken van de kritische burger (SCP, 2022). Ook mensen die wél vertrouwen in de politiek kennen voelen toch afstand tot de volksvertegenwoordigende organen. Het SCP (2022) schrijft dat mensen “(…) het gevoel [hebben] dat politici niet luisteren of niet goed weten wat er speelt en daarom besluiten nemen die verkeerd zijn of niet in lijn zijn met de wensen van burgers. Het beeld dat politici niet luisteren, is voor veel mensen een reden om zich niet goed vertegenwoordigd te voelen.”.

5

Uit de bovenstaande aanleiding vloeit een aanname dat zichtbaarheid, toegankelijkheid en begrijpbaarheid van de politiek (zowel landelijk, provinciaal en lokaal) bevorderlijk kan zijn voor de mate van vertrouwen. Prof. dr. Kees van den Bos, hoogleraar Sociale Psychologie aan de Universiteit Utrecht, koppelt in zijn essay “Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is?”. Het vertrouwensvraagstuk aan de informatiebehoefte die de mens van nature heeft. Uit deze visie op de mens als een informatiezoeker vloeit voor de overheid (zowel nationaal, provinciaal als lokaal) de noodzaak voort om de burger goede en bovenal goed begrijpbare informatie te verschaffen. Gebeurt dat niet dan stelt Van den Bos (2011) dat “de burger, en zeker de burger die niet goed weet of hij de overheid wel of niet kan vertrouwen elke informatie die hij wel voorhanden heeft [zal] aangrijpen om zich een oordeel te vormen over de overheid en het vertrouwen dat hij daarin kan stellen.” (Van Den Bos, 2011). Uit de conclusie van Van Den Bos (2011) kan dus worden gelezen dat goede en goed toegankelijke informatie essentieel is voor de moderne overheid.

Dit onderzoek, juist met als doel om een goede toegankelijke informatiestroom vanuit de gemeenteraad naar de inwoners te onderzoeken en hierover te adviseren, is dus van relevantie. De bovengenoemde feiten zijn problematisch omdat gesteld kan worden dat een volksvertegenwoordigend orgaan dat een steeds kleiner wordend deel van de samenleving representeert een wankele legitimiteit heeft. Daarom is het wenselijk dat de politieke organen in Nederland hun toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid moeten verbeteren wil deze legitimiteit aangesterkt worden en blijven. Ook voor de gemeente Meppel is het van belang om de toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid op lokaal niveau te onderzoeken. Door te onderzoeken op wat voor manier de gemeenteraad haar toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid kan verbeteren, wil de gemeenteraad Meppel de bovengenoemde trend van toenemend wantrouwen en politiek afhaken zien te remmen of, waar dit mogelijk is, voorkomen.

1.2 Context De gemeente Meppel heeft het inspraakrecht tijdens de raadsvergadering uit het regelement van orde geschrapt. Dit is gedaan omdat de inspraakmogelijkheid vooral op het laatste moment, bij de besluitvormende vergadering, werd gebruikt. Dit had het gevolg dat zorgen van inwoners niet meegenomen konden worden in de uiteindelijke besluitvorming omdat er al een voorstel lag waarover dezelfde avond gestemd moest worden. Tegelijkertijd wilden de raadsleden wel een mogelijkheid om de stem van inwoners te laten horen, zonder dat dit extra druk op hen zou leggen in één vergadering. Er is vervolgens besloten om de inspraakmogelijkheid en inhoudelijke behandeling naar de raadscommissie te verplaatsen, maar nog hebben de inwoners het gevoel dat zij niet worden meegenomen in de besluiten van de gemeente. De griffie wil dat gevoel proberen weg te nemen door te kijken op wat voor manier de gemeenteraad haar toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid kan verbeteren.

6

1.3 Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is om inzicht te krijgen op welke wijze de toegankelijkheid tot, de betrokkenheid bij en algemene bekendheid van de gemeenteraad van Meppel kan worden verbeterd en hier een advies over te schrijven.

1.4 Hoofd- en deelvragen Uit de bovengenoemde doelstelling vloeit de volgende hoofdvraag: “Hoe kan de gemeenteraad haar toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid verbeteren om actief burgerschap te stimuleren?” Deze hoofdvraag is op te splitsen in een drietal deelvragen: 1. Hoe kan betrokkenheid van de gemeenteraad worden gestimuleerd, zodat dit leidt tot actiever burgerschap? 2. Hoe kan de toegankelijkheid tot de gemeenteraad worden versimpeld? 3. Op welke wijze kan de gemeenteraad haar bekendheid vergroten zodat ze beter herkend en begrepen?

1.5 Leeswijzer Zoals u hierboven heeft kunnen lezen is er in dit eerste hoofdstuk een aanleiding en context van het onderzoek vormgegeven. In het tweede hoofdstuk wordt, aan de hand van deze aanleiding en context, een hoofdvraag en meerdere deelvragen omschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie een theoretisch kader uiteengezet waar wordt ingegaan op de sleutelbegrippen van dit onderzoek afgesloten met een conceptueel model. Hoofdstuk vier bevat de methodologie met een verantwoording van de gebruikte onderzoeksmethoden. Hoofdstuk vijf bevat de resultaten welke zijn opgedaan gedurende het onderzoek en in hoofdstuk zes worden aan de hand van deze resultaten conclusies getrokken en afsluitend een discussie gevoerd over de zuiverheid van de resultaten en conclusies. Het onderzoek eindigt door middel van een aantal aanbevelingen welke in hoofdstuk zeven worden omschreven. Het rapport sluit af door middel van een literatuurlijst en de verzamelde bijlagen.

7

3. Theoretisch Kader In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de sleutelbegrippen van de onderzoeksvraag. Om de onderzoeksvraag goed te kunnen beantwoorden is het belangrijk om eerst de theoretische grondslag te onderzoeken en na te gaan wat er al over het onderwerp bekend/geschreven is. Afsluitend wordt er een conceptueel model vormgegeven.

3.1 Actief burgerschap Actief burgerschap is een begrip wat breed te definiëren valt. Binnen een democratie is het wenselijk dat burger actief betrokken zijn bij de politiek en maatschappij, maar de definiëring van dit begrip is vaak lastig. Aan de hand van bestaande literatuur wordt hieronder een definitie van dit begrip voor dit onderzoek vormgegeven. 3.1.1 Participatie ladder van Arnstein (1969) Om de verschillende vormen van actief burgerschap uit te werken heeft de Amerikaanse beleidsmedewerker aan het U.S. Department of Health, Education and Welfare, Sherry R. Arnstein, in de jaren 60 van de vorige eeuw een participatie ladder ontwikkeld. De mate van actief burgerschap wordt door Arnstein (1969) uitgedrukt in de vorm van participatie binnen de samenleving. De door Arnstein (1969) omschreven ladder schetst een stapsgewijze vergroting van de macht van burgers in het beleidsproces. Zij loopt vanaf de laagste schaal ‘manipulation’ (manipulatie) tot aan de hoogste schaal ‘citizen control’ (de burger in controle) en zijn in te delen in drie categorieën:

Mate van actief burgerschap

Typen

Degrees of citizen power Beschrijving: Degrees of Citizen power is de meest participatieve vorm in de ladder. Burgers kunnen het gezag delen met de gezagsdragers, krijgen gedelegeerde macht van de gezagsdragers of, in de hoogste trap, hebben zij volledige bevoegdheid en zijn zij als het ware zelf de gezagsdragers. Degrees of tokenism Beschrijving: Onder degrees of tokenism mogen burgers hun stem laten horen en worden zij ook gehoord door de gezagsdragers, maar onder deze categorie ontbreekt hun de macht om te verzekeren dat hun zienswijze ook door de gezagsdragers worden meegenomen in de besluitvorming. Degrees of non-participation Beschrijving: Bij non-participation is het de bedoeling dat burgers zich totaal niet bemoeien met de planning of uitvoering van programma’s. De nonparticipation categorie heeft als doel gezagsdragers burgers te laten ‘onderwijzen’ of te ‘genezen’.

Citizen control Delegated power Partnership Placation Consultation Informing Manipulation Therapy

Tabel 1: Participatieladder van Arnstein (1969) in tabelvorm

Het belangrijkste element om mee te nemen van de participatie ladder van Arnstein (1969) is dat er geen eenduidige manier is om burgerparticipatie vorm te geven, maar er per casus moet worden gekeken naar de hoeveelheid macht welke een bestuursorgaan aan haar inwoners wil geven op bepaalde thematiek. Een kernboodschap welke Arnstein (1969) meegeeft is: “Participation of the governed in their government is, in theory, the cornerstone of democracy—a revered idea that is vigorously applauded by virtually everyone.”.

8

3.1.2 Vormen van actief burgerschap Bij het begrip burgerbetrokkenheid doemt, zoals omschreven in het signalementenrapport ‘Betrokken burgers’ van het Planbureau voor de Leefomgeving (2023), vaak al snel het beeld op van vergadertafels met grote vellen papier, whiteboards, snelle krabbels en felgekleurde post-its. Burgerbetrokkenheid wordt dan ook vaak gelijkgesteld aan burgerparticipatie. Echter kan actief burgerschap op verschillende manieren worden vormgegeven. Het rapport ‘Betrokken burgers’ (PBL, 2023) omschrijft zeven vormen van actief burgerschap: inspreken en participeren, vormgeven van plannen, informeren en communiceren, initiatief nemen en samenwerken, veranderen van gedrag en leefstijl, onderzoeken en bewust worden en weerstand voelen en protesteren. Hoewel deze zeven vormen zeer van elkaar verschillen, kunnen ze volgens het PBL (2023) toch getypeerd worden als “manieren waarop overheden samen met burgers maatschappelijke veranderingen teweeg kunnen brengen.” (PBL, 2023). Van deze zeven vormen worden er drie (informeren en communiceren, initiatief nemen en samenwerken en weerstand voelen en protesteren) hieronder nader uitgediept. De keuze voor deze drie vormen uit het onderzoek van het PBL, is genomen omdat deze het beste toepasbaar zijn bij de gemeente Meppel en deze sturen richting de gewenste resultaten van dit onderzoek. 1.

Informeren en communiceren Het PBL (2023) omschrijf dat de leefomgeving onder invloed van allerlei technologische, economische en sociale ontwikkelingen staat, die ook nog is met elkaar samenhangen (PBL, 2023). Het PBL (2023) omschrijft daarbij dat: “[De] complicerende factor is dat de kennis over die vraagstukken en ontwikkelingen zelf ook continu in ontwikkeling is, en dat er de nodige onzekerheden spelen omtrent de uitwerking van de ontwikkelingen.” (PBL, 2023). Dit verklaart volgens het PBL (2023) mede waarom de grote vraagstukken vaak in nogal abstracte termen beschreven worden, die maar deels aansluiten bij de dagelijkse leefwereld van de meeste burgers. Wanneer ‘informeren en communiceren’ naast de participatieladder van Arnstein (1969) wordt gelegd dan is te zien dat deze vorm past onder degrees of tokenism, er kan daarom gesteld worden dat informeren en communiceren ook een vorm van burgerparticipatie is. Het PBL (2023) stelt echter wel dat het delen van informatie vaak tekortkomt. Om de burger begrijpelijke en behapbare informatie voor te leggen en te overtuigen dat het beleid goed is, wordt vaak slechts een deel van de informatie gedeeld. Het deel waarover geen twijfel bestaat om daarmee preciezer te sturen op gedrag.

Dit fenomeen is ook iets wat Pol en Swankhuisen (2023) in het boek Overheidscommunicatie: een gedragswetenschappelijke aanpak (2023) omschrijven: “De overheid probeert op allerlei terreinen invloed uit te oefenen op het gedrag van burgers. Dat is deels haar taak, en noodzakelijk om een oplossing te bieden voor problemen in de samenleving.”. De door Arnstein (1969) omschreven burgerparticipatie komt daardoor wel in gevaar. Het is volgens het PBL (2023) dan ook belangrijk dat overheden expliciet zijn over de feiten en veronderstellingen waarop het beleid is gebaseerd. In het bijzonder omdat burgers lang niet zulke eenduidig rationeel calculerende wezens zijn als wel verondersteld wordt. Pol en Swankhuisen (2023) onderschrijven deze opvatting. Zij stellen dat het “een misvatting” is dat het lukraak delen van sterke argumenten burgers overtuigen en zouden leiden tot verandering van hun houding en gedrag (Pol & Swankhuisen, 2023). Mensen selecteren volgens Pol en Swankhuisen (2023) aan de lopende band en zonder dat we het eigenlijk doorhebben allerlei soorten informatie. Dat automatische gedrag maakt naar schatting 95 procent van ons handelen uit (Pol & Swankhuisen, 2023).

Verwachting 1: Het is de verwachting dat het juist, tijdig en volledig informeren van burgers ervoor zorgt dat het draagvlak van gemaakt beleid, ook wanneer dit eventueel nadelig uitpakt, word begrepen en uiteindelijk geaccepteerd door inwoners.

9

2. Initiatief nemen en samenwerken Initiatieven van burgers zijn er volgens het PBL (2023) in vele soorten en maten. Zij ontstaan van kleine en grote groepen in de buurt of regio, tot landelijke initiatieven of internationale samenwerking. Initiatieven kunnen zich richten op verduurzaming van het eigen leven (energiecoöperaties, stadslandbouw), terwijl andere zich richten op het beheer van de gemeenschappelijke ruimte, zorg voor de natuur, schoonmaakacties of de vermindering van zwerfvuil (PBL, 2023). Binnen initiatieven spelen de burgers dus een hele actieve rol in de samenleving. Naast burgerinitiatieven, kunnen overheden er ook voor kiezen om burger actief te betrekken bij het overheidsoptreden, door samen te werken met burgers. Dit wordt doorgaans interactief beleid genoemd. Wanneer deze door het PBL omschreven participatiemethode naast de ladder van Arnstein (1969) word gelegd, valt initiatief nemen en samenwerken onder degrees of citizen power. Burgers hebben namelijk de mogelijkheid op proactief beleid vorm te geven en treden in een partnerschap met een overheid. In ‘De aanpak van interactief beleid’ schrijft Pröpper (2009) dat er verschillende contouren zijn waarin de keuze kan worden gemaakt voor een interactieve aanpak bij de totstandkoming van beleid.

De aard van de beleidssituatie wordt volgens Pröpper (2009) bepaalt door de inhoudelijke problemen, de kenmerken ván en de relaties tussen relevante actoren en de doelen die de initiatiefnemer met de interactieve aanpak beoogt (Pröpper, 2009). Dergelijke burgerinitiatieven dienen volgens het PBL (2023) echter wel gekoesterd te worden, want ze geven blijk van de betrokkenheid van inwoners. Burgerinitiatieven zijn overigens niet een nieuw fenomeen; de energieke-participatieve samenleving kent een lange traditie in Nederland (Pröpper, 2009). Hoewel overheden baat hebben bij het draagvlak, de kennis, de ervaring en de inzet van georganiseerde burgers, stelt het PBL (2023) dat overheden en burgerinitiatieven elkaar niet altijd kunnen vinden, dit kan gevolgen hebben voor het actieve burgerschap. Zo hebben burgers vaak moeite om bij een verkokerde overheid de juiste ‘potjes’ of contacten te vinden (PBL, 2023); veel initiatieven zijn afhankelijk van kleine, kwetsbare kerngroepen, en vrijwilligers hebben niet noodzakelijk de juiste competenties of tijd om door het woud van administratieve verplichtingen te komen. Pröpper (2009) wijst, in tegenstelling tot het PBL, niet naar de burger als struikelblok bij de totstandkoming van interactief beleid maar naar de bepaalde bestuursstijl die een overheidsorganisatie gebruikt.

Overheden zijn namelijk ten opzichte van de burgers veel machtigere instellingen die uiteindelijk bepalen of een bepaald initiatief wel of juist niet doorgaat (Pröpper, 2009). Burgers kunnen vaak niet anders doen dan toekijken en afwachten wat een overheid met hun plannen en zienswijze gaat doen. Er moet volgens het PBL (2023) ook gedacht worden aan continuïteit: als iemand ermee stopt, is opvolging niet gewaarborgd. “Een zogenoemde responsieve overheid, met een belangstellende houding, in combinatie met toegankelijke ondersteuning, kan burgerinitiatieven beter faciliteren en de kans op continuïteit en opschaling vergroten.” (PBL, 2023). Dit sluit ook aan op wat Pröpper (2009) omschrijft: “Als middelen [voor interactief beleid] niet voorhanden zijn, zullen de resultaten moeizamer of niet tot stand komen.” (Pröpper, 2009). Verwachting 2: Het is de verwachting dat het bevorderen en ondersteunen van samenwerkingsverbanden en burgerinitiatieven bevorderlijk is voor het stimuleren van actief burgerschap.

10

3. Weerstand voelen en protesteren Weerstand en protest zijn vaak een reactie op een als onrechtvaardig ervaren situatie (PBL, 2023). Het is belangrijk om (lokale) lasten te erkennen, voldoende aandacht te besteden aan de verdeling van risico’s en hier ook transparant over te zijn. Bij plannen voor bijvoorbeeld grootschalige ingrepen in de leefomgeving verwijzen overheden, volgens het PBL (2023), vaak naar het algemeen belang en vervolgens naar berekeningen en beoordelingen van experts die laten zien dat de ingreep volstrekt veilig en gezond is of landschappelijk en stedenbouwkundig inpasbaar. Maar dergelijke ambtelijke overtuigingstechnieken blijken in de weerbarstige praktijk vaak niet te werken. Ook een toenemende mate van versplintering en polarisatie in de Nederlandse politiek draagt volgens Bovens et al. (2017) in ‘Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek’ bij aan de opkomst van het weerstandsgevoel wat omschreven wordt als ‘De stemmingendemocratie’. De stemmingendemocratie houdt in dat politiek en bestuur door een combinatie van meerderheidsdenken (de meeste stemmen gelden) en stemmingen in de zin van uitgedragen emoties besluitvorming tot stand laten komen (Bovens et al., 2017). In een stemmingendemocratie krijgt het bedaarde overleg minder nadruk en de gepassioneerde stemming juist meer. De moderne kiezer kijkt volgens Bovens et al.

(2017) vanaf zijn bank naar het politiek schouwspel en zapt door naar een andere politieke partij wanner het gebodene hem niet bevalt of begint te vervelen. Het is daarom ook lastig om deze vorm van actief burgerschap te koppelen aan de participatieladder van Arnstein (1969). Deze ladder veronderstelt namelijk dat burgers bereid zijn om samen met een overheid te werken aan een oplossing. Wanneer men weestand voelt en/of gaat protesteren dan zijn zij vaak niet meer bereid om mee te werken. Of burgers omgevingsrisico’s en -overlast willen accepteren blijkt ook volgens het PBL (2023) nauwelijks te worden bepaald door berekeningen van experts die aantonen dat de kans op negatieve effecten klein is. Los van een groeiend wantrouwen tegenover experts, stelt het PBL (2023) dat de uitkomsten van dergelijke vaak complexe en weinig transparante rekensommen, redeneringen of ontwerpuitkomsten vaak de kern van de zaak niet raken. Bij degenen die zich zorgen maken speelt vaak een veelkleurig palet van waarden en belangen die niet meegenomen worden in berekeningen.

Een veel grotere invloed wat het PBL (2023) signaleert is dan ook ‘het gevoel’ dat mensen hebben bij de plannen van de overheid, zoals een gevoel van ‘onvrijwilligheid’, een gevoel van een oneerlijke verdeling van lusten en lasten of een verondersteld gebrek aan beheersbaarheid van een situatie die groot gevaar kan opleveren (PBL, 2023). Hierbij sluit het idee van de stemmingendemocratie van Bovens et al. (2017) ook naadloos op aan. Verwachting 3: Het is de verwachting dat gevoelens en (positieve dan wel negatieve) ressentimenten een grote invloed hebben op de bereidwilligheid van inwoners om voorgestelde veranderingen te accepteren. 3.1.3 Conclusie Actief burgerschap is een begrip wat breed te definiëren valt. In de jaren 60 van de vorige eeuw omschreef Arnstein (1969) in de participatieladder al acht verschillende soorten burgerparticipatie die in drie verschillende categorieën op te delen zijn. Het Planbureau voor de Leefomgeving (2023) omschreef ook zeven verschillende soorten van burgerparticipatie.

Er kan dus geconcludeerd worden dat burgers op veel verschillende manieren kunnen ‘participeren’ rondom maatschappelijke vraagstukken en dat overheden dus moeten inspelen op verschillende vormen van actief burgerschap, in Meppel gebeurt dit vooral door het inspreken bij raads- en commissievergaderingen, hetgeen wat door zowel het PBL (2023) als ‘informeren en communiceren’ en door Arnstein (1969) onder ‘Degrees of Tokenism’ als ‘Informing’ wordt omschreven.

11

In het kader van dit onderzoek kan worden gesproken over ‘actief burgerschap’ wanneer burgers zich rondom vraagstukken die voor hen van belang zijn zichzelf informeren en hierover communiceren met het volksvertegenwoordigend orgaan, in casu de gemeenteraad. Een belangrijk aspect hiervan is hetgeen dat Arnstein (1969) omschreef onder ‘Degrees of Tokenism’: “Onder degrees of tokenism mogen burgers hun stem laten horen en worden zij ook gehoord door de gezagsdragers, maar onder deze categorie ontbreekt hun de macht om te verzekeren dat hun zienswijze ook door de gezagsdragers worden meegenomen in de besluitvorming.” (Arnstein, 1969).

3.2 Toegankelijkheid, betrokkenheid & bekendheid van de gemeenteraad Zoals boven beschreven, kan de gemeenteraad actief burgerschap stimuleren door op verschillende vormen van participatie in te spelen. De raad moet dus actief bezig zijn met het versterken van de toegankelijkheid, betrokkenheid en bereikbaarheid van de raad. 3.2.1 Inspreekrecht Het inspraakrecht is één van de klassieke manieren voor inwoners om hun mening en zienswijze over zaken aan de gemeenteraad kenbaar te maken. Uit het onderzoek “Burgerparticipatie, inwoners in de raadszaal”, in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, blijkt dat het inspreekrecht positieve gevolgen voor de kwaliteit en het draagvlak van het beleid kent: “Als er niet op een betamelijke manier gebruik gemaakt kan worden van het inspreekrecht, dan is het vanzelfsprekend dat dit een tegengestelde werking heeft.”. (Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2021). Zoals omschreven in de aanleiding heeft de gemeenteraad van Meppel het inspreekrecht tijdens raadsvergaderingen uit het reglement van orde geschrapt, waardoor het voor inwoners niet meer mogelijk is om in de besluitende raadsvergadering in te spreken. Inspraak bij besluitvorming kon onvoldoende goed afgewogen worden voordat de raad overging tot het nemen van een besluit.

Door de nadruk nu te leggen op het inspreken in de raadscommissie, dus bij de oordeel- en meningsvorming, wordt deze afweging meer ruimte geboden. In samenhang met de twee weken tussen de raadscommissie en raadsvergadering hebben inwoners/belanghebbenden de ruimte om hun input, tip of zorg kenbaar te maken voordat de raad overgaat tot het maken van een keuze bij de besluitvorming. Het inspreekrecht is over het algemeen een veelvuldig gebruikt middel. Zoals in figuur 2 te zien is wordt op tal van momenten ingesproken tijdens de raads- of de commissievergaderingen (iBabs Meppel, 2023). De trendlijn maakt echter wel zichtbaar dat de hoeveelheid inspraakmomenten bij raadsvergaderingen dalende is.

12

Aantal insprekers 14 12 10 8 6 4 2 0 jul-21

okt-21

feb-22

mei-22

aug-22

dec-22

mrt-23

jun-23

okt-23

jan-24

Figuur 2: Aantal keren dat is ingesproken in raads- en commissievergaderingen van de gemeente Meppel & trendlijn (oktober 2021 t/m oktober 2023) Bron: iBabs Meppel

3.2.2 Versterken band tussen lokale samenleving en gemeenteraad De rol van de gemeenteraad in en met de samenleving staat onder druk. In het onderzoek “Hard naar college en zacht naar samenleving” schrijft J.J. van Ostaaijen (2016) dat een goede band tussen lokale samenleving en gemeenteraad niet vanzelfsprekend is. “In veel gemeenten staat de gemeenteraad, in de ogen van veel inwoners, tegenover de samenleving in plaats van dat hij daar een spreekbuis voor is.”. Veel inwoners zien de gemeenteraad volgens Van Ostaaijen (2016) dus niet als een orgaan dat tussen de samenleving en het (dagelijks) gemeentebestuur instaat, laat staan dat hij een verbindende rol vervult. De indirect democratisch gelegitimeerde wethouders zijn volgens Van Ostaaijen (2016, p. 6) over het algemeen, door hun wethouderschap, zichtbaarder in de samenleving dan raadsleden. Dit is ook wat M. Dols (2018) benoemt in “(G)een schot hagel?: Een onderzoek naar doelgerichte en structurele raadscommunicatie in middelgrote gemeenten”. M. Dols (2018, p. 28) schrijft dat de communicatie van de raad in veel gemeenten achter blijft ten opzichte van de communicatie vanuit het college. Volgens Dols (2018, p. 30) kan goede raadscommunicatie als middel dienen om burgers te informeren over alles wat de raad doet en wat voor burgers interessant zou kunnen zijn.

Het correct inzetten van toegankelijke communicatie heeft directe impact op de betrokkenheid van burgers (Dols, 2018, p. 29–30). Voor de overheid is het volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (2023) vooral belangrijk zich te realiseren dat wederzijdse communicatie van grote betekenis is voor de mate van burgerbetrokkenheid, het trekt mensen uit hun eigen (informatie)bubbels. ‘Wederzijds’ betekent volgens het PBL (2023) niet alleen zenden door de overheid, maar ook ontvangen van signalen en informatie vanuit de samenleving. Het zorgen voor een goede toegankelijkheid is dus één van de belangrijkste taken van een bestuursorgaan, zo ook van een gemeenteraad.

13

3.2.3 Informatiebubbels In de moderne samenleving ontstaan zogenoemde ‘informatiebubbels’. De term ‘informatiebubbel’ is bedacht door Eli Pariser (2011) in het boek: The Filter Bubble: What the Internet is Hiding for You. Door een combinatie van surfgedrag en de gepersonaliseerde diensten van bijvoorbeeld Google en Facebook komen mensen terecht in een persoonlijk, afgeschermd bubbel, waardoor niks meer wordt meegekregen uit andere bronnen (Pariser, 2011). Pariser (2011) wijst op de personalisering van nieuws door grote internetbedrijven als Google en Facebook, waardoor eenzijdig geïnformeerd wordt. Het gevaar hierin, zo stelt Pariser (2011) is dat alle informatie die iemand te zien krijgt, gebaseerd is op eerder surfgedrag. Zo kan het voorkomen dat twee personen die hetzelfde googelen, andere informatie te zien krijgen. Pariser (2011) benoemt het voorbeeld van BP. Twee van zijn vrienden zoeken beiden naar informatie over BP. De een krijgt reclame en investeringsinformatie over de oliemaatschappij te zien, terwijl de ander vooral informatie vindt over de olieramp in de Golf van Mexico. Deze verschillende informatiestromen kunnen leiden tot een totaal andere beeldvorming bij twee personen over eenzelfde organisatie. Volgens Pariser (2011) dreigen we zo steeds verder opgesloten te worden in onze eigen bubbel met – voor ons – bekende informatie en voorkeuren.

Bovenstaande conclusie van Pariser (2011) heeft tot gevolg dat inwoners niet meer betrokken zijn bij het politieke proces, met als gevolg dat zij afhaken. Het PBL (2023) analyseert deze informatiebubbels dan ook als gevaar voor het democratisch debat. Dit debat kan volgens het PBL: “(...) alleen zinvol plaatsvinden als feiten en gevolgtrekkingen tot op zekere hoogte gedeeld worden.” (PBL, 2023). Overheden zullen zich dus moeten afvragen of en hoe ze zich actiever met de bestrijding van desinformatie gaan bezighouden, onder andere door zich bijvoorbeeld actiever te doen gelden op social media. 3.2.4 Communicatie vanuit overheden In het boek ‘Overheidscommunicatie: een gedragswetenschappelijke aanpak.’ van Pol & Swankhuisen (2020) worden de doelen van communicatie vanuit de overheid benoemd als: het overdragen van kennis, attitudes bevestigen of bijstellen en gedrag bestendigen of veranderen (Pol & Swankhuisen, 2020). Daarbij is een belangrijke factor volgens Pol en Swankhuisen (2020) – zeker waar het gaat om overheidscommunicatie, waarbij publieke middelen worden ingezet – dat men verantwoording moet afleggen. Niet alleen achteraf, maar ook vooral vooraf. Je doet immers niet zomaar iets ‘omdat je denkt dat dat wel zou werken’, maar omdat er controleerbare evidentie voor is.

Pol & Swankhuisen (2020) schetsen ook een paar mythen en misvattingen waar het gaat om overheidscommunicatie. Eén daarvan is het idee dat inspraak- en informatiebijeenkomsten effectieve manieren zijn om burgers te betrekken. Het lijkt volgens Pol & Swankhuisen (2020) bijna verplicht om bij plannen die gevolgen kunnen hebben voor groepen burgers (zoals het aanleggen van een nieuwe weg, de herstructurering van een buurt of de komst van een opvangcentrum voor drugsverslaafden) avonden te beleggen waarop de diverse betrokkenen hun zegje kunnen doen. Op die manier kunnen ze, in het kader van interactieve beleidsvorming, meedenken en meepraten. Toch hebben dit soort bijeenkomsten volgens Pol & Swankhuisen (2020) nogal eens tamelijk rampzalige gevolgen. Het groepsproces is namelijk moeilijk te beheersen. Zo bepalen enkele dominante aanwezigen vaak al snel de toon, escaleert de negatieve stemming soms zo dat er stoelen door de zaal vliegen en kan de uitvoering van het project daardoor onder extreme druk komen te staan (Pol & Swankhuisen, 2020).

14

1. Storytelling Storytelling is volgens Pol en Swankhuisen (2020) een intussen zeer populair instrument in de Nederlandse communicatiepraktijk. Daarnaast wordt er gesteld dat storytelling invloed kan uitoefenen op gedrag en attitudes (Pol & Swankhuisen, 2020). Bij het lezen van een verhaal kan identificatie plaatsvinden met de ‘hoofdpersoon’. Dit kan er weer toe leiden dat de lezer de attitude van de verteller of van de hoofdpersoon overneemt. Als mensen een verhaal lezen, horen of zien, is er volgens Pol en Swankhuisen (2020) een gerede kans dat zij ‘in het verhaal gezogen worden’. 2. Millers magic number 7 Hoe een boodschap moet worden verzonden zodat zij goed wordt begrepen door de ontvanger is van enorm belang voor overheden, veel van wat zij doen heeft namelijk (direct) impact op de bevolking. Van belang is om niet te veel kennis tegelijkertijd aan te bieden. Uit onderzoek van G.A. Miller (1956b) blijkt dat de meeste mensen niet meer dan ongeveer zeven kenniseenheden per keer kunnen verwerken. In de literatuur staat dit getal bekend als ‘miller’s magic number 7’, naar George Miller, hoogleraar psychologie aan Princeton University, die dit door experimenteel onderzoek wist aan te tonen. De ‘eenheden’ kunnen woorden, zinnen, getallen, namen etc. zijn.

De omvang van deze eenheden kennis die een persoon kan opnemen hangt daarbij af van de aanwezige voorkennis: waar een expert wellicht zeven eenheden kan verwerken, komt een minder deskundige misschien niet verder dan vier. 3. Invloed van sociale media Pol en Swankhuisen (2020) omschrijven in ‘Overheidscommunicatie’ dat het gebruik van sociale media een forse verandering in de communicatiewereld teweeg heeft gebracht. Zowel de communicatie-inzet als de -effecten zijn er volgens Pol en Swankhuisen (2020) ingrijpend door veranderd. De impact doet zich gelden in zowel het maatschappelijk als het persoonlijk leven. Dat vraagt om aanpassing van de communicatieve competenties van overheden, zoals mediaplanning en uitvoering. Maar ook om nieuwe standpunten en acties van de overheid. De enorme vlucht van sociale media heeft ertoe geleid dat specifieke doelgroepen vaker en specifieker bereikt kunnen worden. Specifieker, omdat het ene medium in een bepaalde publieksgroep meer gebruikt wordt dan in een andere (Pol & Swankhuisen, 2020). Het is volgens Pol en Swankhuisen (2020) dan ook zaak dat overheden er goed sociaal mediabeleid op nahouden en deze media inzetten om bepaalde doelgroepen te bereiken en transparantie vorm te geven.

3.2.5 Conclusie Organisaties communiceren niet om het communiceren, zoals we in het dagelijks leven wel geregeld doen wanneer er een praatje wordt gemaakt met de buren. Het belang ervan om als organisatie theoryen evidence-based te werken is dat je met communicatie iets wilt bereiken en er zo zeker mogelijk van wilt zijn dat de communicatie-inspanningen effectief zijn. Het overdragen van kennis, attitudes bevestigen of bijstellen en gedrag bestendigen of veranderen zijn daarbij de vaste uitgangspunten volgens Pol en Swankhuisen (2020). Daarnaast stelt Dols (2018) eveneens dat goede raadscommunicatie als middel kan dienen om burgers te informeren over alles wat de raad doet en wat voor burgers interessant zou kunnen zijn (Dols, 2018, p. 29–30). Het correct inzetten van toegankelijke communicatie heeft dus directe impact op de betrokkenheid van burgers. Het gebruik van de juiste methoden, zoals storytelling, miller’s magic number 7 of het gebruik van sociale media zijn van vitaal belang voor het bereiken van goede kennisoverdracht en transparantie vanuit de raad naar de samenleving. Er kan dus geconcludeerd worden dat duidelijke en transparantie communicatie de bekendheid van een gemeenteraad kan verbeteren en ervoor kan zorgen dat er meer begrip kan ontstaan voor datgene wat een gemeenteraad doet.

15

3.3 Conceptueel Model Figuur 3.

16

4. Methodologie Na het theoretisch kader, dat het vertrekpunt vormt van dit onderzoek, wordt in dit hoofdstuk behandeld op welke wijze de drie deelvragen zullen worden beantwoord en worden de verschillende onderzoeksmethoden uiteengezet en gekoppeld aan de drie deelvragen. Literatuuronderzoek Als eerste worden de drie deelvragen onderzocht door middel van een literatuuronderzoek. Het vertrekpunt in deze literatuurstudie is de zoektocht naar de definiëring van actief burgerschap en de definiëring van overheidscommunicatie door te kijken wat er al geschreven is over de thematiek en te onderzoeken hoe andere gemeenten hiermee omgaan. Daarbij worden bestaande theorieën uiteengezet. Secundaire data-analyse Door middel van een secundaire data-analyse wordt gekeken in welke hoeveelheid burgers hebben ingesproken in de raadsvergaderingen van Meppel. Ook wordt gekeken naar de opkomstcijfers van de gemeente Meppel bij gemeenteraadsverkiezingen om zo een beeld te krijgen naar de hoeveelheid inwoners die bij gemeenteraadsverkiezingen naar de stembus gaan en door middel van inspraak hun stem hebben laten horen. Met deze cijfers wordt gemeten hoe actief de burgers in de gemeente Meppel zijn bij hun gemeenteraad. Interviews De interviews zijn gericht op de leden van de gemeenteraad en werknemers vanuit het ambtenarenapparaat.

Bij de raadsleden wordt getracht te achterhalen waar hun behoeftes en wensen liggen rondom communicatie. Uit de ambtenarenpoel wordt kennis vergaard over communicatie. De interviews worden half-gestructureerd vormgegeven. Er zijn interviewvragen opgesteld die als rode draad fungeren maar waarop doorgevraagd/afgeweken kan worden.

4.1 Verantwoording inzet methodes Variabele

Indicator

Story stelling

Methode Literatuuronderzoek naar vormen burgerparticipatie. O.a. door de vergelijking te maken met andere gemeenten Literatuuronderzoek naar participatieladder Secundaire data-analyse & literatuuronderzoek Secundaire data-analyse naar aantallen keren dat er is ingesproken tussen oktober 2021 en oktober 2023 Interviewvraag storytelling

Inzet social media

Interviewvraag social media

Citizen power Actief burgerschap Tokenism Non-participation

Inspreekrecht

Toegankelijkheid gemeenteraad

Informatiebubbels Communicatie vanuit gemeente

Interviewvraag doorbreken informatiebubbels Interviewvragen over verschillende vormen van communicatie uit de gemeente

Tabel 2. Verantwoording inzet onderzoeksmethoden

17

5. Resultaten In het resultatenhoofdstuk worden de verschillende resultaten van het gevoerde literatuur- en dataonderzoek, alsmede de gevoerde interviews, gekoppeld aan de hoofd en deelvragen.

5.1 Actief burgerschap In het theoretisch kader is getracht ‘actief’ burgerschap af te bakenen, hier is gebleken dat er verschillende vormen van actief burgerschap kan worden vormgegeven. De door Arnstein (1969) omschreven participatieladder gaf vorm aan acht verschillende soorten burgerparticipatie die in drie verschillende categorieën op te delen zijn. En ook het Planbureau voor de Leefomgeving (2023) omschreef al zeven verschillende soorten van burgerparticipatie. Er kan dus geconcludeerd worden dat burgers op veel verschillende manieren kunnen ‘participeren’ rondom maatschappelijke vraagstukken en dat overheden dus moeten inspelen op verschillende vormen van actief burgerschap. In Meppel gebeurt dit vooral door het inspreken bij raads- en commissievergaderingen (hoewel dit een dalende trend kent zoals te zien is in figuur 2) hetgeen wat door zowel het PBL (2023) als ‘informeren en communiceren’ en door Arnstein (1969) onder ‘Degrees of Tokenism’ als ‘Informing’ wordt omschreven. Maar andere gemeenten geven ook vorm aan actief burgerschap via innovatievere manieren. 5.1.1 Burgeramendementen gemeente Zeist De gemeente Zeist heeft het sinds eind vorig jaar mogelijk gemaakt om een burgeramendement in te dienen bij de gemeenteraad (Gemeente Zeist, 2023). Als vijftig burgers zich achter zo’n amendement scharen kunnen zij hun voorstel zelf bepleiten ten overstaan van de raad.

Met zo’n burgeramendement probeert de gemeente Zeist burgers de mogelijkheid te geven direct invloed te hebben in het gemaakte beleid. Wanneer we dit middel toetsen aan het theoretisch kader van dit onderzoek, in het bijzonder de participatieladder van Arnstein (1969), dan valt op dat dit initiatief van de gemeente Zeist onder ‘degrees of citizes power’ geschaard kan worden bij (6) partnerschip (Arnstein, 1969). Burgers krijgen namelijk de mogelijkheid een voorgestelde wijziging in de tekst van een raadsvoorstel aan de gemeenteraad voor te leggen (Gemeente Zeist, 2023). Zo stelt de gemeente Zeist (2023) dat burgers door middel van dit amendement op een zinvolle wijze, formeel, hun kernpunten over kunnen brengen. Wanneer een amendement wordt ondertekend door minimaal vijftig kiesrechtigde inwoners van de gemeente, is de gemeenteraad namelijk verplicht om deze in behandeling te nemen. Er kan dus geconcludeerd worden dat de raadsleden een gedeelde ambitie hebben om meer verhalen op te halen bij inwoners. Respondent 3 benoemd deze ambitie als volgt: “(...) je [zou] als raad veel meer moeten inzetten en naar de burgers toe moeten uitstralen: ‘laat van u horen!’.” (bijlage R3). Wanneer gevraagd over hoe verhalen op te halen bij inwoners antwoorde Respondent 4: “(...) door inderdaad de wijken in te gaan en actief verhalen op te halen bij inwoners.” (bijlage R4).

18

5.2 Toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid van de gemeenteraad Om te verkennen op welke manieren de gemeenteraad haar toegankelijkheid, betrokkenheid en bekendheid kan vergroten zijn verschillende raadsleden en medewerkers hierover bevraagd. Uit de interviews zijn verschillende belangrijke punten naar voren gekomen, 1) een goede band onderhouden, 2) informatie bereikbaar en beschikbaar houden en 3) een luisterend oor bieden voor problemen uit de samenleving. 5.2.1 Onderhouden van een goede band Het onderhouden van een goede band tussen gemeenteraad en inwoners is een van de belangrijkste taken van de gemeenteraad. Zoals in het theoretisch kader ook al te lezen is schrijft J.J. van Ostaijen (2016) dat de gemeenteraad een orgaan moet zijn wat tussen de samenleving en het (dagelijks) gemeentebestuur moet staan, dit is wat van een raad verwacht wordt (Van Ostaaijen, 2016). Gemeenteraden zijn te onzichtbaar schrijft M. Dols (2018) doordat zij achterblijft op de communicatie vanuit het college. Ook in Meppel is dit zo het geval. Uit interviews met medewerkers van de gemeente Meppel blijkt dat, waar het gaat om de communicatie vanuit de gemeenteraad ten opzichte van die van het college er een gat is.

Respondent twee constateert zelfs dat dit gat “soms heel storend is” en dat de raad “zichzelf niet belangrijk genoeg vindt” (bijlage R2) Respondent 1 verklaart deze onzichtbaarheid door dat de raad in haar uitingen “(...) heel snel in partijpolitieke sferen komt” en daardoor er dus maar voor kiest om als orgaan geen uitingen te doen maar dit bij de fracties te laten (bijlage R1). Respondenten vinden ook dat de raad de boer op moet (bijlage R2), actief burgers moet benaderen om te vertellen waar ze het binnenkort over gaan hebben (bijlage R4), participatie van inwoners dient te verlangen (bijlage R3 en R4) en als raad elkaar en zichzelf goed moet (laten) ondersteunen (bijlage R2). Daarbij wordt ook gezegd dat, waar het gaat over de relatie met inwoners, in Meppel veel inwoners “weinig tot niks merken van raad- of collegebeleid tot het moment dat het om iets ‘in hun achtertuin’ gaat” (bijlage R2, R3 en R4). Hieruit kan geconcludeerd worden dat inwoners in Meppel over het algemeen niet goed weten wat er speelt in de gemeente en dat de gemeenteraad hierop moet inspelen. Er kan ook niet gesproken worden over een ‘relatie’ met inwoners, zo stelt een respondent. Dat zit hem in het feit dat “de gemeente soms niet haar afspraken nakomt richting de inwoners, of dat dit in ieder geval door de inwoner als zodanig wordt ervaren.” (bijlage R3).

Dat hier niet tot nauwelijks aandacht voor is vanuit de gemeenteraad is een tekortkoming in de volksvertegenwoordigende rol die de gemeenteraad heeft. 5.2.2 Beschikbaar maken van informatie Om de hierboven genoemde onzichtbaarheid tegen te gaan stelt een respondent dat vooral “informatie beschikbaar een makkelijk toegankelijk” (bijlage R1) moet zijn. Op dit moment wordt de informatieverstrekking volgens een respondent omschreven als “als mensen ons iets vragen, dan geven wij” (bijlage R2) terwijl het volgens diezelfde respondent zou moeten worden omgedraaid naar “hier is alles wat openbaar is” (bijlage R3). De respondent stelt dat wanneer de gemeente alles wat openbaar is, openbaar maakt en inwoners, wanneer zij geraakt worden in hun directe leefomgeving persoonlijk worden benaderd er een “enorm gat gedicht wordt” (bijlage R2). Ook uit de literatuur blijkt dat deze vorm van transparantie veel duidelijkheid zal verschaffen en gaten zal doen dichten. Zo schrijft J.J. van Ostaaijen (2016) dat structureel vormgegeven raadscommunicatie, uitgewerkt in bijvoorbeeld een raadscommunicatieplan, kan bijdragen aan “het vergroten van kennis bij inwoners (...) of het beïnvloeden van de houding van inwoners.”. Vis et al. (2010) stelt eveneens dat “een onzichtbare en schijnbaar ongeïnteresseerde raad twijfel over de zin van het proces en wantrouwen kan oproepen bij inwoners.”.

Juist door betrokkenheid te tonen en zichtbaar geïnteresseerd te zijn motiveer je, volgens Vis et al. (2010), als raad de inwoners en werk je aan het vertrouwen.

19

En zo moeilijk is dat niet: door naar mensen toe te gaan in een voor hen vertrouwde omgeving, door actief te luisteren en te laten merken dat je goed hebt gehoord wat is ingebracht, zet je als raad al stappen in de goede richting. 5.2.3 Raadsspreekuur Meerdere gemeenten bieden de mogelijkheid om op een laagdrempelige wijze in gesprek te gaan met raadsleden, meestal voorafgaand aan een raadsvergadering. Een kleine opsomming van deze gemeenten zijn o.a. Steenwijkerland, Nijkerk, Zeist, Kampen en Schouwen-Duivenland. Elke gemeente heeft haar eigen invulling van het raadsspreekuur maar zij kennen wel een onderliggende rode draad. In de gemeente Nijkerk wordt een raadsspreekuur bijvoorbeeld vormgegeven door ongeveer één keer per maand op de donderdagavond van 19:00 tot 20:00 uur (Nijkerk, 2023). Wie een idee voor wil leggen of een vraag wil stellen aan een of meer raadsleden kan zonder afspraak binnenlopen. Omdat de gemeente Nijkerk bestaat uit meerdere kernen is het spreekuur is afwisselend in Nijkerk, Hoevelaken of Nijkerkerveen (Nijkerk, 2023). De gemeente Kampen heeft ook elke maand een raadsspreekuur die dezelfde opzet kent als de gemeente Nijkerk. De gemeente Steenwijkerland heeft de opzet van het raadsspreekuur iets meer georganiseerd. Hier is het, net zoals in Nijkerk en Kampen mogelijk om als inwoner informeel met raadsleden te spreken over een bepaald onderwerp.

Echter moet men in Steenwijkerland wél bij de griffie aangeven over welk onderwerp zij willen spreken en moet dat onderwerp op de agenda van de eerstvolgende ‘politieke markt’ staan (Uw invloed, z.d.). Deze invulling zorgt voor inderdaad voor een meer gestructureerd gesprek, maar is wel belemmerend voor de inwoners omdat zij alleen mogen spreken over zaken waar de raad over gaat spreken. Deze belemmering kan nadelig uitpakken voor de interactie met inwoners. Uit de interviews is namelijk gebleken dat raadsleden vinden dat, als zij in gesprek (zouden) gaan met inwoners, dit op een laagdrempelige manier moet gebeuren. Zo gaf respondent R3 in het interview aan dat “mijn rol als gemeenteraadslid [is] hetgeen dat ik in de samenleving hoor, te verwoorden zodat het in beleid vervat wordt. Zodat het uitgevoerd kan worden. Dus de inwoners van Meppel staan centraal in wat ik doe in de gemeenteraad. Het gaat dan echt om de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad als orgaan.” (bijlage R3). Respondent R4 gaf eenzelfde soort reactie wanneer dezelfde vraag werd voorgelegd: “Voor mij persoonlijk is de raad een toegang tot de macht voor inwoners.” (bijlage R4).

20

6. Conclusie en discussie In de conclusie worden, zoals de naam al zegt, conclusies getrokken over hetgeen wat er onderzocht is. Dit wordt gedaan aan de hand van de twee hoofdthema’s welke in het theoretisch kader zijn vastgesteld: actief burgerschap en een toegankelijke, betrokken en bereikbare gemeenteraad. Daarna wordt er in de discussie ingegaan op de ‘tekortkomingen’ van dit onderzoek.

6.1 Actief burgerschap Actief burgerschap lijkt een container begrip. Wanneer is immers een burger ‘actief’? Aan het begin van dit onderzoek, in het theoretisch kader, is getracht dit af te bakenen. Gesteld kan worden dat ‘actief burgerschap’ op twee manieren wordt gegeven kan worden: 1) Door de manier waarop burgers zelf proactief deelnemen aan het debat, middels bijvoorbeeld burgerinitiatieven of in te spreken in vergaderingen. 2) En door zich goed te (laten) informeren over hetgeen waar de gemeenteraad het over gaat hebben of heeft gehad. De eerste deelvraag luidde “hoe kan betrokkenheid van de gemeenteraad worden gestimuleerd, zodat dit leidt tot actiever burgerschap?”. Actief burgerschap neemt, zoals te lezen is in het theoretisch kader, af door dat mensen zich niet gehoord voelen door de politiek. Burgers hebben vaak moeite om bij een verkokerende overheid de juiste potjes of contacten te vinden, vooral zij die hier geen ervaring mee hebben. Terwijl veel initiatieven vaak afhankelijk zijn van kleine, kwetsbare groepen vrijwilligers die niet noodzakelijk de juiste competenties of tijd hebben om door het woud van administratieve verplichtingen te komen.