NIEUW - Eindrapportage ZBB Meppel 21.03.2025

Zero Based Begroten Eind rapportage

Auteur

2

Inhoudsopgave

00

Inleiding

3

08

Minimale begroting

24

01

Leeswijzer

4

09

Draaiknoppen en scenario’s

31

02

Management samenvatting

6

10

Slotbevinding en advies

49

03

Aanleiding

8

B1

Bijlage 1: Kaders minimale begroting (separaat toegevoegd)

04

Uitdagingen Meppel

10

B2

Bijlage 2: Financiële benchmark (separaat toegevoegd)

05

ZBB en sturen op balans tussen ambitie en middelen

13

B3

Bijlage 3: Producten Diensten Catalogus (separaat toegevoegd)

06

Methodologie en aanpak

15

07

Opgeleverde ZBB producten

18

3

Inleiding Voor u ligt de eindrapportage van het Zero Based Begroten (ZBB) project. Het ZBB project is in goede samenwerking tussen de gemeente Meppel en BDO tot stand gekomen. ZBB doet, zowel in de totstandkoming tot nu toe als de borging naar de toekomst, een behoorlijk beroep op medewerkers en organisatie. Opvallend is de wil en de vastberadenheid van Meppel om ZBB te laten slagen. Hiermee toont Meppel aan dat het menens is als het gaat om de toekomstbestendigheid van de gemeentelijke organisatie en dienstverlening voor medewerkers, burgers en organisaties. Het ZBB project heeft de volgende producten opgeleverd voor Meppel:  Inzicht  Producten en diensten catalogus (PDC)  Fit Gap analyse  Draaiknoppen om maatregelen te identificeren en structuren  Inzicht in de minimale begroting  Richting  Kaders om het beïnvloedbare deel van de begroting te bepalen  Kansrijke maatregelen en scenario’s om de begroting om te buigen  Benchmark, op hoofdlijnen, met referentie gemeenten  Afwegingskader

Wij zijn de gemeente Meppel dankbaar voor de goede relatie en samenwerking in dit ZBB project. BDO en Meppel zijn partners bij het realiseren en in standhouden van een toekomstbestendig Meppel en we hopen van harte dat we deze reis nog lang samen mogen voortzetten.

Hoofdstuk 1 Leeswijzer ZBB rapport

1. Leeswijzer ZBB rapport Inleiding Doel van deze leeswijzer is het bevorderen van de leesbaarheid van dit rapport door de lezer overzicht te bieden in de opbouw van het rapport. Daarnaast wordt ook beschreven wat de relevantie en bruikbaarheid is van dit rapport voor Raad, College en Ambtelijke organisatie. Opbouw rapport  Hoofdstuk 2 is de managementsamenvatting. Hier worden het doel van ZBB, de potentiële begroting ombuigingsmaatregelen en de belangrijkste adviezen samengevat  Hoofdstuk 3 geeft een korte weergave van de opdracht en de meegegeven kaders, als vertrekpunt voor deze rapportage  Hoofdstuk 4 plaatst de begrotingsuitdaging van Meppel in een bredere context van uitdagingen voor gemeenten in Nederland  Hoofdstuk 5 geeft uitleg over ZBB. Wat is ZBB en hoe helpt het Meppel om te sturen op een toekomstbestendige begroting  Hoofdstuk 6 beschrijft de gehanteerde methodologie, aanpak en doorlopen proces van de opdracht  Hoofdstuk 7 gaat in op de opgeleverde ZBB producten en hoe deze te gebruiken  Hoofdstuk 8 geeft inzicht in de minimale begroting van Meppel door inzicht in het beïnvloedbare deel en het niet/nauwelijks beïnvloedbare deel van de begroting  Hoofdstuk 9 geeft weer welke kansrijke maatregelen Meppel kan nemen om de begroting duurzaam om te buigen en de bijhorende scenario’s  Hoofdstuk 10 sluit het rapport af met bevindingen en adviezen

Relevantie en bruikbaarheid van het rapport Een goede samenwerking tussen Raad, College en Ambtelijke organisatie is essentieel voor Meppel bij het maken van toekomstbestendige keuzes die leiden tot een toekomstbestendige begroting. Ieder heeft een eigen rol en plek in dit proces. De relevantie en bruikbaarheid van dit rapport kent andere accenten vanuit deze verschillende rollen:  Raad: concrete kaders en doelen zijn essentieel om de juiste keuzes te maken. Hier is, in relatie tot ZBB en een toekomstbestendige begroting, ruimte voor verbetering  College: de vertaling van kaders en doelen naar heldere opdracht met handelingsperspectief om schaarse middelen en mensen effectief in te zetten is voor de ambtelijke organisatie onmisbaar. ZBB kan hierbij een waardevol hulpmiddel voor u worden  Ambtelijke organisatie: onmisbaar voor een toekomstbestendige begroting voor Meppel is een stevig leidinggevend kader (directie en teammanagers). Zij zien erop dat schaarse middelen en mensen effectief worden ingezet op de realisatie van geprioriteerde doelen. Ook hier kan ZBB faciliteren met analyses en scenario’s. Met bovenstaande accenten is bedoeld enig richting te bieden bij het lezen van dit informatie rijke rapport.

Hoofdstuk 2 Management Samenvatting

1. Management Samenvatting De basis voor het realiseren van een betere balans tussen ambities, mensen en middelen is met ZBB gelegd. Een betere balans is mogelijk maar vraagt om (pijnlijke) keuzes. Tegelijkertijd zijn er kansen voor Meppel om een duurzame balans te vinden voor haar belangrijke maatschappelijke taken. Inleiding

Potentiële maatregelen om de begroting om te buigen

Borgen en verbeteren ZBB op korte termijn (2025):

Doel van het Zero Based Begroten (ZBB) project, deze rapportage en de

Door het toepassen van inzicht en richting heeft BDO 304 activiteiten



Gebruik ZBB (instrumenten) in alle begrotings- en keuze processen.

bijhorende adviezen is om de gemeente Meppel te ondersteunen en te

geanalyseerd, in totaal zijn er 70 kansrijke denkrichtingen in scenario’s



Investeer in beter inzicht door de gaps in het pdc te dichten en de

adviseren bij het sturen op een betere balans tussen ambities en middelen.

verdeeld. Hierbij is rekening gehouden met evenwichtige set aan korte,

De uitdagingen hierbij zijn fors:

middellange en lange termijn maatregelen.



Gebruik PDC en draaiknoppen om scenario analyse en scenario denken toe



In de periode 2026 – 2028 zal het structureel tekort, oplopend naar € 5,28

te passen bij het uitwerken van de gewenste maatregelen en scenario’s.

miljoen, omgebogen moeten worden naar een toekomstbestendige,

BDO heeft hiertoe de volgende scenario indeling gehanteerd:

evenwichtige en sluitende begroting. Afgezet tegen het beïnvloedbare



deel van de begroting, ad € 35,1 miljoen, moet tot 15% van de begroting worden omgebogen. 

kwaliteit van de data in het PDC te verbeteren.



Groeiende arbeidsmarktkrapte legt druk op de uitvoering van wettelijke taken, beleid en de benodigde ombuiging.

Met ZBB is de basis gelegd voor een toekomstbestendige begroting



Richt formatie sturing in.

Proactief - investeren in flexibiliteit en sturingskracht. 17 kansrijke denkrichtingen.

Betere balans ambities en middelen:

Korte termijn - kosten snijden en tarieven verhogen. 27 kansrijke



Investeer in digitalisering en automatisering.

denkrichtingen.



Verbeter de inzichten die nodig zijn om keuzes data gedreven te



Altijd - efficiency verbeteren: 17 kansrijke denkrichtingen.



Lange termijn - transformeren van organisatie en dienstverlening: 9



Rationaliseer de inkomsten.

kansrijke denkrichtingen.



Focus op de essentie van de stedelijke voorzieningen.

onderbouwen en te maken.

ZBB legt, door inzicht in taken en middelen, de basis voor een

Belangrijk om te melden is dat in kaart gebrachte denkrichtingen



Betrek externe partijen en (keten)partners.

toekomstbestendige begroting. Hiertoe heeft BDO, in samenwerking met

richtinggevend zijn voor Meppel. Verder onderzoek door de Gemeente Meppel



Rationaliseer wettelijke taken en keuze ruimte.

Meppel, de volgende instrumenten ontwikkeld en aangeboden:

is nodig om wenselijkheid (past het bij Meppel), uitvoerbaarheid en



Rationaliseer de begroting.

(financieel) effect te beoordelen.



Effectieve (ZBB) governance.





Inzicht 

Producten en diensten catalogus (PDC).



Draaiknoppen om de maatregelen te identificeren en structuren.



Inzicht in de minimale begroting.

Met het Zero Based Begroten project heeft Meppel een belangrijke stap gezet



Inzicht in mogelijk maatregelen om de begroting om te buigen.

richting een toekomstbestendige begroting. Het is nu zaak om ZBB te borgen

Richting 

Kaders om het beïnvloedbare deel van de begroting te bepalen.



Benchmark, op hoofdlijnen, met referentie gemeenten.



Afwegingskader.

Adviezen

en verder te ontwikkelen als waardevol inzicht en keuze instrument voor een goede balans tussen ambities en middelen:

8

Hoofdstuk 3 Aanleiding

9

3. Aanleiding ZBB bij Meppel Met uitzicht op het ravijn en de tekorten op de arbeidsmarkt is balans tussen ambities en middelen, door effectieve en efficiënte inzet van schaarse middelen en mensen, noodzakelijk. ZBB legt hiertoe de basis door inzicht in taken, de inzet van middelen en mensen en mogelijke oplossingsrichtingen. Wettelijke taken, maatschappelijke opgaven en eigen ambities vragen veel van de gemeente Meppel, terwijl de beschikbaarheid van mensen en middelen onder druk staat. Meppel staat hierin niet alleen. Door maatschappelijke ontwikkelingen, arbeidsmarkt tekorten, economische omstandigheden en het ravijnjaar hebben vrijwel alle gemeenten hiermee te maken. Meppel werkt middels het programma ‘kiezen voor de toekomst’ aan verbetering van de situatie. Het financieel actieplan beoogt een robuustere financiële positie. Daarnaast, maar wel in samenhang met het actieplan, werkt de gemeente aan de opdracht "Naar een betere balans tussen ambities en middelen". De opdracht beslaat zowel organisatorische als financiële aspecten. Het beoogde resultaat is het structureel verbeteren van de balans tussen ambities en middelen. In het kader daarvan is in de periode van juli 2024 tot en met maart 2025 in samenwerking met Meppel en BDO gewerkt aan het Zero Based Begroten (ZBB) traject.

Voor het starten van het traject heeft de gemeente Meppel verschillende kaders gesteld en richting gegeven aan het ZBB traject.  Het ZBB traject gaat om het effectief en efficiënt inzetten van schaarse middelen: mensen en geld. Taken en ambities zijn dus afgewogen tegen de beschikbare middelen en moeten in balans zijn. Dit draagt tevens bij aan de versterking van de financiële positie van Meppel;  Met ZBB is geen bezuinigingsronde opgestart. Belangrijk voor Meppel is dat voorzieningen behouden blijven en de belastingdruk laag blijft. (NB: tijdens het ZBB traject heeft de gemeente Meppel als separaat traject een takendiscussie opgestart om mogelijke bezuinigingen in kaart te brengen);  ZBB moet leiden tot inzicht inclusief informatie over taakuitvoering en maatschappelijk nut en vervolgens tot voorstellen en scenario's met keuzes die dienen als input voor de Perspectiefnota 2026-2029 en het volgende coalitieprogramma;  Het gemeentelijke beleid is tijdens dit traject tegen het licht gehouden en de uitvoeringspraktijk is geanalyseerd. Daarbij is niet geredeneerd vanuit de bestaande begroting, maar vanuit wat minimaal moet en wat de gemeente daar bovenop wil en kan.  Tegelijkertijd moet ZBB helderheid verschaffen voor de organisatie en inwoners: wat heeft wel en wat heeft geen prioriteit? Dit moet leiden tot een tastbaarder resultaat van de ambities die prioriteit krijgen.

Hoofdstuk 4 Uitdagingen Meppel

11

4. Uitdagingen gemeenten Meppel staat niet alleen Net als veel andere gemeenten staat Meppel vanaf 2026 voor grote uitdagingen om de gemeentelijke taken goed te blijven uitvoeren en tegelijkertijd financieel gezond te blijven. Een belangrijke oorzaak hiervan zijn de zogeheten ravijnjaren, waarin de Rijksbijdrage aan gemeenten fors terugvalt, terwijl de structurele kosten juist blijven stijgen. Daarnaast groeit de krapte op de arbeidsmarkt. Dit betekent dat gemeenten steeds minder ruimte hebben om hun taken op hetzelfde niveau voort te zetten, laat staan te investeren in nieuwe beleidsdoelen. De complexiteit van gemeentefinanciën maakt de uitdaging des te groter. Een groot deel van de begroting is wettelijk of bestuurlijk vastgelegd, zoals uitgaven aan de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), jeugdzorg en onderwijshuisvesting. De mogelijkheden om inkomsten te verhogen, bijvoorbeeld via lokale belastingen, zijn beperkt en politiek gevoelig. Dit betekent dat de gemeente het tekort niet eenvoudig kan dichten zonder fundamentele keuzes. Het vraagt sturingskracht om niet alleen deze keuzes te maken, maar deze ook concreet uit te werken in maatregelen, deze uit te voeren, op te volgen en bij te sturen als dat nodig is.

Sturingskracht moet leiden tot een toekomstbestendige gemeentelijke organisatie en dienstverlening voor burgers en organisaties, gesteund door een toekomstbestendige én wendbare begroting. Gemeenten vervullen een belangrijke maatschappelijke rol bij de taken die ze uitvoeren. Keuzes hebben daardoor direct invloed hebben op inwoners en organisaties. Efficiëntieverbetering en kostenbesparingen zijn op korte termijn noodzakelijk, maar te veel snijden kan de uitvoerbaarheid van beleid en de kwaliteit van dienstverlening onder druk zetten.

Tegelijkertijd vraagt de toekomst om investeringen in flexibiliteit en structurele hervormingen, zodat de dienstverlening van gemeenten minder kwetsbaar wordt voor financiële schommelingen en de krappe arbeidsmarkt. Dit alles moet gebeuren in een dynamische bestuurlijke context, waarin lokale belangen, maatschappelijke opgaven en financiële haalbaarheid continu tegen elkaar moeten worden afgewogen. Meppel bevindt zich dan ook in goed gezelschap bij de forse uitdagingen die nu voorliggen.

12

4. Financiele uitdagingen Meppel Essentieel is dat de begroting de komende jaren structureel in evenwicht is. Hiervoor zijn structurele maatregelen noodzakelijk. De financiële opgave van de gemeente Meppel Het overzicht hiernaast geeft inzicht in het financieel meerjarig perspectief van de gemeente voor de jaarschijven 2025-2028, uitgaande van ongewijzigd beleid voor 2026 en verder. Basis voor dit beeld is de programmabegroting 2025-2028. Hierin is zover mogelijk door de gemeente rekening gehouden met autonome ontwikkelingen én met nieuw beleid in de periode 2025-2028. De tabel hiernaast laat zien dat de begroting van de gemeente vanaf 2026 niet meer structureel in evenwicht is. Dit betekent dat de structurele baten de structurele lasten niet meer dekken. Artikel 189 van de Gemeentewet stelt dat de begroting van een gemeente structureel in evenwicht moet zijn, in ieder geval het begrotingsjaar. Balanceren tussen overschotten en tekorten Meppel heeft de afgelopen jaren aanzienlijke overschotten behaald en ook voor 2024 worden overschotten verwacht. Dit wekt soms de indruk dat ombuigingen niet noodzakelijk zijn.

Waarom zou een gemeente bezuinigen als er jaarlijks geld overblijft? En waarom nu al bezuinigen terwijl er mogelijk nog een oplossing voor de dalende uitkeringen ('ravijnjaren') komt? Deze vragen, gecombineerd met het financiële opgave voor de komende jaren, laat de gemeente balanceren tussen overschotten en tekorten. De gemeente moet uiteindelijk wel vooruitkijken naar een financieel minder rooskleurige toekomst. Het begrotingssaldo van Meppel, vergeleken met gemeenten van vergelijkbare grootte (25.000 - 50.000 inwoners), laat zien dat Meppel, naar verwachting, voor 2026 kleinere tekorten heeft dan deze gemeenten. Echter voor 2027 en 2028 worden grotere tekorten verwacht. Dit is een indicatie dat sommige gemeenten maatregelen hebben genomen om de veranderende algemene uitkering het hoofd te bieden. Voor de financieel toezichthouder is een structureel en reëel resultaat van belang, waarbij incidentele baten en lasten buiten beschouwing blijven. Hoewel Meppel in 2025 nog aan deze voorwaarde voldoet, verslechtert het financieel perspectief vanaf 2026. Structurele maatregelen zijn nodig om een structureel en reëel begrotingsevenwicht te bereiken. of dat de meerjarenraming aannemelijk maakt dat er herstel van het evenwicht komt binnen drie jaar.

Bedragen x € 1.000

2025

2026

2027

2028

Begrotingsresultaat

9

-3.250

-3.789

-4.366

Netto effect circulaire september 2024

840

761

-168

-915

Extra inkomsten obv december circulaire 2024

100

200

300

400

Verwachtte extra uitgaven obv december circulaire 2024

-100

-200

-300

-400

Prognose begrotingsresultaat

849

-2.489

-3.957

-5.281

Ontwikkeling begrotingssaldo Meppel t.o.v. vergelijkbare grootteklasse (€ mln) 4 3 2 1 0 -1

2024

2025

2026

2027

-2 -3 -4 -5 -6 Meppel

> 25.000 < 50.000

2028

Hoofdstuk 5 ZBB en sturen op balans tussen ambitie en middelen

5. Wat is Zero Based Begroten en hoe helpt het Meppel? Het ZBB project heeft de basis gelegd om te sturen op balans tussen ambities en middelen, door inzicht te geven in de inzet van geld en mensen op taken. ZBB maakt onderscheid tussen wettelijke- en niet wettelijke taken. Hierdoor ontstaat inzicht in de opbouw en noodzaak van kosten en inzet van mensen in de begroting. Dit inzicht is de basis voor benodigde keuzes en sturing om de begroting om te buigen. Inleiding Balans tussen ambities en middelen wil Meppel realiseren door niet het budget of het bestaande beleid leidend te laten zijn, maar juist wat de gemeente wettelijk verplicht is en wat zij daarnaast aan ambities nog wil en kan bereiken. Zero Based Begroten Zero Based Begroten (ZBB) is hiertoe een waardevol instrument en hulpmiddel met een grote meerwaarde ten opzichte van reguliere financiële analyses en bijsturingsacties bij de begroting. Deze gaan uit van ontwikkelingen en mutaties ten opzichte van de bestaande situatie. ZBB echter daagt deze status quo uit door niet het budget maar de inhoud (taken, ambities, doelen, resultaten) en keuzes centraal te stellen. Daaruit volgt de geprioriteerde inzet van mensen en middelen. Een andere manier van kijken dus. Faciliteren van sturing en keuzes Het centraal stellen van de inhoud betekent dat de begroting opnieuw in kaart wordt gebracht vanaf ‘nul’.

Zodoende ontstaat er een beter zicht op de opbouw, de noodzaak van kosten en de inzet van mensen in de begroting. Dit inzicht faciliteert bestuurlijke- en ambtelijke keuzes en besluitvorming. Daarnaast is het ondersteunend aan sneller en beter bijsturen als bijvoorbeeld ambities veranderen of middelen schaarser worden. Op deze manier helpt het ZBB de gemeente Meppel om te sturen.

Het PDC Het kloppend hart van ZBB voor de gemeente Meppel is de Producten Diensten Catalogus (PDC). Hierin staat wat de gemeente aan taken doet, het bijhorende beleid, welke doelen hiermee worden nagestreefd, de bijhorende kosten en inzet van mensen. Daarnaast wordt onderscheid gemaakt tussen wettelijke taken en ambities. Het PDC is gebaseerd op de begroting 2025. Benchmark Er is ook een benchmark uitgevoerd. Hiermee wordt het uitgavenniveau van Meppel vergeleken met andere vergelijkbare gemeenten en het gemeentefonds. De inzichten uit de benchmark zijn aanvullend op de inzichten uit het PDC. Zo kan de benchmark een aanleiding zijn om beleid, uitvoering of het kostenniveau van bepaalde taken te onderzoeken op bijsturingsmogelijkheden. PDC en benchmark vormen de basis voor de draaiknoppen. Draaiknoppen, afwegingskader en scenario’s Met de draaiknoppen wordt verder richting gegeven aan de gemeente Meppel door de mogelijke bijsturingsopties te verzamelen en te structureren in een beperkt aantal draaiknoppen. Deze draaiknoppen worden vervolgens langs een meetlat gelegd: het afwegingskader. Het afwegingskader is bedoeld om te kunnen toetsen in hoeverre draaiknoppen passen bij de kaders die in de vraagstelling is meegegeven aan ZBB. Door meer of minder prioriteit te geven aan de verschillende onderdelen van het afwegingskader komen draaiknoppen al dan niet in beeld.

Door inzichten, draaiknoppen en afwegingskader te combineren komen scenario’s in beeld voor het ombuigen van de begroting die door de gemeente Meppel verder geconcretiseerd en uitgewerkt worden tot keuzes en prioriteiten.

Hoofdstuk 6 Methodologie en aanpak

16

Fase 1: Invullen PDC door Meppel & BDO

6. Methodologie en aanpak Stap voor stap gestructureerd toewerken naar inzicht De gemeente Meppel heeft een ZBB traject doorlopen met als doel meer inzicht te krijgen en hierdoor te werken aan een betere balans tussen ambities en middelen. Dit hoofdstuk beschrijft de aanpak die is gehanteerd tijdens dit traject. Voorbereidende fase Ter voorbereiding op de start van het ZBB traject heeft een kick-off plaatsgevonden, is data verzameld en is een klankbord groep gevormd. Hierin zijn de uitgangspunten vastgesteld voor het ZBB traject.

Fase 2: Kader minimale begroting

Fase 1: Invullen PDC door Meppel & BDO In de eerste fase, die plaatsvond van oktober tot en met december 2024, is inzicht gecreëerd door het vullen van het PDC. Na de analyse van de verzamelde data bleek de data kwaliteit en volledigheid nog niet toereikend om over te zetten in het PDC. Na overleg heeft de klankbordgroep besloten dat, ten behoeve van kwaliteit en volledigheid, de missende data door budgethouders en teamleiders in het PDC gevuld worden. BDO heeft dit proces intensief voorbereid en begeleid middels de week van de ZBB. De doorlooptijd hiervan was circa 1 maand. Het ingevulde PDC is gevalideerd door BDO en vervolgens besproken met de teamleiders. Op basis van het ingevulde PDC heeft BDO een fit/gap analyse uitgevoerd. Hierbij werd de vraag gesteld: is er samenhang tussen beleid, uitvoering, resultaten en inzet van middelen of ontbreken er puzzelstukjes? Zo kunnen er taken en ambities zijn waarvoor middelen ontbreken, of projecten in voorbereiding zijn waarvoor een beleidsmatige grondslag ontbreekt. Waar de puzzel gelegd kan worden, is sprake van een fit; waar dit niet mogelijk is, is sprake van een gap. Parallel aan dit proces is, ter voorbereiding op fase 3, de benchmark analyse uitgevoerd door BDO, deze benchmark is besproken met de klankbord groep.

Fase 3: Draaiknoppen, Benchmark & Afwegingskader

17

Fase 1: Invullen PDC door Meppel & BDO

6. Methodologie en aanpak Stap voor stap gestructureerd toewerken naar inzicht Fase 2: Kader voor minimale begroting In de tweede fase is de aard van de activiteiten van Meppel geanalyseerd om te komen tot de minimale begroting. Hierbij is de omvang van de begroting verdeeld in wettelijk (wat moeten we?) en niet-wettelijk (wat willen we?). Op basis hiervan is de totale beleidsvrijheid en keuzeruimte van Meppel per activiteit bepaald.

Fase 2: Kader minimale begroting

Met het opgestelde kader minimale begroting zijn alle begrote kosten 2025 ingedeeld in niet beïnvloedbare kosten, die voortvloeien uit wettelijke taken, versus keuzeruimte. De keuzeruimte bestaat uit potentieel wel beïnvloedbare kosten die begroot zijn voor niet wettelijke taken. Het kader minimale begroting is gebaseerd op de uitgangspunten die de Raad voor het Openbaar Bestuur hanteert en adviseert voor de indeling van wettelijke taken en niet wettelijke taken van gemeenten. Fase 3: draaiknoppen begroting en ZBB-rapportage In de derde fase is op basis van alle inzichten toegewerkt naar de ZBB-rapportage. Hiertoe is het PDC verrijkt met draaiknoppen om mogelijke bijsturingsopties te verzamelen en te structureren. Deze draaiknoppen zijn vastgesteld op basis van de input vanuit het PDC, de benchmark en de best practice bij andere gemeenten (zie hoofdstuk 9). In dit rapport worden enkel de meest kansrijke bijsturingsopties gepresenteerd.

Fase 3: Draaiknoppen, Benchmark & Afwegingskader

Hoofdstuk 7 Opgeleverde ZBB producten

7.1 Opgeleverde ZBB producten BDO heeft in samenwerking met Meppel ZBB producten opgeleverd die de gemeente Meppel faciliteren bij een betere balans tussen ambities en middelen: 

De Producten Diensten Catalogus (PDC) biedt een gestructureerd overzicht van alle taken en de bijhorende begrote inzet van middelen en mensen voor 2025. Dit inzicht vormt de basis. (in verband met privacy gevoelige informatie is het PDC niet als bijlage toegevoegd).



Met het kader minimale begroting zijn alle begrote kosten 2025 ingedeeld in niet beïnvloedbare kosten die voortvloeien uit wettelijke taken versus keuzeruimte (bijlage 1). De keuzeruimte bestaat uit potentieel wel beïnvloedbare begrote kosten, te weten: • Efficiënter uitvoeren van wettelijke taken. • Begrote kosten voor niet wettelijke taken.



De benchmark laat zien hoe de begrote kosten (2018 – 2024) van Meppel zich verhouden tot dertien vergelijkbare gemeenten. Dit inzicht biedt richting voor verder onderzoek naar mogelijkheden om de begroting om te buigen (bijlage 2).



Met de draaiknoppen wordt richting gegeven door ombuigingsmogelijkheden te verzamelen en te structureren in een beperkt aantal standaard draaiknoppen (bijlage 1).



Het afwegingskader maakt het mogelijk om bijsturingsmaatregelen te prioriteren (bijlage 1).



De scenario’s bieden handvatten voor zowel korte- als langetermijnstrategieën voor een betere balans tussen ambities en middelen (H9).

In dit hoofdstuk worden bovenstaande producten en de bruikbaarheid ervan verder toegelicht.

20

7.2 Producten Diensten Catalogus De producten diensten catalogus geeft inzicht in de taken en middelen van Meppel en waar de ombuigingen mogelijk zijn. Inzicht Het PDC geeft inzicht in de taken en middelen van Meppel. Dit inzicht is verkregen op activiteit niveau (grootboek). Waarbij een koppeling is gemaakt aan de producten van Meppel en de gemeentelijke taakvelden (o.b.v. IV3). Hierdoor is vergelijking met andere gemeenten mogelijk. Om een objectieve en onderbouwde minimale begroting te formuleren, is een gedetailleerde analyse uitgevoerd op basis van de volgende vragen: 1. Waarom doen we dit? Is de activiteit wel/niet wettelijk? Welke wet- en regelgeving of beleidskaders zijn van toepassing? 2. Wat willen we bereiken? Welk maatschappelijk nut hebben de activiteiten? Wat is de doelstelling? Welke doelgroep betreft dit en welke resultaten willen we bereiken? 3. Wat doen we daarvoor? Welke processen en werkwijzen zijn van toepassing? Wat is de uitvoeringspraktijk? 4. Wat zijn de kostdrijvers? Wat zijn de belangrijkste factoren die de omvang van de kosten bepalen? Wat zijn de aantallen daarvan en zijn deze te beïnvloeden? 5. Budgetverdeling. Overzicht van de financiële middelen die aan de activiteit zijn gekoppeld. Het budget is verdeeld op basis van kostensoorten zoals gehanteerd in de IV3. 6. Formatie. Hoeveel mensen zetten we hierop in.

Doordat in de bedrijfsvoering van Meppel formatiesturing nog niet is ingericht, bleek het niet mogelijk de formatie direct aan activiteiten te koppelen. Daarom is de formatie gekoppeld aan enkele activiteiten die verbonden zijn aan de taakvelden.

Analyse Op basis van het ingevulde PDC is vervolgens een analyse uitgevoerd, om inzicht te krijgen in de minimale begroting. Op basis van de volgende vragen: 7. Analyse 1. Is er sprake van een gap? Op basis van deze analyse is beoordeeld of alle puzzelstukjes logisch in elkaar passen of dat er essentiële elementen ontbreken. 2. Minimale begroting: Welk deel van de begroting is wettelijk verplicht en daarmee niet of nauwelijks beïnvloedbaar? Wat is de keuzeruimte, oftewel waar beleidsmatige afwegingen en/of efficiencymaatregelen mogelijk zijn. 8. Draaiknoppen. Aan welke knoppen kan Meppel draaien, geclusterd in drie categorieën: 1. Keuze in beleid en ambities. 2. Aanpassen van de uitvoeringspraktijk. 3. Reparatie van de gaps. Minimale begroting in het PDC is realistisch maar niet persé gewenst In het PDC is de minimale begroting in kaart gebracht. De minimale begroting is de begroting die nodig is om de wettelijke taken minimaal uit te voeren. Zo laat een minimale begroting zien waar de ondergrens voor gemeenten ligt, maar het is geen prettige gemeente om te wonen, op te groeien, te leren en te werken. Gemeenten kiezen er daarom voor om wettelijke taken rijker uit te voeren en/of additioneel beleid te ontwikkelen die de leefbaarheid gunstig beïnvloed. Binnen het PDC wordt daarom de begroting verdeeld in het wettelijke deel en de keuze ruimte.

Voor beide delen van de begroting zijn interventies denkbaar om de begroting duurzaam gezond te maken en te houden. Tegelijkertijd is het logisch dat de keuzeruimte in de begroting daartoe de meeste mogelijkheden biedt.

21

7.3 Benchmark Inzichten uit benchmarkanalyse geven richting om beleid, uitvoering of het kostenniveau van bepaalde taken te onderzoeken op bijsturingsmogelijkheden De financiële benchmark vormt een essentieel onderdeel van het ZBB-traject voor de gemeente Meppel. Naast de interne analyse vanuit het PDC, is benchmarking gebruikt als externe analyse. Een financiële benchmark is een hulpmiddel om de uitgaven en inkomsten van Gemeente Meppel te vergelijken met andere vergelijkbare gemeenten. Hoewel de benchmark een betrouwbare richting en aanleiding geeft aan verder onderzoek, is het trekken van conclusies zonder verdiepend onderzoek niet mogelijk. Dit komt doordat gemeenten zelf politieke- en uitvoeringskeuzes kunnen maken. Gebruikte bronnen Voor de benchmark is gebruik gemaakt van CBS data op basis van de IV3 structuur. Deze dataset biedt eenduidige en betrouwbare financiële informatie, waardoor een objectieve vergelijking te maken is tussen Meppel en andere vergelijkbare gemeenten. De gemeente Meppel heeft een lijst aangeleverd met 16 gemeenten die gewogen over 126 parameters het meest vergelijkbaar zijn. Om te komen tot financiële vergelijkbaarheid, zijn deze gemeenten vervolgens op basis van de 82 indicatoren vanuit het gemeentefonds vergeleken. Hieruit zijn 13 gemeenten overgebleven die zijn gebruikt voor de benchmark in het ZBB traject.

Deze indicatoren geven inzicht in de centrumfunctie, sociale structuur, inwonersaantallen en de vergoedingen die daaruit volgen vanuit het gemeentefonds. Deze indicatoren zorgen ervoor dat de vergelijkbare gemeenten werkelijk vergelijkbaar zijn op taakveld- en kostensoortniveau. De benchmarkanalyse bestrijkt de periode 2018 – 2024 en is uitgevoerde op twee niveaus:  Taakveld niveau: Welke taken en beleidstereinen kennen relatief hogere of lagere uitgaven?  Kostensoort niveau: welke typen kosten (bijvoorbeeld personeelskosten, inkoop of subsidies) dragen hieraan bij?

Gebruik van de uitkomsten De benchmark is niet geschikt om te oordelen maar een waardevol instrument om te kunnen bepalen hoe Meppel zich verhoudt tot vergelijkbare gemeenten. De uitkomsten uit de benchmark geven inzicht en richting om beleid, uitvoering of het kostenniveau van bepaalde taken te onderzoeken op bijsturingsmogelijkheden. In deze rapportage zijn de uitkomsten van de benchmark meegewogen in het bepalen van de meest kansrijke ombuigingen die in hoofdstuk 9 zijn benoemd. Een uitgebreide toelichting op de methodiek en interpretatie van de benchmark is opgenomen in bijlage 1. Gehanteerde referentiegemeenten In de benchmark zijn de volgende 13 referentiegemeenten gehanteerd:  Heerenveen  Smallingerland  Middelburg  Hoogeveen  Goes  Zutphen  Oldenzaal  Zevenaar  Boxtel  Valkenswaard  Etten-Leur  Steenwijkerland  Weert

22

7.4 Draaiknoppen

Proactief:

investeren in flexibiliteit en sturingskracht

Met de draaiknoppen wordt verder richting gegeven aan Meppel door mogelijke bijsturing en keuzes te verzamelen en te structureren in een beperkt aantal standaard draaiknoppen. Met de inzichten uit de PDC (interne analyse) en de benchmark (externe vergelijking) zijn de mogelijke draaiknoppen geïdentificeerd. Dit zijn de concrete beleidsmaatregelen of optimalisaties waar Meppel aan kan draaien om tot een efficiëntere en financieel houdbare begroting te komen. De draaiknoppen omvatten:  Keuzes in beleid en ambitie: Deze draaiknop geeft dat de mogelijkheid bestaat dat beleid of ambities kunnen worden aangepast om het evenwicht tussen middelen en beleidsdoelstellingen in balans te brengen.  Aanpassen uitvoeringspraktijk: De uitvoering van de activiteiten door de gemeente vindt op verschillende wijze plaats. In de PDC is aangegeven hoe de huidige activiteiten worden uitgevoerd aan. Door aan de wijze van uitvoering te ‘draaien’ ontstaat de mogelijk dat de inzet van middelen voor de realisatie van beleidsdoelstellingen meer in balans komt.  Reparatie van de gaps: Een ‘gap’ is het verschil tussen de huidige uitvoering van activiteiten en de gewenste uitvoering van activiteiten, waarbij het gaat om de mate van onbalans tussen de inzet van middelen en (strategische) beleidsdoelstellingen.

Korte termijn:

kosten snijden, tarieven verhogen

Altijd:

efficiency verbeteren

In deze rapportage zijn de meest kansrijke denkrichtingen geplot in vier scenario’s voor ombuigingen. Deze variëren van korte termijn versus lange termijn en met interne focus versus externe focus. In hoofdstuk 9 is dit verder uitgewerkt.

Lange termijn:

transformeren business modellen

23

7.5 Afwegingskader Het afwegingskader geeft prioritering van de kansen voor ombuigingen. Het afwegingskader is gebaseerd op de uitgangspunten in de offerte aanvraag. Door draaiknoppen toe te passen komen kansen in beeld. Om context te geven aan de prioritering van kansen gebruiken we een afwegingskader. Het afwegingkader past context toe op kansrijke denkrichtingen met behulp van vooraf bepaalde criteria. Hierdoor kunnen sommige kansrijke denkrichtingen meer/minder gewenst worden. Gebruik afwegingskader Binnen het bepalen van de meest kansrijke ombuigingsmaatregelen is dit afwegingskader in ogenschouw genomen. Maatregelen die een duidelijk zeer negatief effect hebben op dit afwegingskader zijn niet meegenomen in de kansrijke denkrichtingen.

AFWEGINGSKADER

Hoofdstuk 8 Minimale begroting

25

8.1 Inleiding minimale begroting Inzicht in minimaal wettelijk deel en keuzeruimte binnen de begroting Inleiding In voorgaand hoofdstuk is een aantal opgeleverde ZBB producten genoemd. Een van de opgeleverde producten is het kader minimale begroting. In dit hoofdstuk wordt de minimale begroting van Meppel in kaart gebracht, een kernonderdeel van het ZBB-traject. De minimale begroting is de begroting die minimaal nodig is om wettelijke taken uit te voeren. De minimale begroting is in kaart gebracht door onderscheid te maken in: 1. Begrote kosten voor wettelijke taken: Dit zijn de kosten die voortvloeien uit nationale en Europese wet- en regelgeving waar de gemeente aan moet voldoen. Voorbeelden zijn de Wmo, Jeugdwet en de Participatiewet. 2. Begrote kosten voor beleidskeuzes: Dit betreft kosten voor taken die niet wettelijk verplicht zijn, maar waarbinnen de gemeente Meppel beleidsvrijheid heeft om keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Aangeraden wordt om de bijlage kader minimale begroting eerst te lezen om de totstandkoming van de minimale begroting goed te begrijpen. Leeswijzer De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: eerst wordt de gehanteerde analysemethode toegelicht (paragraaf 2) en de minimale begroting op hoofdlijnen (paragraaf 3) weergegeven. Daarna volgt een verdieping op hoofdtaakveldniveau.

Hier wordt de minimale begroting, gedestilleerd uit het door Meppel ingevulde PDC, vergeleken met de kaders voor de minimale begroting zoals die zijn opgesteld door de Raad voor het Openbaar Bestuur (paragraaf 4). Tot slot worden de bevindingen en geleerde lessen besproken (paragraaf 5).

26

8.2 Analyse methode Budgetverdeling van activiteiten in het PDC In het PDC heeft Meppel alle taken ingedeeld in drie categorieën: volledig wettelijk, gedeeltelijk wettelijk en niet wettelijk. Op basis van deze indeling is het budget verdeeld naar wettelijk en keuzeruimte. Het wettelijke budget is de minimale begroting. De keuzeruimte is het deel van de begroting waarin ombuigingen gezocht kunnen worden. Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:  Wettelijke taken moeten uitgevoerd worden. Toch is het niet zo dat daardoor de begrote kosten in het geheel niet beïnvloedbaar zijn. Beïnvloeding van kosten is mogelijk op de wijze van uitvoering. Kan een wettelijke taak efficiënter uitgevoerd worden, is een vraag die gesteld kan worden. Daarom is 10% keuzeruimte toegepast bij de budget verdeling.  Gedeeltelijk wettelijke taken worden budgettair verdeeld in wettelijk en keuzeruimte op basis van de budgettaire kaders ROB.  Niet wettelijke taken zijn volledige keuzeruimte.

VAN WETTELIJKE TAKEN NAAR BUDGETVERDELING

Karakter taken

Begroting

Wettelijk Volledig wettelijk

In de figuur hiernaast is schematisch weergeven hoe op basis van het karakter van de taken van Meppel een vertaling wordt gemaakt naar de verdeling van wettelijke budgetten en budgetten met keuzeruimte. Op pagina 27 wordt ingegaan op de verdeling van het karakter van de taken verder toegelicht. Op pagina 28 is de vertaling gemaakt naar de begroting verdeling op basis van wettelijk en keuzeruimte.

Gedeeltelijk wettelijk

Keuzeruimte Niet wettelijk

27

8.3 Minimale begroting op hoofdlijnen De eerste stap richting een minimale begroting is het verdelen van taken in wettelijke taken en niet wettelijke taken. Minimale begroting: verdelen van taken Door de taken uit te begroting te verdeling in wettelijk, gedeeltelijk wettelijk en niet wettelijk blijkt dat 73% van de begroting is toegekend aan taken met een (gedeeltelijk) wettelijk karakter. De mogelijkheden om de begrote kosten te beïnvloeden zijn hoofdzakelijk:  Verlagen kosten voor de uitvoering van wettelijke en niet wettelijke taken.  Keuzes maken binnen het pakket niet wettelijke taken.

Wettelijke taak

Nee €25 mln

Ondanks het wettelijk karakter is hier meestal ook ruimte voor keuzes. Dit betekent dat de gemeente ook bij wettelijke taken zelf kan bepalen hoe ruim zij bepaalde taken uitvoert en met welke intensiteit. Deze vrijheid stelt de gemeente in staat om haar eigen prioriteiten en lokale behoeften in aanmerking te nemen bij de uitvoering van deze taken. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op de keuzeruimte die Meppel heeft.

73%

begroting Voor (gedeeltelijk) wettelijke taken

Ja €58 mln

Gedeeltelijk €10 mln

Let op: deze berekening is gebaseerd op de berekening van de netto lasten per taakveld, hierin zijn de inkomsten en uitgaven per taakveld met elkaar verrekend.

28

8.4 Minimale begroting op hoofdlijnen Minimaal wettelijke begroting Meppel € 58,5 miljoen (63%) van de totale begroting. Keuzeruimte € 35,1 miljoen (37%) van de totale begroting. Op basis van het PDC is een verdeling gemaakt van de begroting in een wettelijk deel en een deel met keuzeruimte. Voor Meppel betekent dit dat 63% van de begroting wettelijk is vastgelegd en 37% van de begroting keuzeruimte biedt. De ombuigingen moeten in de keuzeruimte gevonden worden.

Minimale begroting (€ mln) 100% 90% 80%

€35,1

€34,0

€58,5

€59,6

Producten Diensten catalogus Meppel

Verwachting o.b.v. notitie Raad voor het openbaar bestuur

70%

Logische verdeling van totaal niveau begroting Meppel Een logicacheck is uitgevoerd op de verdeling van het wettelijk deel en de keuzeruimte zoals Meppel deze heeft ingevuld in het PDC. Deze logicacheck houdt in dat door BDO een vergelijking is uitgevoerd op basis van wat Meppel in het PDC als wettelijke taken aanduidt vs wat het kader ROB als wettelijke taken aanduidt . Op basis van de verdeling uit het PDC interpreteert Meppel haar minimaal wettelijke begroting als 63% van de netto lasten en de keuzeruimte als 37%. Op basis van de ROB komt ongeveer een verdeling van 64% wettelijk en 36% keuzevrijheid is. Deze cijfers tonen aan dat de totale uitkomsten in lijn zijn met de logische verwachtingen op basis van de ROB. Nuancering Bij de analyse van de minimale begroting heeft het ROB de keuzeruimte bepaald op basis van bandbreedtes. Dat betekent dat de minimale begroting geen zwart-wit vraagstuk is. In deze ZBB rapportage is ervoor gekozen om uit te gaan van een voorzichtige indeling, waarbij het wettelijk deel maximaal binnen de bandbreedte is ingeschat. Deze voorzichtige benadering is zowel toegepast in de berekening van de minimale begroting in het PDC als in de verdeling van het ROB. Dit betekent dat er zorgvuldigheid is betracht om te waarborgen dat de wettelijke vereisten niet in het geding komen.

Doordat deze aanpak in afstemming met Meppel is gedaan en toegepast is kunnen we spreken van een gevalideerde splitsing van de begroting in een wettelijk deel en een deel keuzeruimte.

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Wettelijk

Keuzeruimte

Let op: deze berekening is gebaseerd op de berekening van de netto lasten per taakveld, hierin zijn de inkomsten en uitgaven per taakveld met elkaar verrekend.

29

8.5 Minimale begroting - verdieping Verschillen in minimale begroting kunnen worden verklaard door verschil in inrichting taken en interpretatie minimale begroting In deze paragraaf wordt er per hoofdtaakveld een verdieping gedaan op de minimale begroting. Op dit niveau zijn verschillen zichtbaar ten aanzien van het PDC en de verwachting vanuit het ROB. In de hiernaast weergegeven tabel zijn de verschillen tussen (%) wettelijk van Meppel en de ROB weergegeven op hoofdtaakveld niveau. Bij sommige taakvelden blijkt uit het PDC dat Meppel haar keuze ruimte lager inschat dan op basis van het ROB verwacht wordt. Dit geldt bijvoorbeeld voor Sport, cultuur en recreatie, economie en bestuur en ondersteuning. Bij andere taakvelden blijkt juist het omgekeerde beeld. Deze verschillen zijn relevant, omdat ze kunnen wijzen op afwijkingen in de manier waarop wettelijke en niet-wettelijke taken worden geïnterpreteerd of ingericht binnen Meppel.  Inrichting: Meppel voert ten opzichte van andere gemeenten (niet-)wettelijke taken ruimer of beperkter uit ten opzichte van het gemiddelde beeld van Nederlandse gemeenten.  Interpretatie: De inschatting in het PDC door Meppel is voorzichtig of juist ruim genomen. Het kan erop wijzen dat de geïnterpreteerde beleidsvrijheid kleiner is dan de werkelijke beleidsvrijheid.

Het verschil op hoofdtaak niveau is relevant omdat verschil in interpretatie van de keuze ruimte ertoe kan leiden dat ombuigingen niet effectief haalbaar zijn en/of niet optimaal benut worden. Bij het in kaart brengen van de kansrijke denkrichtingen en scenario’s in het volgende hoofdstuk is het verschil in interpretatie naast de resultaten van de benchmark gelegd. Door dit te doen, ontstaat een scherper beeld van waar Meppel afwijkt en waar eventuele beleidskeuzes of prioriteringen mogelijk zijn.

Minimale begroting Vergelijking PDC Meppel en richtlijnen ROB 26%

0.0 - Bestuur en ondersteuning

87%

1.0 - Veiligheid 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 3.0 - Economie

73%

29% 10%

4.0 - Onderwijs 5.0 - Sport, cultuur en recreatie

83%

70%

86%

70% 10%

20%

6.0 - Sociaal Domein

75%

7.0 - Volksgezondheid en milieu 8.0 - Volkshuisvesting, leefomgeving en stedelijke vernieuwing

56% 39% 37%

Producten Diensten catalogus Meppel % wettelijk Verwachting o.b.v. notitie Raad voor het openbaar bestuur % wettelijk Let op: deze berekening is gebaseerd op de berekening van de netto lasten per taakveld, hierin zijn de inkomsten en uitgaven per taakveld met elkaar verrekend.

81%

89%

30

8.6 Bevindingen en geleerde lessen Minimale begroting dient integraal te worden bezien met de benchmark in de takendiscussie Bevindingen  Begroting met wettelijk karakter | 73% van de begroting wordt besteed aan activiteiten met een (gedeeltelijk) wettelijk karakter. Van de begroting valt 63% onder het wettelijk minimum. Op hoofdlijnen is Meppel hiermee vergelijkbaar met het beeld zoals geschetst in het kader van de ROB.  Verschillen in wettelijk deel en keuzeruimte | Op detailniveau zijn er echter verschillen in de verhouding tussen het wettelijk deel en de keuzeruimte in vergelijking met het kader ROB.  Meer beleidsvrijheid in PDC ten opzichte van kader ROB | Op basis van het PDC interpreteert Meppel haar beleidsvrijheid ruimer op de volgende hoofdtaakvelden: • Bestuur en ondersteuning, inclusief overhead • Economie • Sport, cultuur en recreatie  Minder beleidsvrijheid in PDC ten opzichte van kader ROB | Op basis van het PDC interpreteert Meppel minder beleidsvrijheid op de volgende hoofdtaakvelden: • Veiligheid • Verkeer, vervoer en waterstaat • Onderwijs • Sociaal domein • Volksgezondheid en milieu • Volkshuisvesting, leefomgeving en stedelijke vernieuwing  Oorzaken van verschillen | De geconstateerde verschillen kunnen worden verklaard door: 1.

Inrichting: Meppel voert ten opzichte van andere gemeenten meer of minder uit ten opzichte van het gemiddelde beeld van Nederlandse gemeenten. 2. Interpretatie: Variaties in de interpretatie van wettelijk deel en keuzeruimte.

Geleerde lessen Met behulp van de minimale begroting en het PDC kan toegewerkt worden naar een betere balans tussen ambities en middelen. Inzicht in wat wettelijk is (minimale begroting) en wat de keuze ruimte is helpen hierbij. Kanttekening is dat dit inzicht zorgvuldig en genuanceerd wordt ingezet:  Keuzeruimte, maar zwaarwegende redenen | Een belangrijk inzicht is dat sommige uitgaven, hoewel niet wettelijk verplicht, onmisbaar zijn voor het effectief uitvoeren van wettelijke taken. Een voorbeeld hiervan is het gemeentehuis: het hebben van een fysieke locatie voor gemeentelijke diensten is formeel geen wettelijke taak, maar het ontbreken hiervan zou het vrijwel onmogelijk maken om wettelijke taken efficiënt en met voldoende kwaliteit te vervullen. Dit illustreert dat het minimale deel van de begroting breder geïnterpreteerd moet worden dan enkel de strikt wettelijke verplichtingen.  Interpretatie wettelijk en keuzeruimte | Daarnaast biedt het overzicht ruimte voor verdere verdieping. Bij een deel van de hoofdtaakvelden is minder keuzevrijheid in het PDC beschreven dan op basis van de indeling vanuit het ROB. Deze discrepantie vraagt om nader onderzoek naar de onderliggende oorzaken, zoals keuzes in beleid van Meppel, specifieke lokale omstandigheden die de keuzevrijheid beperken of leiden tot interpretatie verschillen van wettelijke taken.

Het is van belang om de verschillen goed te duiden, deze verschillen beïnvloeden de keuzeruimte van Meppel.  Kader en vertrekpunt | De lessen uit dit proces benadrukken dat het noodzakelijk is om het overzicht van de minimale begroting niet alleen als kader te zien, maar ook als vertrekpunt voor strategische discussie en verdieping in combinatie met de benchmark. Het biedt een basis voor het maken van bewuste keuzes en het identificeren van mogelijkheden om de beschikbare middelen effectiever in te zetten, met oog voor zowel kwaliteit als beleidsvrijheid.

31

Hoofstuk 9 Kansrijke denkrichtingen en scenario’s

32

9.1 Inleiding Inleiding In dit hoofdstuk worden de kansrijke denkrichtingen en scenario’s in kaart gebracht op hoofdtaak niveau. De kansrijke denkrichtingen en scenario’s zijn methodisch in kaart gebracht door gebruik te maken van een gestructureerd selectieproces. In totaal zijn een 60-tal kansrijke denkrichtingen over scenario’s verdeeld. Leeswijzer De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: eerst wordt de gehanteerde analyse methode en de bepaling van de meest kansrijke denkrichtingen toegelicht (paragraaf 2) en de scenario’s waarop de denkrichtingen worden geplot (paragraaf 3). In paragraaf 4 is een samenvattend overzicht gegeven van de meest kansrijke denkrichtingen geplot op de vier strategieën. Daarna volgt een verdieping op hoofdtaakveldniveau (paragraaf 5 t/m 13). Hier is de analyse op basis van het ZBB-traject weergegeven en zijn de meest kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen benoemd per hoofdtaakveld. Tot slot worden de aanbevelingen en adviezen op basis van de in kaart gebrachte denkrichtingen toegelicht (paragraaf 14).

33

9.2 Inleiding Proces van selectie kansrijke denkrichtingen

5. Afwegingskader

2. Benchmark

3. Best practice

Hoe doet Meppel het ten opzicht Welke instrumenten gebruiken andere gemeenten voor Wat keuzeruimte voor Meppel in van andere gemeenten? ombuigingen? de begroting op basis van het PDC? Wat is keuzeruimte op basis van het kader ROB?

Hoe staan deze maatregelen tegenover het afwegingskader? Zijn er maatregelen die hier echt geweld aan doen?

Ombuigingen

Context Meppel

In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de meest kansrijke denkrichtingen welke worden geplot in vier scenario’s. In deze plaat wordt uitgelegd hoe hiertoe gekomen is en waarom deze denkrichtingen zijn opgenomen.

1. Minimale begroting versus keuzeruimte

Invalshoeken

Met de drie invalshoeken van minimale begroting, benchmark en de best practice in combinatie met de uitkomsten uit het PDC worden de meest kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen voor Meppel bepaald.

4. Draaiknoppen:

Aan welke knoppen kan er worden gedraaid bij Meppel? Keuze in beleid en ambitie Aanpassen uitvoeringspraktijk Reparatie Gaps Op activiteit niveau vastgelegd in het PDC.

6. Meest kansrijke denkrichtingen

Op basis van de in kaart gebrachte maatregelen die zijn geformuleerd in het PDC, worden de meest kansrijke denkrichtingen gekozen op basis van de stappen 1 t/m 5.

7. Scenario’s

De meest kansrijke denkrichtingen worden geplot op vier scenario’s van ombuigingen. Waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen lange termijn versus korte termijn, interne versus externe focus. Zie pagina 34 voor een nadere uitleg over de vier scenario’s

34

9.3 Combineren van vier scenario’s Kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen worden evenwichtig over onderstaande vier scenario’s verdeeld en voorzien van een indeling in focus op intern vs extern en pragmatisch vs strategisch. Proactief: investeren in flexibiliteit en sturingskracht Dit scenario daagt het adagium uit dat 80% van de begroting vast zit. Door vaste patronen te doorbreken komen nieuwe perspectieven op tafel waarmee de begroting kan worden opgeschud. •

• • • • •

Keuzes maken: herprioriteren, kortcyclisch beleid, nieuw voor oud, bijstellen beleid op inhoudelijke gronden Begrotings- en kostendiscipline en realistisch ramen Programmering en budgetoverheveling rationaliseren Optimaliseren en ontschotten budgetten en financieringsstromen Optimaliseren weerstandsvermogen en (inzet) vrij besteedbare reserves Kerntakenbudgettering, begroten vanuit resultaten

Korte termijn: kosten snijden, tarieven verhogen Dit scenario gaat uit van het creëren van ruimte in de begroting door te snijden in kosten en door tarieven te verhogen. Deze aanpak vraagt relatief weinig politieke keuzes en is vooral geschikt om op korte termijn bezuinigingen door te voeren. Het lange termijn effect is vaak beperkt, omdat door het ontbreken van echte keuzes het beleid in stand blijft en uiteindelijk de kosten weer terug komen. Voorbeelden van maatregelen zijn: • • • • •

Laaghangend fruit plukken Vacature- en inhuurstop Tarieven verhogen Bezuinigen, kaasschaven Kwaliteitsreductie met bezuinigingsdoel

Lange termijn: transformeren business modellen

Altijd: efficiency verbeteren

Dit scenario refereert aan het voortdurende vraagstuk hoe de gemeente de dienstverlening doelmatiger kan organiseren. Doelmatiger processen zijn goedkoper en op die manier kan ruimte worden vrijgespeeld in de begroting. In onze visie start doelmatigheid altijd met de vraag of de betreffende processen en het bijbehorende beleid(nog) effectief zijn. Voorbeelden van maatregelen zijn: • •

Optimaliseren processen Automatiseren en robotiseren

Dit scenario kijkt, in tegenstelling tot de andere scenario’s, niet naar de bestaande werkwijze, maar naar de mogelijkheden om fundamenteel te vernieuwen. Dat kan leiden tot nieuwe business modellen en een heel nieuwe kostenbasis. Dit vraagt om een overheid die fundamenteel nadenkt over de rol van de eigen organisatie ten opzichte van inwoners, wijk, stad en regio. Voorbeelden van maatregelen zijn: • • • •

Opgavegericht in plaats van inputgericht Ketensamenwerking/ontschotting Hervormen sociaal domein Shared Services

Niet snijden, maar kiezen, ruimte maken, groei begroting beheersen

Snel resultaat, concreet, vraagt relatief weinig echte keuzes

Cultuur van continu verbeteren maakt wendbaarder

Businessmodellen vernieuwen, out of the box, huidige belemmeringen loslaten

Vraagt andere mindset

Geeft weinig energie. schade op langere termijn?

Resultaten haalbaar maar niet zeker, kosten voor de baten uit

Resultaten onzeker, kosten voor de baten uit, risico van wensdenken

35

9.4 Totaal overzicht alle maatregelen Proactief: investeren in flexibiliteit en sturingskracht   

 

 

 

   

 

 



Omvang bestuur en ondersteuning Sturing op personele inzet Structureel niet uitgeputte budgetten verwijderen Niet gerealiseerde budgetten verlagen. Verbeteren zicht op uitgaven voor betere sturing Keuzes in aanvullende arbeidsvoorwaarden Stopzetten activiteiten economische promotie en ontwikkeling op inhoudelijke gronden prioritering/ keuze Beleid op schoolzwemmen Samenwerking tussen scholen stimuleren (bijv. gedeeld gebruik van ruimtes) Regionale samenwerkingen stimuleren Sluiten zwembaden/sportlocaties Stopzetten subsidies cultuur Terugbrengen bibliotheken naar wettelijke taak Circulaire economie stimuleren Regionale samenwerkingen in milieuhandhaving Keuzes maken ambities Milieubeheer Formuleren beleid woningwet en bouwverordening om sturingskracht te versterken Afstoten vastgoedportefeuille

Korte termijn: Kosten snijden, tarieven verhogen  

   

                

   

Verhogen OZB Verhogen parkeerbelasting, precariobelasting, tarieven burgerzaken Verminderen aantal BOA’s Kostendekkendheid leges evenementen vergunningen Verlagen onderhoudsniveau Straatreiniging en gladheidsbestrijding minimaliseren (binnen voorgeschreven veiligheidsnormen) Verminderen openbare verlichting Verhogen toeristenbelasting Verhogen huur panden Taakstelling samenwerkingsverband Leeftijd verhogen peuterspeelzalen Capaciteit taalschool Onderwijs enkel uitvoeren op zorgplicht niveau Kwaliteit onderhoud onderwijshuisvesting Verhogen tarieven sportlocaties Invoeren van de inkomensafhankelijke bijdrage per 1-1-2027 Taakstelling GGD Kosten snijden Milieubeheer Verlagen onderhoudsnorm riolering, begraafplaatsen etc. Afstoten openbare toiletten Optimalisatie exploitatie begraafplaatsen Versoberen beleid verstedelijking Kostendekkende bouw leges waardoor tarieven verhoogd kunnen worden. Bezuinigingen doorbelasten aan samenwerkingspartners Verminderen parkeervoorzieningen Beperken minimabeleid Budgetten implementatie omgevingswet afbouwen

Lange termijn: transformeren business modellen

Altijd: Efficiency verbeteren 





 

Digitaliseren en robotiseren processen Aantal licenties onderwijs automatisering Verbeteren toegang en regie Wmo en Jeugd Optimalisatie afvalinzameling Digitalisering en data-gestuurd werken





 





 



Aantal gemeentewerven verminderen door centralisatie Kosten verbouw /nieuwbouw gemeentehuis heroverwegen Leerlingenvervoer transformeren Energiezuiniger maken sportlocaties Renovatie, vernieuwing, nieuwbouw Ogterop Transformeren Jeugd door o.a. versterken ketensamenwerkingen, optimaliseren toegang tot de zorg. Transformeren Wmo Verduurzaming begraafplaatsen en crematoria Optimaliseren preventieve gezondheidsmaatregelen

36

9.5 Bestuur en ondersteuning [0.0]

Figuur 6.2 | Analyse ZBB hoofdtaakveld 0.0 Bestuur en Ondersteuning

Benchmark

Keuzeruimte Bevindingen analyse ZBB  Op grond van het PDC is geconstateerd dat er binnen het hoofdtaakveld Bestuur en Ondersteuning 74% keuzeruimte bestaat. Het kader ROB schetst een ander beeld, waarbij slechts 13% keuzeruimte is. Dit verschil wordt verklaard doordat Meppel vrijwel alle ondersteunende diensten als niet-wettelijk heeft geclassificeerd, terwijl de ROB deze overhead als essentieel beschouwt voor het uitvoeren van wettelijke taken. Hoewel Meppel aangeeft dat 74% van de begroting keuzeruimte betreft, is het niet realistisch om deze volledige 74% te verlagen. Er is echter wel ruimte om weloverwogen keuzes te maken en de efficiëntie te vergroten, zonder de noodzakelijke ondersteunende structuren te ondermijnen.  Binnen dit hoofdtaakveld zijn de uitgaven van Meppel vergelijkbaar ten opzichte van referentie gemeenten.

Vergelijkbaar

PDC

ROB

Figuur 6.3 | Kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen – 0.0 Interne focus Altijd: Efficiency verbeteren

Proactief: investeren in flexibiliteit en sturingskracht

Digitaliseren en robotiseren processen



Prgamatisch



Omvang bestuur en ondersteuning Keuzes in aanvullende arbeidsvoorwaarden Sturing op personele inzet Structureel niet uitgeputte budgetten verwijderen

Korte termijn: Kosten snijden, tarieven verhogen

Lange termijn: transformeren business modellen

Verhogen OZB Verhogen parkeerbelasting, precariobelasting, tarieven burgerzaken Bezuinigingen doorbelasten aan samenwerkingspartners Externe focus

Strategisch

Kansrijke denkrichtingen In het PDC zijn 71 activiteiten onder dit hoofdtaakveld geanalyseerd. Bij 55 activiteiten zijn mogelijkheden in keuzes in beleid en ambitie, voor 3 activiteiten geldt dat er keuzes kunnen worden gemaakt in de uitvoeringspraktijk en bij drie activiteiten geldt dat er gaps zijn geïdentificeerd bij het invullen van het PDC. Hier ontbreekt dus beleid of middelen. Deze draaiknoppen zijn op detailniveau terug te vinden in het PDC. In het overzicht hiernaast zijn de meest kansrijke denkrichtingen geselecteerd en verdeeld over vier scenario’s. Een mogelijke maatregel is het verhogen van inkomsten, Meppel heeft een belastingdruk van 80% ten opzichte van 89% in de provincie Drenthe. Het verhogen van de inkomsten kan worden ingezet om voorzieningen te kunnen behouden. Het verhogen van de OZB wordt vaak als meest effectief beschouwd. Daarnaast kan Meppel overwegen om overheadprocessen te optimaliseren door middel van digitalisering en automatisering.

74% 13%

37

9.6 Veiligheid [1.0]

Figuur 6.4 | Analyse ZBB hoofdtaakveld 1.0 Veiligheid

Benchmark

Keuzeruimte Bevindingen analyse ZBB  Op grond van het PDC is geconstateerd dat er binnen het hoofdtaakveld Veiligheid 17% keuzeruimte bestaat. Het kader ROB schetst echter een ander beeld, waarbij 30% keuzeruimte is. De keuzeruimte zit voornamelijk in de wijze en mate van handhaving.  Binnen dit hoofdtaakveld zijn de uitgaven van Meppel vergelijkbaar ten opzichte van referentie gemeenten.

Vergelijkbaar

17% 30%

PDC

ROB

Figuur 6.5 | Kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen – 1.0

Kansrijke denkrichtingen In het PDC zijn 12 activiteiten onder dit hoofdtaakveld geanalyseerd. Hierin is te zien dat er bij 4 activiteiten beleids- en ambitie keuzes gemaakt kunnen worden, voor 1 activiteit geldt dat er keuzes kunnen worden gemaakt in de uitvoeringspraktijk en bij 1 activiteit geldt dat er gaps zijn geïdentificeerd bij het invullen van het PDC. Ondanks dat de omvang van dit hoofdtaakveld relatief beperkt is, zijn er financieel technische maatregelen mogelijk bij budgetten die jaarlijks niet worden gerealiseerd. Daarnaast kan het verlagen van de inzet van BOA’s in overweging genomen worden.

Interne focus Altijd: Efficiency verbeteren

Proactief: investeren in flexibiliteit en sturingskracht

Korte termijn: Kosten snijden, tarieven verhogen

Verminderen aantal BOA’s Kostendekkendheid leges evenementen vergunningen

Externe focus

Lange termijn: transformeren business modellen

Strategisch

Prgamatisch

Niet gerealiseerde budgetten verlagen.

38

9.7 Verkeer en Vervoer [2.0]

Figuur 6.6 | Analyse ZBB hoofdtaakveld 2.0 Verkeer en vervoer

Benchmark

Keuzeruimte Bevindingen analyse ZBB  Op grond van het PDC is geconstateerd dat er binnen het hoofdtaakveld Verkeer en Vervoer 27% keuzeruimte bestaat. Het kader ROB schetst echter een ander beeld, waarbij 71% keuzeruimte is. Uit het PDC blijkt dat de meeste activiteiten als volledig wettelijk zijn beschouwd, hoewel er wel degelijk keuzeruimte is in de wijze van uitvoering. BDO ziet de keuzeruimte daardoor ruimer dan in het PDC van Meppel wordt aangegeven.  Binnen dit hoofdtaakveld zijn de uitgaven van Meppel vergelijkbaar ten opzichte van referentie gemeenten. Binnen deze analyse valt op dat er hogere uitgaven worden begroot voor parkeren en economische havens en waterwegen.

71%

PDC

ROB

Figuur 6.7 | Kansrijke denkrichtingen voor ombuigingen – 2.0 Interne focus Altijd: Efficiency verbeteren

Proactief: investeren in flexibiliteit en sturingskracht

Prgamatisch

Digitaliseren en automatiseren van processen

Korte termijn: Kosten snijden, tarieven verhogen

Lange termijn: transformeren business modellen

Verlagen onderhoudsniveau Straatreiniging en gladheidsbestrijding minimaliseren (binnen voorgeschreven veiligheidsnormen) Verminderen openbare verlichting Verhogen parkeertarieven Verminderen parkeervoorzieningen

Aantal gemeentewerven verminderen door centralisatie Kosten verbouw /nieuwbouw gemeentehuis heroverwegen

Externe focus

Strategisch

Kansrijke denkrichtingen In het PDC zijn 28 activiteiten onder dit hoofdtaakveld geanalyseerd. Hierbij is te zien dat er bij 20 activiteiten beleids- en ambitiekeuzes gemaakt kunnen worden. Bij één activiteit zijn keuzes mogelijk in de uitvoeringspraktijk, terwijl bij een andere activiteit gaps zijn geïdentificeerd in het PDC, waarbij geen kosten zijn verantwoord. De meest kansrijke draaiknoppen omvatten onder andere maatregelen zoals het verlagen van het onderhoudsniveau van havens en waterwegen, het verhogen van de parkeertarieven, het versoberen van de kwaliteit van de openbare ruimte, het herinrichten van gemeentewerven en het verminderen en energiezuiniger maken van openbare verlichting.