1.6 Noordelijke rekenkamer - eindrapport Drenthe onderzoek samenwerking

3.3.4 Inbreng van kennis, capaciteit en financiële middelen Vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden noemen vaak dat de provincie specifieke kennis inbrengt.38 Met name de kleinere gemeenten vinden het lastig om voldoende capaciteit voor de werkzaamheden in de samenwerkingsverbanden vrij te maken. Medewerkers van kleinere gemeenten zijn doorgaans minder gespecialiseerd dan die van grotere gemeenten, zo is het beeld. Ook zijn de provincie en grotere gemeenten beter in staat om gespecialiseerde medewerkers vrij te maken voor werkzaamheden voor het samenwerkingsverband. In de Regio Groningen – Assen werd bijvoorbeeld gezegd dat kleine gemeenten kunnen meeliften op de kennis en middelen van de grotere deelnemers. Bij veel publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden richten de deelnemers een werkorganisatie op die de werkzaamheden voor de samenwerking uitvoert. Het kan bij samenwerking op basis van de Wgr gaan om een openbaar lichaam (met rechtspersoonlijkheid, met een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur) of een gemeenschappelijk orgaan (zonder rechtspersoonlijkheid, met een enkelvoudig bestuur). Daarnaast kent de Wgr de constructie van een centrumgemeente. Sinds 1 januari 2015 geeft de Wgr ook de mogelijkheid tot oprichting van een bedrijfsvoeringsorganisatie (rechtspersoonlijkheid, met een enkelvoudig bestuur).

Samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid, zoals de RUD Drenthe en Publiek Vervoer, kunnen zelf personeel in dienst nemen om de benodigde werkzaamheden uit te voeren. Bekostiging van deze medewerkers geschiedt dan via de financiële bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. Meestal worden de samenwerkingsverbanden zonder rechtspersoonlijkheid ondersteund door een secretariaat of een ondersteunend bureau. De provincie kan gemeenten werk uit handen nemen, door capaciteit beschikbaar te stellen voor de ondersteuning van het

37 Zie bijvoorbeeld: Statencommissie Rol en taken provincie Drenthe, Amen is geen Amsterdam, een onderzoek naar positionering,

rollen en taken van de provincie Drenthe, Assen, mei 2008, p. 9. 38 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022.

26

Rapport Drenthe

samenwerkingsverband. Bij sommige samenwerkingen - zoals de IT-hub in Hoogeveen en de Regiodeal Zuid- en Oost-Drenthe – neemt de provincie de gemeente(n) werk uit handen door de penvoerders- en kassiersrol te spelen. De provincie kan capaciteit en middelen beschikbaar stellen voor het vormgeven van het samenwerkingsverband zelf of voor het ontwikkelen van nieuwe activiteiten en/of nieuw beleid. Wanneer er extra activiteiten moeten worden uitgevoerd, kijken gemeenten snel naar de provincie. Het beschikbaar stellen van kennis en/of capaciteit gebeurt meestal doordat de provincie capaciteit inzet binnen het samenwerkingsverband of de financiële middelen beschikbaar stelt om hiervoor een externe kracht in te huren. Als voorbeeld noemen we de RUD Drenthe (zie kader III). Kader III: een projectleider voor de RUD Drenthe Omgevingsdiensten zijn opgezet om de kwaliteit van het milieutoezicht te verbeteren. In 2016 vond de invoering van de ‘Drentse maat’ plaats waarin een gelijk (sober) uitvoeringsniveau voor Drentse gemeenten is vastgesteld. In 2021 werd een evaluatie van de kwaliteit van de uitvoering uitgevoerd.39 De provincie bekostigde deze evaluatie en het opstellen van de uniforme VTH-strategie grotendeels. De conclusie was dat de basiskwaliteit van VTH-producten op orde was, met uitzondering van die van de provincie.

De provincie heeft onmiddellijk de middelen voor een voldoende uitvoering van haar taken beschikbaar gesteld. De deelnemers aan de RUD Drenthe hebben een groeipad afgesproken naar een hogere kwaliteit van de uitvoering. De provincie heeft voor de RUD een projectleider ter beschikking gesteld in de kwartiermakersfase voor het inregelen van nieuwe toezicht- en handhavingstaken.

In het kader van de RES heeft de provincie ook kennis, middelen en capaciteit ingebracht. Een voorbeeld hiervan is dat de provincie gemeenten heeft geholpen met het opstellen van een Transitievisie Warmte (TVW). De bedoeling was dat iedere gemeente voor het eind van 2021 een TVW heeft. In een TVW is uitgewerkt in welke wijken en dorpen aardgas wordt uitgefaseerd en wat het voorkeursalternatief voor aardgas is. De provincie heeft een aanbod aan alle Drentse gemeenten gedaan voor zogenoemde tweedaagse sprintsessies om hen op weg te helpen. Er zijn vijf sprintsessies georganiseerd om bouwstenen voor de TVW te verzamelen.40 Hier deden elf van de twaalf gemeenten aan mee. 41 De provincie stak hier € 200.000 in. 42 Het traject is in 2020 afgerond. De provincie kan ook rechtstreeks capaciteit leveren om gemeentelijke taken die in het belang zijn van de samenwerking te ondersteunen. Rondom Groningen Airport Eelde wil de provincie Drenthe een aantal belangrijke ruimtelijke ontwikkelingen realiseren (zie kader IV). Tynaarlo, als kleine gemeente met een vliegveld binnen haar grenzen, heeft maar weinig capaciteit om de complexe ruimtelijke planwijzigingen door te voeren. Hierdoor zou de besluitvorming over de bestemmingsplannen voor deze ontwikkelingen vertraging kunnen oplopen. Op 25 januari 2022

39 Dagelijks Bestuur RUD Drenthe, RUD Drenthe: op koers naar balans, evaluatie fase 1, 6 mei 2021. 40 Voor een beeld van de inhoud van de sprintsessies, zie: https://raad.tynaarlo.nl/Vergaderingen/Informatiebijeenkomst/2020/22-

juni/20:00/Presentatie-prv-Drenthe-raad-Sprintsessie-Tynaarlo.pdf 41 https://www.provincie.drenthe.nl/onderwerpen/natuur-milieu/energietransitie/gebouwde-omgeving/warmtetransitievisie/ 42 Gesprek provincie Drenthe.

27

Rapport Drenthe

was er een bespreking tussen onder meer de gedeputeerde en de directie van de luchthaven. De provincie heeft Tynaarlo ondersteuning aangeboden bij het uitvoeren van de ruimtelijke procedures.43 In de weken daarna ging de gemeente Tynaarlo (nog) niet in op dit verzoek, ook niet na enig aandringen van de provincie, zo blijkt uit de e-mailwisseling. Kader IV: ruimtelijke ontwikkeling Groningen Airport Eelde In 2014 is in de Ontwikkelvisie luchthavenomgeving voor 8 jaar een ontwikkelingsprogramma voor GAE op het gebied van ruimte opgezet. Doel van de provincie is om meer reuring, bedrijvigheid en verdiencapaciteit op en rondom de luchthaven te creëren, door te investeren in de verbetering van vestigingsfactoren. De provincie ziet zichzelf als gebiedsregisseur van de regio en zet zich vanuit die rol in voor ruimtelijkeconomische ontwikkeling van de luchthavenomgeving. De belangrijkste onderwerpen waarin wordt geïnvesteerd zijn:44 ▪ energielandgoed: verduurzaming bebouwde omgeving, realisatie zonnepark, toepassing van waterstof; ▪ logistieke hub: doorontwikkeling logistieke functie rond de Flora Holland locatie; ▪ kwaliteitsimpuls gebied: verbeteren verkeersveiligheid en bereikbaarheid, herbestemming vastgoed, kwaliteitsimpuls bedrijventerreinen; ▪ doorontwikkeling visie: faciliteren broedplaats voor bedrijfseconomische en ruimtelijke ideeën.

De inspanningen van de provincie hebben met name betrekking op de landzijdige gebiedsontwikkeling. Dit is alles wat buiten de douane van GAE valt. GAE is betrokken bij de planvorming en heeft zelf ook plannen voor ontwikkeling van het eigen terrein. Onderdelen van de eigen plannen van GAE met een ruimtelijke component die binnen de douane vallen (luchtzijdig) worden meegenomen in de gebiedsontwikkeling. Een voorbeeld hiervan is een loods voor het circulair ontmantelen en hergebruiken van vliegtuigonderdelen. Wat luchtzijdig is en geen ruimtelijk aspect heeft, valt buiten het ruimtelijk ontwikkelingsprogramma (zoals het merendeel van NXT Airport Programma). Het is voor GAE zelf om hiervoor plannen te maken. Tussentijds is dit programma geëvalueerd. Hieruit bleek dat er een bestuurlijke wens is tot meer nadruk op economische ontwikkeling. Dit is in het coalitieakkoord opgenomen.

De provincie kan verder financiële middelen aan samenwerkingsverbanden ter beschikking stellen, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies. Dit kan op structurele basis plaatsvinden, maar de provincie kan ook voor incidentele projecten subsidies of leningen verstrekken. Een voorbeeld van dat laatste is de achtergestelde lening die de provincie samen met de gemeente Emmen beschikbaar stelde aan de WMD, waardoor die kon blijven voldoen aan de solvabiliteitseis van haar bankiers.45

43 Zie mail van H. Brink aan R. Kraaijenbrink d.d. 27 januari 2022, onderwerp: gebiedsontwikkeling GAE. 44

Provincie Drenthe,

45 WMD, Jaarverslag 2019, p. 22

28

Rapport Drenthe

Kader V: Een achtergestelde lening aan de WMD Na een debacle rondom het opzetten en ondersteunen van waterprojecten Oost-Indonesië, waarbij de WMD een miljoenenverlies heeft geleden, is besloten alle niet-drinkwateractiviteiten te beëindigen. De WMD had veel geld in Wildlands geïnvesteerd. De grond op de Emmer Es waarop het dierenpark is gebouwd, is waterwingebied in eigendom van de WMD.46 Verder zuiverde een waterfabriek van de WMD al het water, regelde zij de energie en verhuurde zij het Multimediagebouw. De WMD heeft deze activiteiten met verlies moeten afstoten. Omdat Wildlands in 2018 financieel in zwaar weer zat, heeft de directie van Wildlands de WMD in december 2018 verzocht om te onderzoeken of WMD kon zorgen voor een structurele kostenreductie. WMD werkte mee aan een oplossing voor Wildlands door de overdracht van het multimediagebouw aan de gemeente Emmen en een gefaseerde overdracht van de technische installaties van de waterzuivering en de energieinfrastructuur aan Wildlands. Ook heeft zij de erfpachtcanon verlaagd tot een symbolisch bedrag. WMD bleef wel eigenaar van alle gronden op de Es.47 Deze oplossing leidde tot een forse afboeking van het eigen vermogen van WMD. Om liquiditeitsproblemen op te vangen, zijn de provincie en de gemeente Emmen bereid gevonden om een achtergestelde lening van gezamenlijk € 8,5 miljoen te verstrekken.

3.3.5 Een netwerkende provincie Als middenbestuur heeft de provincie enerzijds relaties met het Rijk en staat zij anderzijds in contact met allerlei partijen binnen de regio. Er is een brede consensus onder de vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden dat de provincie een nuttige lobbyfunctie vervult. Zij vinden de provinciale contacten met het Rijk vooral nuttig als het gaat om het op de kaart zetten van de regionale samenwerking en het aankaarten van de problemen die het samenwerkingsverband beoogt op te lossen. Daarmee samenhangend achten de respondenten de lobby in Den Haag of de EU van belang voor het verkrijgen van financiële middelen voor de samenwerking. Met name de (kleinere) gemeenten hebben deze contacten met bovenliggende bestuurslagen minder. De provincie heeft door haar schaal overzicht over allerlei partijen binnen de regio en staat zij hiermee in contact. Met name wanneer sprake is van een netwerksamenwerking, zoals bij de Dutch Techzone, de Regiodeal Zuid- en Oost-Drenthe. Ook in de RES speelde de provincie een belangrijke rol bij het in contact brengen van bestuurders en medewerkers van buurgemeenten. Ingeval van belangentegenstellingen tussen gemeenten heeft de gedeputeerde volgens onze gesprekspartners veelal de juiste positie om tussen deze belangen te bemiddelen.48

46 Wildlands heeft de grond in erfpacht. 47 https://5dok.net/document/yr308pd7-communicatiebericht-wmd-relatie-wildlands-bestemd-aandeelhouders-ambtelijke-

ondersteuning.html 48 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022..

29

Rapport Drenthe

4. Inzet verticale instrumenten en samenwerking 4.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk is gebleken, dat de provincie in veel samenwerkingsverbanden een ondersteunende rol vervult, kennis, capaciteit en middelen ervoor beschikbaar stelt en zorgt voor verbinding tussen andere gremia. Deze insteek van de provincie is niet verwonderlijk, gezien haar rol als middenbestuur en de financiële positie van gemeenten. De vraag is dan ook in hoeverre samenwerking tussen gemeente en provincie gevolgen heeft voor de regie- en toezichtstaken die de provincie heeft ten opzichte van gemeenten. Daarnaast is de vraag in hoeverre provincies hun verticale instrumentarium gebruiken om de kwaliteit van het gemeentebestuur op peil te houden. Met de informatie in dit hoofdstuk geven wij antwoord op deelvragen 5 en 6: 5. Welke gevolgen heeft interbestuurlijke samenwerking voor de uitoefening van de formele regie- en toezichtstaken van de provincie op de deelnemende gemeenten? 6. In hoeverre maken provincies gebruik van bestaande kennis omtrent effecten van provinciale maatregelen om de kwaliteit van het gemeentebestuur op peil te houden/brengen? Hoe effectief en rechtmatig is het provinciale optreden in dezen?

4.2

Invloed op kwaliteit gemeentebestuur

Uit gesprekken komt naar voren dat provincies vaak met een andere, bredere blik dan gemeenten in een samenwerkingsverband zitten.49 De provincie heeft een meer overkoepelende functie. Dit is ook niet bijzonder: de provincie omvat een diversiteit aan gemeenten. Daarnaast heeft zij, zoals reeds benoemd, een grotere capaciteit in mensen en financiële middelen. Naast mensen en middelen kan de provincie fungeren als een spil tussen het Rijk en de gemeente. Zij heeft nauwere banden met Den Haag en vervult bijvoorbeeld bij Regiodeals een lobbyfunctie.

49 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022.

30

Rapport Drenthe

Het vaak genoemde gebrek aan gemeentelijke middelen heeft invloed op de autonomie van de gemeente. 50 Veel gemeenten kunnen maar spaarzaam middelen of mensen vrijmaken voor wettelijke taken. Hierdoor hebben zij minder middelen over om beleid op andere terreinen te bekostigen. Een manier waarop de provincie hierin in zekere zin dempend werkt, is dat de provincie middelen en capaciteit beschikbaar kan stellen in samenwerkingsverbanden om de financiële en capaciteitsdruk bij gemeenten te verlichten. Zoals eerdere paragrafen beschrijven, doet de provincie dit ook. Daarnaast oefent de provincie invloed uit op de kwaliteit van het bestuur van gemeenten via interbestuurlijk toezicht (zie paragraaf 4.3) en via financieel toezicht (zie paragraaf 4.4). Verder beschikt de provincie over specifieke ruimtelijke sturings- en toezichtinstrumenten (zie paragraaf 4.5).

4.3

Interbestuurlijk toezicht en de kwaliteit van het gemeentebestuur

Het Rijk definieert interbestuurlijk toezicht als “het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en de waterschappen die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden”. 51 Nederland kent als gedecentraliseerde eenheidsstaat drie territoriale bestuurslagen: het Rijk, de provincies en de gemeenten. Zij zijn nevengeschikte delen van de Staat, maar er is wel sprake van hiërarchie van verantwoordelijkheden en regelgeving: nationale wetten gaan vóór provinciale en gemeentelijke regelgeving. Provincies en gemeenten zijn zelfstandige territoriale bestuurslagen met vrijheid van handelen binnen de kaders van ‘hogere’ regelgeving. Zij voeren een groot deel van hun taken in medebewind uit. Om de eenheid van handelen en de kwaliteit van de uitvoering te waarborgen, is in het verleden een veelheid aan instrumenten voor interbestuurlijk toezicht ontstaan. Sinds 1 oktober 2012 maakt de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) een eind aan de meeste van deze specifieke toezichtbepalingen.

Het uitgangspunt van de Wrgt is dat het Rijk invloed uitoefent op de uitvoering van medebewindstaken via algemeen verbindende voorschriften en beleidskaders vóóraf, en niet via het toezicht achteraf: de beleidsvrijheid van medeoverheden moest worden gerespecteerd en bevoegdheden en taken moesten worden belegd bij het gremium dat daarvoor het beste toe was uitgerust.52 Met de introductie van de Wrgt is op veel terreinen het specifiek toezicht geschrapt. Het generiek interbestuurlijk toezicht gebeurt alleen

50 Elzinga, D.J., Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur, Bouwstenen voor verbeterde interbestuurlijke betrekkingen voor een

effectief beleidskader decentraal bestuur, 28 december 2021. 51 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, 26 september 2012, p. 5 52 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, 26 september 2012, p. 6

31

Rapport Drenthe

op taken die zijn aan te merken als ‘medebewindstaken’ (zie kader VI). 53 Voor een aantal (belangrijke) gemeentelijke medebewindstaken zoals de taken binnen het sociaal domein is het Rijk aangewezen toezichthouder. 54 De domeinen waarop het interbestuurlijk toezicht van de provincie zich richt, beperken zich tot ruimtelijke ordening, omgevingsrecht, monumenten, huisvesting statushouders en archieven.55 Kader VI: autonomie en medebewind In Nederland bestaat het begrippenpaar ‘autonomie’ en ‘medebewind’.56 Autonomie verwijst dan naar de vrijheid van gemeenten en provincies om hun eigen huishouding te regelen, terwijl medebewind doelt op de decentrale uitvoering van rijksbeleid (al of niet met beleidsvrijheid voor de decentrale overheden). De autonome taken en bevoegdheden ontlenen gemeenten en provincies aan de Grondwet en aan de Gemeentewet respectievelijk Provinciewet. Medebewindstaken zijn gebaseerd op bijzondere wetgeving op specifieke beleidsterreinen.

Uitgangspunt van de Wrgt is het vertrouwen dat een bestuurslaag haar taken goed uitoefent en dat de horizontale verantwoording – van college van B&W aan gemeenteraad en van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten – op orde is.57 In de 20 jaar waarin ervaring met dualisering58 is opgedaan, is gebleken dat de horizontale verantwoording niet altijd goed uit de verf komt: met name wanneer sprake is van uitvoering door samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld op basis van de Wgr) is er vaak nauwelijks sprake van horizontale verantwoording. Voor gemeenten geldt dat wanneer de kwantiteit van de samenwerking hen boven het hoofd groeit, controle en verantwoordelijkheid sterk worden bemoeilijkt.59 Doordat de nadruk ligt op de autonomie (in de zin van beleidsruimte, ook waar het gaat om medebewindstaken) van gemeenten, grijpen Gedeputeerde Staten in beginsel alleen in bij een gemeente als deze haar wettelijke taken niet goed uitvoert of besluiten neemt die strijdig zijn met het algemeen belang of het recht. Door deze terughoudendheid heeft het interbestuurlijk toezicht beperkte invloed op de beleidsuitvoering binnen de domeinen waarop de provincie toezicht houdt.60 De provincie Drenthe stelt jaarlijks een Uitvoeringsprogramma IBT vast waarin onder andere per toezichtdomein beschreven is wat relevante wet- en regelgeving is, welk informatiearrangement

53 De provincie is nog wel specifiek toezichthouder als zij een wettelijke operationele verantwoordelijkheid heeft, waarbij deze voor

de uitvoering volledig afhankelijk is decentrale overheden, zoals bij de Veiligheidsregio’s. Verder moet de provincie de taakvervulling van waterschappen (functioneel bestuur) inpassen in haar algemeen beleid. Website van Rijksoverheid: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/interbestuurlijk-toezicht, benaderd op 11 november 2021. 54 Het Rijk blijft toezichthouder voor de gemeenten op de terreinen waar provincies geen taak en expertise hebben. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht 55 De provincie is de toezichthouder voor ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, huisvesting, monumenten, archieven (overheidsinformatie) en constructieve veiligheid van bouwwerken. 56 Schaap, L., Lokaal bestuur, Dordrecht, 2019, pp. 15 e.v. 57 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht 58 De Wet dualisering gemeentebestuur is op 7 maart 2002 inwerking getreden. De Wet dualisering provinciebestuur trad op 12 maart 2003 in werking. 59 Zie voor een probleemanalyse onder andere D.J. Elzinga, naar nieuwe vormen van decentraal bestuur, bouwstenen voor verbeterde interbestuurlijke betrekkingen en voor een effectief beleidskader decentraal bestuur, Winsum, 28 december 2021. 60 Interview H.B. Winter en J. de Ridder, 25-01-2022.

32

Rapport Drenthe

geldt, hoe weging en beoordeling door de provincie zal plaatsvinden en wat de speciale aandachtspunten zijn voor het IBT in dat jaar. Wanneer de provincie op basis van de aangeleverde informatie tot de slotsom komt dat de uitvoering van een taak onvoldoende of in strijd met het recht of het algemeen belang is, hebben Gedeputeerde Staten volgens de Wet RGT twee instrumenten om in te grijpen: 1. Als een gemeente een medebewindstaak verwaarloost, moet de provincie 61 die taak overnemen. Dit wordt indeplaatsstelling genoemd (artikel 124 Gemeentewet). 2. Als een gemeente besluiten neemt die in strijd zijn met het recht of het algemeen belang, kan de provincie dit besluit ter schorsing of vernietiging voorleggen aan de Kroon. Schorsing of vernietiging gebeurt bij Koninklijk Besluit (artikel 268 e.v. Gemeentewet). Kader VII: juridische regeling indeplaatsstelling gemeenschappelijke regelingen Gedeputeerde Staten houden interbestuurlijk toezicht op sommige gemeenschappelijke regelingen. 62 De toezichtbevoegdheden op een gemeenschappelijke regeling gelden voor besluiten die deze regelingen onder eigen verantwoordelijkheid nemen.

Het gaat dan uitsluitend om gemeenschappelijke regelingen met eigen wettelijke (geattribueerde) of overgedragen (gedelegeerde) bevoegdheden.63 Als de bevoegdheden alleen in mandaat zijn opgedragen, richt het interbestuurlijk toezicht zich niet op de gemeenschappelijke regeling, maar op de deelnemers aan de regeling (zoals de gemeenten en waterschappen). Gemeenschappelijke regelingen waar de provincie zelf deel van uit maakt, vallen niet onder het interbestuurlijk toezicht van de provincie. Die vallen onder het toezicht van het Rijk.

De provincie heeft beleidsruimte in de afweging wanneer sprake is van taakverwaarlozing en dus ook wanneer zij in de plaats van de gemeente moet treden. Gedeputeerde Staten hebben de Beleidsnota interbestuurlijk toezicht door de provincie Drenthe vastgesteld64 en het ‘Algemeen beleidskader indeplaatstreding bij taakverwaarlozing’ van het rijk (2012) ondertekend. 65 In deze documenten is beschreven dat aan een besluit tot indeplaatsstelling een bestuurlijk traject voorafgaat. Om tot een indeplaatsstelling te komen, moeten Gedeputeerde Staten zes fasen doorlopen:66 1. Het signaleren van mogelijke misstanden. 2. Informatie opvragen en valideren. 3. Actief toezicht: afspraken over acties, termijnen en vervolg. In deze fase krijgt de onder toezicht gestelde gemeente de gelegenheid om alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. 4. Vooraankondiging van juridische interventie. Hierin wordt aangegeven welke taak niet naar behoren wordt uitgevoerd, waarom tot juridische interventie wordt overgegaan en wat de consequenties zijn van een besluit tot indeplaatsstelling. Tevens wordt de gemeenteraad geïnformeerd waardoor zij haar rol in de horizontale verantwoording op zich kan nemen. 5. Besluit tot indeplaatsstelling met een laatste termijn om alsnog zelf te voorzien. Tegen dit besluit kan de onder toezicht gestelde beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak

61 Meestal Gedeputeerde Staten, in sommige gevallen de CdK. 62 Uitsluitend op openbare lichamen, bedrijfsvoeringsorganisaties en gemeenschappelijke organen. Dus niet op gemeenschappelijke

regelingen ‘zonder meer’ en centrumgemeenten. 63 Zie de formulering in artikel 32b Wet gemeenschappelijke regelingen. 64 GS van Drenthe, beleidsnota interbestuurlijk toezicht door de provincie Drenthe, 17 april 2012. 65 Provinciaal blad, 2012, 20, deze regeling geldt vanaf 17-4-2012. 66 Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, pp. 16-19.

33

Rapport Drenthe

6.

van de Raad van State (ABRvS). Het beroep heeft geen schorsende werking, daartoe kan om een voorlopige voorziening worden gevraagd. Feitelijke indeplaatsstelling vindt plaats als de begunstigstermijn van fase 5 is verstreken. Om tot feitelijke indeplaatsstelling over te gaan, hoeft geen nieuw besluit te worden genomen. Als feiten en omstandigheden zijn gewijzigd, kan de toezichthouder gemotiveerd afzien van de indeplaatsstelling.

Het bestuurlijk traject voor vernietiging verloopt doorgaans anders omdat de toezichthouder in het algemeen pas nadat een besluit genomen is, een mogelijke strijd daarvan met het recht kan constateren.67 Interbestuurlijk toezicht van de provincie vindt plaats op gemeenten en waterschappen. Daarnaast is de provincie toezichthouder op gemeenschappelijke regelingen. Het toezicht in de provincie Drenthe vindt plaats op grond van een jaarlijks uitvoeringsprogramma IBT. De gemeenschappelijke regelingen worden niet meegenomen in dit uitvoeringsprogramma. Het IBT op gemeenschappelijke regelingen wordt sectoraal opgepakt. 68 De provincie kan geen IBT toepassen op gemeenschappelijke regelingen waaraan zij zelf deelneemt. Dit is het geval bij alle samenwerkingsverbanden die in dit onderzoek zijn betrokken; het was immers een selectiecriterium (zie paragraaf 2.2). Dat betekent dat de provincie in beginsel geen IBT uitvoert op de gemeenschappelijke regelingen die in dit onderzoek zijn betrokken. Wanneer een samenwerkingsverband waaraan provincie en gemeenten deelnemen medebewindstaken voor gemeenten uitvoert, vindt het provinciale IBT plaats op de gemeente. 69 Zo voert de provincie Drenthe IBT uit op de uitvoering van de Wabo-taken70 door de gemeenten, maar houdt zij geen toezicht op de RUD Drenthe, die de feitelijke werkzaamheden in mandaat van de gemeente uitvoert.

Het IBT heeft betrekking op een beperkt aantal beleidsterreinen: ruimtelijke ordening, omgevingsbeleid, ruimtelijk erfgoed, huisvesting van statushouders en de uitvoering van de Archiefwet. Als we de samenwerkingsverbanden in dit onderzoek overzien, dan zien we maar weinig overlap met deze onderwerpen. Samenwerkingsverbanden die zich bezighouden op het gebied van ruimtelijk erfgoed en huisvesting van statushouders zijn er niet. Gevolgen van horizontale samenwerking op de uitvoering van IBT op gemeenten zijn op die gebieden niet aangetroffen. Een beperkt aantal samenwerkingsverbanden heeft wel raakvlakken met onderwerpen waarop het IBT op gemeenten plaatsvindt. Enkele daarvan – waaronder de RES, de WMD en Groningen Airport Eelde – houden zich bezig met onderwerpen die een ruimtelijke impact hebben. Daarnaast voert de eerder genoemde RUD Drenthe een groot deel van de

67 Zie hierover Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 17. 68 GS van Drenthe, Uitvoeringsprogramma interbestuurlijk toezicht door de provincie Drenthe over het jaar 2022, 9 november 2021,

pp 3. 69 Bij mandaat houdt de provincie in beginsel toezicht op de gemeenten. Zijn de taken gedelegeerd of geattribueerd? Dan vindt toezicht op de gemeenschappelijke regeling plaats. Tenzij de provincie zelf in die gemeenschappelijke zit: dan houdt het rijk toezicht op de gemeenschappelijke regeling. 70 Wabo staat voor Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De provincie is hier toezichthouder op bij gemeenten. Voor meer informatie, verwijzen wij naar bijlage 3 van dit rapport.

34

Rapport Drenthe

gemeentelijke Wabo-taken uit. In feite wordt via de gemeente geverifieerd of hun taken naar behoren door de RUD Drenthe worden uitgevoerd. Kader VIII: twee wetten van toezicht71 In zijn oratie beschrijft De Ridder twee wetten van toezicht. De eerste wet luidt dat toezichthouders zelden gebruik maken van de toegekende formele bevoegdheden. Het mechanisme dat deze wetmatigheid verklaart, is de wederzijdse afhankelijkheid van toezichthouder en ondertoezichtgestelde: beiden hebben belang bij een goede relatie, ook al omdat conflicten (te) kostbaar zijn. Met overleg en advisering hoopt de toezichthouder de ondertoezichtgestelde tot het juiste gedrag te bewegen. Als tweede wet noemt De Ridder de tendens tot het verminderen van de afstand tussen toezichthouder en ondertoezichtgestelde. De toezichthouder wordt vraagbaak en adviseur maar in ieder geval alles behalve de controleur die ingrijpt wanneer het fout gaat of fout dreigt te gaan.

De provincie Drenthe heeft haar IBT vormgegeven als systeemtoezicht.72 Helderman en Honingh definiëren systeemtoezicht als “al het toezicht waarbij de opzet, reikwijdte en werking van (kwaliteits) systemen en bedrijfsprocessen bij organisaties wordt vastgesteld. Dit door auditachtige onderzoeken met realitychecks uit te voeren.” Een realitycheck is onderdeel van een audit, gericht op het valideren van de auditresultaten. 73 In het kader van het systeemtoezicht schrijft de provincie gemeenten jaarlijks aan om diverse documenten vast te stellen en deze aan de provincie te zenden.74 Op basis van deze documenten voert de provincie een gegevenscheck. Naast het systeemtoezicht vindt er ook toezicht plaats op basis van signalen (zoals vragen van bedrijven of de pers). Wanneer interventie nodig is, gaat dit volgens de interventieladder (zie paragraaf 3.1). De formele IBT-instrumenten worden daarbij (vrijwel) nooit ingezet. In de praktijk is niet gebleken dat interbestuurlijke samenwerking invloed heeft op de uitvoering van het IBT. Het oordeel wordt gebaseerd op de informatie die gemeenten aanleveren. Uit gesprekken met zowel provinciemedewerkers en de RUD Drenthe is bijvoorbeeld gebleken dat de RUD niet wordt betrokken in het proces van oordeelsvorming over de uitvoering van het de Wabo door de gemeenten.

4.4

Financieel toezicht en de kwaliteit van het gemeentebestuur

Gedeputeerde Staten houden toezicht op de ontwikkeling van de financiële positie van gemeenten. Het uitgangspunt is dat elke gemeente verantwoordelijk is voor haar eigen financieel

71 Gebaseerd op Ridder, J., de, Een goede raad voor toezicht (oratie), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, pp. 42-43. 72 Gedeputeerde Staten van Drenthe, Uitvoeringsprogramma interbestuurlijk toezicht door de provincie Drenthe over het jaar 2021,

10 november 2020 p. 9. 73 Helderman, J-K., Honingh, M.E., Systeemtoezicht, een onderzoek naar de condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2009, p. 16. 74 Voorbeelden zijn het VTH-verslag, VTH-programma’s, het RUD-VTH-programma en een zelfevaluatie in de vorm van een vragenlijst, waarmee gemeenten zichzelf een score geven.

35

Rapport Drenthe

beleid en beheer. In eerste instantie is de gemeenteraad verantwoordelijk voor het (horizontaal) toezicht op financieel beleid en beheer van zijn gemeente. Het financieel toezicht door Gedeputeerde Staten is hieraan complementair. Gedeputeerde Staten, zo is de gedachte, hebben een onafhankelijke positie ten opzichte van de gemeenten en een breder inzicht in problematiek en ontwikkelingen waar meerdere gemeenten mee worden geconfronteerd. Het toezicht werkt vanuit een constructieve dialoog waarin betrokken partijen met behoud van ieders rol en verantwoordelijkheid elkaar aanspreken en kritisch bevragen. 75 Het financieel toezicht heeft betrekking op de gehele gemeentelijke begroting en dus ook op onderwerpen waarin de provincie normaliter geen taak heeft. Om het financieel toezicht mogelijk te maken, moeten Gedeputeerde Staten zich een oordeel kunnen vormen over het structurele en reële begrotingsevenwicht en daarvoor over voldoende informatie beschikken. Gemeenten zijn daarom verplicht een aantal documenten aan te leveren, te weten: 1. financiële verordening(en); 2. begroting en meerjarenraming; 3. jaarstukken; 4. alle begrotingswijzigingen. Het standaardtoezicht op gemeenten is het zogeheten repressief toezicht: gemeenten kunnen de begroting en begrotingswijzigingen direct uitvoeren zonder dat zij voorafgaande goedkeuring hoeven te hebben van Gedeputeerde Staten.

Als een gemeente een begroting indient die structureel niet in evenwicht is en het naar het oordeel van Gedeputeerde Staten niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk tot stand kan worden gebracht in het laatste jaar van de meerjarenraming, dan kunnen Gedeputeerde Staten de gemeente onder preventief financieel toezicht plaatsen. Gedeputeerde Staten hebben ook de bevoegdheid om een gemeente onder preventief financieel toezicht te plaatsen als deze de inzendtermijn van de stukken overschrijdt. Preventief toezicht houdt in dat Gedeputeerde Staten de begroting en de daarop volgende wijzigingen moeten goedkeuren. Zolang de begroting niet is goedgekeurd, mag de betreffende gemeente in beginsel geen verplichtingen aangaan of uitgaven doen zonder toestemming van Gedeputeerde Staten. Wettelijk gezien is de minister van BZK toezichthouder op de provincies en de gemeenschappelijke regelingen waaraan provincies deelnemen. Deze regel geldt voor alle onderzochte gemeenschappelijke regelingen. Dat betekent dat de provincie op deze samenwerkingsverbanden geen financieel toezichthouder is. Andere samenwerkingsverbanden dan gemeenschappelijke regelingen vallen niet direct onder het financieel toezicht van de provincie. In de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) 76 is bovendien een bijzondere vorm van preventief toezicht opgenomen: het arhi-toezicht.

Dit toezicht gaat van rechtswege in op de dag

75

Gemeenschappelijk financieel toezichtkader GTK 2020 Gemeenten, 2020.

76 Artikel 21 Wet arhi.

36

Rapport Drenthe

waarop de gemeente volgens een herindelingsontwerp, herindelingsadvies of een voorstel van wet in aanmerking komt om te worden opgeheven. 77 Om het toezicht uit te oefenen kunnen Gedeputeerde Staten categorieën van besluiten aanwijzen die onder dit toezicht vallen.78 Deze aangewezen besluiten mogen niet zonder goedkeuring van Gedeputeerde Staten worden uitgevoerd. Het betreft besluiten die invloed kunnen hebben op de financiële positie van de huidige of de nieuw te vormen gemeente. Arhi-toezicht wordt ingesteld om ‘potverteren’ door de te herindelen gemeente(n) te voorkomen. Omdat in Drenthe momenteel geen formele plannen zijn voor gemeentelijke herindeling, gaan wij verder niet in op het arhi-toezicht. Als een gemeente over lange tijd grote financiële tekorten op de begroting heeft, dan kan zij om een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds vragen. Het Rijk beoordeelt dit. De gemeente levert dan een deel van haar financiële vrijheid in en krijgt een zogeheten Artikel 12-status.79 Van de gemeente wordt een uiterste inspanning vereist om de financiële positie weer op orde te krijgen. Het Rijk stelt een inspecteur aan die met de gemeente meekijkt. Een artikel-12-gemeente staat ook onder het preventief toezicht van de provincie. Tabel 4 toont informatie over hoe de provincie op het gebied van financieel toezicht bij gemeenten ingreep tussen 2015 – 2021.

Tabel 4: overzicht financieel toezicht begrotingsjaren 2015 – 2021.80

Begrotingsjaar

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Aantal gemeenten

12

12

12

12

12

12

12

Repressief toezicht

12

12

12

12

12

11

12

Arhi-toezicht

0

0

0

0

0

0

0

Preventief toezicht81

0

0

0

0

0

1

0

Artikel 12

0

0

0

0

0

0

0

Totaal aantal GR’s waarop toezicht wordt gehouden

9

10

10

10

11

11

11

GR’s onder preventief toezicht

2

0

0

0

1

0

0

Uit tabel 4 blijkt dat in de afgelopen jaren één gemeente82 en drie gemeenschappelijke regelingen onder preventief financieel toezicht zijn geplaatst. De provincie houdt financieel toezicht op de gemeenten die deelnemer zijn in de samenwerkingsverbanden. In één geval was de provincie financieel toezichthouder op een gemeenschappelijke regeling die in onze selectie zit. In 2019 stond Publiek Vervoer Groningen-Drenthe voor korte tijd onder

77 Artikel 21, eerste lid Wet arhi. 78 Artikel 21, lid 2 Wet arhi. 79 Artikel 12 uit de Financiële-verhoudingswet. 80 Bron: Minister van BZK, Verslag over het financieel toezicht op gemeenten 2014 – 2021 (bijlage 2). 81 Preventief toezicht heeft betrekking op het preventief toezicht om financiële redenen, alsmede om preventief toezicht wegens het

te laat aanleveren van de begroting. 82 Het ging om de gemeente Assen.

37

Rapport Drenthe

preventief toezicht (zie paragraaf 5.2). Dit kwam omdat in de begroting 2019 – 2023 een bijdrage van het OV-bureau Groningen-Drenthe (waaraan de beide provincies deelnemen) was opgenomen maar het OV-Bureau nog niet formeel was toegetreden tot Publiek Vervoer. Publiek Vervoer is volgens de gebruikelijke procedure onder preventief financieel toezicht geplaatst. De geringe toepassing van het preventieve toezicht is opvallend omdat de provincie Drenthe zich in haar rol als toezichthouder de laatste jaren grote zorgen maakt om de slechte financiële positie van de Drentse gemeenten.83 De Drentse gemeenten staan volgens de provincie Drenthe onder grote financiële druk en het wordt steeds lastiger om een structureel begrotingsevenwicht te bewaren.84 Ondanks de grote zorgen van de provincie, slagen de gemeenten er nog steeds in om aan de wettelijke eis van een structureel en reëel sluitende begroting te voldoen. Dit leidt daarom (nog) niet tot het toepassen van het wettelijk instrument van preventief toezicht. In veel gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, zijn de financiële problemen van gemeenten als een belangrijk knelpunt voor een goed functionerende interbestuurlijke samenwerking genoemd.

De provincie Drenthe heeft meermaals de financieel slechte situatie van de Drentse gemeenten onder de aandacht van de minister, de formateur en de Tweede Kamer gebracht met als doel extra financiële middelen voor de gemeenten te regelen.

4.5

Ruimtelijke regie en kwaliteit van het gemeentebestuur

De Wet ruimtelijke ordening (1 juli 2008) geeft de provincie enkele specifieke interbestuurlijke sturings- en toezichtsbevoegdheden. In 2016 deed de Noordelijke Rekenkamer onderzoek naar het gebruik van dit ruimtelijke instrumentarium. In dat onderzoek maakte de Noordelijke Rekenkamer onderscheid tussen de instrumenten die Provinciale Staten kunnen inzetten en de instrumenten van Gedeputeerde Staten.

83 Op 21 december 2O18 heeft de provincie in een brief over de toezichtvorm voor het begrotingsjaar 2019 voor de Drentse

gemeenten haar zorgen geuit over de toekomstige financiële positie van de gemeenten. Deze zorg heeft zij herhaald in het verslag over het uitgevoerde toezicht inzake de begrotingen 2019 aan de Tweede Kamer. Op 14 november 2019 schrijft zij in een brief aan de Tweede Kamer dat zij de Drentse gemeenten steunt in hun zorgen over de tekorten in het sociaal domein en door wisselende inkomsten via het Gemeentefonds. De provincie Drenthe en Vereniging van Drentse Gemeenten hebben gezamenlijk een brief gestuurd naar informateur Mariëtte Hamer waarin zij aandacht vragen voor de oplopende financiële tekorten bij (Drentse) gemeenten. Deze tekorten leiden volgens de provincie en de VDG steeds vaker tot ingrijpende maatregelen die ten koste gaan van voorzieningen en daarmee de leefbaarheid in dorpen en wijken; Brief provincie Drenthe aan minister van BZK, onderwerp: Financiële positie Drentse gemeenten, Assen, 14 november 2019; Brief provincie Drenthe en VDG, zie: https://www.provincie.drenthe.nl/publish/pages/131824/drentse_brief_formatie.pdf, Brief IPO aan Tweede Kamer, onderwerp: Financiële positie gemeenten, Den Haag, 12 oktober 2020, kenmerk KOB 10591/2020.

84 Raad van Europa, Monitoring of the application of the European Charter of Local Self-Government in the Netherlands, Straatsburg, 22 September 2021 en Elzinga, D.J., Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur, Bouwstenen voor verbeterde interbestuurlijke betrekkingen voor een effectief beleidskader decentraal bestuur, 28 december 2021 en IPO, Financieel toezichtsverslag 2021, verslag over het provinciaal financieel toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen 2021, 31 maart 2021.

38

Rapport Drenthe

Provinciale Staten hebben verschillende (formele) ruimtelijke instrumenten tot hun beschikking om sturing te geven aan ruimtelijke ontwikkelingen met een provinciaal belang. Zij kunnen verticaal invloed uitoefenen op gemeentelijke plannen door het vaststellen van: 1. structuurvisie waarin zij de strategische visie op het ruimtelijke beleid vastleggen. Provinciale structuurvisies zijn een belangrijk vertrekpunt voor de inhoud van gemeentelijke bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen; 2. provinciale verordening waarin zij bindende regels stellen aan de inhoud van bestemmingsplannen; 3. provinciaal inpassingsplan waarin zij een gemeentelijk bestemmingsplan kunnen overrulen; 4. projectbesluit waarin zij een vrijstelling kunnen geven voor een project dat een gemeentelijk bestemmingsplan niet toestaat. Zij moeten dit daarna vastleggen in een provinciaal inpassingsplan. Uit onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer is gebleken dat Provinciale Staten van al deze ruimtelijke instrumenten gebruik maken, behalve van de mogelijkheid om een projectbesluit vast te stellen. Naast deze juridische instrumenten hebben Provinciale Staten ook bestuurlijke middelen: overleg, samenwerking, bestuurlijke afspraken (convenanten), stimuleringsprogramma’s/subsidies en kennisoverdracht.85 Ook Gedeputeerde Staten hebben instrumenten om van bovenaf sturing te geven aan ruimtelijke ontwikkelingen.

De Wet ruimtelijke ordening86 geeft hen de volgende instrumenten:87 1. formeel overleg; 2. indienen van zienswijzen op bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen; 3. geven van een reactieve aanwijzing; 4. instellen van beroep. Uit het Rekenkameronderzoek uit 2016 bleek dat Gedeputeerde Staten van alle drie provincies van al deze vormen van ruimtelijke sturing gebruik maakten. Een uitzondering hierop vormde het instellen van beroep. Enkele van de onderzochte samenwerkingsverbanden voeren activiteiten uit die rechtstreeks een ruimtelijke impact hebben. De Rekenkamer heeft niet veel voorbeelden gezien waaruit blijkt dat de samenwerking van invloed is geweest op de inzet van het ruimtelijk instrumentarium. Een voorbeeld is de invloed van de samenwerking binnen de RES 1.0 op de wijziging van de provinciale omgevingsverordening (een verticaal ruimtelijk instrument). Provinciale Staten besloten via de provinciale omgevingsverordening het aantal hectare zonneparken op land te maximeren. Zij hadden er in beginsel voor kunnen kiezen om de verordening eenzijdig aan te passen. In plaats daarvan heeft de provincie binnen de RES-samenwerking met de gemeenten overlegd over hun ambities. Dit overleg heeft geleid tot een optelsom van 1.389 hectare zonneparken in Drenthe die

85 Noordelijke Rekenkamer, provinciaal ruimtelijk beleid: instrumenten en doorwerking, Assen, 11 april 2016. 86

En de Wabo voor wat betreft omgevingsvergunningen.

87 Noordelijke Rekenkamer, provinciaal ruimtelijk beleid: instrumenten en doorwerking, Assen, 11 april 2016.

39

Rapport Drenthe

tot 2030 mogen worden aangelegd (zie ook paragraaf 5.3). Door deze aanpak was de provincie beter in staat rekening te houden met de belangen van de gemeenten. Een tweede voorbeeld is in paragraaf 3.3.4 beschreven: het aanbod van de provincie aan de gemeente Tynaarlo om haar te ondersteunen bij het uitvoeren van de ruimtelijke procedures ten behoeve van Groningen Airport Eelde. De provincie had er ook voor kunnen kiezen om bij een luchthaven die van bovengemeentelijk belang is,88 in overleg met de gemeente, een provinciaal inpassingsplan vast te stellen om daarmee de gemeente te ontlasten. Dit formele instrument heeft zij (nog) niet ingezet.

88

De luchthaven is aangemerkt als een luchthaven van nationale betekenis, zie: https://www.luchtvaartindetoekomst.nl/luchthavens/regionale+luchthavens/default.aspx

40

Rapport Drenthe

5. Problemen met dubbele pet provincie bij interbestuurlijke samenwerking 5.1

Inleiding

Provincies en gemeenten hebben eigen rollen, verantwoordelijkheden en takenpakket. Beide bestuurslagen werken veelal vanuit hun eigen rol met elkaar samen aan dezelfde vraagstukken. De samenwerking kan schuren omdat de provincie op bepaalde terreinen in een verticale verhouding staat tot de gemeente. De provincie vertegenwoordigt bovengemeentelijke belangen en die kunnen afwijken van gemeentelijke belangen. Gedeputeerde Staten zijn – op enkele uitzonderingen na – op alle medebewindstaken toezichthouder en zij zijn over de hele breedte financieel toezichthouder op gemeenten.89Verder beschikt de provincie over een ruimtelijk instrumentarium waarmee zij – mocht dat nodig zijn – de gemeente kan overrulen. Zoals uit paragraaf 3.3.3 blijkt, zijn provincies in staat om doorgaans meer capaciteit en middelen voor een samenwerkingsverband in te zetten. Hierdoor bestaat het risico dat zij zich, bedoeld of onbedoeld, hiërarchisch boven gemeenten plaatsen. In deze paragraaf bespreken we welke problemen zich voordoen bij interbestuurlijke samenwerking die te maken hebben met een meervoudige pet van de provincie.

Met de informatie in dit hoofdstuk geven wij antwoord op deelvraag 4: Welke problemen doen zich voor bij interbestuurlijke samenwerking die te maken hebben met de meervoudige pet van de provincies? En in welke gevallen kan die meervoudige pet juist interbestuurlijke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid bevorderen?

89 Deze uitzonderingen staan in Gemeentewet, artikel 124b.

41

Rapport Drenthe

5.2

RUD Drenthe: bij interbestuurlijk toezicht weinig zicht op uitvoering Wabo-taken

De RUD Drenthe is een samenwerkingsverband van de provincie Drenthe en de twaalf Drentse gemeenten, op het gebied van milieu- en omgevingsvergunningverlening. De provincie is daarnaast belast met het interbestuurlijk toezicht op de Wabo-taken van gemeenten. De RUD Drenthe geeft aan dat de deelnemende gemeenten (mede onder druk van hun slechte financiële positie) inzetten op een laag kwaliteitsniveau van de uitvoering van hun Wabo-taken. Volgens de RUD Drenthe zaten verscheidene gemeenten min of meer aan de ondergrens. In 2016 is met de invoering van de Drentse maat een gelijk (sober) uitvoeringsniveau voor Drentse gemeenten vastgesteld. Naar aanleiding van evaluatie van de kwaliteit van de uitvoering die in 2021 is uitgevoerd, hebben de deelnemers aan de RUD Drenthe een groeipad voor een hogere kwaliteit van de uitvoering afgesproken.90 Wanneer gemeenten hun Wabo-taken zouden verwaarlozen, is de provincie verplicht om door middel van interbestuurlijk toezicht in te grijpen. Dat interbestuurlijk toezicht richt zich op de gemeente, de provincie kan niet ingrijpen bij de RUD Drenthe. Volgens medewerkers van de provincie Drenthe getuigt het van rolzuiverheid dat het toezicht zich vanuit de inhoud en de Wrgt richt op de gemeente.91 De gemeenten moeten dan zelf ingrijpen bij de RUD.

Uit een evaluatie door de Commissie Aartsen van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTHstelsel) in Nederland blijkt dat het bovenstaande past in een algemene trend van het nietadequaat functioneren van dit stelsel en dat daardoor omgevingsdiensten hun rol niet naar behoren kunnen invullen.92 Omdat de provincie zowel deelnemer als eigenaar is én het IBT op gemeenten op de Wabo-taken vervult, is er sprake van rolonzuiverheid door het ontbreken van een heldere scheiding van verantwoordelijkheden. Volgens het rapport van Van Aartsen e.a. wordt de professionele afstand tussen toezichthouder (provincie) en ondertoezichtgestelde (gemeente) op de VTH-taken hierdoor belemmerd.93 Het IBT in de provincie Drenthe vindt in hoofdzaak plaats in de vorm van systeemtoezicht. De provincie controleert onder meer of de gemeente een VTH-programma en een VTH-verslag heeft. Daarnaast vraagt de provincie aan de gemeente een zelfevaluatie over de Wabo in te vullen. Het systeemtoezicht blijft daarmee wat op afstand. De provincie informeert bij het vaststellen van het IBT-oordeel niet bij de RUD Drenthe om inhoudelijk te verkennen in hoeverre het uitvoeringsniveau bij gemeenten aan de minimumeisen voldoet. De RUD Drenthe rapporteert (nog) niet over de inhoudelijke kwaliteit en mate van risicobeperking door de uitvoering van de

90 Dagelijks Bestuur RUD Drenthe, RUD Drenthe: op koers naar balans, evaluatie fase 1, 6 mei 2021. 91 Gebaseerd op een interview met medewerkers van de provincie Drenthe op 11 april 2022. 92 Zie Aartsen, van , J.J., Dalm, V.M., Ekelmans, J.C.J., Loon, van, J.M.W.E. & Sorgdrager, W., Om de leefomgeving: Omgevingsdiensten

als gangmaker voor het bestuur, 4 maart 2021. 93 Zie Aartsen, van , J.J., Dalm, V.M., Ekelmans, J.C.J., Loon, van, J.M.W.E. & Sorgdrager, W., Om de leefomgeving: Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur, 4 maart 2021, p. 6 en p. 34; Een van de adviezen van Van Aartsen is het inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten omdat de rollen van provincie en gemeente niet goed uit de verf komen binnen de omgevingsdienst.

42

Rapport Drenthe

VTH-taken.94 Er bestaat daardoor een risico dat de provincie weinig zicht heeft op de kwaliteit van de uitvoering van de Wabo-taken.

5.3

Publiek Vervoer Groningen-Drenthe: tijdelijk financieel toezicht

In 2019 stond Publiek Vervoer Groningen-Drenthe voor korte tijd onder preventief toezicht. Het preventief toezicht werd ingesteld omdat er volgens de provincie geen sluitende meerjarenbegroting was. In de begroting 2019 – 2023 was een bijdrage van het OV-bureau Groningen-Drenthe opgenomen, maar het OV-bureau was nog niet formeel toegetreden tot Publiek Vervoer. Hierdoor werd niet voldaan aan het wettelijke criterium. Nadat de toetreding van het OV-Bureau was bekrachtigd, werd de begroting goedgekeurd. Het toezicht bleef in stand tot het aflopen van het begrotingslaar 2019. 95 Dit leidde volgens Publiek Vervoer niet tot een spanning in de samenwerking met de deelnemers.96

5.4

RES Drenthe: ruimtelijke beperking op zonnepanelen

Tijdens de behandeling van de Voorjaarsnota op 1 juli 2020 is de motie Zon op daken aangenomen. 97 Provinciale Staten vreesden dat gemeenten en de provincie onvoldoende juridische instrumenten zouden hebben om zonnepanelen op daken te regelen. Om die reden hebben zij het areaal aan zonnepanelen op land aan banden willen leggen. In de Werkgroep Ruimte die in het kader van de RES was opgericht heeft de provincie aangegeven dat zij het areaal aan zonneparken op land vanaf 2030 maximeert. De bestaande gemeentelijke ambities tot 2030 zou zij respecteren. De bestaande parken en de gemeentelijke ambities tezamen vormden het uitgangspunt voor het bod dat in de RES is gedaan. In de Regionale Energie Strategie staat daarom een ambitie van 1.389 hectare zonneparken op land, waarvan 600 hectare nog niet gerealiseerd is. 98 Er mag in Drenthe tot 2030 nog maximaal 600 hectare aan zonnepanelen op land tot stand komen. Hier zien we een wisselwerking tussen de verticale ruimtelijke instrumenten en de samenwerking in de RES. Het provinciale belang is in het ruimtelijke beleid veiliggesteld, terwijl de provincie rekening hield met de gemeentelijke belangen.

94 Gebaseerd op een interview met de RUD Drenthe op 31 januari 2022. 95 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Verslag over het financieel toezicht op gemeenten 2019, p. 4; Gebaseerd

op een gesprek met Publiek Vervoer op 3 maart 2022. 96 Gebaseerd op een gesprek met Publiek Vervoer op 3 maart 2022. 97 Drentse provinciale fracties van VVD, CDA en Sterk Lokaal. (2020). Motie - Zon op daken. Assen: Provinciale Staten. 98 Wijziging Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018, 29 september 2021, bijlage X.

43

Rapport Drenthe

5.5

Vergelijking tussen provincies

In deze paragraaf vergelijken wij de drie noordelijke provincies op het gebied van interbestuurlijke samenwerking. Wanneer we het aantal samenwerkingsverbanden waaraan een Noordelijke provincie en Noordelijke gemeente(n) deelnemen per provincie optellen, komen we uit op een totaal van 65. Maar een aantal van deze samenwerkingsverbanden wordt gedeeld met andere provincies: dat zijn dus dubbeltellingen. De provincies Groningen en Drenthe werken in Noord Nederland het vaakst samen; in totaal in vier samenwerkingsverbanden. Daarnaast is er één samenwerkingsverband (de Economic Board Noord Nederland) waaraan alle drie Noordelijke provincies deelnemen. Het werkelijke totale aantal samenwerkingsverbanden in Noord Nederland waaraan een Noordelijke provincie en ten minste één Noordelijke gemeente deelnemen, komt dan uit op 59. Tabel 5: samenwerkingsverbanden met gemeenten

Groningen

Fryslân

Drenthe

Totaal

Netwerksamenwerking

10

14

12

36

Gemeenschappelijke regeling

4

6

2

12

N.V.

1

2

3

6

Stichting

2

2

2

6

B.V.

3

1

0

4

Coöperatie

0

1

0

1

Totaal

20

26

19

65

Als we inzoomen op de juridische vormgeving, dan zijn de meeste samenwerkingen te kwalificeren als netwerksamenwerking. Dit is een categorie van overwegend lichte overlegstructuren op basis van een convenant of een samenwerkingsovereenkomst. Deze netwerksamenwerkingen worden vaak ondersteund door een secretariaat of een uitvoeringsbureau. Op een tweede plaats komen de op publiekrechtelijke leest geschoeide gemeenschappelijke regelingen. In alle drie Noordelijke provincies komen daarnaast privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden voor, zoals naamloze vennootschappen (N.V.’s). Een opvallend verschil tussen de provincies is dat Groningen drie maal met gemeenten samenwerkt in een besloten vennootschap (B.V.), terwijl dit in Drenthe niet gebeurt en in Fryslân één maal. Verder werken alle provincies soms met gemeenten samen in stichtingen. De juridische vorm van de samenwerking is niet bepalend voor de wijze waarop de provincie zich ten opzichte van de andere deelnemers opstelt. In de manier van samenwerking met gemeenten zijn tussen de drie Noordelijke provincies veel overeenkomsten. In vrijwel alle samenwerkingsverbanden streven de provincies een gelijkwaardig partnerschap na.

De provincies vervullen in de onderzochte samenwerkingsverbanden in het algemeen een ondersteunende rol, brengen kennis, capaciteit en financiële middelen in een samenwerkingsverband en vervullen een netwerkende en lobbyende functie. Een uitzondering op de egalitaire

44

Rapport Drenthe

houding die bij de meeste samenwerkingen tussen provincie en gemeenten gebruikelijk is, was de samenwerking van de provincie Drenthe binnen de Waterleidingmaatschappij Drenthe. De provincie bezit 50% van de aandelen. Zij heeft in het verleden gebruik gemaakt van haar dominante positie om besluitvorming over tarieven te sturen. In geen van de provincies heeft de Rekenkamer aangetroffen dat een interbestuurlijke samenwerkingsrelatie tussen de provincie en de onder toezicht staande gemeente het IBToordeel beïnvloedde en vice versa. Ditzelfde geldt voor het financieel toezicht. De manier waarop de provincies hun IBT inrichten verschilt tussen Groningen en Fryslân enerzijds en Drenthe anderzijds. Drenthe hanteert systeemtoezicht. Dit houdt in dat de provincie gemeenten jaarlijks aanschrijft om documenten aan de provincie te zenden. Op basis van deze documenten voert de provincie een gegevenscheck uit. Naast het systeemtoezicht vindt toezicht plaats op basis van signalen. Groningen en Fryslân maken momenteel de overstap naar het toepassen van maatwerktoezicht. Dit houdt in dat de provincie nadruk legt op het voortraject en op risicogericht handhaven. Door gesprekken vooraf brengen gemeente en provincie gezamenlijk in kaart waar de risicovolle plekken zitten waarop de provincie toezicht houdt.

Een probleem dat in iedere provincie op een vergelijkbare wijze naar voren komt, is dat de provincies geen rechtstreeks IBT op de omgevingsdienst kunnen toepassen. Wanneer sprake zou zijn van taakverwaarlozing, kan de provincie niet ingrijpen bij de omgevingsdienst omdat zij zelf eigenaar en afnemer van deze dienst is. Het interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van de vergunningverlenings-, toezicht en handhavingstaken (VTH) verloopt indirect via de gemeente. Maar ook dat leidt tot rolonzuiverheid. Zowel Fryslân als Drenthe hebben hun ruimtelijk instrumentarium gebruikt om de aanleg van hernieuwbare energie aan banden te leggen. In Drenthe gebeurde dit anders dan in Fryslân. In Drenthe zijn de bestaande gemeentelijke ambities tot 2030 geïnventariseerd en Provinciale Staten hebben deze gerespecteerd. De bestaande parken en de gemeentelijke ambities tezamen vormden het uitgangspunt voor het bod dat in de RES is gedaan. In Fryslân ligt in de Verordening Romte vast dat de aanleg van nieuwe windturbines op land nagenoeg onmogelijk is, ondanks de uitdrukkelijke wens van enkele gemeenten om dit wel toe te staan. Waar in Drenthe de horizontale en verticale instrumenten elkaar hebben aangevuld, heeft de verticale inzet van het ruimtelijk instrumentarium in Fryslân de gesprekken over de RES belemmerd.

Een instrument dat provincies inzetten voor het vergroten van de kwaliteit van het gemeentebestuur, is gemeentelijke herindeling. De veronderstelling daarbij is dat gemeentelijke herindeling voor een grotere bestuurskracht van gemeenten zorgt. In Groningen en Fryslân waren tot voor kort nog veel relatief kleine gemeenten. Hier zijn nieuwe gemeenten ontstaan als gevolg van gemeentelijke herindelingen.99 Beide provincies hebben aangegeven dat de herindelingen (grotendeels) het initiatief zijn geweest van de gemeenten. De voormalige gemeente Haren in de provincie Groningen is opgegaan in de gemeente Groningen op initiatief van de provincie

99In Drenthe heeft in 1998 al een herindeling plaatsgevonden. Hier speelde dit onderwerp binnen de onderzoeksperiode niet.

45

Rapport Drenthe

Groningen. Een effect dat sommige samenwerkingsverbanden waarnemen is dat zij met minder partners rekening hoeven houden waardoor besluitvorming eenvoudiger gaat. Daarnaast zouden de verhoudingen tussen de grotere gemeenten en de provincie binnen samenwerkingsverbanden meer in evenwicht zijn. Dat zou komen omdat grotere gemeenten over meer specialistische kennis beschikken en zij beter in staat zijn capaciteit voor de samenwerking vrij te maken.

46

Rapport Drenthe

Bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van Drenthe Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van het rapport "Een onderzoek naar Interbestuurlijke Samenwerking in Verticale Verhoudingen". U hebt onderzocht op welke wijze de provincie eraan bijdraagt dat gemeentebesturen in geval van interbestuurlijke samenwerking als gelijkwaardige partners van de provincie kunnen fungeren. Op uw verzoek gaan wij hieronder in op de conclusies en aanbevelingen. In het rapport behandelt u eerst de verschillende vormen van samenwerking tussen provincie en gemeenten in Drenthe, om vervolgens de mogelijkheden die provincies hebben om gemeenten in staat te stellen gelijkwaardige partners te zijn, uiteen te zetten. Conclusie Uw hoofdconclusie luidt dat de provincie Drenthe een faciliterende en ondersteunende rol aanneemt in veel samenwerkingsverbanden met gemeenten. U stelt dat we capaciteit, middelen en ons netwerk ter beschikking stellen om de samenwerking te vergroten. U stelt dat deze inzet van de provincie in een samenwerkingsverband de rol van de gemeenten versterkt om daarin als gelijkwaardig samenwerkingspartner te kunnen samenwerken. Het verheugt ons om te lezen dat gemeenten de meerwaarde hiervan erkennen. U concludeert dat gemeenten door financiële krapte minder geld beschikbaar kunnen stellen voor interbestuurlijke samenwerkingen.

Wij erkennen de financiële krapte bij gemeenten en dit baart ons zorgen. Deze financiële krapte ontstaat niet alleen als gevolg van de decentralisatie van overheidstaken naar gemeenten, maar ook door toenemende sociaaleconomische en maatschappelijke problemen (zoals beschreven in het rapport). Bovendien is er sprake van toenemende complexiteit van reeds bestaande opgaven (zoals de energietransitie en klimaatadaptatie). Verder stelt u dat er in vrijwel alle samenwerkingsverbanden van uit wordt gegaan dat de deelnemers gelijkwaardig aan elkaar zijn. Daarbij kan de provincie met een bredere blik in de samenwerking deelnemen en heeft zij vaak een meer overkoepelend belang dan gemeenten. Wij herkennen ons in deze conclusie. U geeft aan dat er slechts bij één partij sprake is van een

47

Rapport Drenthe

stemverhouding waar de provincie dominant is. Bij WMD Drinkwater NV houdt de provincie 50% van de aandelen. Dat blijft ook het geval in de nieuwe structuur waartoe in 2022 is besloten. Daarnaast concludeert u dat een spanning tussen horizontale samenwerking enerzijds en de verticale bevoegdheden van de provincie anderzijds nauwelijks voorkomt, alleen op het gebied van interbestuurlijk toezicht: de provincie neemt namelijk deel aan de RUD Drenthe én houdt toezicht op de taakuitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bij gemeenten. Wij kunnen ons vinden in de constatering dat er nauwelijks spanning bestaat tussen de horizontale samenwerking met onze partners en de verticale bevoegdheden die wij hebben. Het zou een goede toevoeging aan het onderzoek zijn geweest, indien u deze constatering ook zou hebben getoetst bij een aantal Drentse gemeenten. Ten aanzien van de Wabo-taken die door de RUD Drenthe worden uitgevoerd merken wij voor de volledigheid op dat er op dit moment geen interbestuurlijk toezicht wordt gehouden op omgevingsdiensten. Hier is sprake van een toezichtsgat, zoals ook door de commissie-Van Aartsen is geconstateerd. Omdat dit een gemeenschappelijke regeling betreft waaraan de provincie deelneemt, zou het Rijk deze toezichtstaak moeten uitvoeren.