1.6 Noordelijke rekenkamer - eindrapport Drenthe onderzoek samenwerking

Drenthe | 2022

Samen voor de publieke zaak Een onderzoek naar Interbestuurlijke Samenwerking in Verticale Verhoudingen in Drenthe

Samen voor de publieke zaak Een onderzoek naar Interbestuurlijke Samenwerking in Verticale Verhoudingen in Drenthe

1

Opstellers

Edwin de Jong & Sieger Veenstra

Portefeuillehouder

Marko Bos

Datum

10 oktober 2022

Nota van bevindingen – Rapport Drenthe

Voorwoord Overheden staan gezamenlijk voor de publieke zaak en op vrijwel alle beleidsterreinen zijn inspanningen van meer dan één bestuurslaag nodig. Samenwerking is dan geboden, in formele of meer informele vorm. Maar overheden hebben verschillende taken, verantwoordelijkheden en belangen; en ook hun opvattingen zijn niet altijd gelijk. Meer specifiek: hoe ingewikkeld is samenwerking tussen provincie en gemeente, als de provincie niet alleen samenwerkingspartner wil zijn (een horizontale rolopvatting), maar ook toezichthouder op diezelfde gemeente is (een verticale verantwoordelijkheid)? Gaat er dan iets schuren? Is dat erg en, zo ja: wat is daaraan te doen? In dit onderzoek heeft de Noordelijke Rekenkamer een inventarisatie gemaakt van de samenwerkingsverbanden. Het levert per provincie een divers beeld op. Het laat ook zien dat de drie Noordelijke provincies er over het algemeen in slagen de samenwerking met gemeenten goed te laten verlopen zonder de respectieve verantwoordelijkheden geweld aan te doen. De samenwerking wordt veelal positief beoordeeld, ook omdat de provincie regelmatig de rol van facilitator op zich neemt. Er is dus geen ‘probleem’. Maar de Noordelijke Rekenkamer ziet nog wel ruimte voor optimalisatie. Tevens kan de samenwerking in de toekomst onder druk komen te staan.

Alleen al daarom is het van belang de samenwerking op gezette tijden tegen het licht te houden en stil te staan bij de verschillende verantwoordelijkheden en de vraag hoe die in de praktijk te combineren. We danken de gesprekspartners voor de bereidwilligheid mee te werken aan dit onderzoek. Namens de Noordelijke Rekenkamer,

Anneke Beukers Voorzitter

2

Linze Schaap Directeur-secretaris

Rapport Drenthe

Inhoud Voorwoord .......................................................................................................................... 1 Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................ 5 Aanleiding en vraagstelling ............................................................................................................. 5 Conclusies ....................................................................................................................................... 5 Aanbevelingen ................................................................................................................................ 9 1.

Aanleiding en vraagstelling ...................................................................................11

1.1 1.2 1.3

Aanleiding en vraagstelling ........................................................................................... 11 Onderzoeksaanpak ........................................................................................................ 12 Leeswijzer...................................................................................................................... 13

2.

Interbestuurlijke samenwerking tussen provincie en gemeente .............................14

2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding......................................................................................................................... 14 Overzicht samenwerkingsverbanden tussen gemeente en provincie ........................... 14 Juridische vorm samenwerking ..................................................................................... 17 Verplicht of vrijwillig karakter ....................................................................................... 18

3.

De provincie als samenwerkingspartner ................................................................20

3.1 3.2 3.3

Inleiding......................................................................................................................... 20 Samenwerking in coalitieakkoorden en beleid.............................................................. 20 De opstelling van de provincie binnen de samenwerkingsverbanden .......................... 23

4.

Inzet verticale instrumenten en samenwerking .....................................................30

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inleiding......................................................................................................................... 30 Invloed op kwaliteit gemeentebestuur ......................................................................... 30 Interbestuurlijk toezicht en de kwaliteit van het gemeentebestuur ............................. 31 Financieel toezicht en de kwaliteit van het gemeentebestuur ..................................... 35 Ruimtelijke regie en kwaliteit van het gemeentebestuur ............................................. 38

5.

Problemen met dubbele pet provincie bij interbestuurlijke samenwerking ............41

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Inleiding......................................................................................................................... 41 RUD Drenthe: bij interbestuurlijk toezicht weinig zicht op uitvoering Wabo-taken ..... 42 Publiek Vervoer Groningen-Drenthe: tijdelijk financieel toezicht ................................. 43 RES Drenthe: ruimtelijke beperking op zonnepanelen.................................................. 43 Vergelijking tussen provincies ....................................................................................... 44

Bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van Drenthe .................................................47 Nawoord Noordelijke Rekenkamer......................................................................................51 Bijlage 1: Literatuur en bronnen ..........................................................................................52

3

Rapport Drenthe

Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden.......................................................................................54

4

Rapport Drenthe

Conclusies en aanbevelingen Aanleiding en vraagstelling Gemeenten en provincies werken op verschillende beleidsterreinen horizontaal samen. Op enkele terreinen heeft de provincie ook een verticale verhouding ten opzichte van gemeenten. De provincie is op bepaalde beleidsterreinen toezichthouder op de gemeente, ze vertegenwoordigt bovengemeentelijke belangen en doorgaans is zij beter in staat om middelen en mensen beschikbaar te stellen dan gemeenten. De vraag is in hoeverre dit een spanning oplevert en zo ja, op welke manier die spanning zich dan manifesteert. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze draagt de provincie eraan bij dat gemeentebesturen ingeval van interbestuurlijke samenwerking als gelijkwaardige partners van de provincie kunnen fungeren?

Conclusies De hoofdconclusie van het onderzoek is de volgende: De provincie Drenthe neemt in veel samenwerkingsverbanden waaraan zij met gemeenten deelneemt een faciliterende en ondersteunende rol aan. Door mensen en middelen beschikbaar te stellen, maakt zij interbestuurlijk samenwerken mogelijk: gemeenten kunnen daarop meeliften. Gemeenten kampen met financiële krapte, mede als gevolg van de decentralisatieslagen van de laatste jaren. Hierdoor kunnen gemeenten minder geld beschikbaar stellen voor interbestuurlijke samenwerkingen. De provincie fungeert als lobby naar Den Haag om zowel deze financiële problematiek als regionale sociale problemen aan te kaarten. Een spanning tussen horizontale samenwerking enerzijds en de verticale bevoegdheden van de provincie anderzijds komt nauwelijks voor. Alleen op het gebied van interbestuurlijk toezicht op de omgevingsdienst is de dubbele pet van de provincie problematisch, doordat zij zelf deelneemt aan de RUD en daardoor geen direct toezicht kan houden op de omgevingsdienst (maar alleen op de bevoegde gezagen binnen de deelnemende gemeenten). Hieronder geven wij gedetailleerder antwoord op de deelvragen van het onderzoek: per deelvraag eerst het korte antwoord en daaronder een toelichting.

5

Rapport Drenthe

1.

Welke vormen van samenwerking bestaan tussen provincie en gemeenten in Drenthe?

Er bestaan vele vormen van samenwerking tussen provincie en gemeenten. Er zijn zwaar geïnstitutionaliseerde samenwerkingsverbanden, maar ook lichte netwerksamenwerkingen. Daarnaast kunnen we een onderscheid maken tussen vrijwillige samenwerking en samenwerking met een verplicht karakter. In hoofdstuk 2 van het rapport staat een tabel met verschillende samenwerkingsverbanden waaraan de provincie Drenthe samen met gemeenten deelneemt.

2.

Welke mogelijkheden hebben provincies om gemeenten in staat te stellen gelijkwaardige partners van de provincie te zijn? Welke van die mogelijkheden gebruiken zij?

Provincies kunnen gemeenten op verscheidene manieren ondersteunen. Wanneer er extra activiteiten moeten worden uitgevoerd, kijken gemeenten snel naar de provincie: zij kan capaciteit en middelen beschikbaar stellen om de samenwerking te vergroten. Van deze mogelijkheid maken gemeenten veelvuldig gebruik. De samenwerkingspartners van de provincie onderkennen de meerwaarde van de provincie in het ondersteunen van het samenwerkingsverband door faciliteren en stimuleren. De provincie vervult vaak een belangrijke lobbyfunctie voor de samenwerkingsverbanden. Als middenbestuur heeft de provincie enerzijds een netwerk richting het Rijk en anderzijds staat zij in contact met allerlei partijen binnen de regio. Contacten met het Rijk zijn nuttig als het gaat om het op de kaart zetten van de regionale samenwerking, het aankaarten van de problemen die het samenwerkingsverband beoogt op te lossen en voor het verkrijgen van financiële middelen. Binnen de regio heeft de provincie overzicht over allerlei partijen. Zij kan partijen met elkaar in contact brengen en bij belangentegenstellingen bemiddelen. Het IBT is erop gericht te zorgen dat het uitvoeringsniveau van gemeenten niet onder een zekere ondergrens zakt. De provincie Drenthe past vooral systeemtoezicht toe. Naast het systeemtoezicht vindt er ook toezicht plaats op basis van andere signalen.

Het IBT kan tot op zekere hoogte gebruikt worden om het uitvoeringsniveau van gemeenten op peil te brengen. De mogelijkheden om IBT als instrument te gebruiken om gemeenten in staat te stellen om als gelijkwaardig partner binnen samenwerkingsverbanden op te treden, zijn beperkt. Die beperkte toepassingsmogelijkheid heeft de volgende oorzaken: ▪ De inhoudelijke onderwerpen waarmee samenwerkingsverbanden zich bezighouden hebben een beperkte overlap met de door de provincie geselecteerde domeinen waarop de provincie IBT uitvoert. Die overlap is er in de praktijk vooral op het gebied van ruimtelijke ordening en omgevingsrecht. ▪ IBT wordt alleen op gemeenschappelijke regelingen uitgevoerd en niet op andere samenwerkingsverbanden.

6

Rapport Drenthe

▪

▪

Als de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden in mandaat uitvoert (en er dus geen bevoegdheden geattribueerd of gedelegeerd zijn), of wanneer de provincie zelf aan de gemeenschappelijke regeling, vindt IBT op de uitvoering indirect plaats, namelijk via toezicht op het gemeentebestuur. Het formele IBT-instrumentarium – vooral de indeplaatsstelling – is nogal bot. De provincie zou bij taakverwaarlozing de gemeentelijke taken moeten overnemen binnen de (budgettaire) kaders die de gemeenteraad heeft vastgesteld.

Door financieel toezicht te houden trachten provincies de gemeentelijke begrotingen gezond te houden. Uitgangspunt is dat de gemeenteraad verantwoordelijk voor het (horizontaal) toezicht op financieel beleid en beheer van haar gemeente en dat het financieel toezicht door Gedeputeerde Staten hieraan complementair is. Door het financieel toezicht blijft de provincie met gemeenten in gesprek. Alvorens de provincie overgaat tot het inzetten van formele toezichtsinstrumenten, zijn er op ambtelijk en eventueel bestuurlijk niveau overleggen geweest om tot een oplossing te komen: het formele instrument is een sluitstuk hiervan. Gedeputeerde Staten hebben een breed inzicht in problematiek en ontwikkelingen waar meerdere gemeenten mee worden geconfronteerd. We constateren dat de provincie Drenthe zich in toenemende mate zorgen maakt over de financiële positie van de gemeenten. Doordat de financiële problemen op het sociale domein worden opgelost met eigen gemeentelijke middelen, heeft die aanpak gevolgen voor de taakuitvoering door gemeenten op andere domeinen. Tot op heden hebben de Drentse gemeenten nog steeds vrijwel altijd sluitende begrotingen kunnen presenteren. De provincie hoefde daarom het formele IBT-instrumentarium (nog) nauwelijks in te zetten.

De provincie Drenthe voert – in haar rol als financieel toezichthouder – een lobby naar Den Haag om meer financiële middelen voor gemeenten beschikbaar te stellen voor uitvoering van het sociale domein. 3.

In welke samenwerkingsverbanden is het de bedoeling dat de provincie fungeert als gelijkwaardige partner van de gemeenten? En in welke niet?

In vrijwel alle samenwerkingsverbanden wordt ervan uitgegaan dat de deelnemers gelijkwaardig aan elkaar zijn. Het kan wel zijn dat de provincie met een ander belang in de samenwerking zit. De provincie heeft een meer overkoepelend belang dan gemeenten. Verder heeft de provincie doordat zij beschikt over meer middelen en mensen vaak een blik gericht op de toekomst en stimuleert zij gemeenten om ook over de eigen grenzen heen te kijken. Dit komt met name naar voren in de strategische samenwerkingsverbanden zoals Regiodeals. In veel samenwerkingsverbanden streven de deelnemers naar besluitvorming op basis van consensus of een evenwichtige stemverhouding. Bij de WMD is sprake van een stemverhouding waarbij de provincie dominant is. Zij heeft in het verleden gebruik gemaakt van haar dominante positie. De Onderzoekscommissie WMD heeft in 2015 al gewezen op de dominante positie van de

7

Rapport Drenthe

provincie Drenthe en zij beval aan deze positie te heroverwegen. Tot op heden is de positie van de provincie niet gewijzigd. 4.

Welke problemen doen zich voor bij interbestuurlijke samenwerking die te maken hebben met de meervoudige pet van de provincies? En in welke gevallen kan die meervoudige pet juist interbestuurlijke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid bevorderen?

In de praktijk hebben we weinig problemen gevonden die veroorzaakt worden door de dubbele pet van de provincie. Over het algemeen waarderen de deelnemers aan een samenwerkingsverband de stimulerende inbreng van de provincie. De uitvoering van het financieel en interbestuurlijk toezicht geschiedt onafhankelijk van een eventuele samenwerking met gemeenten. Enerzijds is dit gunstig omdat de provincie zo tot een onafhankelijk oordeel komt over de kwaliteit van de uitvoering of het financieel evenwicht van de gemeentebegroting. Anderzijds levert deze onafhankelijke oordeelsvorming in specifieke gevallen problemen op. Deze problemen komen in het bijzonder naar voren bij de RUD Drenthe. De provincie kan met haar IBT geen toezicht houden op de RUD Drenthe, terwijl deze een belangrijk deel van taken in het omgevingsrecht uitvoert voor provincie en gemeenten. Het oordeel van de provincie over de kwaliteit van de taakuitvoering door een gemeente komt tot stand zonder dat vragen aan de RUD Drenthe worden gesteld. Het toezicht is hierdoor indirect. Doordat de provincie zowel deelnemer in de RUD Drenthe is én het IBT op gemeenten op de Wabo-taken houdt, is sprake van rolonzuiverheid. Hierdoor wordt de professionele afstand tussen toezichthouder (provincie) en ondertoezichtgestelde (gemeente) op de VTH-taken belemmerd. 5.

Welke gevolgen heeft interbestuurlijke samenwerking voor de uitoefening van de formele regie- en toezichtstaken van de provincie op de deelnemende gemeenten?

Interbestuurlijke samenwerking enerzijds en financieel/interbestuurlijk toezicht anderzijds vinden gescheiden van elkaar plaats. Het toezicht is onafhankelijk van de interbestuurlijke samenwerking. Gevolgen voor de regie- en toezichtstaken zijn er amper. De Noordelijke Rekenkamer constateert dat sommige samenwerkingsverbanden meeschrijven aan beleid, zoals de waterbedrijven en de RES. In minder directe mate, de regiovisie GroningenAssen zorgt voor input voor beleid op strategisch vlak.

6.

In hoeverre maken provincies gebruik van bestaande kennis omtrent effecten van provinciale maatregelen om de kwaliteit van het gemeentebestuur op peil te houden/brengen? Hoe effectief en rechtmatig is het provinciale optreden in dezen?

De provincie Drenthe heeft het IBT vormgegeven als systeemtoezicht. Daarbij gaat zij uit van de klassieke rolverdeling tussen provincie en gemeenten. Zij baseert zich in haar toezicht op de

8

Rapport Drenthe

geldende wet- en regelgeving. In de andere twee Noordelijke provincies is op basis van wetenschappelijk advies een beweging waar te nemen in de richting van risicogericht maatwerktoezicht. Dit zou moeten zorgen voor een doelmatiger interbestuurlijk toezicht. Een dergelijke onderbouwing van het IBT is in Drenthe afwezig.

Aanbevelingen De Noordelijke Rekenkamer heeft de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1: Gedeputeerde Staten, onderzoek of maatwerk-IBT een meerwaarde voor Drenthe heeft. De provincie Drenthe voert haar IBT hoofdzakelijk uit als systeemtoezicht. Bij andere provincies is uit evaluaties naar voren gekomen dat een dergelijke inrichting van het IBT relatief weinig kost, maar ook weinig oplevert. Groningen en Fryslân zijn recentelijk begonnen met het intensiveren van het IBT. Zij implementeren momenteel het risicogericht IBT. De eerste ervaringen hiermee zijn positief. Het verdient aanbeveling om ook in Drenthe te onderzoeken of implementatie van risicogericht (maatwerk) IBT een meerwaarde kan hebben. Aanbeveling 2: Gedeputeerde Staten, consulteer samenwerkingsverbanden die gemeentelijke taken (in mandaat) uitvoeren bij de totstandkomng van het IBT-oordeel over die taken. In het onderzoek is gebleken dat het IBT-oordeel over de uitvoering van taken in het omgevingsbeleid tot stand komt zonder dat informatie wordt opgevraagd bij de RUD Drenthe. Het verdient aanbeveling in het kader van het IBT de RUD Drenthe te consulteren over de uitvoering van de omgevingstaken die de gemeenten bij de RUD Drenthe hebben belegd. In het kader van de rolzuiverheid: de RUD Drenthe wordt dan als extra informatiebron gebruikt, terwijl het IBT blijft plaatsvinden op de afzonderlijke gemeenten.

Aanbeveling 3: Gedeputeerde Staten, voorkom dat één deelnemer ten opzichte van de andere deelnemers een dominante positie heeft in interbestuurlijke samenwerkingsverbanden. De provincie bezit momenteel 50% van de aandelen in de WMD N.V. en elf Drentse gemeenten de overige. Hierdoor heeft de provincie een dominante positie waarin zij – als zij dat wil – alle plannen kan tegenhouden. De Onderzoekscommissie WMD uit 2015 heeft dit ook al geconstateerd. Deze commissie heeft aanbevolen om de dominante positie van de provincie in de WMD te heroverwegen. Tot op heden heeft deze aanbeveling niet tot aanpassingen geleid. Ook bij het aangaan van andere samenwerkingsverbanden dient dominantie van één partij te worden voorkomen, tenzij dit voortvloeit uit de aard van de verantwoordelijkheden.

9

Rapport Drenthe

Aanbeveling 4: Gedeputeerde Staten, evalueer periodiek of de samenwerking verloopt zoals beoogd bij de oprichting van het samenwerkingsverband en in hoeverre de provinciale deelname nog van toegevoegde waarde is. De opstelling van de provincie in samenwerkingsverbanden wordt overwegend als positief ervaren. Om dit te borgen, is het raadzaam om dit van tijd tot tijd te evalueren.

10

Rapport Drenthe

1. Aanleiding en vraagstelling 1.1

Aanleiding en vraagstelling

In de loop van de tijd zijn decentrale overheden steeds meer en steeds intensiever in regionale verbanden met elkaar gaan samenwerken aan maatschappelijke opgaven. Samenwerking is er niet alleen tussen gemeenten onderling, maar ook tussen tussen provincies en gemeenten. Terreinen waarop provincies en gemeenten zich met elkaar over buigen zijn bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, energietransitie, milieuvraagstukken, krimp, leefbaarheid en cultuur.1 Provincies en gemeenten hebben elk een eigen rol, verantwoordelijkheid en takenpakket. Samenwerking tussen beide bestuurslagen kan zinvol zijn, maar kan ook schuren doordat de provincie op bepaalde terreinen een hogere hiërarchische positie heeft dan de gemeente: ze is toezichthouder op de gemeenten en zij vertegenwoordigt bovengemeentelijke belangen. Daarnaast hebben provincies meer capaciteit en middelen beschikbaar dan de meeste gemeenten. Er kan een spanning ontstaan tussen de horizontale samenwerking enerzijds en de verticale verhouding anderzijds. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze draagt de provincie eraan bij dat gemeentebesturen ingeval van interbestuurlijke samenwerking als gelijkwaardige partners van de provincie kunnen fungeren?

Deze vraag valt uiteen in zes deelvragen: 1. Welke vormen van samenwerking bestaan tussen provincie en gemeenten in de drie Noordelijke provincies? 2. Welke mogelijkheden hebben provincies om gemeenten in staat te stellen gelijkwaardige partners van de provincie te zijn? Welke van die mogelijkheden gebruiken zij? 3. In welke samenwerkingsverbanden is het de bedoeling dat de provincie fungeert als gelijkwaardige partner van de gemeenten? En in welke niet?

1 In 2020 bracht de commissie Ter Haar een advies uit waarin zij constateerde dat Nederland voor een aantal grote opgaven staat die

om samenwerking vragen. Zij constateert tevens dat de bestaande instrumenten voor samenwerking niet goed werken. De commissie deed 14 aanbevelingen die moeten bijdragen aan het vermogen van overheden om gezamenlijke opgaven op te pakken. De commissie pleitte voor meer opgavegericht werken, een versterking van de regie op maatschappelijke opgaven, een vergroting van de gelijkwaardigheid van overheden en het updaten van de “instrumentenkoffer”. Zie Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid, Slagvaardig de toekomst tegemoet!, 10 september 2020.

11

Rapport Drenthe

4.

5. 6.

Welke problemen doen zich voor bij interbestuurlijke samenwerking die te maken hebben met de meervoudige pet van de provincies? En in welke gevallen kan die meervoudige pet juist interbestuurlijke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid bevorderen? Welke gevolgen heeft interbestuurlijke samenwerking voor de uitoefening van de formele regie- en toezichtstaken van de provincie op de deelnemende gemeenten?2 In hoeverre maken provincies gebruik van bestaande kennis omtrent effecten van provinciale maatregelen om de kwaliteit van het gemeentebestuur op peil te houden/brengen? Hoe effectief en rechtmatig is het provinciale optreden in dezen?

1.2

Onderzoeksaanpak

Er bestaan veel vormen van samenwerking. Wij keken alleen naar de samenwerkingsverbanden waaraan zowel de provincie als ten minste een gemeente deelnemen. Dit zijn de samenwerkingsverbanden waar zowel een horizontale als een verticale verhouding aanwezig kan zijn We hebben het onderzoek in een aantal stappen uitgevoerd: ▪ Bij de aanvang hebben wij een lijst met samenwerkingsverbanden opgesteld. Voor samenstelling van deze lijst is de inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden uit 2020 als uitgangspunt genomen. 3 Uit dit databestand zijn de samenwerkingsverbanden geselecteerd waaraan de provincie Drenthe en ten minste één Drentse gemeente deelnemen. ▪ Deze lijst is ter verificatie en actualisatie bij de provincie aangeboden. De aanvullingen zijn door ons beoordeeld en de gecorrigeerde lijst is in de nota opgenomen. ▪ Wij hebben op hoofdlijnen het interbestuurlijk toezicht, financieel toezicht en de instrumenten van ruimtelijk domein van de provincie in kaart gebracht. Dit deden wij op basis van gesprekken met provinciale medewerkers en experts op dit gebied. ▪ Er is literatuuronderzoek gedaan naar de mogelijkheden die interbestuurlijk toezicht, financieel toezicht en ruimtelijke instrumenten kunnen bieden om gemeenten te stimuleren om een gelijkwaardig partner te zijn.

▪ Op basis van de lijst met samenwerkingsverbanden hebben wij gesprekken gevoerd met een aantal vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden. Deze gesprekken vormden voor een groot deel de input voor ons onderzoek. Daarbij hebben wij gekeken naar de plus- en minpunten in de samenwerking. Ook hebben we gevraagd in hoeverre de provincie haar instrumentarium heeft ingezet om gemeenten gelijkwaardig te laten deelnemen aan de samenwerking. In bijlage 2 staat een lijst van geïnterviewde personen.

2 Zoals provinciale regelgeving, interbestuurlijk en financieel toezicht op gemeenten. 3 Dit databestand maakt onderdeel uit van het rapport Theissen, F., Westerbeek, J., Pham, T., Stikvoort, S., Duursma A., en Groen, D.

van, Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden, Proof adviseurs en Kwink Groep, 2020. Het databestand is te vinden op: https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/inventarisatie-regionalesamenwerkingsverbanden-decentrale-overheden-2020/

12

Rapport Drenthe

▪

Op basis van de informatie uit deze interviews hebben we een aantal punten uitgediept. Deze ‘cases’ behelzen niet het samenwerkingsverband zelf maar een kenmerk van de samenwerking tussen gemeente en provincie in dezen.

1.3

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft de vormgeving van de samenwerking tussen provincie en gemeente, de bestaande samenwerkingverbanden en de eigenschappen daarvan. Hoofdstsuk 3 gaat dieper in op de opstelling van de provincie binnen samenwerkingsverbanden en hoe zij zich verhoudt tot de gemeenten. Hoofdstuk 4 stipt de verticale verhoudingen die de provinice heeft ten opzichte van gemeenten aan. Ook gaan wij in dit hoofdstuk in op interbestuurlijke samenwerking op de formele regie- en toezichtstaken van de provincie en de manier waarop samenwerken invloed heeft op de kwaliteit van het gemeentebestuur. In hoofdstuk 5 staan wij stil bij de gevolgen van de dubbele pet van de provincie op enkele beleidsterreinen. Tot slot maken we een interprovinciale vergelijking.

13

Rapport Drenthe

2. Interbestuurlijke samenwerking tussen provincie en gemeente 2.1

Inleiding

Samenwerking tussen provincie en gemeente komt voor in allerlei vormen, variërend van informele netwerksamenwerking tot geformaliseerde en geïnstitutionaliseerde samenwerkingsverbanden met een wettelijke grondslag. We onderscheiden in dit hoofdstuk samenwerking tussen overheden met een verplicht karakter en met een niet-verplicht karakter. Met de informatie in dit hoofdstuk geven wij antwoord op deelvraag 1: Welke vormen van samenwerking bestaan tussen provincie en gemeenten in de drie Noordelijke provincies?

2.2

Overzicht samenwerkingsverbanden tussen gemeente en provincie

De provincie Drenthe heeft samenwerkingsverbanden die op uiteenlopende wijze georganiseerd zijn. Aan de ene kant van het spectrum kan de samenwerking ‘licht’ zijn en louter bestaan uit overleg tussen de deelnemende partijen (netwerksamenwerking). De andere kant van het spectrum bestaat uit een formele samenwerkingsorganisatie die zelf rechtspersoonlijkheid heeft. Aan de samenwerking kunnen publiekrechtelijke regelingen – zoals de Wet gemeenschappelijke regelingen – ten grondslag liggen en er kan ook privaatrechtelijk worden samengewerkt zoals op basis van een convenant of samenwerkingsovereenkomst, en in de vorm van een vereniging, stichting of vennootschap. Er kan ook worden samengewerkt zonder dat dit formeel is vastgelegd. Niet alleen qua organisatie, maar ook qua deelnemers is er een grote diversiteit in de samenwerking. Er zijn allerlei combinaties mogelijk waarin provincies, gemeenten, het Rijk, waterschappen en private partijen al dan niet een rol spelen. Samenwerkingsverbanden kunnen onder meer gericht zijn op strategische visieontwikkeling (zoals de Regiovisie Groningen-Assen), sociaaleconomische ontwikkeling van een regio (zoals de regiodeals) en de praktische uitvoering

14

Rapport Drenthe

van werkzaamheden (zoals de Waterleidingmaatschappij Drenthe). Omdat samenwerkingsverbanden op al deze (en nog meer) dimensies kunnen verschillen, ontstaat een variatie aan typen samenwerkingsverbanden. In dit onderzoek is gekeken naar interbestuurlijke samenwerkingsverbanden waaraan zowel de provincie Drenthe als Drentse gemeenten deelnemen.4 Volledig informele samenwerkingen zijn buiten de selectie gehouden. De samenwerkingsverbanden die in dit onderzoek zijn meegenomen zijn alle ten minste geformaliseerd in een samenwerkingsovereenkomst. Sommige samenwerkingsverbanden opereren op nationale schaal, zoals de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). De BNG is een samenwerking waaraan alle Nederlandse provincies en gemeenten deelnemen. Dergelijke landelijk opererende samenwerkingen zijn buiten de selectie gehouden. Als we deze criteria toepassen, dan komen we voor de provincie Drenthe tot de volgende samenwerkingsverbanden (zie tabel 1). Tabel 1: samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe (2020)

Organisatie

Deelnemende gemeente(n) en waterschappen Met de provincie Drenthe als deelnemer

1.

Biblionet Drenthe

Gemeenten: Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Coevorden, Meppel, Midden-Drenthe, Noordenveld, Westerveld, De Wolden en Tynaarlo

2.

Drentse Zuidas

Gemeenten: Coevorden, De Wolden, Emmen, Hoogeveen, Meppel

3.

Dutch Techzone (voorheen: Vierkant voor Werk)*

Gemeenten: Coevorden, Emmen, Hardenberg, Hoogeveen

4.

N.V. Waterbedrijf Drenthe

Alle Drentse gemeenten

5.

Lokale Actiegroep LEADER gebied Zuid- Gemeenten: Aa & Hunze, Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen, Oost Drenthe

6.

Regio Deal Zuid- en Oost-Drenthe

Gemeenten: Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen, Hoogeveen, Hardenberg

7.

Regiodeal Regio Zwolle*

Gemeenten: De Wolden, Hoogeveen, Meppel, Westerveld, Dalfsen, Dronten, Elburg, Hardenberg, Hattem, Heerde, Kampen, Noordoostpolder, Nunspeet, Oldebroek, Olst-Wijhe, Ommen, Raalte, Staphorst, Steenwijkerland, Urk, Zwartewaterland, Zwolle

8.

RES Drenthe

Alle Drentse gemeenten

9.

RUD Drenthe

Alle Drentse gemeenten

10. Stichting Bodembeheer Schoonebeek

Gemeente Emmen

11. Taskforce Vitale vakantieparken

Alle Drentse gemeenten

12. Verkeers- en Vervoersberaad Drenthe

Alle Drentse gemeenten

13. Rijn-Oost (5 provincies betrokken)

Gemeenten: Coevorden, Westerveld, Zwolle, Hardenberg, Berkelland Waterschappen: Drents Overijsselse Delta, Rijn en IJssel, Vechtstromen, Vallei en Veluwe, Zuiderzeeland

Met de provincie Groningen en Drenthe als deelnemer 14. Agenda voor de Veenkoloniën Gemeenten: Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Emmen, Coevorden, (Regiodeal Regio Deal Natuurinclusieve Midden-Drenthe, Midden-Groningen, Oldambt, Stadskanaal, Pekela, landbouw) Veendam, Westerwolde; Waterschappen: Hunze en Aa’s en Vechtstromen

4 Als aan een samenwerkingsverband zowel gemeenten binnen de provincie als daarbuiten deelnemen, staan ze wel in de lijst.

15

Rapport Drenthe

15. Enexis Holding N.V.

Samenwerking van 5 provincies en 141 gemeenten, waaronder alle Drentse gemeenten.5

16. Groningen Airport Eelde (GAE)

Gemeente Tynaarlo

17. Publiek Vervoer Groningen Drenthe

Alle Drentse en Groningse gemeenten en het OV-bureau

18. Regio Groningen-Assen

Gemeenten: Assen, Groningen, Noordenveld, Tynaarlo, Het Hogeland, Midden-Groningen, Westerkwartier Met de drie Noordelijke provincies als deelnemer

19. Economic Board Noord Nederland

Gemeenten: Assen, Emmen, Groningen en Leeuwarden

* Provincie Overijssel neemt ook deel aan dit samenwerkingsverband De Noordelijke Rekenkamer heeft gesprekken gevoerd met personen die ervaring hebben met interbestuurlijke samenwerking tussen de provincie en gemeenten. Er is voor gekozen om te spreken met sleutelpersonen, zoals de directeur of secretaris van een aantal samenwerkingsverbanden. Met een aantal van de samenwerkingsverbanden uit tabel 1 zijn oriënterende gesprekken gevoerd. Er is ook zo’n gesprek gevoerd met een provinciemedewerker om te achterhalen bij welke samenwerkingsverbanden mogelijk knelpunten tussen horizontale samenwerking en verticale inzet van provinciale bevoegdheden optreden. Op basis van dit gesprek heeft de Noordelijke Rekenkamer een selectie gemaakt voor het voeren van nadere gesprekken. Er is gekozen te spreken met enkele samenwerkingsverbanden die een wettelijke taak uitvoeren waarop de provincie IBT-toezicht heeft. Verder zijn enkele samenwerkingsverbanden geselecteerd waarvan te verwachten is dat deze ruimtelijke consequenties hebben (en waarop de provincie het ruimtelijke instrumentarium zou kunnen toepassen). Voor een goed en volledig beeld zijn nog enkele samenwerkingsverbanden toegevoegd die in alle drie Noordelijke provincies in een of andere vorm voorkomen (zoals een regiodeal). Ten slotte zijn nog enkele willekeurige samenwerkingsverbanden toegevoegd aan de lijst.

De samenwerkingsverbanden waarmee wij gesprekken hebben gevoerd staan in tabel 2.

5

Zie https://www.regioatlas.nl/samenwerkingsverbanden/samenwerkingsverbanden_item/t/enexis_holding_nv, benaderd op 21 maart 2022.

16

Rapport Drenthe

Tabel 2: samenwerkingsverbanden waarmee gesprekken zijn gevoerd

Organisatie

In vogelvlucht:

Reden voor selectie

Wettelijke bevoegdheden N.V. Waterbedrijf Drenthe

Het waterbedrijf zorgt voor de levering van drinkwater aan de inwoners van de provincie Drenthe.

Wettelijke taken, ruimtelijke aspecten

Regionale uitvoeringsdienst Drenthe (RUD)

De RUD zorgt voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken op het gebied van milieu, bouwen en wonen.

Wettelijke taken, potentieel probleem toezicht op Wabo-taken

Geen wettelijke bevoegdheden Groningen Airport Eelde

Regionaal vliegveld, gesitueerd in Eelde.

Ruimtelijke aspecten

RES Drenthe

Energieregio, bestaande uit overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties, met als doel een gezamenlijke energiestrategie te ontwikkelen en te monitoren op de realisatie hiervan.

Ruimtelijke aspecten

IT-Hub Hoogeveen

Een organisatie die zich inzet voor het binden van ITtalent binnen de regio aan Drentse bedrijven.

Mogelijk knelpunt eigenaarschap pand

Publiek Vervoer GroningenDrenthe

Verzorgt doelgroepenvervoer binnen de provincies Groningen en Drenthe.

Mogelijk knelpunt financieel toezicht

Regiodeal Zuid- en OostDrenthe

De Regiodeal Zuid- en Oost-Drenthe richt zich op het vergroten van de brede welvaart op een drietal vlakken: werken, wonen en welzijn.

In drie provincies regio deal onderzocht

Dutch Techzone

Samenwerkingsverband dat op een viertal gebieden werk maakt van het stimuleren van technische innovatie: ondernemen, wonen en werken, onderwijs en infrastructuur.

Willekeurige selectie

Regio Groningen-Assen

Samenwerkingsverband dat beleidsmatig samenwerkt op de thema’s economie, mobiliteit, ruimtelijke kwaliteit en wonen.

Willekeurige selectie

2.3

Juridische vorm samenwerking

De samenwerking tussen overheden kan vormkrijgen via het privaatrecht en het publiekrecht. Zoals eerder gesteld, is er met de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een wettelijke regeling in het leven geroepen voor interbestuurlijke samenwerking. Deze Wgr is verankerd in artikel 135 van de Grondwet. Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke samenwerking hebben ieder hun voor- en nadelen. In de praktijk hebben provincies en gemeenten vaak een voorkeur voor het privaatrechtelijk regelen van hun samenwerking. Die voorkeur is zichtbaar in de samenwerkingen waaraan de provincie Drenthe samen met gemeenten deelneemt. Met name voor de wat ‘lichtere’ samenwerkingsverbanden worden vaak instrumenten als convenanten of samenwerkingsovereenkomsten ingezet. Maar de provincie neemt ook regelmatig deel aan ‘zware’ privaatrechtelijke regelingen (met rechtspersoonlijkheid), zoals een stichting, een N.V. of een B.V. In twee gevallen berust de provinciale samenwerking met gemeenten op een publiekrechtelijke basis, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

17

Rapport Drenthe

Tabel 3: (juridische) vormen van samenwerkingen. Wij kijken in dit onderzoek naar de onderstreepte samenwerkingsverbanden.

(Juridische) vorm

Samenwerkingsverband

Gemeenschappelijke regeling

1. 2.

Publiek Vervoer Groningen Drenthe RUD Drenthe

Naamloze Vennootschap

3. 4. 5.

Enexis Holding N.V. Groningen Airport Eelde N.V. Waterbedrijf Drenthe

Stichting

6. 7.

Biblionet Drenthe Stichting Bodembeheer Schoonebeek

Netwerkorganisatie (bijvoorbeeld o.b.v. een convenant of samenwerkingsovereenkomst)

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.

Agenda voor de Veenkoloniën Drentse Zuidas Dutch Techzone (voorheen: Vierkant voor Werk) Economic board Noord Nederland LAG Zuidoost Drenthe (o.b.v. een Lokale OntwikkelingsStrategie) Regio Deal Zuid- en Oost-Drenthe Regiodeal Regio Zwolle Regiovisie Groningen Assen RES Drenthe Taskforce Vitale vakantieparken Verkeers- en vervoersberaad Drenthe Rijn-Oost

2.4

Verplicht of vrijwillig karakter

Een belangrijke vraag is in hoeverre samenwerking kan worden verplicht.6 De Grondwet regelt in artikel 135 dat er wettelijk regels moeten worden gesteld “ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken”. De hoofdreden voor het in 1922 introduceren van deze regel was het creëren van de mogelijkheid voor verplichte samenwerking in de autonome taakuitoefening. 7 Ten aanzien van medebewindstaken werd dit ook vóór de Grondwetherziening van 1922 al mogelijk geacht.8 In de meeste gevallen gaat de provincie de samenwerking met gemeenten vrijwillig aan, maar in enkele bijzondere gevallen zien we dat de samenwerking een (al of niet wettelijk) verplicht karakter heeft.9 Van de samenwerkingsverbanden in tabel 1 zijn de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe en het verkeers- en vervoersberaad Drenthe een invulling van een wettelijke plicht samenwerking aan te gaan. Het verplichte karakter van een samenwerkingsverband kan ook voortvloeien uit afspraken, convenanten of akkoorden. In beginsel wordt de verplichting dan min

6

In de literatuur hanteren sommigen als normatief uitgangspunt dat dat niet kan, omdat de provinciale en gemeentelijke autonomie moet worden gerespecteerd, zie Herweijer, M., ‘Grondwet en intergemeentelijke samenwerking’, in: Bovend’Eert, P.P.T. e.a., Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer: Kluwer 2011 en Herweijer, M., ‘Kan het kabinet Rutte gemeenten voorschrijven samen te werken?’, Bestuurswetenschappen 2011, nr. 3, pp. 50-63. 7 https://www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/inleiding-hoofdstuk-7-decentralisatie/artikel-135-gemeenschappelijke-regelingen/, zie ook Kranenburg, R., Het Nederlandsche Staatsrecht. Tweede deel, Haarlem: Tjeenk Willink, H.D. & Zoon, N.V., zesde druk, 1947, pp. 290 e.v. en Raad voor het openbaar bestuur, Andere openbare lichamen in de Grondwet. Advies modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet (deel III), Den Haag 2003, pp. 32 e.v. 8 Raad voor het openbaar bestuur, Andere openbare lichamen in de Grondwet. Advies modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet (deel III), Den Haag 2003, pp. 32 e.v. 9 Wij kiezen hier bewust voor de term ‘verplicht karakter’ omdat sommige samenwerkingen geen wettelijke verplichting kennen, maar van bovenaf min of meer dwingend tot stand zijn gekomen.

18

Rapport Drenthe

of meer vrijwillig aangegaan. Er is dan weliswaar geen sprake van een formele, wettelijke samenwerkingsplicht, maar een dergelijk samenwerkingsverband kan toch een verplicht karakter hebben. De Regionale Energiestrategie (RES) is hiervan wellicht het beste voorbeeld. Zij vloeit voort uit het Klimaatakkoord.10

10

Voor meer informatie over de RES verwijzen wij naar het recente rapport van de Noordelijke Rekenkamer getiteld Regionale democratie vergt energie. Zie Noordelijke Rekenkamer, Regionale democratie vergt energie, Assen, 30 november 2021.

19

Rapport Drenthe

3. De provincie als samenwerkingspartner 3.1

Inleiding

De opstelling van de samenwerkingspartners is een van de factoren die van invloed zijn op het succes van een samenwerking. De vraag is dan ook, op welke manier de provincie haar rol als samenwerkingspartner wil vervullen en hoe deze uit de verf komt. Met de informatie in dit hoofdstuk geven wij antwoord op deelvragen 2 en 3: 2. Welke mogelijkheden hebben provincies om gemeenten in staat te stellen gelijkwaardige partners van de provincie te zijn? Welke van die mogelijkheden gebruiken zij? 3. In welke samenwerkingsverbanden is het de bedoeling dat de provincie fungeert als gelijkwaardige partner van de gemeenten? En in welke niet?

3.2

Samenwerking in coalitieakkoorden en beleid

De provincie Drenthe geeft in haar coalitieakkoorden aan op welke manier zij de samenwerking met andere overheden ambieert. Provinciale Staten van Drenthe hebben in de Nota verbonden partijen hun sturingsmogelijkheden in kaart gebracht. Deze nota geeft geen inhoudelijke richting aan de wijze waarop Provinciale Staten met de verbonden partijen willen omgaan. 11 In 2014 hebben Provinciale Staten het Protocol verbonden partijen vastgesteld waarin gezamenlijke afspraken zijn gemaakt over de sturing van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten op verbonden partijen in verschillende fasen van hun bestaan. 12

3.2.1 Beleid over samenwerking tussen provincie en gemeenten Op 4 juli 2007 hebben Provinciale Staten unaniem een motie aanvaard waarin zij vragen om “medio 2008 middels een gerichte rapportage een discussie over de taken, positie, prioriteiten en

11 Smits, J. In staat van sturing, Handreiking invulling kaderstellende en controlerende taak Provinciale Staten in relatie tot verbonden

partijen, Arena Consulting, 18 december 2013, door PS vastgesteld op 29 januari 2014. 12 PS van Drenthe, Sturing op verbonden partijen door PS en GS: gezamenlijke afspraken, Statenstuk 2014-644, door PS vastgesteld op 17 december 2014.

20

Rapport Drenthe

taakopvatting van de provincie Drenthe af te ronden.” In de rapportage moest naar voren komen “welke taken de provincie wel zou moeten oppakken en welke niet. Ook de gewenste (ver)houding richting burgers, instellingen en gemeenten wordt besproken.” De motie stelde voor om ten behoeve van deze rapportage een commissie in te stellen. Provinciale Staten hebben op 10 oktober 2007 de Statencommissie Rol en taken provincie Drenthe benoemd.13 De Statencommissie bracht in mei 2008 het rapport Amen is geen Amsterdam uit.14 Volgens het rapport zou de provincie kort gezegd meer moeten richten op haar kerntaken. Vanuit haar positie als middenbestuur was er volgens de commissie voor de provincie een taak weggelegd als het gaat om het tot stand brengen van synergie tussen Europees, rijksbeleid en lokale beleidsbelangen. Omdat Drenthe relatief veel plattelandsgemeenten kent, zijn de rollen anders dan in de Randstad: gemeenten moesten vaker een beroep op de provincie kunnen doen.

De rollen die daarbij passen waren volgens het rapport:15 ▪ een ontwikkelingsgerichte regisseur; ▪ op regionaal niveau een gedragen visie ontwikkelen; ▪ vanuit de helicopterview de regio overzien en hiaten opsporen; ▪ van daaruit kiezen voor coördinatie van processen of het regisseren van processen; ▪ vormgever van spreidingsbeleid van voorzieningen over de schuttingen van gemeenten een; ▪ regionale scheidsrechter: beslissen in tegengestelde belangen; ▪ waar nodig voorzien in expertteams en “vliegende brigades” ter ondersteuning. De Statencommissie adviseerde Provinciale Staten om nog vóór 2010 tot een herbezinning te komen van de taken en rollen van de provincie. Voortbouwend op de adviezen uit dit rapport is de visie Provincie Nieuwe Stijl opgesteld, die Provinciale Staten op 17 februari 2010 hebben vastgesteld.16 Deze visie heeft tot het beëindigen van verschillende subsidierelaties op het sociale domein geleid.17

3.2.2 Coalitieakkoorden In het collegeprogramma over 2011 – 2015 benadrukte de provincie Drenthe de wens om niet direct aan het roer te willen staan in samenwerkingsverbanden maar dit aan andere partijen over te laten. “De regierol van de provincie betekent niet dat de provincie altijd de hoofdrol vervult. De provincie laat juist kracht zien door anderen de hoofdrol te laten spelen.”18 De daaropvolgende coalitieakkoorden legden daar minder de nadruk op, maar ook daarin benadrukte de provincie het belang van horizontaal samenwerken aan opgaven: “Als provincie opereren we in een informatie- en netwerksamenleving. In deze horizontale samenleving

13 Deze commissie bestond uit zes leden afkomstig uit alle fracties in Provinciale Staten. 14 Statencommissie Rol en taken provincie Drenthe, Amen is geen Amsterdam, een onderzoek naar positionering, rollen en taken

van de provincie Drenthe, Assen, mei 2008. 15 Statencommissie Rol en taken provincie Drenthe, Amen is geen Amsterdam, een onderzoek naar positionering, rollen en taken van de provincie Drenthe, Assen, mei 2008, p. 7. 16 Provincie Drenthe. PS-besluit F-2 genomen op 17 februari 2010. 17 Zie: Noordelijke Rekenkamer, Op eigen benen? beëindigen sociaal beleid: gevolgen voor maatschappelijke instellingen provincie Drenthe, Assen, november 2016. 18 Provincie Drenthe, Collegeprogramma: Focus en verbinding in Drenthe – 2011-2015, p. 4

21

Rapport Drenthe

ontstaan kleine gemeenschappen, coöperaties en sociale en fysieke netwerken. Inwoners dragen zorg voor en met elkaar. Gemeenten fungeren hierbij voor inwoners als eerste overheid. Samen met hen en andere partijen maken wij als provincie onderdeel uit van die Drentse samenleving.19 (…) We staan naast gemeenten vanuit het 12+1 principe.”20 Grensoverschrijdende samenwerking en een regionale aanpak zijn punten die de provincie in de laatste drie coalitieakkoorden terug laat komen. In het huidige coalitieakkoord is de kwaliteit van het openbaar bestuur opgenomen, maar er zijn geen concrete ambities geformuleerd. Of de samenwerkende houding van de provincie daadwerkelijk invloed heeft op de kwaliteit van het gemeentebestuur is onduidelijk. Een duidelijke visie op het versterken van de gemeentelijke kwaliteit van het bestuur komt niet direct uit de coalitieakkoorden naar voren. In de begrotingen is verankerd hoe de provincie haar verantwoordelijkheid voor een goed functionerend openbaar bestuur en de wettelijke taken rondom interbestuurlijk en financieel toezicht invult.21 Er is geen actueel beleid op het terrein van interbestuurlijke samenwerking en bestuurskracht.

3.2.3 Provinciale begroting De provincie Drenthe concretiseert de doelstellingen uit de coalitieakkoorden in de provinciale begrotingen. In de huidige coalitieperiode staan de goede bestuurlijke verhoudingen voorop. In de begroting voor 2020 is bijvoorbeeld te lezen dat bestuur en medewerkers van Drenthe kerntaken en maatschappelijke opgaven centraal stellen en via flexibele samenwerkingsverbanden invulling en uitvoering geven aan de ambities uit het collegeakkoord. Vanaf de begroting over 2021 geeft de provincie de samenwerking met medeoverheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven meer nadruk. Zo staat in de begrotingen over 2021 en 2022 het volgende over interbestuurlijke samenwerking: “We willen een sterk en zichtbaar Drents bestuur zijn, dat op transparante wijze stuurt. Een bestuur dat vraagstukken aanpakt op een wijze die aansluit bij de eisen van deze tijd. Samenwerking met gemeenten, waterschappen, provincies, kennisinstellingen, bedrijven en maatschappelijke instellingen staat hierbij centraal. Afhankelijk van de opgave verschillen de samenwerkingspartners, de structuren en de samenwerkingsvormen en de rol die we daarbij zelf vervullen.

Waar mogelijk of nodig zoeken wij hierbij ook verbinding met bestaande gremia, zowel bij Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), Regio Zwolle, Regio Groningen Assen (RGA) als bij de nieuwere samenwerkingsvormen zoals de Regiodeals. Wij zoeken, interbestuurlijk/sectoroverstijgend, verbinding met de Drentse samenleving (voorwaarden scheppen om ruimte te bieden aan maatschappelijke initiatieven en de uitvoering daarvan).”22 Naast samenwerkingspartner van de lagere overheden heeft de provincie ook de wettelijke taak om een goed openbaar bestuur te borgen en financieel en interbestuurlijk toezicht te houden. Het interbestuurlijk toezicht wordt volgens de begroting over 2020 sober en proportioneel

19 Provincie Drenthe, Coalitieakkoord: Dynamisch en ondernemend – 2015-2019, p. 2 20 Provincie Drenthe, Coalitieakkoord: Drenthe, mooi voor elkaar! – 2019-2023, p. 8 21 Zie bijvoorbeeld: Provincie Drenthe, Drenthe, mooi voor elkaar! 2019-2023, begroting 2020, oktober 2019, pp. 9 – 10. 22

Gedeputeerde Staten van Drenthe, Drenthe, mooi voor elkaar! 2019-2023, begroting 2022, pp. 10 – 11, Gedeputeerde Staten van Drenthe, Drenthe, mooi voor elkaar! 2019-2023, begroting 2021, p. 11.

22

Rapport Drenthe

uitgevoerd. De begrotingen over 2021 en 2022 spreken over doelmatige uitvoering van het toezicht.

3.3

De opstelling van de provincie binnen de samenwerkingsverbanden

3.3.1 De Drentse samenwerkingscultuur De opstelling van de provincie in een samenwerkingsverband hangt mede af van de bestuurscultuur in een bepaalde regio. Veller e.a. 23 deden onderzoek naar het bestuurlijk regionaal ecosysteem (BRE) van de provincie Drenthe. Volgens dit onderzoek vindt de Drentse bestuurscultuur haar oorsprong in het noaberschap. De impact daarvan op de hedendaagse bestuurscultuur is tweeledig. Enerzijds leidt het op het niveau van de individuele gemeente tot een drang naar autonomie en zelfstandigheid. Anderzijds weten bestuurders elkaar via korte lijntjes te vinden en kent men elkaar. De bestuurscultuur wordt omschreven als ‘ontspannen’, maar een gevolg hiervan is dat men niet altijd tegen elkaar zegt waar het op staat. Dit resulteert soms in het beperkt uitwisselen van argumenten. In samenwerkingsverbanden zou dit tot veel afstemming, maar ook tot een zekere mate van vrijblijvendheid en een geringere actiegerichtheid leiden. Dit wordt ook wel de “Drentse bestuursparadox” genoemd.24 Deze elementen hebben een directe weerslag op de Drentse samenwerking. Doordat gemeenten betrekkelijk gelijkwaardig aan elkaar zijn, zijn er volgens Veller e.a weinig sterke hiërarchische verhoudingen. De provincie is een partij die zich vaak naast de gemeenten opstelt.

De relatie tussen provincie en de 12 gemeenten wordt regelmatig gekenschetst als 12 + 1, waarbij de door Veller e.a. geïnterviewde bestuurders benadrukken dat de houding van de provincie een van gelijkwaardigheid moet zijn. Uit het BRE-onderzoek komt naar voren dat de provincie vaak een faciliterende en netwerkende rol oppakt. Het oordeel van de samenwerkingspartners is op dit vlak tweeledig. Enerzijds waarderen zij de ondersteunende rol van de provincie, anderzijds verwachten zij meer regionale sturing op de grote gezamenlijke opgaven (zoals woningbouw, stikstof, de energietransitie en verdroging van zandgronden).25

3.3.2 Gelijkwaardigheid of dominantie van de provincie In de voorgaande alinea is uiteengezet dat de Drentse bestuursverhoudingen weinig hiërarchisch zijn. De wettelijke regelingen (zoals Wgr en privaatrechtelijke regelingen) maken eveneens geen hiërarchisch onderscheid tussen de verschillende deelnemers (zie Kader II). Uit de coalitieakkoorden komt het streven naar voren om op een gelijkwaardige manier met gemeenten samen te werken. In de interviews geven de meeste respondenten van samenwerkingsverbanden

23 Veller, P. van, Kok, de, M., Bladel, van, L. & Berg, van den, C., het BRE Drenthe, BRE casusonderzoek, Berenschot en

Rijksuniversiteit Groningen, 2 maart 2022. 24 Veller, P. van, Kok, de, M., Bladel, van, L. & Berg, van den, C., het BRE Drenthe, BRE casusonderzoek, Berenschot en Rijksuniversiteit Groningen, 2 maart 2022, pp. 47 – 48. 25 Veller, P. van, Kok, de, M., Bladel, van, L. & Berg, van den, C., het BRE Drenthe, BRE casusonderzoek, Berenschot en Rijksuniversiteit Groningen, 2 maart 2022, pp. 42 - 43.

23

Rapport Drenthe

aan de gelijkwaardige opstelling van de provincie te herkennen.26 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de gedeputeerde veelal niet de voorzittersrol op zich neemt, maar deze overlaat aan een wethouder. Dit is vaak een bewuste keuze die de gelijkwaardigheid tussen provincie en gemeente moet onderstrepen. In veel gevallen worden binnen de samenwerkingsverbanden besluiten genomen op basis van consensus. Bij meer geformaliseerde samenwerking heeft de provincie slechts in uitzonderingsgevallen een zodanige grote stem dat zij alleen bepalend kan zijn voor de uitkomsten van een eventuele stemming over een onderwerp. Naarmate één deelnemer in een samenwerking meer stemmen heeft, hoeft deze zich minder gelijkwaardig op te stellen. Kader II: Wettelijke regelingen stemverhoudingen van enkele typen samenwerkingsverbanden Bij Besloten en Naamloze Vennootschappen (B.V. en N.V.) is de wettelijke hoofdregel 27 kort gezegd dat iedere aandeelhouder als ondergrens ten minste één stem heeft en dat er verder in beginsel sprake is van een evenredig stemrecht. Dat wil zeggen dat als een aandeelhouder meer aandelen bezit, hij navenant meer stemmen heeft.28 Bij een stichting is er vrijheid om de stemverhouding naar eigen inzicht te regelen. In de statuten kan worden geregeld hoeveel leden een stichting heeft.

Uitgangspunt is dat alle leden één stem hebben, maar er kan in de statuten ook worden vastgelegd dat aan een bestuurder meer stemmen worden toegekend. Sinds de inwerkingtreding van de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (Wbtr) op 1 juli 2021, is onder meer wettelijk vastgelegd dat bij stichtingen, verenigingen en coöperaties een bestuurder of commissaris niet meer stemmen kan uitbrengen dan de andere bestuurders of commissarissen tezamen. 29 Eenvoudiger geformuleerd betekent dit dat een enkele bestuurder of commissaris maximaal 50% van de stemmen mag hebben. De publiekrechtelijke Wet gemeenschappelijke regelingen geeft aan de deelnemers veel vrijheid voor het regelen van het stemrecht in het (algemeen) bestuur. In de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald hoeveel leden iedere deelnemer naar het bestuur afvaardigt. Ook kunnen in de regeling bepaalde leden worden aangewezen die meervoudig stemrecht hebben. De wet stelt geen maximum aan het aantal stemmen dat één deelnemer heeft.30

Een voorbeeld van een samenwerkingsverband waarin de provincie een dominante positie heeft, is de N.V. Waterbedrijf Drenthe. Deze N.V. is eigenaar van Waterleidingmaatschappij Drenthe B.V. (WMD). De N.V. Waterbedrijf Drenthe is een naamloze vennootschap waarin de provincie 50% van de aandelen bezit en elf Drentse gemeenten31 de overige.32 Deze aandelenverhouding geeft de provincie een bijzondere positie waarin zij enerzijds niets kan afdwingen, maar anderzijds alle ontwikkelingen kan tegenhouden. De Onderzoekscommissie WMD heeft in 2015 al gewezen op de dominante positie van de provincie Drenthe. Zij beveelt aan deze positie te heroverwegen. Zij stelt: “Voor een actievere opstelling van de aandeelhouders zou de bestaande stemverhouding

26 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022. 27

Op deze hoofdregel zijn uitzonderingen mogelijk.

28 Zie voor Naamloze Vennootschappen artikel 2:118 BW. Voor Besloten Vennootschappen geldt een overeenkomstige regeling, art.

2:218 BW. Zie ook: https://zuidbroek.com/wp-content/uploads/2020/08/Stemrechten-meerderheden-en-quorums-in-de-algemenevergadering-I-2017.pdf 29 Rijksoverheid, https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/brochures/2021/06/15/informatieblad-wetbestuur-en-toezicht-rechtspersonen/Informatieblad+Wet+bestuur+en+toezicht+rechtspersonen.pdf 30 Zie voor samenwerking tussen gemeenten artikel 13 Wgr. In de artikelen 41, 50a, 52, 62, 74, 84 en 98 Wgr wordt artikel 13 van overeenkomstige toepassing verklaard op de samenwerkingen tussen de andere overheidslagen. 31 Alle Drentse gemeenten behalve Meppel. De drinkwatervoorziening in Meppel wordt verzorgd door Waterbedrijf Vitens. 32 Zij heeft daarmee ook de helft van alle stemmen.

24

Rapport Drenthe

ten gunste van de gemeentelijke aandeelhouders gewijzigd kunnen worden. Er zijn vergelijkbare bedrijven waarbij de stemverhouding is aangepast om dominantie van één of meerdere partijen te voorkomen. De verdeling van de aandelen hoeft daarbij niet te worden gewijzigd.” 33 Deze aanbeveling is niet doorgevoerd waardoor de dominantie van de provincie ongewijzigd is gebleven. Het is gebleken dat de provincie regelmatig gebruik heeft gemaakt van haar machtspositie binnen de WMD. Dit gebeurde onder meer bij het vaststellen van de tarieven. De aandeelhouders van de WMD zijn tariefeigenaar; de tarieven worden door de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) besproken en vastgesteld. Het is voorgekomen dat de provincie als enige aandeelhouder weigerde in te stemmen met een tariefverhoging. Om de tarieven alsnog te kunnen vaststellen moest aanvullend overleg met de gedeputeerde plaatsvinden en moest er een extra AvA worden uitgeschreven. De gedeputeerde heeft uiteindelijk altijd ingestemd met een voorstel voor een tariefverhoging. Vanwege de sturende opstelling van de provincie heeft de WMD-directie de besluitvorming aangepast. Om te voorkomen dat de provincie een besluit zou tegenhouden, bereidt de directie van de WMD belangrijke besluiten eerst voor met de AvA en lichtte daarna de Raad van Commissarissen in.

3.3.3 Een ondersteunende provincie Als dit binnen de eigen (beleids)agenda past, ondersteunt de provincie Drenthe de interbestuurlijke samenwerking. Zij kan op verschillende manieren kennis en capaciteit ter beschikking stellen en financiële middelen, zoals subsidies en leningen verstrekken. De meerwaarde van de provincie in het ondersteunen van het samenwerkingsverband door faciliteren, stimuleren en lobbyen wordt breed erkend, zo blijkt uit interviews met vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden.34 Uit gesprekken met vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden komt regelmatig – gevraagd en ongevraagd – naar voren dat gemeenten in een interbestuurlijke samenwerking te maken hebben met een gebrek aan middelen, capaciteit of deskundigheid.35 Deze bevinding werd eerder gedaan in het BRE onderzoek van Veller e.a.36 Het probleem van schaarste aan middelen, capaciteit of deskundigheid is verslechterd toen het Rijk in 2015 structureel te weinig middelen beschikbaar stelde bij de decentralisaties in het sociale domein. Veel gemeenten hebben middelen vrij moeten spelen om een behoorlijke uitvoering te kunnen geven aan deze belangrijke wettelijke taken. Hierdoor hebben zij minder middelen over om beleid op andere beleidsterreinen te bekostigen. Veller e.a. constateren dat een gebrek aan capaciteit en middelen vooral zou gelden voor samenwerking op niet-verplichte onderwerpen.

Uit ons onderzoek blijkt dat de schaarste aan

33 Onderzoekscommissie WMD, Helder water, helder bestuur, strategische positie WMD, Assen, 15 mei 2015. 34 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022. 35 Gebaseerd op gesprekken met verschillende samenwerkingsverbanden in de provincie Drenthe tussen 31 januari en 11 april 2022. 36

Zie ook: Veller, P. van, Kok, de, M., Bladel, van, L. & Berg, van den, C., het BRE Drenthe, BRE casusonderzoek, Berenschot en Rijksuniversiteit Groningen, 2 maart 2022 p. 11.

25

Rapport Drenthe

middelen, capaciteit en deskundigheid wel degelijk een issue kan zijn bij de gezamenlijke uitvoering van verplichte taken. Uit de gesprekken maken wij op, dat het gebrek aan financiële middelen gemeenten bijvoorbeeld noopt te kiezen voor een laag uitvoeringsniveau van de taken die zij bij de omgevingsdienst hebben belegd. De RUD Drenthe en een aantal andere partijen geven aan dat de provincie dit probleem moet aankaarten bij het Rijk. Het gebrek aan middelen is een probleem dat de uitvoering van gemeentelijke taken in de volle breedte raakt. Het beeld dat veel gemeenten hebben, is dat de provincie beschikt over meer financiële middelen die zij vrij kan besteden dan gemeenten. Ook kan de provincie meer capaciteit vrijmaken en beschikt zij over specifiekere deskundigheid. Er is niet onderzocht in hoeverre dit beeld reëel is. De werkwijze waarin de provincie gemeenten met (financiële) middelen, capaciteit en deskundigheid de samenwerking ondersteunt, bestaat al lang. 37 Het beeld is echter dat de provincie door de verslechterde financiële positie van gemeenten in de afgelopen jaren de samenwerking vaker en intensiever moet ondersteunen.