1.4 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Drenthe
Tekst van het document
Ideaalbeeld (1-5)
Praktijkbeeld (1-5)
Verschil
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
4,6
3,4
1,2
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,2
3,6
0,6
Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's
4,0
2,7
1,3
Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen
3,9
3,2
0,7
Statenleden vinden het zeer wenselijk dat primair Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen voorzien van voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt. Het verschil tussen de norm en de feitelijke informatievoorziening hierover is fors (1,2). Dat geldt ook voor de informatievoorziening over alternatieve scenario’s. Minder groot zijn de verschillen tussen de norm en de door Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie verstrekte geduide en samengevatte beleidsinformatie en de verstrekte informatie over algemene maatschappelijke ontwikkelingen.
28
De reden hiervoor is dat het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld alleen wat zegt als duidelijk is dat Statenleden überhaupt een nadrukkelijke wens hebben door de betreffende instantie geïnformeerd te worden. Wij hanteren de grens van 3,75: als sprake is van een hogere score dan 3,75 op het ideaalbeeld, dan is sprake van een dergelijke nadrukkelijke wens. Ter onderbouwing een gedachte-experiment: stel nu dat Statenleden aangeven, om te voorzien in hun behoefte aan informatie waaruit blijkt dat beleid werkt, zij hierover idealiter niet (score op ideaalbeeld 2,0) door GS / ambtelijke dienst over willen worden geïnformeerd. In hoeverre zij dan in de praktijk worden geïnformeerd is dan niet relevant, omdat Statenleden niet de wens hebben te worden geïnformeerd door, in dit voorbeeld, GS / ambtelijke dienst. In zo’n geval zou het verschil tussen ideaalbeeld en praktijkbeeld niks zeggen. Zo’n verschil zegt alleen wat, als Statenleden nadrukkelijk de wens hebben te willen worden geïnformeerd door het betreffende gremium. 22 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
Figuur 2 toont de tevredenheid over de informatie die Gedeputeerde Staten en ambtelijke dienst in de praktijk leveren. Hieruit valt op te maken dat Statenleden het meest tevreden zijn over de samengevatte en geduide beleidsinformatie, gevolgd door informatie over algemene maatschappelijke ontwikkelingen, die zij van Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke organisatie ontvangen. Zij zijn minder tevreden over de informatie zij ontvangen waaruit blijkt of beleid werkt. Met afstand het minst tevreden zijn Statenleden over de inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario’s.
Tevredenheid over geleverde informatie GS en ambtelijke dienst
tevredenheid
1
2
3
4
5
samengevatte en geduide beleidsinformatie Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's Figuur 2: Tevredenheid over door GS en ambtelijke dienst verstrekte informatie voor vier vormen
Bij de ambtelijke organisatie is bekend dat Statenleden graag willen weten of beleid werkt. In een gesprek gaf de ambtelijke organisatie aan dat het soms lastig is bepaalde doelstellingen en/of indicatoren te monitoren. Maatschappelijke doelstellingen in nieuw beleid worden niet altijd specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden (SMART) geformuleerd. Dat maakt het lastig om de voortgang van het nieuwe beleid goed te monitoren. Het Datateam van de provincie heeft hier onderzoek naar gedaan en dat heeft aanbevolen meer nadruk te leggen op het SMART formuleren van doelstellingen en indicatoren.29 Als het gaat om de informatievoorziening over alternatieve scenario’s, dan is de praktijk in Drenthe dat het College van Gedeputeerde Staten verschillende beleidsalternatieven bespreekt en zijn voorkeursvariant voorlegt aan Provinciale Staten. Volgens de ambtelijke dienst is dit inherent aan het systeem, want Gedeputeerde Staten zijn het dagelijks bestuur van de provincie. Enkele Statenleden geven aan dat het doel van de informatie erg relevant is bij de vorm en de inhoud van de informatievraag. Het maakt bijvoorbeeld uit of een fractie onderdeel is van de coalitie of de oppositie.30 Enkele Statenleden lieten in een groepsgesprek weten dat ze niet zo positief zijn over de kwaliteit van de aangereikte stukken.
Een goed overzichtelijk stuk lijkt meer uitzondering dan regel te zijn volgens
29 30
Gebaseerd op een interview met de provinciesecretaris van de provincie Drenthe op 20 januari 2022. Gebaseerd op een groepsinterview met twee Statenleden van de provincie Drenthe op 9 februari 2022.
23 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
hen. Specifieke beleidskeuzes staan meestal in verhaalvorm, waardoor de kaders lastig te destilleren zijn. Ook zijn afrekenbare doelen niet vaak terug te vinden in de stukken, al kan dat voor bepaalde maatschappelijke doelen lastig zijn.31
3.2.1 Vergelijkend perspectief Ook de Groningse en Friese Statenleden hebben een grote behoefte aan informatie waaruit blijkt of beleid werkt (tabel 5). Net als de Drentse Statenleden wensen zij dat Gedeputeerde Staten en de ambtelijke dienst hen daarin voorzien. En net als in Drenthe zit er een fors verschil (groter dan 1,0 op een schaal van 1 tot 5) tussen de norm en de informatievoorziening in de praktijk. Kijken we naar de tevredenheid over de geleverde voortgangs- en/of monitoringsinformatie, dan zijn Drentse Statenleden hier het meest over zijn (2,9 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door Fryslân en Groningen (respectievelijk 2,4 en 2,3). Drentse Statenleden zijn het meest tevreden over de samengevatte en geduide beleidsinformatie die Provinciale Staten in de praktijk ontvangen van Gedeputeerde Staten en/of ambtenaren (3,4 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door de Friese (3,1) en de Groningse (2,9) Statenleden. Relatief ontevreden zijn Drentse Statenleden over de informatievoorziening over alternatieve scenario’s door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst (2,1 op een schaal van 1 tot 5); Groningse Statenleden zijn hier het meest tevreden over (3,1; Friese Statenleden 2,4).
Onder Groningse en Friese Statenleden is de wens om door Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke dienst inhoudelijk geïnformeerd te worden over algemene maatschappelijke ontwikkelingen kleiner dan onder Drentse Statenleden. Omdat de score op het ideaalbeeld van Groningse en Friese Statenleden (ruim) onder de 3,75 ligt, levert een vergelijking hiervan met de Drentse praktijk weinig zinvols op. Daarom worden deze gegevens niet weergegeven in tabel 5. Tabel 5: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Groningen en Fryslân
Provincie Groningen
Ideaalbeeld (15)
Praktijkbeeld (1-5)
Verschil Tevredenheid (1-5)
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
4,8
3,5
1,3
2,3
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,9
3,9
1,0
2,9
Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's
4,0
3,0
1,0
3,1
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
4,8
3,7
1,1
2,4
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,1
3,5
0,6
3,1
Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's
4,3
3,5
0,8
2,4
Provincie Fryslân
31
Gebaseerd op een groepsinterview met drie Statenleden van de provincie Drenthe op 8 december 2021.
24 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
3.3
Aanvullende kaders over de informatievoorziening van PS
Over de periode vanaf 2003 hebben Provinciale Staten zelf enkele keren besluiten genomen en vastgelegd over de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten. In 2009 is een motie ‘Europese dimensie in Statenstukken’ aangenomen. En in 2015 hebben Provinciale Staten de Regeling Grote Projecten vastgesteld met nadere richtlijnen voor de informatievoorziening over grote projecten. Beide besluiten behandelen wij hier. Daarnaast worden in werkgroepen van Provinciale Staten soms wensen geuit over de informatievoorziening. Dit kan leiden tot aanvullende afspraken die in presidiumverband worden bekrachtigd. In Drenthe bestaan zes werkgroepen, momenteel zijn dat de werkgroepen Programmabegroting, Veranderende Samenleving, Inclusieve Staten, Verbonden Partijen, Strategisch Informatiebeheer en DrEUN. 32 In de werkgroepen zitten Statenleden en worden voorstellen besproken en besluiten genomen. Volgens de griffie spelen de werkgroepen van Provinciale Staten een belangrijke rol in het gesprek tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, ook over het thema informatievoorziening. Dit gesprek is vooral informeel van karakter. Soms zijn Gedeputeerden aanwezig bij werkgroepoverleggen. In de werkgroepen worden voorstellen besproken en worden besluiten genomen.
Als voorstellen betrekking hebben op het vergaderproces of de werkwijze van de Staten legt de werkgroep haar voornemens voor aan het presidium. Het presidium is verantwoordelijk voor procedurekwesties en informatievoorziening is daar één van. De afspraken die zo in het presidium worden gemaakt worden niet opgenomen in het Reglement van Orde of een ander formeel document. Ze staan wel in de besluitenlijsten van het Presidium. Deze zijn niet openbaar. Idealiter koppelen zijn leden de gemaakte keuzes terug naar de eigen fracties. 33
Motie Europese dimensie in Statenstukken Provinciale Staten verzochten Gedeputeerde Staten de relatie met Europese regelgeving in alle Statenstukken te beschrijven, in een aparte paragraaf ‘Europa’, met aandacht voor: “de doorwerking van de EU regels en de consequentie daarvan.” 34
Regeling Grote Projecten In 2015 is de Regeling Grote Projecten vastgesteld.35 Als Provinciale Staten besluiten dat iets een Groot Project is treedt deze regeling in werking. Dit houdt onder andere het volgende in: ▪ Provinciale Staten kunnen besluiten tot een second opinion. Hiervoor zijn middelen beschikbaar ter grootte van maximaal één procent van het projectbudget; ▪ Gedeputeerde Staten zijn verplicht een startnotitie over het grote project op te stellen. De startnotitie bevat in ieder geval een voorstel met betrekking tot:
32
De werkgroep DrEUn houdt zich bezig met buitenlandse contacten, voornamelijk aangelegenheden die betrekking hebben op de relatie met de EU en Duitsland. 33 Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022 en aanvullende e-mail correspondentie tussen de griffie Drenthe en de Noordelijke Rekenkamer, 11 en 13 april 2022. 34 Provincie Drenthe, Motie ‘Europese dimensie in Statenstukken’ (aangenomen), 7 oktober 2009. 35 Provincie Drenthe, Regeling Grote Projecten, Statenstuk 2015-670 herzien, 2015. 25 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
▪
verwachte looptijd van het project; inrichting van de voortgangsrapportages over het project; frequentie van voortgangsrapportages over het project. Bij de aanwijzing van een groot project kunnen Provinciale Staten ook besluiten dat het project pas kan worden gestart (of voortgezet) nadat Provinciale Staten de startnotitie vastgesteld hebben.
3.4
Worden de kaders nageleefd?
In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de bestaande kaders worden nageleefd. In principe moeten de Drentse Staten zelf het respecteren van de afgesproken kaders in de gaten houden, zoals de afspraak over de Europese dimensie in Statenstukken en de regeling grote projecten. Dat geldt ook voor aanvullende afspraken die het presidium maakt. De griffie heeft hierin geen rol, omdat zij dit primair als politiek beschouwt en dit dus niet als onderdeel van het takenpakket ziet. 36 Zoals in paragraaf 3.3 is uitgelegd worden er in presidium-verband afspraken gemaakt over onder andere het vergaderproces en de werkwijze van Provinciale Staten. Dat kunnen ook afspraken zijn die betrekking hebben op de informatievoorziening. Een volledig overzicht van dergelijke afspraken ontbreekt. Afspraak ‘Europese dimensie in Statenstukken’ In 2020 heeft de werkgroep DrEUn de motie ‘Europese dimensie in Statenstukken’ opnieuw onder de aandacht gebracht van Gedeputeerde Staten, omdat de invulling van de motie volgens de werkgroep tekortschoot. De werkgroep DrEUn bestaat uit Statenleden en houdt zich bezig met buitenlandse contacten, voornamelijk aangelegenheden die betrekking hebben op de relatie met de EU en Duitsland. Volgens de werkgroep beschrijven Gedeputeerde Staten in Statenstukken doorgaans alleen het aspect van Europese staatssteun, terwijl de insteek van de motie breder was.37
3.5 ▪
▪
Samenvattende bevindingen
Statenleden vinden het zeer wenselijk dat primair Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen adequaat voorzien van informatie waaruit blijkt of beleid werkt, maar zien deze wens maar zeer gedeeltelijk in vervulling gaan (het verschil is aanzienlijk: 1,2 op een schaal van 1 tot 5). Ook zijn ze matig tevreden over de informatie die zij ontvangen (2,9 op een schaal van 1 tot 5) Statenleden vinden het ook wenselijk dat Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen adequaat voorzien van informatie over alternatieve scenario’s. Ook hier is er een beduidend verschil tussen de wens en de informatievoorziening in de praktijk (1,3 op een schaal van 1 tot 5). Over de ontvangen informatie zijn zij ronduit ontevreden (2,1 op een schaal van 1 tot 5).
36
Gebaseerd op een groepsgesprek met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022. Gebaseerd op e-mailcorrespondentie tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de Statengriffie van de provincie Drenthe van 14 december 2021 en een telefoongesprek tussen de Noordelijke Rekenkamer en een medewerker van de Statengriffie van de provincie van Drenthe van 15 december 2021. 37
26 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
▪
▪
Statenleden vinden het verder wenselijk dat Gedeputeerde Staten en ambtelijke organisatie hen adequaat voorzien van a) samengevatte en geduide beleidsinformatie, en b) informatie over algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Over de informatie die zij in dit kader ontvangen zijn zij tevredener. In aanvulling op het wettelijk kader hebben Provinciale Staten in de periode 2003 tot nu een aantal aanvullende afspraken gemaakt over eisen of wensen aan Statenstukken. Soms heeft het presidium aanvullende afspraken gemaakt; een volledig overzicht hiervan ontbreekt. Er bestaat een afspraak om in Statenstukken in te gaan op de Europese dimensie van het betreffende onderwerp. Provinciale Staten moeten toezien op naleving ervan.
27 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
4. Ondersteuning van Statenleden: ambtelijke bijstand 4.1
Inleiding
Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De ambtelijke bijstand is een van de vormen van ondersteuning. Artikel 33 Provinciewet:
In Drenthe is de Verordening ambtelijke bijstand Lid 1: Provinciale staten en elk van hun leden hebben recht op ambtelijke bijstand. provinciale staten van Drenthe vastgesteld. 38 In Lid 2: De in provinciale staten vertegenwoordigde dit hoofdstuk gaan we in op de ambtelijke groeperingen hebben recht op ondersteuning bijstand voor Statenleden in Drenthe. Deze Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in provinciale informatie geeft antwoord op deelvragen 2 en 3: staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening 2. Hoe tevreden zijn Statenleden over de vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording. ondersteuning die zij krijgen om te voorzien in hun informatiebehoefte? (Welke informatiebehoefte hebben zij; op welke manier wordt in deze behoefte voorzien en hoe worden zij hierin ondersteund?) 3. Welke afspraken zijn er in het verleden gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten? In hoeverre staan deze afspraken helder op het netvlies van betrokkenen en in hoeverre worden deze nageleefd?
4.2
Verordening ambtelijke bijstand Provinciale Staten van Drenthe
De ambtelijke bijstand voor Provinciale Staten is geregeld in de Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Drenthe. Ambtelijke bijstand is daarin gedefinieerd als het beantwoorden van vragen van Statenleden, het geven van inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn en het bieden van ondersteuning. Die ondersteuning omvat de voorbereiding van een initiatiefvoorstel, motie of amendement, hulp bij het formuleren van schriftelijke en mondelinge vragen en bij de opzet en uitvoering van een interactief traject, een onderzoek of een enquête.
38
Provincie Drenthe, Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Drenthe, 2003.
28 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
Behandelen ambtelijke bijstand De verordening geeft aan wie welk type ambtelijke bijstand verleent. De griffier of een ambtenaar verschaft feitelijke informatie en afschriften van openbare documenten. Als de ambtenaar twijfelt over het al dan niet voldoen aan het verzoek om ambtelijke bijstand, dan beslist de Provinciesecretaris hierover. De griffier verleent alle andere vormen van ambtelijke bijstand. Als de griffier de ambtelijke bijstand niet kan verlenen, dan vraagt deze volgens lid 4 de Provinciesecretaris dit te doen.39 De verordening geeft (artikel 3 lid 1) drie redenen waarom de Provinciesecretaris het verzoek niet hoeft in te willigen: ▪ het Statenlid heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ambtelijke bijstand betrekking heeft op de werkzaamheden van de Staten; ▪ het verlenen van de bijstand kan het belang van de provincie schaden; ▪ de Provinciesecretaris beschikt niet over de noodzakelijke kwalitatieve en kwantitatieve middelen om ambtelijke bijstand te verlenen. Een eventuele weigering van de ambtelijke bijstand meldt de Provinciesecretaris aan de griffier en het Statenlid dat het verzoek heeft ingediend. Die kunnen het verzoek voorleggen aan de Commissaris van de Koning, waarop die het verzoek ter besluitvorming kan voorleggen aan Gedeputeerde Staten.
Verantwoording De ambtelijke bijstand wordt verricht onder verantwoordelijkheid van de Statengriffier (aldus artikel 5). De Provinciesecretaris is wel verantwoordelijk voor het leveren van de gevraagde middelen. Op deze manier is het niet nodig dat ambtenaren verantwoording afleggen aan zowel de Statengriffier als de Provinciesecretaris. Als, volgens het Statenlid en/of de griffier, onvoldoende invulling gegeven is aan de ambtelijke bijstand, kan de kwestie ter beoordeling voorgelegd worden aan Gedeputeerde Staten. De Commissaris van de Koning heeft hier een bemiddelende rol. Voordat een beoordeling van Gedeputeerde Staten gevraagd wordt, moet het Statenlid en/of de griffier in overleg treden met de Provinciesecretaris (artikel 6). De portefeuillehouder van Gedeputeerde Staten wordt op de hoogte gebracht van een verzoek om ambtelijke bijstand (artikel 7). Specifiekere afspraken hierover worden in overleg tussen Gedeputeerde Staten en de Provinciesecretaris gemaakt.
4.3
Ambtelijke bijstand in de praktijk
Het stellen van technische vragen valt onder het ‘recht op inlichtingen’. Hierover zijn afspraken vastgelegd. Als er ruimere ondersteuning gewenst is, dan kunnen Statenleden gebruik maken van ambtelijke bijstand. Zij maken hiervan sporadisch gebruik, in goed overleg. Daardoor wordt er in de praktijk amper tot geen gebruik gemaakt van de in de Verordening ambtelijke bijstand Provinciale Staten van Drenthe opgenomen regelingen.40
39 40
De Verordening ambtelijke bijstand provinciale staten van Drenthe spreekt van een ‘directeur-secretaris’. Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022.
29 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
De ambtelijke dienst bevestigt dat Statenleden ambtenaren goed weten te vinden en dat zij ambtelijke bijstand als instrument niet vaak hanteren. Er is geen standaard capaciteit vrijgemaakt voor het leveren van ambtelijke bijstand. Ambtenaren kunnen alleen niet-politieke vragen beantwoorden. Er is een cursus voor ambtenaren die ingaat op politieke sensitiviteit, genaamd ‘hoe lopen de hazen’. Dan worden bestuurders uitgenodigd om casus vanuit hun perspectief te bekijken. Ambtenaren overleggen met de managers wanneer er ondersteuning bij mogelijk politieke vragen wordt gevraagd. Ambtenaren beoordelen de vragen in eerste instantie zelf.41
4.4 ▪
De griffier of een ambtenaar verschaft feitelijke informatie en afschriften van openbare documenten. De griffie verleent in beginsel andere vormen van ambtelijke bijstand, volgens de verordening. In de praktijk komen formele verzoeken om ambtelijke bijstand nauwelijks voor. Verzoeken om informatie of ambtelijke ondersteuning worden meestal via informeel contact afgehandeld.
▪
41
Samenvattende bevindingen
Gebaseerd op een interview met de provinciesecretaris van de provincie Drenthe op 20 januari 2022.
30 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5. Ondersteuning van Statenleden: griffie 5.1
Inleiding
Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De griffie is één van de vormen van ondersteuning. Artikel 104, 104a (1,2) en 104e (1,2) Provinciewet: Art. 104: Provinciale staten benoemen de griffier. Zij zijn tevens bevoegd de griffier te schorsen en te ontslaan. Art. 104a, lid 1: De griffier staat provinciale staten en de door hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde. Art. 104a, lid 2: Provinciale staten stellen in een instructie nadere regels over de taak en de bevoegdheden van de griffier. Art. 104e, lid 1: Provinciale staten kunnen regels stellen over de organisatie van de griffie. Art. 104e, lid 2: Provinciale staten zijn bevoegd de op de griffie werkzame ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan.
Provinciale Staten benoemen de griffier. De griffier ondersteunt Provinciale Staten en hun commissies bij het uitvoeren van haar taken. In Drenthe is de (wettelijk verplichte) Verordening Statengriffie Drenthe vastgesteld. 42 Provinciale Staten hebben Statenonderzoekers bij de griffie ondergebracht: de ‘Onderzoeksgroep Staten Drenthe’. 43 Hiermee wijkt de samenstelling van de Drentse griffie af van die van Fryslân en Groningen. Er is een commissie van onderzoek die Provinciale Staten vertegenwoordigen in het werkproces van deze Statenonderzoekers. De griffier coördineert en begeleidt deze commissie. Daarnaast hebben Provinciale Staten de mogelijkheid tot het instellen van een enquêtecommissie. Een eventuele enquêtecommissie staat los van de onderzoekers van Provinciale Staten. In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. We maken daarbij onderscheid tussen de resultaten die betrekking hebben op de griffie en de resultaten die betrekking hebben op de onderzoekers. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen die we hebben gevoerd. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Groningen en Fryslân.
Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 5.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en verordeningen, resultaten van eerdere evaluaties en gegevens over de kwantitatieve omvang van griffie.
42
Provincie Drenthe, Verordening Statengriffie Drenthe, 2020. Provincie Drenthe, Statenstuk 2011-465: Onderzoeksgroep Staten Drenthe, 2011 en Provincie Drenthe, Verordening Onderzoekscommissie, 2003. 43
31 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5.2
Oordeel Statenleden en fractieondersteuners
In deze paragraaf maken we inzichtelijk voor welke vormen van informatie en ondersteuning Provinciale Staten terecht kunnen bij de griffie: welke vormen van informatie en ondersteuning ontvangen Statenleden in de praktijk, hoe tevreden zijn zij daarover, en welke vormen van informatie en/of ondersteuning zou de griffie volgens hen idealiter moeten bieden? In de enquête hebben we een onderscheid gemaakt tussen de griffie en de onderzoekers van de Staten die bij de griffie zijn ondergebracht (‘Onderzoeksgroep Staten Drenthe’).
5.2.1 Griffie Drentse Statenleden verwachten van de griffie vooral specialistische hulp bij de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel (4,4 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door hulp bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen, en/of schriftelijke vragen (zie tabel 6). De tabel bevat alleen die vormen die hoger scoren dan 3,75 op het ideaalbeeld.44 Voor deze vormen is ook het praktijkbeeld weergegeven en het verschil tussen beide. Tabel 6: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor twee vormen
Ideaalbeeld (1-5)
Praktijkbeeld (1-5)
Verschil
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
4,4
3,9
0,5
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.
4,0
3,6
0,4
Figuur 3 bevat informatie over de tevredenheid van Statenleden over de door de griffie geboden hulp en ondersteuning. Hieruit blijkt dat Statenleden tevreden zijn over de verstrekte hulp bij de voorbereiding van een initiatiefvoorstel, woordvoeringen, amendementen, moties of vragen
44
Zie de toelichting hierover in hoofdstuk 3, voetnoot 28.
32 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
Tevredenheid over geleverde informatie / ondersteuning griffie
tevredenheid
1
2
3
4
5
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen. (hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning Figuur 3: tevredenheid over door griffie verstrekte informatie/hulp voor twee vormen
5.2.2 Onderzoeksfaciliteit van de Staten45 Tabel 8 bevat vijf vormen van ondersteuning of informatie waarvan Statenleden vinden dat de onderzoeksfaciliteit hen daarin kan voorzien (score hoger dan 3,75 op een schaal van 1 tot 5). Statenleden willen graag dat de onderzoekers hen voorzien van samengevatte en duiding van beleidsinformatie. Datzelfde geldt voor specialistische ondersteuning voor een initiatiefvoorstel. Statenleden hebben ook de wens dat de onderzoekers hen voorzien van voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit (al dan niet) blijkt dat beleid werkt. Het verschil tussen deze norm en het praktijkbeeld is aanzienlijk (1,0 op een schaal van 1 tot 5). Aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies hebben Statenleden behoefte, maar zij krijgen die in beperkte mate. Tabel 7: Ideaalbeeld, praktijkbeeld en verschil tussen beide voor vijf vormen
Ideaalbeeld (1-5)
Praktijkbeeld (1-5)
Verschil
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,4
3,7
0,7
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
4,0
3,0
1,0
Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies
3,8
2,5
1,3
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
3,8
3,8
0,0
Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen
3,8
2,9
0,9
45
In de enquête hebben we dit verwoord als ‘onderzoeksafdeling van de griffie’. Naderhand hebben wij begrepen dat het gaat om onderzoekers van de Staten die zijn ondergebracht bij de griffie. In de tekst is gekozen voor onderzoekers of onderzoeksfaciliteit van de Staten. Deze onderzoekers zijn ondergebracht bij de griffie en bespreken wij hen hier, in het hoofdstuk over de griffie. 33 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
In aanvulling op tabel 7 laat figuur 4 zien dat Statenleden doorgaans tevreden zijn over de door de onderzoekers verstrekte informatie en ondersteuning. Alleen over de verstrekte informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies zijn zij meer ontevreden dan tevreden.
Figuur 4: Tevredenheid over door de onderzoekers van de griffie verstrekte informatie/hulp voor vijf vormen
Statenleden geven in een groepsgesprek aan tevreden te zijn over de Statenonderzoekers. De manier waarop met de onderzoeksfaciliteit omgegaan wordt is voor Statenleden niet altijd duidelijk. De meeste opdrachten komen vanuit de commissie van onderzoek. Alleen bij een politieke meerderheid kan een onderzoeksvraag geagendeerd worden, wat een onderzoeksvraag volgens enkele Statenleden politiek getint maakt. De Statenleden zijn tevreden over de flexnotities.46
5.2.3 Vergelijkend perspectief In deze paragraaf vergelijken wij de hierboven beschreven bevindingen voor Drenthe met die van Fryslân en Groningen. In Drenthe bestaat een aparte onderzoeksfaciliteit voor de Staten die is ondergebracht bij de griffie. Dat bemoeilijkt het maken van een vergelijking enigszins. We gaan hieronder in op die vormen van ondersteuning of informatie waarvan de Drentse Statenleden aangaven het wenselijk te vinden dat de griffie en/of de onderzoekers hen daarin voorzien. De enige uitzondering hierop is de behoefte aan informatie waaruit blijkt of beleid werkt. Drentse Statenleden willen graag dat de Statenonderzoekers hen daarvan voorzien. Groningse en Friese Statenleden hebben niet de beschikking over eigen Statenonderzoekers en zij hebben geen nadrukkelijke wens dat de griffie hen dergelijke informatie geeft. Net als de Friese Statenleden vinden de Drentse en Groningse Statenleden het heel wenselijk dat de griffie hen helpt met specialistische ondersteuning bij de voorbereiding van een initiatiefvoorstel (tabel
46
Gebaseerd op een groepsinterview met drie Statenleden van de provincie Drenthe op 8 december 2021. In paragraaf 5.5.1 wordt beschreven wat flexnotities zijn. 34 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
8). Over de in de praktijk ontvangen hulp daarbij zijn Groningse Statenleden het meest tevreden (4,2 op een schaal van 1 tot 5), gevolgd door de Drentse (3,8) en Friese Statenleden (3,7). Statenleden vinden het wenselijk dat de griffie ondersteuning biedt bij de inhoudelijke voorbereiding van amendementen, moties, woordvoeringen en/of schriftelijke vragen. Die wens is het grootst in Groningen, gevolgd door Drenthe en Fryslân. Over de ontvangen hulp van de griffie in de praktijk zijn alle drie de Provinciale Staten tevreden. Samengevatte en geduide beleidsinformatie verlangen vooral de Groningse en Friese Statenleden van de griffie. Dat gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Groningse Statenleden redelijk tevreden (3,5 op een schaal van 1 tot 5); Friese Statenleden minder (3,0). De Drentse Statenleden verwachten samengevatte en geduide beleidsinformatie vooral van de onderzoekers. Dit gebeurt in de praktijk ook en daarover zijn Drentse Statenleden tevreden (3,9 op een schaal van 1 tot 5). De behoefte aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies is het grootst onder Friese Statenleden. Zij vinden het het meest wenselijk dat de griffie hen hierin voorziet. Het verschil tussen deze norm en de informatievoorziening hierover in de praktijk is aanzienlijk (1,4 op een schaal van 1 tot 5).
In Drenthe vinden de Statenleden het wenselijk dat de Statenonderzoekers dit doen. Ook hier is het verschil tussen wens en praktijk aanzienlijk (1,3 op een schaal van 1 tot 5). Tabel 8: Ter vergelijking: ideaalbeeld, praktijkbeeld, verschil tussen beide en tevredenheid voor drie vormen, Provinciale Staten Groningen en Drenthe
Provincie Groningen
Ideaalbeeld (1-5)
Praktijkbeeld (1-5)
Verschil
Tevredenheid (1-5)
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
4,7
4,6
0,1
4,2
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.
4,2
3,9
0,3
4,2
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,3
3,7
0,6
3,5
Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.
3,5
2,9
0,6
2,8
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
4,2
3,6
0,6
3,7
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.
3,8
2,9
0,9
3,8
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
4,0
3,6
0,4
3,0
Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.
3,8
2,4
1,4
2,1
Provincie Fryslân
35 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5.2.4 Werkzaamheden van de griffie in de praktijk Volgens de griffie zijn de werkzaamheden de afgelopen tien jaar veranderd. Tien jaar geleden was de politieke situatie stabieler en voorspelbaarder. Dit betekende dat de ondersteuning makkelijker ingevuld kon worden. De hulpvraag richting de griffie is, mede door het bredere politieke spectrum en het grotere aantal fracties, gegroeid. Daarnaast vragen veranderingen in de samenleving om een flexibelere overheid, wat het werk en de wensen van Statenleden ook beïnvloedt.47 De griffie bemoeit zich zo weinig mogelijk met de kwaliteit van de Statenstukken, omdat de griffie dit als politiek werk beschouwt. Wel controleert de griffie amendementen die door de Statenfracties geschreven worden, omdat deze rechtsgevolg hebben. Deze controle is de enige bijdrage van de griffie aan een amendement. Enkele Statenleden geven in een groepsgesprek aan dat ze tevreden zijn over de procedurele ondersteuning van de griffie.48
5.3
Richtlijnen
In de Verordening Statengriffie Drenthe liggen de taken en verantwoordelijkheden van de griffie vastgelegd. Het presidium en de werkgeverscommissie sturen de griffier aan. De werkgeverscommissie is verantwoordelijk voor werkgeverszaken, zoals de werkdruk. Het presidium is verantwoordelijk voor de kaders van het inhoudelijke werk.49 De Verordening Statengriffie Drenthe van 20 mei 2020 geeft richtlijnen voor de werkzaamheden van de griffie. De Statengriffier moet handelen volgens de richtlijnen in de Provinciewet, de Reglementen van Orde voor de vergaderingen van Provinciale Staten en Statencommissies of enig ander reglement. Tevens moet de griffier zorgdragen voor een goede en doelmatige ondersteuning van de leden van Provinciale Staten (zoals de ambtelijke voorbereiding en de administratieve ondersteuning bij de voorbereiding van de Statenagenda’s). De Statengriffier (en/of de senior Statenadviseur) ondersteunt de voorzitter van Provinciale Staten bij zijn zorg voor een goede voorbereiding en een goed verloop van de vergaderingen van Provinciale Staten. De Statengriffier de voorlopige agenda, notulen en overige stukken beschikbaar stelt aan de Statenleden. Verder moet de griffie zorgdragen voor ondersteuning en verslaglegging van Provinciale Staten, Statencommissies, Presidium en onderzoekscommissies (zoals eventuele enquêtecommissies).
Ook is de Statengriffier, al dan niet in samenwerking met de provinciesecretaris, verantwoordelijk voor ambtelijke bijstand aan de leden van Provinciale Staten. Tot slot geeft de Statengriffier leiding aan de Statengriffie en bewaakt zijde eenheid in de uitoefening van de taken. De medewerkers van de griffie moeten handelen overeenkomstig de aanwijzingen van de Statengriffier. Ingeval van afwezigheid vervangt de senior Statenadviseur, tevens de plaatsvervangend griffier, de Statengriffier.
47
Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022. Gebaseerd op een groepsinterview met drie Statenleden van de provincie Drenthe op 8 december 2021. 49 Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022. 48
36 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5.4
Resultaten van de enquête “buitenste binnen” Tabel 9: Beoordeling dienstverlening griffie
De griffie heeft in 2020 een enquête uitgezet om de manier waarop Statenleden, commissieleden en medewerkers van de griffie tegen de griffie aankijken te onderzoeken. De voor ons onderzoek belangrijkste resultaten van die enquête vatten we hier samen (zie bijlage 6 voor de volledige enquêteresultaten). Op de enquête hebben 22 van de 41 Statenleden en 7 van de destijds 19 commissieleden gereageerd.50
Aspect van dienstverlening Cijfer Betrouwbaar
8,8
Zorgvuldig
8,8
Toegankelijkheid
8,5
Meedenkend
8,4
Volledigheid
8,3
Om verschillende aspecten in de dienstverlening te scoren, konden de 8 deelnemers cijfers geven. De Staten- en commissieleden omschrijven Gevoel voor urgentie de griffie onder andere als meedenkend, snel en betrouwbaar. Om Organisatievermogen 8 verschillende aspecten in de dienstverlening te scoren, is aan de Politieke sensitiviteit 8 Statenleden gevraagd cijfers te geven. Deze aspecten en cijfers zijn in 7,8 tabel 9 weergegeven. Bij een andere vraag konden Staten- en snelheid commissieleden via een schuif aangeven in hoeverre gegeven uitersten Flexibiliteit 7,7 van toepassing waren op de dienstverlening van de griffie. Uit deze Vernieuwend 6,9 vragen kwam naar voren dat de dienstverlening als meer objectief dan 6,7 subjectief ervaren werd de ondersteuning eerder als concreet dan als Verbindend vaag en het werk van de griffie meer innovatief dan conservatief. De Staten- en commissieleden geven geen eenduidige verbeterpunten.
5.5
Onderzoeksgroep Staten Drenthe
De griffie van Drenthe heeft sinds 1 september 2011 onderzoekers ondergebracht bij de griffie, de ‘Onderzoeksgroep Staten Drenthe’. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer kan als equivalent op nationaal niveau gezien worden. Het handelen van de onderzoekers berustte in eerste instantie op Statenstuk 2011-465: Onderzoeksgroep Staten Drenthe. 51 In 2015 zijn deze in aangepaste vorm opgenomen in het Onderzoeksprotocol Provinciale Staten Drenthe.52
5.5.1 Doelstelling en activiteiten In het onderzoeksprotocol zijn drie doelstellingen onderscheiden. Ten eerste de strategische doelstelling: de onderzoekers moeten bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming binnen het Drentse provinciale bestuur. Ten tweede de tactische doelstelling: de onderzoekers willen Provinciale Staten ondersteunen in de vervulling van de volksvertegenwoordigende, normstellende en controlerende rollen. Tot slot de operationele doelstelling: de onderzoekers willen Provinciale Staten op een politiek neutrale wijze ondersteunen. Leidend uitgangspunt bij het in dienst nemen van
50
Provincie Drenthe, Buitenste binnen enquêteresultaten,2020. Provincie Drenthe, Statenstuk 2011-465: Onderzoeksgroep Staten Drenthe, 2011. 52 Provincie Drenthe, Onderzoeksprotocol Provinciale Staten Drenthe Gewijzigd, 2015. 51
37 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
onderzoekers is dat de onderzoekers de informatie- en beoordelingspositie van Provinciale Staten moeten bevorderen. Concreet ondernemen de onderzoekers de volgende activiteiten:53 ▪ opstellen van inhoudelijke analyses en oplegnotities voor intern gebruik, ten behoeve van Statenleden, bijzondere commissieleden en fractiemedewerkers. Dit is inclusief flexnotities. 54 Provinciale Staten bepalen in hoeverre de inhoudelijke analyses en -notities onderdeel zijn van het debat en dus in hoeverre deze notities openbaar zijn; ▪ beleidsdoorlichtingen, deze zijn in principe niet openbaar; ▪ ondersteunen en uitvoeren van beleidsonderzoek; ▪ onderzoek doen naar de werkwijze van Provinciale Staten; ▪ ondersteunen van werkgroepen die actief zijn op het terrein van onderzoek en uitgaven; ▪ kennis over het doen van onderzoek delen met Statenleden; ▪ inhoudelijk ondersteunen van de Programmaraad55 van de Noordelijke Rekenkamer, de BCA en de werkgroep programmabegroting; ▪ adviseren en ondersteunen in het kader van de planning- en controlcyclus; ▪ verbreden, verdiepen, borgen en overdragen van kennis; ▪ schrijven van notities op basis van peilingen van het Drents Panel, een representatief burgerpanel bestaande uit 1500 Drenten.
Provinciale Staten hebben, op voordracht van het presidium, enkele randvoorwaarden geformuleerd voor de werkwijze van de onderzoekers.56 Ten eerste dienen de onderzoekers politiek neutraal te werk te gaan. Opdrachten worden door Provinciale Staten, of een van de Statencommissies, gezamenlijk geformuleerd. Ten tweede dienen de onderzoekers efficiënt te werk te gaan. Om dubbel werk te voorkomen staat alle informatie per definitie ter beschikking van alle Statenfracties. Ten derde zijn de oplegnotities voor intern gebruik. Deze stukken hoeven niet ter toetsing worden voorgelegd aan Gedeputeerde Staten of de ambtelijke organisatie. Ten vierde bepalen de Statenfracties in hoeverre de stukken van de onderzoekers onderdeel zijn van de discussies in Provinciale Staten. Dit is opgenomen om te voorkomen dat de onderzoekers onderdeel gaan uitmaken van het politieke debat. Tot slot is in het Statenstuk opgenomen dat de kwaliteitsbewaking van het beleidsonderzoek extern geborgd wordt. Jaarlijks bereidt de griffie, samen met de Commissie van Onderzoek een jaarprogramma voor. Dit wordt vastgesteld op basis van de activiteiten van de onderzoekers, de verschillende taken van Provinciale Staten en de drie doelstellingen uit het onderzoeksprotocol. Het programma bevat de thema’s van Provinciale Staten op hoofdlijnen.
De exacte invulling vindt later plaats, om zo de actualiteit van de onderzoeksvragen te kunnen garanderen. Deze kunnen worden afgestemd met de Commissie van
53
Provincie Drenthe, Statenstuk 2011-465: Onderzoeksgroep Staten Drenthe, 2011. Provincie Drenthe, Onderzoeksprotocol Provinciale Staten Drenthe Gewijzigd, 2015. 54 Statenleden hebben de mogelijkheid onderzoeksvragen te stellen aan de griffie, die worden beantwoord in een zogenaamde flexnotitie. Hiervoor is de flexruimte uit het onderzoeksprogramma gereserveerd. Een flexnotitie betreft de beantwoording van een aantal door Statenleden gestelde onderzoeksvragen, die op relatief korte termijn kunnen worden beantwoord. Bron: Provinciale Staten van Drenthe, Flexnotitie Voorhangprocedure – korte historie en werkwijze bij subsidieverlening, 2021. 55 Inmiddels heet die ‘Raad van Advies ‘. 56 Provincie Drenthe, Statenstuk 2011-465: Onderzoeksgroep Staten Drenthe, 2011. Provincie Drenthe, Onderzoeksprotocol Provinciale Staten Drenthe Gewijzigd, 2015. 38 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
Onderzoek. Gedurende het jaar kunnen actualiteiten leiden tot het schrappen, aanpassen of ontwikkelen van nieuwe onderzoeksvragen. Statenleden kunnen verzoeken hiertoe indienen via een Statencommissie of de griffie. De Commissie van Onderzoek beslist over de voorstellen. De ambtelijke dienst heeft hier geen formele rol, maar overlegt wel frequent met de griffier.57 Er zijn twee belangrijke verschillen tussen de Onderzoeksgroep Staten Drenthe en de Noordelijke Rekenkamer. De eerste doet onderzoek vóór beleid (ter ondersteuning van de besluitvorming in Provinciale Staten), de tweede verricht onderzoek ván beleid, in de zin van het evalueren van het beleid. Daarnaast is de Noordelijke Rekenkamer onafhankelijk in de programmering en uitvoering van haar onderzoeken, terwijl de onderzoekers van Provinciale Staten een opdrachtgever hebben, namelijk de Commissie van Onderzoek. Die commissie bestaat uit leden van Provinciale Staten en behartigt en representeert het opdrachtgeverschap namens Provinciale Staten.
5.5.2 Evaluatie onderzoeksgroep, 2014 Op 8 mei 2014 is de in 2010 afgesproken externe evaluatie van de onderzoeksfunctie aan Provinciale Staten aangeboden: “Uitdagen en benutten: Evaluatie en doorontwikkeling onderzoeksfunctie Provinciale Staten Drenthe”.58 De enquête Binnenste buiten (zie paragraaf 5.4), is een voortzetting van het evaluatieonderzoek.59 Hoofdconclusie van de evaluatie was dat de onderzoekers in korte tijd hebben bewezen een belangrijke meerwaarde te leveren voor Provinciale Staten en dat de functie definitief werd vastgelegd. De oplegnotities helpen Statenleden met minder specialistische kennis door de complexiteit van een onderwerp te reduceren. Ook Statenleden die wel specialistische kennis hadden, waardeerden de oplegnotities. Als aanbeveling is meegegeven dat oplegnotities vaker alternatieve beleidskeuzes zouden kunnen bevatten. Voor het onderzoek naar lopend beleid maakten de onderzoekers gebruik van het Drents Panel. De respons hiervan was hoog en het werd gezien als een goed instrument om onderwerpen te agenderen. De bekendheid van het panel was, buiten Provinciale Staten, laag. Om die te vergroten werd aanbevolen dat het panel frequenter geëvalueerd zou worden en dat de vragen zich meer zouden richten op speerpunten uit de actualiteit of het beleid. Statenleden zijn positief over de Statenontmoetingen, aldus de evaluatie.
De rol van de onderzoekers in het onderzoeken van de werkwijze van Provinciale Staten was ook kwalitatief goed. Het evaluatieonderzoek suggereert dat de onderzoekers een prominentere rol kunnen krijgen in de ondersteuning van Provinciale Staten bij grote projecten (verkenning, opstellen van een second opinion en voortgangsrapportage). Deze suggestie heeft geresulteerd in een bestuursinstrument ‘Regeling Grote Projecten’ waarbij de onderzoekers de Commissie van Onderzoek ambtelijk ondersteunen. Over de inhoudelijke ondersteuning van werkgroepen van Provinciale Staten was het evaluatieonderzoek ook positief.
57
Gebaseerd op een interview met de provinciesecretaris van de provincie Drenthe op 20 januari 2022. Provincie Drenthe, Statenstuk 2014-622: Evaluatie van de onderzoeksfunctie van PS, 2014. 59 Gebaseerd op een groepsinterview met twee medewerkers van de Statengriffie van de provincie Drenthe op 13 januari 2022. 58
39 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5.6
Inwerkprogramma Statenleden
Zowel in 2015 als in 2019 was het inwerkprogramma modulair opgebouwd. Het inwerkprogramma van 2019 bestond uit vijf modules: Drents Parlement als instituut, verbonden partijen, planning en control, integriteit, positie van het Drents Parlement in de veranderende samenleving.60 Naast deze vijf modules zijn verschillende informatiebijeenkomsten georganiseerd over beleidsthema’s waar de Statenleden kennis konden maken met verbonden partijen. 61 Om de overdracht van werkzaamheden zo soepel mogelijk te laten verlopen, is voor de Statenperiode 2011-2015 en voor 2015-2019 door de ambtelijke dienst een overdrachtsdossier opgesteld. Het bevat o.a. feitelijke informatie over de inhoud van de beleidsdossiers.62 In een groepsgesprek geven Statenleden aan dat ze tevreden zijn met het introductieprogramma. Het belang van individuele steun wordt benadrukt en de rol van de griffie of van een ervaren fractie lijkt hierbij belangrijk te zijn. Het introductieprogramma lijkt nu vooral theoretisch van aard te zijn, waarbij de praktische ondersteuning minder aan bod komt.63
5.7
Omvang van de griffie
5.7.1 Huidige bezetting griffie Sinds de uitbreiding van de griffie met statenonderzoekers in 2011 is de omvang van de griffie tot 2018 niet wezenlijk veranderd. In 2018 is besloten de formatie van de griffie uit te breiden naar 10,5 fte (waarvan 0,6 tijdelijk) om deze meer in balans te brengen met het takenpakket van de griffie. Een andere reden hiervoor was dat met het aannemen van nieuwe medewerkers geanticipeerd kon worden op grote personele wijzigingen binnen de griffie in de periode 2023-2027: een groot aantal ervaren medewerkers gaat dan met pensioen. 64 Per eind 2021 bestaat de griffie uit 13 medewerkers. Bij de griffie werken een griffier en structureel twee fulltime senior-Statenadviseurs waarvan één tevens plaatsvervangend griffier is. De tijdelijke uitbreiding met een extra senior statenadviseur verdwijnt na de pensionering van de huidige plaatsvervangend griffier. Alle medewerkers hebben eigen rollen en verantwoordelijkheden. De griffier geeft leiding en draagt de eindverantwoordelijkheid. Daarnaast zijn vier Statenonderzoekers in dienst, waarvan twee junior-Statenonderzoekers en vijf griffiemedewerkers, waarvan één communicatiemedewerker.65 Per 2022 zal de griffie worden uitgebreid met ongeveer 0,5 fte, om ruimte te creëren voor (onder andere) de transcriptie en ondertiteling bij Statenbijeenkomsten. 66
60
Provincie Drenthe, Inwerkprogramma 2019 Provinciale Staten Drenthe, 2019. Provincie Drenthe, Programma Leergang 2015, 2015. 62 Provincie Drenthe, Stand van Staten, 2021. Provincie Drenthe: Provincie Drenthe: https://www.provincie.drenthe.nl/overdrachtsdossier/ 63 Gebaseerd op een groepsgesprek met Statenleden op 9 februari 2022. 64 Provincie Drenthe, Formatie en loonbudget Statengriffie, Statenstuk 2018-858, 2018. 65 Drents Parlement: https://www.drentsparlement.nl/contact/medewerkers/ 66 Provincie Drenthe, Memo personeelsplanning griffie 2022, 2021. 61
40 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
5.7.2 Omvang griffie en ambtelijke organisatie provincie Drenthe 2003-nu Tabel 10 toont de omvang van de ambtelijke dienst van de provincie Drenthe en de griffie van de provincie Drenthe voor enkele geselecteerde jaren. Cijfers over de omvang van de ambtelijke dienst zijn beschikbaar vanaf 2008. De ambtelijke organisatie van de provincie ondersteunt het College van Gedeputeerde Staten bij hun werkzaamheden. De tabel laat zien dat de omvang van de ambtelijke dienst over de periode 2008 tot en met 2014 afnam en sindsdien geleidelijk groeit. Wijzigingen in de omvang van de ambtelijke dienst hebben geen relatie met de omvang van de griffie en vice versa. Tabel 10: omvang ambtelijke dienst en griffie in fte en verhouding tussen beide
Aan het eind van: 2006
Omvang ambtelijke dienst in fte Niet bekend
Omvang griffie in fte
Ratio procenten)
(in
6,6
-
2008
610
5,9
0,97
2010
563
5,9
1,05
2014
453
9,6
2,11
2018
487
10,5
2,15
5.7.3 Vergelijkend perspectief De Drentse griffie had in 2020 een omvang van ongeveer 10,5 fte. Figuur 5 vergelijkt die met die van de griffies in de andere provincies. 67 Deze figuur is afkomstig uit een onderzoek dat is uitgevoerd op verzoek van de fractievoorzitters in Provinciale Staten van Utrecht. Van de drie Noordelijke provincies heeft Drenthe de grootste griffie. De figuur laat zien dat de Friese griffie het op twee na kleinst is, gemeten in fte’s. Groningen heeft de kleinste griffie.
67
Loots, J., Bevindingen onderzoek ambities, wensen en ondersteuningsbehoeften provinciale staten Utrecht en doorlichting van de griffie, 2020. Voor een uitgebreidere toelichting over de manier waarop deze cijfers tot stand zijn gekomen, verwijzen wij naar dit onderzoek. 41 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
Naast het vergelijken van de griffies van de Noordelijke provincies, vergelijken wij de omvang van de griffie ook met de omvang van de ambtelijke dienst van de betreffende provincie (zie tabel 11). Eerder onderzoek laat zien dat de gemiddelde omvang van de griffies bij Nederlandse gemeenten 2,85 fte bedroeg.68 De omvang van de gemiddelde gemeentelijke organisatie bedroeg 350 fte. Daaruit volgt dat de gemiddelde griffie kleiner is dan één procent van het ambtelijke apparaat van de gemeente. Tabel 11 laat zien dat dit ook van toepassing is voor Groningen en Fryslân: in beide provincies is de omvang van de griffie kleiner dan één procent van het provinciaal ambtelijk apparaat. Drenthe vormt hier de uitzondering. Daar is de omvang van de Figuur 5: Omvang griffie in de twaalf provincies gemeten in fte en aantal griffie gelijk aan ongeveer twee procent van medewerkers, exacte datum onbekend. (bron: J. Loots, 2020) het ambtelijk apparaat. Dit wordt gedeeltelijk verklaard door een afzonderlijke onderzoeksfaciliteit ten behoeve van Provinciale Staten die is ondergebracht bij de griffie. Tabel 11: Omvang ambtelijke organisatie, griffie en verhouding tussen beide voor Fryslân, Drenthe, Groningen
Jaar: 2020 Provincie Fryslân Provincie Groningen Provincie Drenthe
5.8 ▪
Omvang griffie in fte
739 825 528
7,00 6,47 10,50
Verhouding tussen beide (in procenten) 0,95 0,78 1,99
Samenvattende bevindingen
In 2011 is de griffie van Drenthe met ongeveer 3,7 fte uitgebreid. Dat komt doordat Provinciale Staten van Drenthe sinds 2011 een eigen onderzoeksgroep tot hun beschikking hebben die is ondergebracht bij de griffie. Hiermee kwam de totale omvang van de griffie vanaf dat moment uit rond de 10 fte. De omvang van de griffie staat los van de omvang van de ambtelijke organisatie. Eén van de doelen van de onderzoeksgroep is bij te dragen aan de kwaliteit van de besluitvorming binnen het Drentse provinciale bestuur.
▪
68
Omvang ambtelijke dienst in fte
Raad voor het Openbaar Bestuur. Goede ondersteuning, sterke democratie. Den Haag: Raad voor Openbaar Bestuur, 2020.
42 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
▪ ▪
▪
▪
▪
▪
De Commissie van Onderzoek bestaat uit Drentse Statenleden en stelt het onderzoeksprogramma vast voor de onderzoeksgroep. De onderzoeksgroep is in 2014 geëvalueerd. De conclusie van die evaluatie was dat de onderzoeksfaciliteit heeft bewezen een belangrijke meerwaarde te leveren voor Provinciale Staten. Voor de oplegnotities was grote waardering. Als aanbeveling is meegegeven dat oplegnotities vaker alternatieve beleidskeuzes kunnen bevatten. In 2021 heeft de griffie onderzocht hoe anderen tegen de griffie aankijken. Hieruit kwam naar voren dat Staten- en commissieleden de griffie onder andere omschrijven als meedenkend, snel en betrouwbaar. Uit de enquête onder Statenleden die wij hebben uitgevoerd blijkt dat Statenleden van de griffie vooral hulp verwachten bij de inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning (4,4 op een schaal van 1 tot 5) en bij de inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen, en/of schriftelijke vragen (4,0 op een schaal van 1 tot 5). Hier worden zij in de praktijk goed in voorzien en over de geleverde hulp / informatie zijn zij doorgaans tevreden. Drentse (en Friese) Statenleden hebben ook behoefte aan informatie over vergelijkbare besluiten in andere provincies, maar worden hier beperkt in voorzien door de eigen onderzoeksfaciliteit (voor Friese Statenleden de Friese griffie).
Over de in de praktijk ontvangen informatie op dit vlak is men meer ontevreden dan tevreden. Specifiek voor de onderzoeksgroep geldt dat Statenleden het waarderen dat zij hen in de praktijk voorziet van samengevatte en geduide beleidsinformatie. Datzelfde geldt voor specialistische ondersteuning voor een initiatiefvoorstel. Statenleden hebben ook de wens dat de onderzoekers hen voorzien van voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt of het beleid werkt, maar het verschil tussen deze wens en de informatievoorziening in de praktijk is aanzienlijk (ruim 1 punt op een schaal van 1 tot 5).
43 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
6. Ondersteuning van Statenleden: fractieondersteuning 6.1
Inleiding
Bij de uitvoering van hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken kunnen Statenleden hulp krijgen. Deze hulp is wettelijk verankerd in de Provinciewet. De fractieondersteuning is een van de vormen van ondersteuning. In Drenthe is de wettelijk voorgeschreven Artikel 33 Provinciewet: Verordening vergoeding Statenfracties 2020 Lid 2: De in provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning vastgesteld. 69 Fractieondersteuning voldoet aan Lid 3: Provinciale staten stellen met betrekking tot de de kenmerken van een subsidie, zoals bedoeld in ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in provinciale staten vertegenwoordigde groeperingen een verordening art. 4:21 lid 1 Awb en daardoor zijn de regels uit vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning titel 4.2 Awb van toepassing. Het besluit regels over de besteding en de verantwoording. waarmee de hoogte van de financiële bijdrage voor een individuele fractie wordt vastgesteld is, staat daardoor open voor bezwaar en beroep.70 In dit hoofdstuk behandelen we eerst de meest relevante uitkomsten van de enquête. Die vullen we aan met inzichten en beelden uit de gesprekken met betrokkenen die we hebben gevoerd. Vervolgens vergelijken we de belangrijkste uitkomsten met die uit Groningen en Fryslân.
Het tweede deel van dit hoofdstuk (paragraaf 6.3 en verder) bevat achtergrondinformatie, zoals relevante regelingen en verordeningen en gegevens over de omvang van (de budgetten voor) de fractieondersteuning.
6.2
Fractieondersteuning in de praktijk
6.2.1 Oordeel Statenleden Tabel 12 toont alle 8 vormen van informatie of ondersteuning die in de enquête worden onderscheiden. Voor deze vormen wordt de wenselijke situatie (volgens de leden van Provinciale Staten) afgezet tegen de situatie in de praktijk. De resultaten laten zien dat de Statenleden voor drie vormen van informatie en/of ondersteuning sterk leunen op de eigen fractieondersteuning. Het gaat dan om de inhoudelijke voorbereiding van woordvoering, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen, de inhoudelijke
69
Provincie Drenthe, Verordening vergoeding Statenfracties 2020, 2020. Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG Model Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2019 en Model Instructies voor de griffier en de secretaris 2019, 2019. 70
44 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht
voorbereiding van een initiatiefvoorstel en informatie over eerdere fractiestandpunten en/of stemgedrag. Voor deze vormen scoort het wensbeeld, de norm, van Statenleden ruim boven de 4,0 en de ondersteuning die in de praktijk wordt ontvangen scoort ook goed (3,9 of hoger). Bij Statenleden leven soms wel wat onduidelijkheden over het budget voor fractieondersteuning: waar mag dat wel en niet aan besteed worden?71 Tabel 12: Ideaalbeeld en praktijkbeeld voor acht vormen - invulling door fractieondersteuning
Ideaalbeeld Praktijkbeeld (1-5) (1-5) (hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.
4,6
4,4
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
4,5
4,1
Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.
4,4
3,9
Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.
4,0
3,3
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
3,4
2,7
Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's
3,2
3,0
Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen
3,2
3,3
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
2,5
2,2
6.2.2 Oordeel fractieondersteuning; vergelijkend perspectief Aan de fractieondersteuning van de Statenfracties hebben we gevraagd welke vormen van informatie of ondersteuning zij in de praktijk bieden aan hun fractieleden. Tabel 13 toont het resultaat; hoe hoger de score, hoe groter de geboden ondersteuning/informatie voor de betreffende vorm. Tabel 13: in de praktijk verstrekte ondersteuning/informatie door fractieondersteuning van Drentse Statenfracties, ter vergelijking ook de scores van de fractieondersteuning in Fryslân weergegeven
Fractieondersteuners Fractieondersteuners Drenthe Fryslân72 Score (1-5) Score (1-5) Inhoudelijke informatievoorziening over algemene maatschappelijke ontwikkelingen
4,0
3,7
Samengevatte en geduide beleidsinformatie
3,5
4,3
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van woordvoeringen, moties, amendementen en/of schriftelijke vragen.
3,3
4,9
Inhoudelijke informatievoorziening over vergelijkbare besluiten in andere provincies.
3,3
3,5
Inhoudelijke informatievoorziening over eerdere fractiestandpunten of stemgedrag.
3,1
4,2
Inhoudelijke informatievoorziening over alternatieve scenario's
3,1
3,8
Voortgangs- en monitoringsinformatie waaruit blijkt dat beleid werkt
3,0
3,3
(hulp bij) Inhoudelijke voorbereiding van een initiatiefvoorstel in de vorm van specialistische ondersteuning
2,7
4,5
71 72
Gebaseerd op een groepsinterview met drie Statenleden van de provincie Drenthe op 8 december 2021. Voor Groningen zijn deze cijfers niet beschikbaar, omdat de respons op de enquête onder fractiemedewerkers aldaar te laag was.
45 Eindrapport Drenthe Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht