1.4.2 Noordelijke Rekenkamer - Eindrapport Groningen

Besluit en kaderstellend beleidsplan Na vaststelling van het ontwerp-beleidsplan in PS, kan het ontwerp door GS formeel ter inzage worden gelegd voor de inspraakprocedure. Deze procedure is een zaak van GS en hierin hebben de Statenleden geen rol. De ontvangen zienswijzen van belanghebbenden en betrokkenen worden beantwoord door GS in een nota van reacties en commentaar en samen met een (eventueel) aangepast ontwerpplan aan PS voorgelegd in de vorm van een statenvoordracht voor vaststelling van het beleidsplan. De aanpassingen t.o.v. het ontwerp worden apart benoemd en zo nodig toegelicht in een was/wordt tabel. Door agendering in de commissie kunnen diegenen die zienswijzen hebben ingediend nog een laatste keer hun mening geven. Als veel insprekers worden verwacht kan een aparte commissievergadering of hoorzitting worden georganiseerd. Insprekers richten zich tot de Statenleden en krijgen antwoord van de Statenleden: zij hebben al een antwoord gekregen van GS in de voorgaande formele procedure en zijn nu te gast in de commissie.

86

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

4. Uitvoering Na vaststelling van het beleidsplan door PS kan GS starten met de uitvoering van het beleid. Het beleid wordt controleerbaar voor PS in de reguliere planning en control cyclus: begroting, integrale bijstelling, jaarrekening en voorjaarsnota. In de begroting is het beleid opgenomen in termen van maatschappelijk doel dat men wil bereiken, de te leveren acties plus prestatie indicator en de bijbehorende middelen. Statenleden hoeven na de vaststelling van het beleidsplan en gaande het uitvoeringsproces niet (steeds) naar de voortgang te vragen, omdat de afspraak geldt dat alleen bij (majeure) afwijkingen op de vastgestelde kaders tussentijds wordt gerapporteerd door GS en verder altijd op de momenten in de reguliere P&C cyclus. Uitvoeringsprogramma's kunnen ter informatie worden gestuurd naar PS, maar worden in principe niet geagendeerd als bespreekpunt. Mochten er uit de provinciale omgeving geluiden worden ontvangen die bij Statenleden vragen oproepen over de uitvoering, dan blijft er natuurlijk altijd de mogelijkheid om het thema op de politieke agenda te zetten. 5. Evaluatie Na uitvoering van het beleid door GS en op een vooraf te bepalen moment zal het beleid worden geëvalueerd en wordt het resultaat en de conclusie opgenomen in een schriftelijke evaluatie.

In deze evaluatie worden de volgende vragen beantwoord: is de afgesproken prestatie geleverd, binnen het hiervoor uitgetrokken budget en de geplande tijd? Heeft de prestatie geleid tot het gewenste effect? Met andere woorden: is hiermee voldoende bijgedragen aan het bereiken van het beoogde maatschappelijk doel? Op basis van deze evaluatie moet de vraag worden beantwoord of het beleid wordt gecontinueerd, gewijzigd voortgezet of wordt stopgezet. Bij continuering komt het volgende controle moment terug in de vaste P&C cyclus. Bij een gewijzigd voortzetten van beleid begint de cyclus opnieuw met een startnotitie.”

87

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Bijlage 6: Beter kaders stellen en controleren83 Onder het kopje ‘hoe doen we het nu?’ constateren Ram en Frenay het volgende: ▪ De fase tussen startnotitie en kadernota (zie (Mondriaan-)beleidscyclus provincie Groningen) is de fase waarin de inhoudelijke koers wordt uitgezet, terwijl deze fase tot nu toe het minst uitgewerkt is. Wat in deze fase gebeurt, voltrekt zich aan het zicht van de Statenleden; ▪ In de praktijk krijgt evaluatie niet de aandacht die nodig zou zijn. Er bestaat onvrede over de “aard, relevantie en betrouwbaarheid van de indicatoren (in de monitor, Begroting en Rekening) en andere terugkoppelingen over de voortgang van beleid en ermee behaalde resultaten (p.3).” Vervolgens gaan Ram en Frenay in op het Mondriaan-model voor de beleidscyclus. Ten opzichte van 2015 is het Mondriaan-model verder uitgewerkt en bestaat deze, naast de strategische beleidscyclus die het meest relevant is voor Provinciale Staten, ook uit een tactische en een uitvoeringscyclus. Vanuit die cycli worden Provinciale Staten, meestal via de P&C stukken, op de hoogte gehouden over de uitvoering van het beleid. Figuur 10 bevat de actuele (juni 2021) versie van de Mondriaan strategische beleidscyclus. Bijlage 7 toont de volledige Mondriaan beleidscyclus, inclusief de tactische en uitvoeringscyclus.

In de notitie geven Ram en Frenay nadere wensen en eisen voor de startnotitie, de ontwerpfase, de kadernota en de evaluatie.

Figuur 10: Mondriaan strategische beleidscyclus, versie juni 2021 (bron: Ram en Frenay, 2021).

83

Provincie Groningen, werkgroep ‘kwaliteit van stukken’, Beter kaders stellen en controleren, 28 juni 2021. Provincie Groningen, Brief van de werkgroep vergaderwijze aan het Presidium betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 16 juni 2021. Provincie Groningen, Brief van het Presidium aan Gedeputeerde Staten betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 30 juni 2021. Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten betreffende reactie op notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’, 28 september 2021. .

88

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

De startnotitie Volgens Ram en Frenay is het doel van de startnotitie “…om als bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers gezamenlijke afspraken te maken over een nieuw te starten proces van beleidsontwikkeling (p.8).” De functie van de startnotitie is volgens hen om “…PS van voldoende informatie te voorzien om een verantwoorde beslissing te kunnen nemen over het starten van een beleidsontwikkelingsproces (p.10).” Volgens Ram en Frenay moeten de volgende zes punten aan bod komen in de startnotitie: ▪ Het onderwerp; ▪ De aanleiding; welk maatschappelijk probleem of welke ambitie ligt aan het beleid ten grondslag? ▪ Belang en rol; welke rol heeft de provincie in relatie tot de rol van andere betrokkenen? Dit kan duidelijk worden gemaakt aan de hand van een netwerkanalyse. Ram en Frenay stellen niet dat dit een verplichting is. Als onderdeel van de kadernota (zie kopje ‘kadernota’) is dat wel een verplichting. ▪ Probleemanalyse; nadere analyse van de kwestie en de kansen en bedreigingen. ▪ Ambities en kaders; waar moet het beleid toe leiden, wat is de maatschappelijk gewenste situatie? De startnotitie hoeft nog niet concrete doelen te bevatten. De relevante kaders bepalen wat bijvoorbeeld juridisch en financieel mogelijk is, gegeven de rol die de provincie heeft.

Relevante kaders zijn onder andere: wetten en regels van andere overheden, het collegeprogramma, eerder vastgesteld provinciaal beleid, aangenomen statenmoties, beschikbare budgetten en beschikbare uitvoeringscapaciteit. ▪ Stappenplan; hoe ziet het verdere beleidsontwikkelingsproces eruit? Welke actoren worden op welk moment betrokken? En op welke momenten krijgen PS een rol? De startnotitie wordt uiteindelijk altijd door Provinciale Staten vastgesteld. Vaak leveren de Staten volgens Ram en Frenay op dat moment ook inhoudelijke input. Ram en Frenay stellen voor om die beide onderdelen, inhoud en proces, los te koppelen. Inhoudelijke input kan geleverd worden gedurende de ontwerpfase. De ontwerpfase Volgens de ‘oude’ beleidscyclus (versie 2015, zie bijlage 5) gaan Gedeputeerde Staten aan de slag met de uitwerking van een ontwerp-beleidsplan, nadat Provinciale Staten de startnotitie hebben vastgesteld. Een ontwerp-beleidsplan komt steeds vaker tot stand na een interactief participatieproces met belanghebbenden en deskundigen. Ram en Frenay merken op dat de rol van de volksvertegenwoordigers een terugkerend discussiepunt is bij interactieve beleidsontwikkeling. Zij stellen dat volksvertegenwoordigers zich in beginsel afzijdig moeten houden in het participatieproces en enkel (vooraf en achteraf) te toetsen of de kwaliteit van de participatie in orde is (geweest).

Zijn alle relevante partijen gehoord en is hun inbreng voldoende meegenomen? Ten aanzien van de ontwerpfase, de fase tussen vaststelling startnotitie en vaststelling kadernota, stellen Ram en Frenay als aanvullende eis dat er in die fase minimaal één consultatiemoment

89

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

plaatsvindt, waarbij Gedeputeerde Staten Provinciale Staten consulteren. Ram en Frenay benoemen ook de mogelijkheid van een concept-kadernota. Onduidelijk is of dat aanvullend is op het consultatiemoment, of dat de bespreking over de concept-kadernota ook door kan gaan voor consultatiemoment. De kadernota De vragen die in de startnotitie (als het goed is) zijn beantwoord, komen terug in de kadernota. In de kadernota worden zij zorgvuldiger en diepgaander beantwoord. De kadernota moet de volgende onderdelen bevatten: ▪ Onderwerp en rol van de provincie: doel van dit onderdeel is dat de lezer weet waar het over gaat en kan bevatten wat de reikwijdte en betekenis is van de (voorgestelde) provinciale bemoeienis. Dit onderdeel dient ook een netwerkanalyse te bevatten. ▪ Vetrekpunt en opgaven: dit onderdeel bevat een bredere beschouwing van trends en ontwikkelingen die relevant zijn voor het beleidsterrein in kwestie. Hier horen ook de resultaten van evaluaties van voorgaand beleid bij. Welke ambities en doelen zijn er toen gesteld en wat is daarvan terecht gekomen? Dit onderdeel een samenvatting van alle relevante informatie, onderzoeken en inbreng die in de ontwerpfase aan bod is geweest. Uit die informatie volgen dan logischerwijs de opgaven waar de provincie met het nieuwe beleid (verwoord in de kadernota) mee aan de slag gaat.

▪ Ambities, kaders, prioriteiten: Hier worden ambities beschreven. Ten opzichte van de startnotitie zijn deze verder aangescherpt en uitgewerkt als gevolg van de informatie die is gewisseld in de ontwerpfase. De ambities worden gerelateerd aan de mogelijkheden van de provincie. ▪ Instrumenten en strategie: Hier wordt beschreven wat de strategie is om de ambities te verwezenlijken. Welke instrumenten worden er toegepast? ▪ Doelen, monitoring en evaluatie: Hier wordt beschreven hoe de ambities worden vertaald in concrete, meetbare doelen. De kadernota bevat geen maatregelen. De kadernota bevat echter wel (proces)informatie over hoe en wanneer de ambities concreet worden gemaakt, hoe en wanneer er gedetailleerdere beleidskeuzes en keuzes voor maatregelen worden gemaakt. Gebeurt dit in een aparte uitvoeringsnota? In samenspraak met stakeholders? Etc. ▪ Financiën: In een apart onderdeel van de kadernota staat alle relevante informatie over de financiën overzichtelijk weergegeven, inclusief de impact op de meerjarenbegroting van de provincie. Monitoring en evaluatie Voor de monitoring en evaluatie van beleid vormt de kadernota de basis. In de kadernota en de daaruit voortvloeiende uitvoeringsplannen dient te staan wat gemeten / bijgehouden gaat worden. Dat gebeurt dus aan de voorkant, vóórdat het nieuwe beleid in gang is gezet.

Daarnaast dienen evaluaties in de toekomst nadrukkelijker aandacht te besteden aan de vraag hoe beleid uitwerkt in individuele situaties. Monitoren en evalueren kan op het niveau van 1) ambities en maatschappelijke effecten; 2) doelen; en 3) (beoogde) resultaten. Ram en Frenay erkennen dat het lastig kan zijn om te monitoren en evalueren op het niveau van maatschappelijke effecten en doelen, omdat het behalen ervan afhankelijk is van externe factoren. Dat zijn factoren waar het

90

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

provinciale beleid geen invloed op heeft. Monitoren en evalueren op het niveau van (beoogde) resultaten is volgens Ram en Frenay wel goed mogelijk en bovendien zinvol. Auditcommissie84 Binnen de Groningse Staten is onlangs het initiatief genomen voor een auditcommissie. Deze commissie zal zich onder ander gaan buigen over monitoring en evaluatie. Zij zal mogelijk een rol krijgen bij de beleidsinhoudelijke indicatoren, monitoring en evaluatie. Adviezen van werkgroep ‘vergaderwijze’ aan Presidium De werkgroep ‘vergaderwijze’ heeft zeven adviezen uitgebracht aan het Presidium. 85 Alle zeven adviezen zijn integraal overgenomen door het Presidium.86 Eén van de adviezen is om de notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ aan Gedeputeerde Staten aan te bieden “…als input voor het verbeteren van de kwaliteit van statenstukken met als uiteindelijke doel dat statenstukken aan de kwaliteitscriteria voldoen wat bijdraagt aan adequaat kunnen uitvoeren van de kaderstellende en controlerende rol (Provinciale Staten van Groningen, 16 juni 2021, p. 2).” Hierover later meer. Naast het advies over de notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ bevat de brief zeker nog twee adviezen die relevant zijn voor onderhavig onderzoek. Zo adviseert de werkgroep om een agendacommissie in te stellen.

Deze commissie dient als opdracht te krijgen een kwaliteitstoets uit te voeren op de GS-stukken en op basis daarvan een advies te geven aan het Presidium: behandelrijp of aanvullende informatie noodzakelijk (p.3). Het tweede relevante advies betreft de introductie van een zogenaamd ‘Maatjesproject’. Ieder nieuw Statenlid wordt gekoppeld aan een zittend Statenlid. Het zittende Statenlid stelt zich beschikbaar om vragen te beantwoorden, voor overleg of voor advies. De gedachte is dat vooral volledig nieuwe fracties de weg in het provinciehuis daardoor sneller vinden. Beiden adviezen zijn door het Presidium overgenomen en worden met ingang van september 2021 geïmplementeerd (Provinciale Staten van Groningen, 30 juni 2021, p. 1). Reactie Gedeputeerde Staten op notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ Het Presidium heeft Gedeputeerde Staten gevraagd om de inhoud van de notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ te gebruiken als handreiking voor het opstellen van beleidsdocumenten voor Provinciale Staten. 87 Gedeputeerde Staten geven in hun reactie aan dit te zullen doen. 88 Tevens reageren zij in de brief meer in detail op de notitie en geven zij aan hoe de ambtelijke organisatie (voortdurend) werk maakt van de kwaliteit van stukken die naar Provinciale Stukken worden gestuurd.

Zij hebben aarzelingen over het advies in de notitie (p.14) om bij de vaststelling van de kadernota ook aan te geven welke beleidsalternatieven in het voortraject zijn afgevallen en waarom. Deze aarzelingen komen voort uit 1) onduidelijkheid over het gebruik van de

84

Provincie Groningen, werkgroep ‘kwaliteit van stukken’, Beter kaders stellen en controleren, 28 juni 2021. Provincie Groningen, Brief van de werkgroep vergaderwijze aan het Presidium betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 16 juni 2021. 86 Provincie Groningen, Brief van het Presidium aan Gedeputeerde Staten betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 30 juni 2021. 87 Provincie Groningen, Brief van het Presidium aan Gedeputeerde Staten betreffende advies werkgroep vergaderwijze, 30 juni 2021. 88 Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten betreffende reactie op notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’, 28 september 2021. 85

91

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

begrippen ‘kadernota’ en ‘beleidsnota’ en 2) een andere visie van Gedeputeerde Staten op het beleidsontwikkelingsproces dan staat beschreven in de notitie. Ten aanzien van die tweede aarzeling stellen Gedeputeerde Staten: “Formulering van beleid en besluitvorming zijn in de praktijk complexer dan louter een doel-middel-analyse, waarbij eerst de doelen worden gesteld en dan de beste middelen worden gezocht waarmee de doeleinden kunnen worden bereikt en waarbij elke belangrijke factor in beschouwing wordt genomen. Bij formulering van nieuw beleid voor complexe opgaven, waarbij meerdere actoren een rol hebben, zijn draagvlak en overeenstemming tussen betrokkenen over het te voeren beleid voorwaardelijk voor ‘goed’ beleid. Hierin wordt geaccepteerd dat niet alle denkbare doeleinden, resultaten en alternatieven kunnen en zijn afgewogen. Beleid en besluitvorming zijn in deze benadering het zetten van gezamenlijke stappen met ruimte voor bijsturing en aanpassingen aan nieuwe informatie, feiten en ontwikkelingen, het voortdurend vergelijken van alternatieven en experimenteren met de inzet van beleidsinstrumenten (Gedeputeerde Staten van Groningen, 28 september 2021, pp. 2,3).” Daarnaast doen Gedeputeerde Staten de suggestie aan het Presidium om het technische vragenhalfuur voorafgaand aan de vergadering te herintroduceren.

Volgens Gedeputeerde Staten zou dat bijdragen aan een efficiëntere vergaderwijze en besluitvorming. Zoals aangegeven gaan Gedeputeerde Staten ook in op de wijze waarop Statenstukken ambtelijk tot stand komen en hoe de kwaliteit daarvan momenteel (september 2021) wordt verbeterd. Zo werkt de ambtelijke dienst samen met de griffie aan een nieuwe versie van de Mondriaanbeleidscyclus. In deze nieuwe versie worden twaalf momenten/stappen onderscheiden. Deze twaalf momenten/stappen zijn weergegeven in bijlage 6. Bij iedere stap kunnen er stukken worden gestuurd naar Provinciale Staten. Het is de bedoeling dat met ingang van maart 2023 ieder stuk dat naar Provinciale Staten wordt gestuurd wordt gekoppeld (middels een pictogram) aan het moment / de stap in het besluitvormingsproces. Hierdoor is het voor Statenleden duidelijk op welk moment in de beleidscyclus het stuk betrekking heeft en wat de bijbehorende rol is voor de Staten.

Als voor de ambtelijke dienst duidelijk is bij welk moment in de beleidscyclus een stuk hoort, dan is ook duidelijk aan welke kwaliteitseisen het moet voldoen.89 Hoe verder? Uit de voorgaande beschouwing naar aanleiding van de notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ blijkt dat zowel Provinciale Staten als Gedeputeerde Staten gezamenlijk werk maken van een adequate uitwisseling van informatie die Statenleden helpt om goed kaders te kunnen te stellen en te kunnen controleren. De notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’ bevat een kader met daarin een korte omschrijving van hoe de opstellers ervan het vervolgproces voor zich zien. Uiteindelijk moet dat proces ertoe leiden dat er een set van provinciebreed geldende kwaliteitscriteria wordt opgesteld (Provinciale Staten Groningen, werkgroep 'kwaliteit van stukken', 2021, p. 15).

89

Provincie Groningen, Brief van de werkgroep vergaderwijze aan het Presidium betreffende advies werkgroep vergaderwijze , 16 juni 2021. Provincie Groningen, Brief van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten betreffende reactie op notitie ‘Beter kaders stellen en controleren’, 28 september 2021. Provincie Groningen, werkgroep ‘kwaliteit van stukken’, Beter kaders stellen en controleren, 28 juni 2021.

92

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

93

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Bijlage 7: Mondriaan beleidscyclus 2021 Onderstaand figuur toont de volledige Mondriaan beleidscyclus. Daaronder worden voor de strategische beleidscyclus de twaalf stappen/momenten weergegeven waarop het wenselijk of noodzakelijk is om documenten te delen met Provinciale Staten.

Figuur 11: Volledige Mondriaan beleidscyclus 2021 provincie Groningen (bron: griffie)

94

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

95

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Figuur 12: Strategische Mondriaan beleidscyclus opgesplitst in 12 stappen (bron: Provinciale Staten van Groningen, 2021)

96

Eindrapport Groningen Institutioneel Geheugen – Kennis maakt kracht

Dr Nassaulaan 5 | 9401 HJ Assen | 0592 304 790 | www.noordelijkerekenkamer.nl