1.14.2 Bijlage College - 11.2 Bijlagen U&H-strategie Drenthe
Tekst van het document
Informeren over (nieuwe) regels en processen
De RUD Drenthe communiceert actief over (nieuwe) regels en geeft voorlichting. Als een inwoner of ondernemer niet bekend is met de regels, dan weet die soms niet dat hij/zij in overtreding is. De RUD Drenthe houdt rekening met de doelgroep bij de keuze van een communicatiemiddel. Er kan bijvoorbeeld gekozen worden voor het plaatsen van een bericht op een website waarmee je meer mensen bereikt of gerichtere communicatie via een geadresseerde brief.
2 van 2
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie
Vergunningenstrategie De bijlage Vergunningenstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 2022-2026.
1. INLEIDING Om te komen tot een kwalitatief goede beoordeling bij vergunningverlening en het behandelen van meldingen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: • inwoners en bedrijven zijn verantwoordelijk voor het indienen van goede en volledige (conform indieningsvereisten) aanvragen/ meldingen. De RUD Drenthe, gemeenten en provincie houden zich bij de taakuitvoering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel; • vergunningen zijn afgestemd op de geldende wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) alsmede op lokaal en provinciaal beleid; • vergunningen zijn afgestemd op landelijke standaarden (zoals de Landelijke Redactie voor Standaardteksten voor de Omgevingsvergunning (LRSO), op gangbare en beproefde methodieken en op de eigen standaarden van de RUD Drenthe die, na consultatie door de deelnemers, worden/zijn ontwikkeld; • vergunningen zijn duidelijk leesbaar, uitvoerbaar, naleefbaar en handhaafbaar; • besluiten op vergunningaanvragen worden tijdig genomen, conform de wettelijke termijnen en conform specifieke afspraken met deelnemers; • het proces dat wordt doorlopen is voorspelbaar, transparant, juridisch juist en achteraf verifieerbaar; • advies wordt ingewonnen voor in ieder geval de aanvragen waar een advies van een ketenpartner
wettelijk verplicht is. • bij een meervoudige vergunningaanvraag worden de verschillende aspecten en wetten op samenhangende wijze behandeld; • er vindt afstemming, coördinatie of contact plaats met het bevoegd gezag en andere bestuurs- of adviesorganen of belanghebbende derden. We verstaan onder vergunningverlening: de taken in het kader van vergunningverlening die worden uitgevoerd door de RUD Drenthe. Onder vergunningverlening vallen de volgende taken: • Het voorbereiden van en het verlenen, weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een omgevingsvergunning, geheel of gedeeltelijk voor de activiteit milieu; • Het voorbereiden van en het nemen van besluiten en beschikkingen in kader van Wet bodembescherming Wbb; • Het behandelen van een melding (enkele voorbeelden zijn melding Activiteitenbesluit, melding lozingen buiten inrichtingen, en melding mobiel puinbreken), • Het besluiten over maatwerk en/of gelijkwaardigheid; • Het besluit nemen over het al dan niet vereisen van een MER (project m.e.r.-beoordeling). • Verlenen van Ontheffing (Verboden, i.h.k.v. route gevaarlijke stoffen, geluidshinder) • Verlenen vergunning ontbranden vuurwerk (Vuurwerkbesluit) • Verlenen van overbrengingsvergunning, toestemming vervoer explosieven voor civiel gebruik. • Het (integraal) adviseren op vergunningaanvragen van (ander) bevoegd gezag.
1 van 6
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie •
Het opleveren van producten aan het bevoegd gezag voor archivering.
2. I NTE G RA A L W E RK E N De Wabo verplicht werken als 1- loket en een integrale, omgevingsgerichte beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de doelstellingen van deze wetten en komt terug in wettelijke voorschriften over de coördinatie- en doorzendplichten en de verplichte integrale omgevingsgerichte belangenafweging. Ook de Omgevingswet heeft integraal werken en beoordelen als uitgangspunt. Het vooroverleg heeft hierin een belangrijke functie. Wel staat het een aanvrager vrij bepaalde activiteiten los aan te vragen. Bij de uitvoering worden wetten en besluiten integraal benaderd. Dit betekent dat we plannen en initiatieven zo vroeg mogelijk integraal beoordelen. De betrokken bevoegde gezagen en RUD Drenthe werken gericht met elkaar samen voor een integrale en samenhangende besluitvorming. Het belangrijkste instrument van integraal werken is casemanagement. Dit is een strategisch uitgangspunt en staat los van waar het binnen de organisatie ondergebracht is.
3.
UITVOEREN VERGUNNINGVERLENING
De manier waarop invulling wordt gegeven aan vergunningverlening en casemanagement is sterk afhankelijk van het kader waarbinnen aanvragen worden beoordeeld. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen: •
Omvang en aard van aangevraagde activiteiten (technische complexiteit);
•
De specifieke omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd (sociaal-maatschappelijke context).
•
Daarnaast wordt de aanvrager beoordeeld op naleefgedrag en in sommige gevallen op integriteit volgens het Bibob beleid van de deelnemers.
•
Het kader voor de bodem beschikkingen/BUS is de huidige Bodemnota, tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als kader voor “maatwerk” voor provincie Drenthe en gemeente Emmen. De deelnemers hebben aangegeven dat er integraal Bodembeleid onder de Omgevingswet wenselijk is.
De indicatoren spelen bij vergunningverlening een belangrijke rol bij het formuleren van een bij de omgeving passend kader voor de activiteiten. De indicatoren zijn ook belangrijk bij het behandelen van meldingen, het verlenen van ontheffingen, het opstellen van maatwerkvoorschriften of bij toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling. Zo kan een initiatief technisch inhoudelijk niet complex zijn voor wat betreft milieu-, bouw-, en brandveiligheid-voorschriften maar wel complex zijn voor wat betreft de sociale maatschappelijke context omdat er grote bezwaren zijn vanuit de omgeving. Dan speelt casemanagement een grote rol en is extra aandacht nodig voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag en de RUD Drenthe.
Technisch-inhoudelijke complexiteit
2 van 6
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard- en specifieke voorschriften. Als de technischinhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de inrichting of activiteit in kwestie en/of het gebied waar de inrichting is gelegen of de activiteit plaatsvindt) klein is, ligt het accent vooral op standaardvoorschriften en minder op specifieke voorschriften. Omgekeerd ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de situatie (inrichting, activiteit en/of omgeving) groot is. Sociaal-maatschappelijke complexiteit De omgeving wordt ingedeeld naar objectieve en subjectieve kwetsbaarheid. De typologie van de omgeving houdt de bepaling in of op relatief korte afstand sprake is van kwetsbare objecten. Dit is belangrijker naarmate de potentiële impact van een bedrijf groter is. Het gaat hier om de objectieve typering van de omgeving. Daarnaast moet worden geïnventariseerd of er sprake is van weerstand in de omgeving. Het kan zijn dat er veel klachten zijn of dat er een actiegroep actief is. Hier betreft het de subjectieve typering van de omgeving. Wanneer de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning rechttoe rechtaan zijn.
Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatiefnemer en diens voorgeschiedenis of economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren. In dit geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, overleg en/of samenwerking is noodzakelijk tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk) en bijvoorbeeld de omgevingsdienst, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden. NB: Hier ligt ook een link met de Landelijke Handhavingstrategie (LHS), waarin verschillende typen normadressaten worden onderscheiden (belanghebbende personen of organisaties en bedrijven waarvoor de regels gelden). Een vergelijkbare werkwijze is gebruikt in deze strategie, in de as sociaalmaatschappelijke complexiteit. De beoordeling op sociaal-maatschappelijke complexiteit wordt bepaald via: • • • • •
Internet en andere open bronnen (bedrijf/naam aanvrager); Klachtenregistratie; De accounthouder; Personen met gebied specifieke kennis/branche kennis; Andere afdeling of overheid.
4. B A S IS W E R K W IJ Z E V O O R V E R G U N N ING V E R LE NI NG E N A FH A ND E L ING V A N M E L D I NG E N Er is een basiswerkwijze voor vergunningverlening en de afhandeling van meldingen. Bij de toedeling van gemeentelijke taken is het uitgangspunt dat het frontoffice is ondergebracht bij het bevoegd gezag en voor wat betreft de provinciale taken ligt dit bij de RUD Drenthe. Het frontoffice is hiermee voor inwoners en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. In de backoffice bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de omgevingsdiensten voor de taken ten aanzien van milieu (veiligheid, geluid, energie, lucht), bodem en asbest. Het bevoegd gezag verzorgt van iedere aanvraag en melding:
3 van 6
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie • • • • • • • • • • • • • •
De registratie en intake van de klantvraag; Het bepalen van bevoegd gezag; Het onderzoek welke toestemmingen nodig zijn voor een bepaalde activiteit; Het digitaliseren (met ontvangstbevestiging); Het casemanagement van de aanvraag; Het uitzetten bij behandelende dienst (ODG of RUD) en overige interne- en externe adviseurs, evenals bepalen van overlegvorm, zoals omgevingstafel; Het publiceren van aanvragen, (ontwerp)beschikkingen en meldingen; Het bewaken van termijnen van lopende procedures en de voortgang; Het aanspreekpunt voor de aanvrager en informeren aanvrager; De besluitvorming op aanvragen en na zienswijzen; Het archiveren van de melding, beschikking (analoog en digitaal) en alle relevante stukken; Het bijwerken van de gegevens om het inrichtingenbestand volledig te houden. De RUD Drenthe kan op verzoek van het bevoegd gezag een of meerdere van bovenstaande activiteiten uitvoeren. Het bewaken van termijnen van lopende procedures. Dit heeft betrekking op de enkelvoudige procedures.
De taken voor de RUD Drenthe zijn: • • • • •
Het toetsen van volledigheid en ontvankelijkheid op basis van indieningsvereisten en opstellen advies richting bevoegd gezag bij buiten behandeling laten; Het (vak)inhoudelijk toetsen aan alle relevante beoordelingskaders; Het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets; Het bewaken van de afgesproken (advies)termijnen aan het bevoegd gezag; Het opstellen van de (ontwerp)beschikking of het advies aan het bevoegd gezag. De volgende procedures zijn mogelijk:
• Meldingen; • Reguliere aanvraagprocedure; • Uitgebreide aanvraagprocedure; • Gefaseerde aanvraag (eerste fase en tweede fase). Bij het besluiten op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgen wij de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb en thans de Wabo (toekomst: de Omgevingswet). Op meldingen volgt geen besluit. Bij de behandeling wordt inhoudelijk getoetst én beoordeeld of aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Indien op de algemeen geldende voorschriften aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden nadere voorwaarden (in geval van sloop) of maatwerkvoorschriften (in geval van milieu) opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Na beoordeling ontvangt de melder een bevestigingsbrief. De basiswerkwijze voor het behandelen van een aanvraag/melding is vastgelegd in het zaak/registratiesysteem van de RUD Drenthe, waarbij de processtappen worden doorlopen en wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen. Voor de meest voorkomende correspondentie, (ontwerp) besluiten, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn standaarden (LSRO) beschikbaar. Hierop wordt het vierogen-principe en juridische toetsing gehanteerd om de kwaliteit te borgen.
Er wordt indien nodig een
4 van 6
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie opleveringscontrole gepland in samenspraak met toezichthouder die de handhaafbaarheidstoets heeft uitgevoerd. Voor voorschriften wordt gebruik gemaakt van een standaard voorschriftenpakket. Meldingen en besluiten worden (als de omgevingsdienst een mandaat heeft) ter kennisname aan het bevoegd gezag beschikbaar gesteld.
5. Ontvankelijkheid/volledigheid Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Het consequent toetsen op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. Als detailuitwerkingen ontbreken wordt wel alvast een inhoudelijke beoordeling van de overige stukken gemaakt. We verrichten een volledige ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen en meldingen. Voor de toetsing en beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen wordt gewerkt met checklists. Als de ontbrekende stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dat wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend. Bij een melding kan de melder erop gewezen worden dat, als de gegevens niet aangeleverd worden of onvolledig blijven, deze de activiteit niet kan uitvoeren. Tegen het niet óf onvolledig indienen van een melding of vergunningaanvraag kan handhavend worden opgetreden.
Wanneer er een risico bestaat dat door het verlenen van een vergunning strafbare feiten worden gefaciliteerd, of uit strafbare feiten verkregen geld benut gaat worden vindt er een Bibob-toets plaats. De situaties waarbij een Bibob-toets wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd in het Bibob-beleid van het bevoegd gezag.
6.
Actuele vergunningen
Actuele omgevingsvergunningen dragen bij aan verlaging van de druk op de fysieke leefomgeving, bescherming van natuur en verbetering van naleefgedrag. Een actuele omgevingsvergunning met de laatste stand der techniek en kennis erin verwerkt is beter toetsbaar en handhaafbaar. De Wabo verplicht actualisatie van omgevings-vergunningen milieu. Dit geldt niet voor andere typen vergunningen. De Europese Richtlijn Industriële Emissies verplicht daarnaast extra actualisatie van vergunningen van IPPC-installaties. Een actualisatoets van een vergunningendossier vindt plaats als: • • • •
Sprake is van nieuwe wet- en regelgeving waardoor vergunningen binnen een in de wet gestelde termijn aanpassing behoeven; Vergunningen ten minste eenmaal per tien 10 jaar te toetsen (en bij BRZO/RIE4 bedrijven eenmaal per 5 jaar) op inhoud, actualiteit van de voorschriften en overzichtelijkheid; Als er een nieuwe vergunning wordt aangevraagd; Als vanuit toezicht is geconstateerd dat de vergunning niet meer actueel is en sprake is van ernstige overtreding van en tekortkomingen in de vergunning.
Bij de frequentie van toetsing wordt rekening gehouden met de omvang van emissies en aard van de risico’s. In het kader van risicogericht vergunnen zal een nadere strategie worden opgesteld met betrekking tot de actualisatietoets van vergunningen.
5 van 6
Bijlage 3 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Vergunningenstrategie
7. Intrekken vergunningen Vergunningen (niet zijnde Wet bodembescherming beschikkingen) met activiteiten die niet worden gebruikt, kunnen worden ingetrokken. Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten gerealiseerd worden volgens verouderde normen in wetgeving. Het laten voortbestaan van ongebruikte rechten uit vergunningen, is ongewenst omdat: •
• •
•
Voorkomen moet worden dat (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige of andere inzichten over de fysieke leefomgeving doorkruist worden door vergunde, nog te realiseren of te slopen bouwwerken en het gebruik ervan; Het vanuit administratief oogpunt gewenst is dat het vergunningenbestand zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie; Voorkomen van ongelijkheid in de verplichtingen voor bedrijven als gevolg van verouderde vergunningen en/of voorschriften. Het belang van omwonenden. Rechtszekerheid en duidelijkheid voor omwonenden. Opdat zij niet worden verrast met een ontwikkeling of activiteit op basis van een oude/ slapende vergunning. Waardoor geen rechtsmiddelen meer open staan.
We kunnen vergunningen intrekken als: • • • • •
Een vergunning op basis van onjuiste of onvolledige informatie verleend is; De aanvrager erom verzoekt; De aanvrager is overleden (bijvoorbeeld in APV-vergunningen); Het gevaar bestaat dat de vergunning misbruikt wordt voor criminele activiteiten; Van de vergunning een bepaalde periode geen gebruik is gemaakt.
De wet bepaalt deels wanneer wij een vergunning mogen intrekken en deels is het gebaseerd op jurisprudentie (bijvoorbeeld bij omgevings-vergunningen milieu). De RUD Drenthe adviseert (vooral bij veehouderijen) aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu indien gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Het intrekken van een omgevingsvergunning heeft met betrekking tot stikstofemissie zin als ook een voor een locatie verleende vergunning Wet natuurbescherming wordt aangepast aan de gewijzigde situatie. Hiervoor is afstemming nodig tussen provincie Drenthe en de RUD Drenthe.
6 van 6
Bijlage 4 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Toezichtstrategie
Toezichtstrategie (Risico Gestuurd Toezicht(RGT)) De bijlage Toezichtstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 20222026. We houden toezicht om het ontstaan van risico’s voor de leefomgeving zo klein mogelijk te houden. We vinden het belangrijk om op dezelfde manier toezicht te houden in gelijke gevallen. We bereiken hiermee:
• • • •
Transparantie; Professionaliteit; Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen waarop we toezicht houden; Effectiviteit en efficiency bij uitvoering, zo kunnen we met zo min mogelijk inspanning en zo laag mogelijke kosten zo veel mogelijk bereiken.
Voorwaarde daarbij is wel dat regels eenduidig, correct, duidelijk en toepasbaar zijn op de (zelfde) situatie(s). De toezichtstrategie gaat over de werkwijze van het vaststellen van het toezichtprogramma tot en met het al dan niet constateren van de overtreding. Bij overtredingen reageren we volgens de Landelijke Handhaving Strategie (LHS). Vaak betekent dit dat we handhaven om te zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaald.
Wanneer houden we toezicht? We richten het toezicht op de meest risicovolle situaties: waar de kans het grootst is dat het naleefgedrag onvoldoende is en dit leidt (of kan leiden) tot schade aan de leefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid en natuur (vrije veld controles). Het is namelijk onmogelijk om binnen de beschikbare capaciteit, middelen en tijd alle objecten, activiteiten en locaties op alle punten te controleren. Dit is ook niet nodig, want niet alle situaties zijn even risicovol. Voor de evaluatie van toezicht, registreren we het uitgevoerde toezicht en het naleefbeeld (waarop is toezicht gehouden en de overtreding soorten). Zo kunnen we de output maar ook de outcome evalueren. Naast toezicht hebben we ook andere mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren, bijvoorbeeld communicatie en/of subsidiëring. Hier staat meer over in de preventiestrategie. Met een probleem- en risicoanalyses stellen we de prioriteiten voor toezicht.
Wat is toezicht? De term toezicht wordt vaak zowel in brede als in enge zin gebruikt. In brede zin is het de overkoepelende term voor al het inspectiewerk in combinatie met het woord handhaving. In enge zin bedoelt men het als het concrete werk van een toezichthouder. Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. En het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan ingrijpen. Speciaal daarvoor aangewezen toezichthouders voeren het toezicht uit. Een toezichthouder is een persoon namens het bevoegd gezag belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Toezicht zorgt voor een belangrijk preventief effect. Bij toezicht voeren we een controle uit ook zonder dat we een overtreding vermoeden of daarvan weten. We kunnen een bezoek aan een activiteit, een bedrijf, een locatie, een bouwwerk of een persoon brengen. Samengevat: onder toezicht verstaan we het controleren of en in hoeverre burgers, bedrijven of instellingen regels naleven.
Integraal toezicht We willen voorkomen dat burgers en bedrijven onnodig vaak gecontroleerd worden. Daarom stemmen we toezicht acties zoveel mogelijk af en voeren we als verschillende instanties of verschillende
1 van 3
Bijlage 4 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Toezichtstrategie onderdelen van instanties controles bij bedrijven of activiteiten zoveel mogelijk tegelijkertijd uit. Dan gaat het om gezamenlijk toezicht, signaaltoezicht of integraal toezicht.
Toezichtmethode We houden toezicht op de voor de doelgroep meest effectieve en meest efficiënte methode. De keus voor de methode hangt onder andere af van:
• • • •
Kennis van regelgeving; Kosten en baten; Mate van acceptatie; Gezagsgetrouwheid doelgroep naar aanleiding van naleefgedrag.
Voor ons betekent de toezichtstrategie ook: • Het krijgen van inzicht in het naleefgedrag en de motieven voor naleving; • Het krijgen van inzicht door het samenbrengen van specifieke en gezamenlijke gegevens. Bijvoorbeeld om het effect van toezicht en handhaving te meten of om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken. Met deze gegevens kunnen we onze strategie eventueel aanpassen. Voor de doelgroep betekent dit: • • • •
Heldere communicatie over het naleefgedrag en waar dat onvoldoende is en wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving, voor doelgroep zelf); Inzicht in de mogelijkheden om het gedrag te verbeteren; Kennis van algemene preventieve werking en kennis dat we toezicht houden en overtredingen opmerken; Kennis van wat de consequentie is van voortdurend niet naleven.
Voor de omgeving betekent dit: •
Vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd zijn. Preventief of repressief toezicht
We gebruiken 2 hoofdvormen van toezicht:
• •
Preventief toezicht: Dit zijn controles die we op basis van de risicomethodiek in de verschillende planningen opnemen. Uit de risicomethodiek volgt de controlefrequentie. Een preventieve controle is gepland en terugkerend. Repressief toezicht: Dit zijn controles met een specifieke aanleiding zoals signalen, klachten, handhavingsverzoeken, meldingen maar ook de bevindingen van eerdere controles en gegeven hersteltermijnen (hercontroles).
Vormen van toezicht Bij preventieve en repressieve controles zetten we verschillende toezichtinstrumenten of combinaties van instrumenten in. De methode bevat de meest voor de hand liggende vorm van toezicht, de prioriteit of het thema. Vormen van toezicht:
• • • • • • • •
Aangekondigd of onaangekondigd; Aspectcontroles (RGT-controles) of reguliere controles/steekproeven; Fysiek toezicht, zichtbare aanwezigheid of digitaal toezicht (n.a.v. corona!); Administratief toezicht; Opleveringscontroles; Gebiedsgerichte controles; Concerntoezicht (bijvoorbeeld op het compliance-systeem, werken volgens verschillende soorten regelgeving bij een concern met meerdere vestigingen). Controles in projectvorm (bijvoorbeeld mobiele dieseltanks bij grootschalig grondverzet)
2 van 3
Bijlage 4 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Toezichtstrategie De meest geschikte toezichtvorm leggen we vast in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma, in een projectplan, in een samenwerkingsprogramma of in een toezichtplan.
Klachten en ongewone voorvallen In het uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet gepland toezicht, dit zijn onder meer ongewone voorvallen en klachten. Ongewone voorvallen of klachten onderzoeken we altijd. We voeren een administratieve controle of een controle ter plaatse uit om te beoordelen of de klacht gegrond is. Als dat nodig is ondernemen we actie en informeren we de klager.
Toezicht bij gedogen We houden actief toezicht op gedoogsituaties. Regelmatig controleren we of de overwegingen van de beslissing om af te zien van handhaving, nog actueel zijn. We kijken of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft. Zo niet, dan handhaven we volgens de gedoogstrategie.
3 van 3
Bijlage 5 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Landelijke Handhaving Strategie (LHS) De bijlage Gedoogstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 20222026.
Landelijke handhavingstrategie Een passende interventie bij iedere bevinding
VERSIE 1.7 24 april 2014
1 van 20
Bijlage 5 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Landelijke Handhaving Strategie (LHS)
Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1 1.2 1.3
Achtergrond en aanleiding Beoogde brede werking, doel en positionering Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
2. Visie landelijke handhavingstrategie 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is Stap 4 – Optreden met de interventiematrix Stap 5 – Vastlegging
Bijlage 1 Begrippen
Bijlage 2 Toelichting interventies van licht naar zwaar
2 van 20
Versie 1.7, 24 april 2014
1. Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) 1 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die: • knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving 2; • bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving (een schoner milieu, natuur en water, veiliger leefomgeving, betere naleving); • leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regel- en toezichtsdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven. • een heldere rolverdeling regelt en ook eenvoudige en effectieve afstemming tussen het bestuurs- en strafrecht. Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen: 1. generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatieuitwisseling en training en opleiding van handhavers; 2.
onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de handhaving van het omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de afstemming van landelijke en regionale prioriteiten en het zo effectief mogelijk bestuursen/of strafrechtelijk aanpakken ervan; 3. monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het (gezamenlijke) overheidsoptreden in het nieuwe stelsel. De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen. De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie. Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.
1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering Beoogde brede werking
1 Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo, Uitvoering met
ambitie.nl, Vastgesteld BO 11 april 2013. 2 De Tijd is Rijp, juli 2008.
1
Versie 1.7, 24 april 2014
De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 2. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuursen/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht. Doel De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven 3. Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht 4. Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3). Positionering Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven. De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan.
De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke).
2 Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke
handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde opsomming, omdat de landelijke handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is. 3 Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242. 4 EG richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008.
2
Versie 1.7, 24 april 2014
De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet 5. Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhavingstrategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhavingstrategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen. Hoe bereiken we naleving en wat is de rol van handhaving? Nalevingstrategie
Hoe houden we toezicht?
Hoe treden we op bij overtredingen?
Wanneer en hoe zien we van handhaven af?
Toezichtstrategie
Sanctiestrategie
Gedoogstrategie
Landelijke handhavingstrategie Passend interveniëren bij iedere tijdens toezicht gedane bevinding
Gebieds-, doelgroep- of themaspecifieke handhavingstrategieën
Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie
1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 6 is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad.
5 Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997. 6 Vooralsnog met uitzondering van de Kernenergiewet en de Wet bescherming
3
Antarctica.
Versie 1.7, 24 april 2014
Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden 7. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten: 1. dat iedere bevinding een passende interventie krijgt; en 2. dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt. Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders. Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.
7 Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de
Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012.
4
Wabo,
Versie 1.7, 24 april 2014
2. Visie landelijke handhavingstrategie Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties.
2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavinginstanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste 8 kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn. Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavinginstanties is van groot belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen. Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het Implementatieberaad.
Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde overheden en het Functioneel Parket van het OM.
2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen Handhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven 9. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
8 Onder andere voldoen aan de voor het VTH-stelsel voor de Wabo gedefinieerde
kwaliteitscriteria. 9 Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.
5
Versie 1.7, 24 april 2014
In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.
2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed. Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen. Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn: 1. Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk? 2. Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet? Ad. 1
Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingstrategie noodzakelijk. Ad. 2
De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde handhavingprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingprogramma’s en de landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamenlijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan
6
Versie 1.7, 24 april 2014
10
. Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingprogramma’s onontbeerlijk.
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
Aanzienlijk, dreigend en/of 4 onomkeerbaar
MOGELIJKE) GEVOLGEN ZIJN:
Van belang 3
Beperkt 2
Vrijwel nihil 1
A Goedwillend: Onbedoeld Proactief
B
C
Moet kunnen: Calculerend: Onverschillig Bewust belem merend en/of risico nemend
D Bewust en structureel / Crimineel: • Fraude • Oplichting • Witwassen
GEDRAG VAN DE OVERTREDER
Legenda Lichte segmenten. Bestuursrechtelijk optreden is aangewezen.
Middensegmenten. Bestuursrechtelijk, bestuursrechtelijk én strafrechtelijk of strafrechtelijk optreden is aangewezen. Strafrechtelijk optreden komt vooral in beeld, naarmate er (meer) verzwarende aspecten zijn (zoals ‘verkregen financieel voordeel’).
10 Beperking toezichtlast: naleving bewerkstelligen tegen zo gering mogelijke kosten.
7
Versie 1.7, 24 april 2014
Zware segmenten. Strafrechtelijk optreden is in elk geval aangewezen, terwijl in veel gevallen ook bestuursrechtelijk optreden is aangewezen.
Figuur 2: De interventiematrix
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert 11 door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat. Ad. 1
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als: 1. vrijwel nihil; of 2. beperkt; of 3. van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of 4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft. Ad. 2
De handhaver typeert de normadressaat als: A. goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of B. onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of D. bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen. Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt. De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst.
Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.
11 Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn.
8
Versie 1.7, 24 april 2014
Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid. Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ 12 bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen: 1. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen was het doel. 2. Status verdachte / voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie. 3. Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd. 4. Combinatie met andere relevante delicten.
Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen. 5. Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en). 6. Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van 12 Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997.
9
Versie 1.7, 24 april 2014
normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect. 7. Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten. In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie. Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen: • Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping.
10
Versie 1.7, 24 april 2014
•
Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.
3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt: 1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 3.1) heeft gepositioneerd. 2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht. Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
11
Aanzienlijk,
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht BSBm / PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Exploitatieverbod / sluiting, schorsen of intrekken vergunning certificaat of erkenning
Bestuursrecht bestraffend Exploitatieverbod / sluiting, schorsen of intrekken vergunning certificaat of erkenning
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD, Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Exploitatieverbod / sluiting, schorsen of intrekken vergunning certificaat of erkenning
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek, Waarschuwen
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD, Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD, Verscherpt toezicht
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD, Verscherpt toezicht
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD
Strafrecht BSBm / PV
Strafrecht PV
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek Waarschuwen
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek, Waarschuwen
dreigend en/of 4 onomkeerbaar
Van belang 3
GELIJKE) GEVOLGEN ZIJN:
Beperkt 2
Bestuursrecht herstellend Aanspreken / informeren
Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek, Waarschuwen
Strafrecht PV
Versie 1.7, 24 april 2014
Bestuursrecht herstellend Tijdelijk stilleggen, LOB, LOD
Vrijwel nihil 1
Bestuursrecht herstellend Aanspreken / informeren
Bestuursrecht herstellend Aanspreken / informeren
12
Versie 1.7, 24 april 2014
A Proactief
Goedwillend: Onbedoeld
B Moet kunnen: Onverschillig merend en/of
C
D
Calculerend: Bewust en structureel Bewust belem / Crimineel: • Fraude • Oplichting risico nemend • Witwassen
GEDRAG VAN DE OVERTREDER Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste interventie(s) – zie ook bijlage 2
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende: • Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen. • In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn. Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
3.5 Stap 5 – Vastlegging De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
13
Versie 1.7, 24 april 2014
Bijlage 1 – Begrippen Begrip
Toelichting
Beginselplicht tot handhaven
Uitgangspunt dat het bevoegd gezag verplicht is om op te treden bij een geconstateerde overtreding. De term ‘beginselplicht’ impliceert dat er omstandigheden kunnen zijn om van handhaven en/of het opleggen van een sanctie af te zien. Dit is in het recht geregeld via artikel 5:5 Awb (het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond) en artikelen 39 en verder van het Wetboek van strafrecht (strafuitsluitingsgronden). Uit de rechtspraak volgt voorts dat overwogen kan worden van handhaven af te zien als er concreet zicht op legalisatie bestaat, of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Een overleg onder coördinatie van de provincie waaraan de handhavingpartners deelnemen. Het BHO stelt uitgaande van de landelijke handhavingprioriteiten de regionale / lokale handhavingprioriteiten vast. Centraal bestuurlijk overleg over het stelsel VTH o.l.v de Minister van IenM, gericht op afstemming van de verschillende taken en verantwoordelijkheden. Aan het Bestuurlijk omgevingsberaad doen in ieder geval mee: de ministers van I&M en V&J, drie vertegenwoordigers van de omgevingsdiensten, vertegenwoordigers van de bevoegde overheden en het OM.
Een boete die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Een strafrechtelijke boete die bij strafbeschikking wordt opgelegd ter afdoening van relatief eenvoudige overtredingen. De gevallen waarin dit instrument kan worden toegepast zijn opgenomen in het Feitenboekje Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten. Waarneming die ten aanzien van een bepaald onderwerp van onderzoek tijdens een inspectie wordt gedaan. Na beoordeling ervan kunnen bevindingen leiden tot de kwalificatie wel/geen overtreding. Specialistisch, landelijk opererend onderdeel van het OM, dat zich toelegt op de bestrijding van complexe fraude en milieucriminaliteit. De fysieke leefomgeving omvat de inrichting van de woonwijk/gemeente inclusief de wegen, parken, industrieterreinen. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt deels bepaald door de milieukwaliteit. Een bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven.