1.14.1 Bijlage college Memo Analyserapport Jeugdhulpregio Drenthe

Aantal Dr entse jeugdigen dat g ebr uik maakt van jeug dzor g Ruim 1 op de 8,5 jeugdigen in Drenthe (11,8%) maakte in 2021 gebruik van een vorm van jeugdzorg. In 2015 was dat bijna 1 op de 9,5 jeugdigen (10,6%). Als we naar het aantal Drentse jeugdigen kijken dat tussen 2015 en 2021 gebruik heeft gemaakt van jeugdzorg (figuur 8), dan valt op dat de Drentse trend anders dan de landelijke trend verloopt. Na de twee opstartjaren 2015 en 2016 is er een stijging te zien in 2017. Vanaf 2017 maakt een relatief stabiel aantal jeugdigen in Drenthe gebruik van jeugdzorg. En, afgezien van de daling in 2020 door de coronacrisis, is vanaf 2018 zelfs een heel licht dalende trend zichtbaar.

48

16,000 14,000 12,000

10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Jeugdhulp 2015

Jeugdbescherming 2016

2017

2018

2019

Jeugdreclassering 2020

2021

Figuur 8: Aantal Drentse jeugdigen in jeugdzorg, bron CBS met eigen bewerking

De Jeugdhulpregio heeft geen informatie over de kosten die gepaard gaan met de jeugdhulp. Deze data zijn bij beide inkoopregio’s bekend. Deze informatie is opgevraagd, maar niet (op tijd) beschikbaar gesteld. Uit een nadere analyse blijkt dat niet alleen het aantal jeugdigen dat gebruik maakt van jeugdzorg daalt. Ook het aantal jeugdhulptrajecten in Drenthe laat vanaf 2019 een dalende trend zien (figuur 9). Als we een onderscheid maken tussen jeugdhulp zonder verblijf en jeugdhulp met verblijf is bij beide vormen van jeugdhulp deze trend in het aantal jeugdhulptrajecten te zien. Alleen het aantal jeugdreclasseringstrajecten laat een lichte stijging zien tussen 2019 en 2021. 18000 16000 14000 12000

10000 8000 6000 4000 2000 0 Jeugdhulp zonder verblijf Jeugdhulp met verblijf 2015

2016

2017

Jeugdbescherming

2018

2019

2020

Jeugdreclassering 2021

Figuur 9: Aantal jeugdzorgtrajecten voor Drentse jeugdigen, bron CBS met eigen bewerking

49

Ook bij een splitsing naar inkoopregio is bij beide Drentse inkoopregio’s dezelfde trend zichtbaar (figuur 10). 16000 14000 12000 10000

8000 6000 4000 2000 0 Drenthe totaal 2015

2016

Zuid-Drenthe 2017

2018

Noordmidden-Drenthe

2019

2020

2021

Figuur 10: Aantal Drentse jeugdigen in jeugdzorg uitgesplitst naar inkoopregio, bron CBS met eigen bewerking

“We moeten oppassen dat er een Randstad plaatje over Drenthe wordt gelegd.”

Str uctur ele knelpunten en oplossing en in Dr ent he We zagen dat het wetsvoorstel (pagina 37) vier punten beoogd: 1 gemeenten verstevigen hun opdrachtgeverschap door regionale samenwerking, 2 gemeenten versterken de toegang tot jeugdhulp, 3 jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen versterken hun opdrachtnemer- en werkgeverschap en goed bestuur en 4 versterken inzicht in en toezicht op zorg voor jeugdigen. Voor deze analyse beperken we ons tot een Drentse vertaling van het eerstgenoemde punt. Het verstevigen van opdrachtgeverschap door regionale samenwerking zou volgens het Rijk een vijftal structurele knelpunten moeten oplossen. In de volgende tabel wordt een eerste indruk geschetst in welke mate deze knelpunten in Drenthe herkenbaar zijn. Landelijke knelpunten

Continuïteit van specialistische zorg voor jeugdigen staat onder druk: Sedert de invoering van de Jeugdwet is de continuïteit van zorg voor jeugdigen meermalen onder druk komen te staan doordat individuele gemeenten keuzen maakten, waarbij de jeugdhulp voor kinderen in andere gemeenten onbedoeld in gevaar kwam.

Mate van herkenning in Drenthe Geen herkenning.

50

Toelichting

In Drenthe staat de specialistische zorg momenteel niet onder druk.

Vrijblijvendheid in de samenwerking zorgt ervoor dat de transformatie onvoldoende van de grond komt: De beoogde transformatie vraagt om duurzame en consistente samenwerkingsafspraken. De vrijblijvendheid van de huidige samenwerking in de jeugdregio ́s zorgt voor veranderingen die elkaar snel opvolgen.

Herkenning dat transformatie onvoldoende van de grond komt. Geen herkenning dat vrijblijvendheid in de samenwerking daar cruciale rol in is.

•

•

•

Het is de verantwoordelijkheid van lokale gemeenten om in de breedte van het sociaal domein zorg te dragen voor normaliseren in het preventieve voorliggende veld. Daar hebben we op basis van deze analyse onvoldoende zicht op. Beide inkoopregio’s hebben in hun contracten met aanbieders afgesproken dat zij zorg dragen voor transformatieplannen. Op dit moment ontwikkelen beide inkoopregio's samen met de jeugdhulpregio een transformatieagenda, zodat daar op Drentse schaal congruentie in wordt aangebracht. Resultaten van de transformatie moeten nog zichtbaar worden. De verantwoordelijkheid voor het transformatieprogramma Envedder is op Drentse schaal belegd. Deze transformatie komt matig van de grond.

Onvoldoende zicht op de maatschappelijke opgave: Gemeenten en aanbieders komen er nog onvoldoende aan toe om met elkaar het juiste gesprek te voeren over welke jeugdhulp er in totaal nodig is in hun regio, op zowel korte als langere termijn.

Herkenbaar.

Er is op verschillende plekken zicht op verschillende onderdelen van de maatschappelijke opgave, maar het overzicht over het geheel ontbreekt.

Gebrek aan regie op het zorglandschap: Veel gemeenten hebben onvoldoende in beeld welke invloed hun inkoopkeuzes hebben op het gehele zorglandschap of maken bewust andere keuzes op basis van lokale visie. Het is voor aanbieders niet altijd duidelijk welk aanbod gemeenten van hen verlangen en wat de gewenste verandering inhoudt.

Geen herkenning.

Beide Drentse inkoopregio’s voeren marktconsultaties uit voorafgaand aan het afsluiten van nieuwe contracten. Bij het afsluiten van contracten wordt aandacht besteed aan de door gezamenlijke gemeenten gewenste ontwikkelrichting van de aanbieders. Bovendien vindt onderlinge afstemming plaats tussen beide inkoopregio’s.

51

Diversiteit in de samenwerkingsafspraken zorgt voor onnodig hoge uitvoeringslasten: De grootste lasten zitten bij professionals die bij grote aanbieders werken, die op hun beurt weer voor meerdere regio’s en gemeenten werken. Zo wordt de zwaardere hulp vaak wel per regio ingekocht, maar willen gemeenten die deel uitmaken van een regio deze hulp meestal op eigen voorwaarden verantwoord zien.

Geen herkenning.

In Drenthe stellen gemeenten geen eigen voorwaarden aan de verantwoording door aanbieders. Er worden afspraken gemaakt per inkoopregio. Grote aanbieders, die voor meerdere regio’s werken, geven desondanks aan last te hebben van verschillende inkoopmethodieken.

Tabel 6: Mate van herkenning in Drenthe over landelijke structurele knelpunten

We concluderen dat een deel van de door het Rijk geconstateerde knelpunten ook in Drenthe tot uiting komt. Om de landelijke structurele knelpunten op te lossen is in het wetsvoorstel een viertal oplossingen opgenomen. Hier volgt een overzicht van de mate waarin daar in Drenthe op dit moment aan wordt voldaan: • Het opstellen van een regiovisie: in Drenthe bestaat de Regiovisie Jeugd Drenthe 2021-2025. • In regionaal verband organiseren van specialistische jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering: beide inkoopregio’s dragen sinds 2017 in onderling overleg samen zorg voor afstemming over de inkoop van deze vormen van jeugdhulp. • Bovenregionale afstemming middels op overeenstemming gericht overleg: De jeugdhulpregio's Groningen, Friesland en Drenthe stemmen met elkaar af in 3Noord-verband. Er wordt nagedacht over de governance in deze 3Noord samenwerking. Daar zou op overeenstemming gericht overleg onderdeel van uit kunnen maken. • Gemeenten richten in de jeugdhulpregio’s een regionale entiteit op voor de organisatie van specialistische jeugdhulp. Het Rijk ziet graag dat samenwerkingsafspraken worden vastgelegd in één van de volgende gemeenschappelijke regelingen: openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of een centrumregeling. In Drenthe wordt hier niet aan voldaan.

In Drenthe bestaat het algemene beeld dat een gemeenschappelijke regeling niet direct voor een betere samenwerking zorgt.

Over eenstem ming over do elen Her v or ming sag enda VNG en Rijk zijn met elkaar overeengekomen dat de te ontwikkelen Hervormingsagenda Jeugd twee doelen dient: • Betere en tijdige zorg en ondersteuning, op de juiste plek en wanneer dit nodig is. • Een beheersbaar en daarmee duurzaam financieel houdbaar stelsel. Daar wordt in Drenthe niet anders over gedacht. Het kabinet spreekt in haar inleiding van de memorie van toelichting op de Wet beschikbaarheid zorg voor jeugdigen over gelijktijdige aanpassingen op drie vlakken: inhoudelijke zorgvernieuwing, toereikende budgetten en de organisatorische en wettelijke basis op orde. De inhoudelijke zorgvernieuwing en toereikende budgetten zijn dezelfde thema’s als de twee doelen van de Hervormingsagenda. Daarover is iedereen het met elkaar eens.

52

Dr entse weer stand wettelijk ver plic hte r eg ionale samenwer king Met het wetsvoorstel wil het Rijk een aantal verplichtingen wettelijk verankeren. Uit de interviews voor deze analyse blijkt dat met name de opgelegde regionale inkoopsamenwerking op Drentse schaal voor weerstand zorgt. Er worden vragen gesteld over: 1. de Drentse schaal, waarop 2. door het Rijk vastgestelde zorgvormen ingekocht moeten worden, en 3. de verplichte gemeenschappelijke regeling die daarvoor opgericht moet worden. Deze weerstand ontstaat deels door de wens om zo veel mogelijk lokale autonomie te behouden. In andere delen van het land wordt daar anders tegenaan gekeken en is het veel gebruikelijker dat één of enkele gemeenten de kar trekken voor een regio. Tegelijkertijd zijn er juist op deze punten ook nog onduidelijkheden en heeft het Rijk nog geen definitieve besluiten genomen. Over de eerste twee punten bestaat nog geen concrete invulling. Zo is nog niet duidelijk hoe de regionale schaal eruit moet gaat zien. Scenario’s die daarover de ronde doen variëren van een ondergrens van 60.000 jongeren die in een regio wonen tot de 25 veiligheidsregio’s die Nederland kent. Ook is nog niet duidelijk welke zorgvormen verplicht op Drentse schaal ingekocht moeten worden. Op dit moment vindt in Drenthe de inkoop van vrijwel alle jeugdhulp in twee inkoopregio’s plaats.

Wel gaat er ambtelijk bij het ministerie van VWS een lijst van zorgvormen rond die mogelijk via een Algemene Maatregel van Bestuur aan regio’s verplicht wordt gesteld om in regionaal verband in te kopen. Grofweg gaat het daarbij om de interventieniveaus 6, 7 en 8 volgens het Drents zorgordeningsmodel. Maar het is onduidelijk wat de status van deze conceptlijst is. Verschillende jeugdhulpregio’s, waaronder Groningen, hebben hierover meegedacht en VWS van feedback voorzien. In Drenthe kwamen we min of meer per toeval achter het bestaan van deze conceptlijst, omdat we onvoldoende zijn aangehaakt bij landelijke ontwikkelingen. Het derde punt waar in Drenthe weerstand tegen is, gaat over het oprichten van een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of een centrumregeling. Hierover bestaat in de wetenschap discussie. Elzinga, hoogleraar staatsrecht, twijfelt in zijn beschouwing openlijk over de democratische legitimatie van regionale samenwerkingen. De door Elzinga geopperde ontwikkeling van een model van congruentie, waarmee het democratisch gebrek van het beleidsvolle regionale bestuur kan worden opgeheven, horen we ook terug in ambtelijke geluiden vanuit het ministerie van VWS. Met dat verschil dat er gesproken wordt over een congruentieverplichting. Ook uit de interviews kwam dit naar voren.

Een Drentse bestuurder gaf aan: “Neem de gemeenteraden hier aan de voorkant ook eens in mee. Nodig Elzinga uit en leg uit hoe het gaat en wat eigenlijk niet kan. Ook in Europa vinden ze hier iets van. Het ligt niet aan kwaliteit van lokaal bestuur. Het ligt aan hoe het Rijk met ons omgaat. Bij gemeenteraden vertaalt het zich in breed ongenoegen over gemeenschappelijke regelingen en geen grip hebben. Maar dat zijn nog gemeenschappelijke regelingen. Ze hebben geen idee wat we bij Jeugd doen, dat is misschien nog veel erger.”

Dr enthe kan me er gebr uik maken van beïnvloe ding smog elijkheden In 2020 is een stevige lobby tegen financiële tekorten gevoerd, waar een tekort op het jeugdhulpbudget een belangrijk onderdeel van vormde. Deze lobby is geïnitieerd vanuit de Vereniging Drentse Gemeenten (VDG). Drentse colleges hebben met filmpjes aandacht gevraagd voor de opdrijvende kosten in de jeugdzorg. Zeven wethouders uit Drenthe bezochten het wetgevingsoverleg jeugd in de Tweede Kamer en namen deel aan de protestmars door de binnenstad van Den Haag met zo’n 150 andere wethouders. Er

53

zijn verschillende brieven gestuurd naar de Tweede Kamer. Ook in de daarvoor geëigende gremia zoals de BJ42 en de G40 is dit onder de aandacht gebracht. Naast deze lobby op financiën heeft Drenthe meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Via ambtelijke weg en meer op inhoudelijke punten worden beïnvloedingsmogelijkheden onbenut gelaten. Zoals via de landelijke Meedenkgroep en de samenwerking in 3Noord waar landelijke ontwikkelingen ook aan de orde komen. Zowel collega’s uit het 3Noord samenwerkingsverband als de VNG geven aan dat Drenthe weinig zichtbaar is.

Her vor ming jeugdbescher ming sketen wor dt opg estar t In de voorbereiding op de hervorming van de jeugdbeschermingsketen is in Drenthe inmiddels het verzoek binnengekomen voor een gesprek met het Hoofd Afdeling Jeugd van het Ministerie van Veiligheid & Justitie. Daarbij is de insteek om op directieniveau een gesprek te voeren over de knelpunten in de jeugdbeschermingsketen, de stappen die daarin regionaal worden gezet en de stappen die de landelijke overheid zou kunnen en moeten zetten om het systeem passend te ondersteunen. Er is aangekondigd dat dit gesprek moet leiden tot het vaststellen van een regionaal Plan van Aanpak Jeugdbeschermingsketen waarin de knelpunten worden geadresseerd.

Consequenties p er sonele tekor ten be per ken Toekomstige personeelstekorten in de jeugdzorg in Drenthe lijken mee te vallen in vergelijking met andere zorg- en welzijnsbranches. Toch lijkt het nodig om alle mogelijkheden te benutten die er zijn om hierop te sturen. De oplopende tekorten in andere delen van de zorg- en welzijnsbranche zijn dusdanig ernstig dat de hele zorg- en welzijnsbranche haar best moet doen om tot oplossingen te komen. Dit kan zowel langs de lijn van inkoop als bovenregionale afstemming en lobby. Het behouden van een noordelijk sluitend zorglandschap is een belangrijk aandachtspunt. Op dit moment is het zo dat de jeugdigen die in het Noorden behandeling krijgen, ook in het Noorden geboren zijn. We zijn wat dat betreft een homogene regio. Een van de belangrijkste uitdagingen is hoe de best passende jeugdhulp in de toekomst beschikbaar blijft voor onze kinderen. Dit kan alleen door op bovenregionaal niveau goed samen te werken. We hebben de komende jaren steeds minder personeel beschikbaar voor zorg en welzijn. Dit betekent dat aanbieders steeds meer moeite moeten doen om bepaalde vormen van zorg op hoog niveau te kunnen leveren. De keuzes die regio’s daarin maken zijn cruciaal, om versnippering tegen te gaan.

Keuzes die we bovenregionaal hebben af te stemmen en waarmee we de aanbieders faciliteren dat ze zorg kunnen dragen voor voldoende aanbod voor onze jeugdigen én die tegelijkertijd niet zodanig versnipperd zijn dat er sprake is van een personeelsvraagstuk. Daarnaast zijn goede en gemotiveerde professionals essentieel voor goede jeugdzorg. Alle negatieve geluiden in de media over jeugdzorg dragen niet bij aan het werkgeluk van de jeugdprofessionals. Dit vraagt om ruimte voor goed werkgeverschap en werkplezier en vakmanschap van professionals. Het Rijk geeft in haar Kamerbrief aan dat ze hier aandacht voor gaat vragen aan de arbeidsmarkttafel jeugd. In Drenthe ervaren we nu al een tekort aan kinder- en jeugdpsychiaters, net als huisartsen. Deze tekorten aan zorgpersoneel is ook onderwerp van gesprek op de Drentse Zorgtafel.

54

Ervaren samenwerking De vierde en laatste invalshoek van de analyse gaat over hoe de samenwerking wordt ervaren. In dit hoofdstuk worden de ervaringen beschreven van 38 geïnterviewden die tijdens 19 interviews hun ervaringen deelden. In voorgaande hoofdstukken kwamen enkele ervaringen al aan bod, omdat het op die plekken relevant was ze te noemen. De vragen die tijdens de interviews gesteld zijn, volgden de vijf categorieën van het Wiel van samenwerking (pagina 12) en zijn terug te vinden in de eerste vijf paragrafen van dit hoofdstuk: ambitie, belangen, relatie, organisatie en proces. Het hoofdstuk eindigt met een casus om van te leren.

Geen concrete ambities door verschillen Veel geïnterviewden lieten weten de ambitie hoog over te vinden. Er is geen concrete gedeelde ambitie. De verschillen over de invulling van de ambitie lijken vooral langs de lijn van de inkoopregio’s te zijn.

Concr ete invulling van ambitie blijft uit Op hoog abstractieniveau bestaat eenzelfde beeld van de ambitie van de Jeugdhulpregio: een kwalitatief goed jeugdhulpaanbod tegen betaalbare kosten. Over de visie bestaat het gedeelde beeld dat het gewone leven versterkt moet worden. Maar als verder gesproken wordt over hoe die ambitie invulling krijgt, zijn de reacties veelzeggend: “De Jeugdhulpregio is ontstaan, er is geen gedragen gezamenlijke ambitie.” “We zijn niet meer dan een vertegenwoordigend orgaan voor het Rijk.” “De Jeugdhulpregio is er om ons lokaal jeugdhulpbeleid te faciliteren.” “Wat is het bestaansrecht van de Jeugdhulpregio als het transformatiegeld van Envedder straks op is?” Op de vraag ‘Waar is de Jeugdhulpregio van?’ is de grootste gemene deler de conclusie dat de Jeugdhulpregio eigenlijk maar weinig behelst. Volgens een deel van de geïnterviewden gaat de Jeugdhulpregio vooral over de transformatie in de jeugdzorg. Volgens een ander deel is de transformatie primair een lokale verantwoordelijkheid. Er wordt dus verschillend gedacht over waar de verantwoordelijkheid voor transformatie is belegd.

“De grootste zorg is dat het ons niet lukt om die gemeenschappelijke ambitie te concretiseren.”

Ver schillen voor al tussen inkoopr eg io ’s benadr ukt Uit de interviews komen verschillen tussen de inkoopregio’s Zuid-Drenthe en Noordmidden-Drenthe naar voren. Een belangrijk verschil dat genoemd wordt is het accent in afspraken met aanbieders. Inkoopregio Noordmidden-Drenthe geeft aan beleidsrijker te hebben ingekocht door een ontwikkelrichting mee te geven aan aanbieders. Om die reden wil Noordmidden-Drenthe de ontwikkelrichting monitoren en hebben daarvoor een beleidsadviseur Jeugd aangenomen. Inkoopregio Noordmidden-Drenthe ervaart dat inkoopregio Zuid-Drenthe meer gericht is op de financiën en het nakomen van zakelijke afspraken met

55

aanbieders. Inkoopregio Zuid-Drenthe heeft geen eigen beleidsadviseurs, maar maakt gebruik van lokale beleidsadviseurs als dat nodig is. Daarmee samenhangend is er nog altijd een verschil tussen beide inkoopregio’s in de schaal waarop idealiter wordt samengewerkt. In de regio Zuid-Drenthe is er nog steeds sprake van teleurstelling dat Drenthe in twee inkoopregio’s is opgesplitst. Men is “ongelukkig met de knip in twee inkoopregio’s”. Zij hebben het schoorvoetend geaccepteerd, maar willen nog steeds liever één inkoopregio vormen. Sommigen zouden opnieuw een poging willen doen om weer één inkoopregio te worden. In Noordmidden-Drenthe is terug naar één Drentse inkoopregio “onbespreekbaar”: “De kwaliteit moet goed zijn en het belang van kind en gezin gaat voor. Niet de financiën. Bij Zuid gaat het eerst om geld.” “Alleen de heroverweging vind ik al een no go.” Aanbieders geven overigens aan dat er voor hen weinig verschil zit tussen beide inkoopregio’s. Noordmidden-Drenthe geeft hierover aan dat het nog te vroeg is om resultaten te verwachten van de meer beleidsrijke inkoop en daarbij horende monitoring.

“Er is politiek kleurverschil. We hebben echt een andere visie.”

Geen uitgesproken collectief belang Op de vraag ‘Van wie is de Jeugdhulpregio?’ is het meest treffende antwoord: “Je zou wensen dat die van de jeugd was. Maar dat is ie niet.” De vraag van wie de Jeugdhulpregio dan wel is, is voor velen moeilijk te beantwoorden.

“Hoeveel van iedere euro geven we met elkaar uit dat niet naar het kind gaat?”

Weinig of juist veel belang bij Jeug dh ulpr eg io Gemeenten hebben verschillende ideeën over het belang dat zij hebben bij de Jeugdhulpregio. Sommige geïnterviewden geven aan dat “de opdracht in de Jeugdhulpregio marginaal is en dat daarom de [onderlinge] belangen niet onder druk staan”. Wel geven verschillende geïnterviewden aan dat een Drents geluid nodig is in de 3Noord samenwerking en richting VNG en Rijk. Waarbij wel een waarschuwing wordt gegeven: “Hoe prominenter en zichtbaarder individuen zijn, hoe minder gecommitteerd de anderen zijn.” In de afgelopen bestuursperiode waren twee of drie vooruitgeschoven wethouders die landelijk en in 3Noord-verband het Drentse geluid lieten horen. Zij koppelden dat weliswaar terug in het ABO, maar van een breed gedragen interesse in de (Noord-)Nederlandse ontwikkelingen was nauwelijks sprake. Voor de meeste Drentse wethouders is dat “een ver van hun bed show”. Geïnterviewden geven aan dat het belang van gemeenten bij de inkoopregio’s groter is dan het belang bij de Jeugdhulpregio. Beide inkoopregio's kennen ieder ook hun eigen samenwerkingsissues. In ZuidDrenthe is er zelfs sprake geweest van een hoog opgelopen conflict over het solidariteitsprincipe. 56

Sommige geïnterviewden benadrukken dat de samenwerking met vijf of zeven gemeenten al ingewikkeld genoeg is en dat dat op Drentse schaal alleen maar ingewikkelder zal worden. Sommigen geven voorbeelden van waar gedeelde belangen zouden moeten liggen en vragen zich af of iedereen daarvan doordrongen is: • “De grotere beleidsvragen, hoe geven we transformatie vorm komt vaak op de BTA [Bestuurlijk Transformatie Akkoord] tafel terecht. En daar gaat het weer niet over inkoop. Dat moet bij elkaar komen. Het strategische gesprek wordt niet gevoerd.” • “Een aantal aanbieders heeft een monopolie positie. Daar moet je gezamenlijk duidelijk in zijn hoe je daar in staat.”

“Wíllen de gemeenten wel samenwerken?”

Gemee nten en aanbie der s wed er zijds afhankelijk van elkaar Eén van de wethouders benoemt de onderlinge afhankelijkheid tussen gemeenten en aanbieders: “We hebben aanbieders hard nodig. Wij zijn systeempartijen, maar een aantal aanbieders ook. We kunnen niet zonder elkaar.” Aanbieders ervaren “schuivende panelen” bij gemeenten. Zo kunnen aanbieders in gesprek zijn met één van de gemeentelijke gremia en kan daar later op terug worden gekomen, omdat een ander gemeentelijk gremium er iets anders van vindt. De casus over de ontwikkeling van kleinschalige woonvoorzieningen is daarbij een frustrerend voorbeeld voor aanbieders. “We verzanden in uitermate vervelende traagheid.” Het resultaat is dat er soms tot tien maanden lang onderhandeld moet worden, wat van beide kanten veel tijd en inzet vraagt. De schuivende panelen zorgen voor een ingewikkeld spel tussen financiers en uitvoerders van de jeugdhulp. Aanbieders geven aan dat alle individuele wensen van gemeenten leiden tot een “Poolse landdag”. Het is voor aanbieders moeilijk om overal goed aan te sluiten. Zij geven ook aan dat verschillende belangen in de hand wordt gewerkt, bijvoorbeeld door verschillende inkoopmodellen. Aanbieders kijken liever naar waar gezamenlijke belangen zijn en maken daarover, liefst op Drentse schaal, goede afspraken.

Hoewel over de financiële belangen in de inkoopregio’s gesproken zou moeten worden, kwam dit onderwerp wel aan bod tijdens het groepsinterview met aanbieders. “Een andere jeugdhulpregio vond dat omzetbegrenzingen voor aanbieders idioterie is.” Tot slot geven aanbieders aan dat de samenwerking met andere domeinen, zoals het onderwijs en werk, concreter zou moeten worden gemaakt.

“Ik heb belang bij een gelijk speelveld. Dan wordt mijn spel beter.”

57

Rijks belangen Het Rijk heeft belang bij een bepaalde ordening van het zorglandschap. Volgens een aantal geïnterviewden is het belang van het Rijk vooral een eenduidig bestuurlijk en ambtelijk aanspreekpunt met mandaat per Jeugdhulpregio. “Het Rijk heeft de illusie dat een robuuste regio zorgt voor het indammen van financiële tekorten.”

“De wetgever leeft te veel in de Haagse bubbel.”

Afkalvend vertrouwen Zowel over vertrouwen tussen gemeenten en aanbieders, over zelfvertrouwen, als over de relatie tussen gemeenten en het Rijk is door geïnterviewden het één en ander gezegd.

Gr oeiend wantr ouwen tussen g emeen ten en aanbieder s Zowel aanbieders als gemeenten ervaren een “hele prettige samenwerkingssfeer”. Twee wethouders vormden een tandem, waar aanbieders en samenwerkingspartners in 3Noord-verband zeer tevreden over waren. Maar in de laatste één tot twee jaar is daar verandering in gekomen. “We lopen vaak vast in het fuikje van geld.” “Vanuit risicoanalyse moet je oppassen hoe lang je het op relatie doet.” Aanbieders geven aan dat zij verlamd raken. Enerzijds komt dit door de impasse in de landelijke Hervormingsagenda. “Frustratie leeft overal. Het zijn niet de spelers, het is het systeem.” Anderzijds raken aanbieders ook verlamd door de eerdergenoemde “schuivende panelen” aan gemeentelijke zijde. Gemeenten geven op hun beurt aan dat zij aanbieders niet altijd vertrouwen: • “Ik heb oprecht geprobeerd te snappen hoe het zit, anders komen we niet in gesprek. Ze willen persé hun zin doordrijven, het gaat steeds om contractering. En uiteindelijk zeggen ze dat ze zoveel hebben meegemaakt dat ze ons niet kunnen vertrouwen.” • “Als een aanbieder roept ‘ik heb wachtlijsten’, dan schrijven ze ook zo een brief ‘we helpen uw jeugdigen niet meer’. We worden gechanteerd.” • “Aanbieders zitten vast in geprotocolleerde professionaliteit en niet meer in empathische professionaliteit.”

“Een stukje goodwill dat het wel goedkomt is hard achteruit gehold.”

Meer zelf ver tr ouwen no dig Eén van de gemeentesecretarissen benadrukt dat het niet alleen over onderling vertrouwen gaat, maar ook over zelfvertrouwen. “Elke wethouder zit met casussen in zijn hoofd aan tafel. Ze hebben financieel niet het gevoel grip te hebben, terwijl ze wel verantwoording hebben af te leggen. Misschien moeten we bestuurders eerder trainen op hoe ze goed kunnen handelen als het mis gaat.”

58

“Wat doe je als een casus uit de hand loopt?”

Moeizame r elatie met h et Rijk De relatie tussen gemeenten en Rijk is moeizaam. De korting die door het kabinet werd opgelegd en de daaropvolgende impasse rond de hervormingsagenda vormden een dieptepunt. Met name de verplichte inkoopsamenwerking op Drentse schaal leidt tot weerstand. “Ik ben blij dat die hervormingsagenda er qua wetgeving nog niet is, dat geeft weer druk. Laat ons nou gewoon aan de slag gaan. We zijn Drenthe breed best goed bezig. We zetten stappen. Het helpt niet als het Rijk steeds dingen oplegt. Waarom kan dat niet meer maatwerk zijn?” Een andere geïnterviewde wees op de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten zelf. “Het is niet zo relevant wat het Rijk gaat doen, je hebt zelf een rol en taak.”

“Als je [het Rijk] ons [gemeenten] niet vertrouwt, kies dan voor medebewind. Als je ons wel vertrouwt, laat dan los. Die bestuurlijke tussenlaag kan niet.”

Verwarring over organisatie De wijze waarop de Jeugdhulpregio is georganiseerd leidt tot verwarring. De governance is niet duidelijk, er zijn verschillende ideeën over welke rol beleid heeft, er is te weinig verbinding met de inkoopregio’s en er is sprake van rolverwarring en weinig vertrouwen bij de coördinerende gemeente.

Onduidelijkheid ov er g over nanc e Er is bij alle partijen veel onduidelijkheid over structuur en governance. Op de eerste plaats geven verschillende geïnterviewden aan dat er verschillende gremia bestaan, waarvan onduidelijk is wie waar precies van is. Zowel aanbieders als gemeenten hebben hier last van. Zo blijkt voor mensen uit de inkoopregio Zuid-Drenthe geregeld spraakverwarring te zijn over wat in het ABO van de Jeugdhulpregio aan de orde moet komen en wat in het ABO van de inkoopregio Zuid-Drenthe. Een ander voorbeeld is dat het Bestuurlijk Transformatie Akkoord de naam ‘akkoord’ heeft meegekregen en later geconstateerd moest worden dat het niet de plek was om daadwerkelijk afspraken met elkaar te maken. Wat eerder het BTA-overleg heette, kreeg daarom later de naam Dialoogtafel. Tot slot leiden onderlinge afspraken tussen de twaalf gemeenten soms tot bijzondere situaties. Zo werd het voorbeeld genoemd dat de wethouder uit gemeente Emmen, die voorzitter is van het ABO, namens het college van Hoogeveen, die besluiten neemt over inzet van personeel, aan de buitenwereld kenbaar maakt dat er een nieuwe regiomanager is aangesteld voor de Jeugdhulpregio Drenthe.

59

“Het is van de zotte dat ik bij een aanbieder om de oren wordt geslagen met afspraken die kort daarvoor met andere Drentse bestuurders zijn gemaakt.”

Ver schillende idee ën o ver wie ov er we lk beleid g aat Uit de verschillen in ambitie die er tussen beide inkoopregio’s zijn vloeit het verschil voort over waar welke beleidsverantwoordelijkheid ligt. Binnen de inkoopregio Zuid-Drenthe leeft het idee dat de Jeugdhulpregio onder andere als taak heeft om Drents beleid te maken. Volgens de inkoopregio Noordmidden-Drenthe is er nauwelijks sprake van Drents beleid. De verantwoordelijkheid voor het inkoopbeleid ligt volgens hen bij de inkoopregio en het overige jeugdbeleid is een lokale verantwoordelijkheid van individuele gemeenten. Voor betere afstemming tussen beide inkoopregio’s zou inkoopregio Noordmidden-Drenthe graag zien dat Zuid-Drenthe ook een beleidsadviseur aanstelt. Inkoopregio Zuid-Drenthe heeft geen eigen beleidsadviseurs, zij kunnen een beroep doen op lokale beleidsadviseurs. De Jeugdhulpregio zelf heeft geen aparte beleidsadviseurs beschikbaar. Het is veelal lastig om beleidsdossiers bij een lokale beleidsadviseur te beleggen, omdat het taken zijn die ‘erbij gedaan’ moeten worden. Tegelijkertijd waren er in 2020 ook dusdanig veel (beleids)projecten dat het overzicht ontbrak. De gemeentesecretarissen verzochten om tot een prioriteringslijst te komen. “Met de prio-lijst hebben we geprobeerd rust te creëren.” Eén van de geïnterviewden laat weten dat er bijna een jaar over is gedaan om die prioriteringslijst te maken.

“De prioriteringslijst is door het ABO vastgesteld en daarmee bestuurlijk is gemaakt.” De prioriteringslijst heeft echter niet gemaakt dat beleidsadviseurs binnen hun takenpakket ook prioriteit hebben kunnen geven aan deze beleidsdossiers. Het is niet geland binnen de twaalf gemeenten en daarmee is het capaciteitsvraagstuk niet opgelost. In Groningen en Friesland zijn er regelmatig overleggen waar directeuren/managers van het sociale domein bijeen komen. Een dergelijk ambtelijk overleg kent Drenthe niet.

“De sturing van beleid in de Jeugdhulpregio is infantiel en zwaar onderontwikkeld.”

T e weinig ver binding met inkoopr eg io ’s Sinds de splitsing naar twee inkoopregio’s is er te weinig verbinding tussen de Jeugdhulpregio en de beide inkoopregio’s. De regio Noordmidden-Drenthe heeft om twee redenen gekozen om met z’n vijven de inkoop voor jeugdhulp te willen organiseren. Op de eerste plaats vonden zij dat de focus meer op de inhoudelijke opgaven gericht moesten worden en minder vanuit financiën gestuurd. Op de tweede plaats wilden zij de inkoop van de jeugdhulp integraal met de Wmo uitvoeren. De consequentie is dat er meer moeite gedaan moet worden om verbindingen te leggen. Dat gaat enerzijds om verbinding tussen de Jeugdhulpregio en de inkoopregio’s. Geïnterviewden geven aan dat er

60

“onvoldoende verbinding met inkoopregio’s” is. Een voorbeeld daarvan is de casus kleinschalige woonvoorzieningen (pagina 63). Anderzijds gaat het om verbinding tussen beide inkoopregio’s. Beide inkoopregio’s zijn over het geheel genomen tevreden met de onderlinge samenwerking. Beide inkoopregio’s willen hun taken beperken tot de inkoop en wat daar aan annex is, zoals inkoopbeleid en contractmanagement. Beide inkoopregio’s geven ambtelijk aan dat het niet haalbaar is om extra taken op zich te nemen die nu bij de Jeugdhulpregio liggen, zoals het volgen van landelijke ontwikkelingen en de samenwerking in 3Noord verband.

“Transformatie in de Jeugdhulpregio is hoog over, terwijl de zorg voor jeugdigen in de inkoopregio speelt.”

Rolver war r ing en weinig ver tr ouwen b ij c oör diner ende g eme ente Verschillende geïnterviewden geven aan dat het invullen van de rol van coördinerende gemeente met de huidige afspraken nauwelijks uitvoerbaar is. • “De samenwerkingsovereenkomst is erg op hoofdlijnen met vooral veel goede intenties. Hoogeveen heeft zich voor een onmogelijk karretje laten spannen.” • “Wat zijn nu onze taken? Wat is mijn rol? Wie is waarvan? Is Hoogeveen wel toegerust?” • “Je had mandaat moeten regelen, namens alle colleges.” Er is bij de gemeente Hoogeveen regelmatig sprake van rolverwarring. De rol van de gemeente Hoogeveen als coördinerende gemeente is verweven met de rol van één van de twaalf partijen in de samenwerkingsovereenkomst. Hoogeveen heeft de coördinerende rol als programma in haar eigen gemeentelijke organisatie ingericht. “Het loopt bij ons wel wat door elkaar heen. Verslagleggen langs de lijn van een programma is ook niet logisch. Eigenlijk zou er een bureautje Jeugdhulpregio moeten komen.” Hoogeveen heeft bovendien te weinig vertrouwen in andere gemeenten. Zij zijn bijvoorbeeld bang dat zij moet opdraaien voor open einde afspraken met aanbieders, zoals dat bijvoorbeeld geldt voor de crisishulp Spoed4Jeugd. Het gevolg is dat twee maanden lang intern discussies worden gevoerd voordat het collegevoorstel de collegetafel bereikt.

Over de wijze waarop Hoogeveen haar taak als coördinerende gemeente invult wordt verder gezegd: • “Voor alles wat we spannend vinden, tuigen we werkgroepen op.” • “Het wordt weggeorganiseerd in plaats van dat verbinding wordt gezocht.” • Medewerkers van de coördinerende gemeente “hebben sprokkeluurtjes, die krijgen dat niet rond”. Gemeente Hoogeveen heeft ook kritiek van andere gemeenten ontvangen “Jullie regiomanager levert niet, ze moet er korter op zitten.” “Dat is een te simplistische benadering” volgens de gemeente Hoogeveen. Gemeente Hoogeveen zegt vervolgens op haar beurt: “De andere gemeenten zijn een soort van free riders.” Het is gemakkelijk voor andere gemeenten om achterover te leunen.

61

“Ik zou het heel gezond vinden als nu eens een andere gemeente opstaat.”

Zoeken naar balans tussen inhoud en proces Slechts enkele vooruitgeschoven bestuurlijke posten hebben goede dossierkennis op wat er in de Jeugdhulpregio speelt. Daarmee is er bestuurlijk te weinig gezamenlijke dossierkennis. De oorzaak daarvoor is deels te wijten aan te weinig balans tussen inhoud en proces in de ambtelijke samenwerking.

B estuurlijk te weinig gezamenlijke do ssier kennis In het ABO worden veel zaken die landelijk of op Noord-Nederlandse schaal spelen besproken. Er waren in de afgelopen bestuursperiode twee tot drie vooruitgeschoven wethouders die namens Drenthe spraken. “Dat wordt in toenemende mate spannend.” “Ze doen heel veel, maar ik heb geen beeld bij wat ze precies doen.” “De materie staat ver van ons af. Je kijkt en luistert maar kunt het niet reproduceren.” “Bestuurders zitten in het ABO heel vrijblijvend bij elkaar. Er is geen stevige agenda en geen commitment op die agenda.” “Er worden weinig kritische vragen gesteld. Waarom blijven die kritische vragen uit? Veel wethouders krijgen denk ik geen of slechte annotatie.” “De vraag is of wethouders in het ABO weten waar ze JA tegen zeggen.”

“De betrokkenheid moet evenwichtiger verdeeld worden over de twaalf gemeenten.”

Ambtelijk is balans tussen inhoud en pr oc es zoek Het is voor veel geïnterviewden onduidelijk hoe het programma Envedder en de Jeugdhulpregio zich tot elkaar verhouden. De rollen van de regiomanager van de Jeugdhulpregio en die van de programmamanager Envedder zijn wezenlijk andere rollen. Als regiomanager draag je zorg voor de procesregie van de samenwerking tussen twaalf gemeenten. Als programmamanager draag je de verantwoordelijkheid om een inhoudelijk programma te managen. Die rollen zijn belegd bij dezelfde persoon. Dat blijkt niet alleen in werkzaamheden en daarvoor beschikbare tijd haast onmogelijk te zijn. De verschillende rollen in dezelfde persoon creëert ook onduidelijkheid. Een ander voorbeeld is dat in het jeugdoverleg veel inhoudelijke vragen worden gesteld, terwijl de beantwoording veelal procesmatig is. Het gevolg is dat steeds meer lokale beleidsambtenaren op afstand komen te staan. Tegelijkertijd zou het jeugdoverleg dé plek moeten zijn waar ambtenaren informatie komen halen en brengen om bestuurders voor te bereiden op het ABO. Het jeugdoverleg zou ook de plek moeten zijn om ambtelijk standpunten uit te wisselen. Van een dergelijke dialoog is in het jeugdoverleg nauwelijks sprake. Daarmee is ambtelijke voorbereiding op het ABO marginaal.

De onduidelijkheden die er bij gemeenten heersen over wat we doen en wie welke rol daar in heeft, leidt logischerwijs ook tot onduidelijkheden richting aanbieders. “Er worden onvoldoende spelregels

62

meegegeven met de ambitie.” Als er een nieuw product ontwikkeld wordt, wordt dit soms volledig overgelaten aan aanbieders. Als aanbieders terugkomen met een voorstel, blijkt dit niet altijd te voldoen aan de verwachtingen. Tot slot pleiten meerdere geïnterviewden voor een betere analyse. “Zijn we symptomen of grondoorzaken aan het bestrijden?” Voor welk probleem zoeken we een oplossing? Op welke manier gaan we dat doen? Wie is waar van? Vragen die stuk voor stuk meer gestructureerd en in gezamenlijkheid beantwoord zouden moeten worden.

“We hadden wat vaker moeten helikopteren.”

Een casus om van te leren We eindigen dit hoofdstuk met de beschrijving van een casus die tijdens veel interviews aan de orde is geweest. In deze casus komen veel zaken terug die in dit hoofdstuk zijn benoemd.

Casus Kleinschalige Woonv oor ziening en Vanuit verwijzers, zowel vanuit gecertificeerde instellingen als vanuit lokale toegangen, werd al voor 2019 duidelijk dat kleinschalige woonvoorzieningen voor jeugdigen met complexe problematiek gemist wordt in het Drentse zorglandschap. Het gaat veelal om jeugdigen die uit een gesloten instelling komen of jeugdigen waarvan je wilt voorkomen dat ze naar een gesloten instelling moeten. Er werd een ambitie geformuleerd: de expertise moet reizen in plaats van de jeugdige en de jeugdige moet zo lang mogelijk zo thuis mogelijk wonen. Een ambitie waar niemand tegen kan zijn. In 2020 is een veldonderzoek uitgevoerd door Hogeschool Leiden over de aard en omvang van problemen bij het plaatsen van jeugdigen in kleinschalige woonvoorzieningen. De aard van de problematiek werd geschetst en over de omvang kon moeilijk een advies gegeven worden hoeveel er nodig is. Vervolgens heeft de Jeugdhulpregio de regie op de ontwikkeling van kleinschalige woonvoorzieningen uit handen gegeven, doordat zij geen onderdeel vormden van de projectgroep van een vijftal grote aanbieders die in de eerste helft van 2020 hebben gewerkt aan een businessplan. Toen aanbieders het inhoudelijke en financiële kader terugkoppelden aan de Jeugdhulpregio, heeft de Jeugdhulpregio aan beide inkoopregio’s gevraagd om hierover met aanbieders in gesprek te gaan.

De daadwerkelijke inkoop moest immers door de inkoopregio’s plaatsvinden. Inkoopregio’s waren echter tot dat moment nauwelijks betrokken geweest. Er was daarom nog niet gesproken over het inpasbaar maken van het nieuwe concept in het inkoopmodel van beide inkoopregio’s. Inkoopregio’s gaven op hun beurt aan dat er net een nieuwe aanbesteding was geweest en dat een marktconsultatie daar onderdeel van was geweest. Tijdens die marktconsultatie is het gemis van dit concept niet aan de orde geweest. Vier jaar later vraagt één van de gecertificeerde instellingen tijdens het interview aan de andere aanwezige aanbieders hoe het kan dat er nog steeds geen kleinschalige woonvoorzieningen beschikbaar zijn.

63

Eindconclusies Na vier hoofdstukken waarmee vanuit vier verschillende invalshoeken de samenwerking in de Jeugdhulpregio Drenthe is geanalyseerd, komen we in dit hoofdstuk tot de eindconclusies. Daarbij beantwoorden we de in de aanpak geformuleerde analysevragen, die geïnspireerd zijn op het Wiel van samenwerking: • Welke gedeelde ambitie heeft de Jeugdhulpregio? Welke doelen en prestaties horen daarbij? • Op welke wijze zijn de belangen van de twaalf gemeenten en de beide inkoopregio’s behartigd? • Hoe zijn de onderlinge relationele verhoudingen? • Hoe ziet de structuur, zowel de governance als ambtelijke structuur, van de regionale samenwerking er uit? • Hoe zijn de samenwerkingsprocessen, zoals de onderlinge rolverdeling en fasering, geregeld? • Welke (toekomstige) ontwikkelingen zijn er buiten de Jeugdhulpregio? Welke kansen en bedreigingen levert dat op?

“Ergens hebben we ons laten verleiden om niet de goede keuzes te maken.”

Een gedeelde ambitie op wereldvrede niveau Analysevragen: Welke gedeelde ambitie heeft de Jeugdhulpregio? Welke doelen en prestaties horen daarbij? Op wereldvrede niveau is er een gedeelde ambitie, namelijk een kwalitatief goed jeugdhulpaanbod tegen betaalbare kosten. In de afgelopen jaren zijn samen met aanbieders diverse plannen geschreven. Ook al hebben vele partijen mee mogen denken in de totstandkoming van deze plannen, moeten we concluderen dat dit meer een papieren werkelijkheid is dan dat er werkelijk sprake is van een breed gedragen ambitie.

Geen gede elde intr insieke motivatie De basis voor deze plannen zijn ontstaan uit het Statement Jeugd Drenthe (2018). Een document dat in één dag, vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen, is ontstaan om als overdracht te dienen voor nieuwe bestuurders. Een dag die in het teken stond van de indringende documentaire Alicia, over een meisje dat al vier jaar in een kindertehuis wacht op plaatsing in een pleeggezin. Er was echter een minderheid van vier à vijf gemeenten die meerwaarde zag in een Drents convenant om op Drentse schaal de samenwerking rond transformatie voort te zetten. Het Transformatieplan Jeugd dat later Envedder werd, het Bestuurlijk Transformatie Akkoord en de Regiovisie Jeugd Drenthe zijn allen voortgebouwd op het Statement Jeugd Drenthe en op elkaar. Met vooral extrinsieke motivatie vanwege beschikbaar gestelde middelen door het Rijk is het programma Envedder ontstaan. Met weinig intrinsieke motivatie en een gebrek aan collectief geheugen ontstonden toch plannen om samen te transformeren.

64

Ver schillen voor al tussen inkoopr eg io’s Eén van de onderliggende redenen dat het nauwelijks lukt om de ambitie concreet te maken is een verschil tussen inkoopregio’s dat met name door de inkoopregio Noordmidden-Drenthe wordt benadrukt. Volgens Noordmidden-Drenthe hechten zij grotere waarde aan beleidsrijke inkoop, waarin aanbieders ontwikkelrichtingen meekrijgen. Volgens Noordmidden-Drenthe richt Zuid-Drenthe zich (te) sterk op de financiën en zakelijke afspraken. Aanbieders geven aan weinig verschil tussen beide inkoopregio’s te merken. Het gevolg is dat beide inkoopregio’s ook verschillend denken over de schaal waarop wordt samengewerkt. Waar Zuid-Drenthe nog steeds de wens heeft om één inkoopregio te vormen, is dit voor Noordmidden-Drenthe onbespreekbaar.

Veel aandacht voor jeugdigen die vastlopen in d e hulpver lening We concluderen dat het merendeel van de Envedder projecten zich richt op jeugdigen met complexe problematiek die vastlopen in de hulpverlening. Het is dan misschien ook niet verwonderlijk dat diverse onderdelen uit het programma verweven blijken te zijn met uit te voeren acties die voortkomen uit het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Daarmee staat de visie van Envedder, ‘versterken van het gewone leven’ in schril contrast met de ernst van deze maatschappelijke opgave.

Oor spr onkelijke doelen E nv edd er ver tr aag d of niet g er ealiseer d Het programma Envedder kende oorspronkelijk drie heldere doelen die in drie projecten zijn vormgegeven: een Drentse Jeugdacademie, verbeteren van afstemming tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten rond jeugdigen met een jeugdbeschermingsmaatregel en tenslotte meer passende hulp in de vorm van kleinschalige woonvoorzieningen. In de loop van de jaren zijn er vijf projecten aan toegevoegd: het Bestuurlijk Transformatie Akkoord, Regie op 3, Mocking Bird, de Drentse Experttafel en het FACT-jeugdteam. Vier jaar na de totstandkoming van het Transformatieplan, dat later Envedder ging heten, moet geconstateerd worden dat de drie oorspronkelijk geformuleerde doelen vertraagd of nog altijd niet gerealiseerd zijn. Ondanks de inzet van zeer gedreven en inhoudelijk betrokken medewerkers. En ondanks dat de meeste tijd, geld en aandacht van de Jeugdhulpregio is uitgegaan naar Envedder.

T aken Jeugdhulpr egio voor al op (Noor d -)Neder landse sc haal Naast Envedder is de Jeugdhulpregio verantwoordelijk voor een aantal regionale en bovenregionale dossiers. Het gaat om de Academische functie van Accare, het Kennisplatform Kinderen en echtscheidingsproblematiek, crisishulpverlening Spoed voor Jeugd Drenthe, de Drentse Verwijsindex, het Lectoraat kindermishandeling, Plaatsingscommissie (PC) Noord, Stichting Pleegwijzer en verbinding met de veiligheidsketen. De verantwoordelijkheid van de coördinerende gemeente, en dus de taken van de regiomanager beperken zich volgens de samenwerkingsovereenkomst tot het voeren van procesregie op deze dossiers. De afspraak is dat alle gemeenten naar rato mankracht leveren om uitvoering te geven aan deze taken.

65

Daarnaast is de coördinerende gemeente eerste aanspreekpunt binnen en buiten de regio. In de praktijk betekent dat het volgen en actief participeren in alle landelijke ontwikkelingen en afstemming in 3Noordverband.

Belangen onvoldoende behartigd Analysevragen: Op welke wijze zijn de belangen van de twaalf gemeenten en de beide inkoopregio’s behartigd? Wat zijn de belangen van de aanbieders? Tijdens de analyse is de vraag wat de belangen van aanbieders zijn toegevoegd. We hebben echter met één groepsinterview van een uur waarin we zes grote aanbieders hebben gesproken te weinig informatie om deze vraag compleet en genuanceerd te kunnen beantwoorden.

Onbekend maakt onbe mind We constateren dat er geen uitgesproken collectief belang is. En dat is niet vreemd als er onvoldoende intrinsieke motivatie is om gezamenlijk aan de transformatie te werken en de plannen zich juist daar op richten. Er wordt ook aangegeven dat belangen mogelijk niet onder druk staan, omdat de belangen van gemeenten bij de inkoopregio’s groter zijn dan bij de Jeugdhulpregio. Tegelijkertijd is er ook onbekendheid met wat er op het spel staat. De ketenpartners zitten gevangen in het systeem. Het resultaat is dat we voor jeugdigen met complexe problematiek die vastlopen in de hulpverlening, de meest kwetsbare jeugdigen, niet altijd in staat zijn om passende en tijdige hulp en ondersteuning te bieden. Het lijkt voor individuele gemeenten niet altijd duidelijk te zijn dat binnen Envedder de meeste projecten zich op deze doelgroep richten. Ook over de ernst van het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd en alle daaruit voortvloeiende acties zijn individuele gemeenten zich lang niet altijd bewust. Gemeenten en aanbieders zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Het groeiend wantrouwen in de afgelopen één tot twee jaar tussen aanbieders en gemeenten brengt innovatie bij aanbieders langzaam tot stilstand. Daarbij is financiering het terugkerende knelpunt.

Ambivalentie in autonomie ver sus samenw er ken Er wordt veel waarde gehecht aan lokale regie en autonomie. Tegelijkertijd is in de regiovisie opgenomen dat de daarin opgenomen afspraken niet-vrijblijvende afspraken zijn. Dat is onverenigbaar met elkaar. Op deze wijze houd je elkaar gevangen in het systeem. Echt samenwerken kan alleen als je bereid bent om een deel van je autonomie op te geven.

Individuele gem eenten ste eds me er o p afstand De belangen van de twaalf gemeenten worden behartigd door twee overlegstructuren: het bestuurlijke ABO en het ambtelijke jeugdoverleg. Beide overleggen bestaan grotendeels uit het delen van de stand van zaken van verschillende dossiers. Een aantal vooruitgeschoven bestuurlijke posten en een aantal zeer gedreven ambtenaren zijn actief en informeren de rest. Maar met weinig bestuurlijke dossierkennis en inhoudelijke vragen die ambtelijk vooral procesmatig worden beantwoord, zijn de meeste wethouders matig tot slecht voorbereid op ABO’s en komt een deel van de gemeenten steeds meer op afstand te staan.

66

B elangen inkoopr eg io’s onvoldoe nde g ebor g d in Jeug dhulpr eg io Er is weinig verbinding tussen beide inkoopregio’s en de Jeugdhulpregio. Er is af en toe afstemming tussen de regiomanager van de Jeugdhulpregio, de programmamanager van de inkoopregio NoordmiddenDrenthe en de voorzitter van het prestatiemanagementteam van de inkoopregio Zuid-Drenthe. Er is geen structuur waarin de belangen van de beide inkoopregio’s expliciet aan de orde kan komen. Zowel in het jeugdoverleg als in het ABO zitten ambtenaren of bestuurders namens hun eigen gemeente, zij vertegenwoordigen niet hun inkoopregio. De enige uitzondering daarin is dat de kersverse beleidsadviseur jeugd van de inkoopregio Noordmidden-Drenthe deelneemt aan het jeugdoverleg.

Aanbieder s ver langen naar duidelijkheid Aanbieders hebben belang bij een helder en gelijk speelveld. Schuivende panelen aan de kant van gemeenten zorgen voor een ingewikkeld spel tussen financiers en uitvoerders van de jeugdhulp. Er is duidelijkheid nodig over wie waar van is. Grote aanbieders wensen op een zo groot mogelijke schaal afspraken te maken met gemeenten. Zij benadrukken dat door ruimte te geven aan alle individuele wensen van gemeenten er verschillende belangen in de hand wordt gewerkt. Tot slot geven aanbieders ook aan de samenwerking met andere domeinen te willen intensiveren, zoals het onderwijs.

Groeiend wantrouwen en nieuwe kansen Analysevraag: Hoe zijn de onderlinge relationele verhoudingen?

Gr oeiend wantr ouwen tussen g emeen ten en aanbieder s Er is in Drenthe in de basis een prettige samenwerkingssfeer, maar de spanningen lopen op. Er is in de afgelopen één tot twee jaar sprake van afkalvend vertrouwen tussen gemeenten en aanbieders wat tot frustratie leidt. De situatie werkt verlammend voor aanbieders.

Nieuwe kansen met twa alf nieuw e w e thouder s De gemeenteraadsverkiezingen van 2022 met een wisseling van waarschijnlijk alle twaalf wethouders biedt nieuwe kansen om relaties te herstellen. Tegelijkertijd is een waarschuwing op z’n plek, want blijven varen op een goede relatie gaat te veel voorbij aan het belang van zakelijke afspraken. Daarbij lijkt het ook zinvol om aandacht te hebben voor het zelfvertrouwen van wethouders, zeker in het geval van ingewikkelde en schrijnende casussen.

Verbindende schakels ontbreken Analysevraag: Hoe ziet de structuur, zowel de governance als ambtelijke structuur, van de regionale samenwerking er uit? Waarom de jeugdhulpregio is georganiseerd zoals het is, wordt veelal vanuit historisch perspectief verklaard. De dingen zijn zoals ze zijn, omdat er eerder keuzes in gemaakt zijn. De structuur van de Jeugdhulpregio lijkt op het eerste oog overzichtelijk met een bestuurlijk overleg waar twaalf wethouders bijeen komen, een Drents ambtelijk overleg, werkgroepen die aan beleidsdossiers samenwerken en een overleg waar drie vooruitgeschoven (vervangende) gemeentesecretarissen samen komen. Daarnaast is er voor Envedder een programmateam waar projectleiders en de programmamanager elkaar treffen. De meeste projecten kennen hun eigen stuurgroep.

67

E r is nauwelijks sprake van een str uc tuur Toch kan er nauwelijks van een structuur gesproken worden, omdat er nauwelijks verbindingen bestaan tussen de verschillende gremia. Een structuur valt of staat met de onderlinge verbindingen, zoals een ketting valt of staat met de schakels. Zo wordt het ABO nauwelijks voorbereid in het jeugdoverleg en is het dan ook niet verwonderlijk dat veel bestuurders te weinig dossierkennis hadden. Er vindt in het jeugdoverleg geen uitwisseling plaats van ambtelijke standpunten. De projectleiders van Envedder sluiten niet structureel aan bij het jeugdoverleg. De inkoopregio’s worden vaak te laat betrokken bij dossiers waar inkoop een rol speelt. Vanuit dit oogpunt is het achteraf gezien een ongelukkige keuze geweest om voor Envedder een aparte programmastructuur op te richten. Het ontbreekt in veel opzichten aan verbinding. De versnippering van personele inzet waarbij medewerkers gemiddeld 8 uur per week de Jeugdhulpregio als taak erbij doen, helpt niet mee.

Onduidelijke gover na nce Ook bestuurlijk wordt gezocht naar de structuren. Zo kreeg het Bestuurlijk Transformatie Akkoord de naam ‘akkoord’ mee, maar bleek later dat vanuit gemeentelijk perspectief het niet de bedoeling was om daar besluiten te nemen. Afspraken over contracten met aanbieders worden immers door de inkoopregio’s gemaakt. Ook blijkt het bij bestuurders niet helder te zijn wat besproken dient te worden in de inkoopregio en wat in de jeugdhulpregio.

Onduidelijk waar welk beleid wor dt o ntwikkeld Beide inkoopregio’s denken verschillend over waar welk beleid wordt ontwikkeld. Volgens inkoopregio Zuid-Drenthe ligt bij de Jeugdhulpregio een belangrijke taak om Drents beleid te ontwikkelen. We constateren dat er geen afspraken gemaakt zijn over welk beleid het jeugdoverleg verantwoordelijk is. Inkoopregio Noordmidden-Drenthe ziet maar een kleine rol voor de Jeugdhulpregio om beleid te ontwikkelen. Volgens hen ligt de verantwoordelijkheid voor inkoopbeleid bij de inkoopregio en is het overige jeugdbeleid een lokale verantwoordelijkheid van individuele gemeenten.

T ijd voor een nieuwe coör diner ende g emee nte Na zeven jaren waar gemeente Hoogeveen een belangrijke rol speelde in het coördineren van de Jeugdhulpregio, lijkt het tijd voor een andere gemeente om op te staan. Dit is uiteraard afhankelijk van het te kiezen scenario en de vraag of in dat scenario een coördinerende gemeente nog steeds nodig is of dat voor een andere structuur wordt gekozen. In elk geval is duidelijk dat áls gemeenten met elkaar willen blijven samenwerken er meer aandacht nodig is voor het verbinden van de verschillende gremia.

Financiële aandachtspunten Uit de geschiedenis blijkt dat er in de samenwerking met aanbieders weinig oog was voor de zakelijke kant van transformeren. Mogelijk is dat gevoed doordat de inkoop bij de inkoopregio’s werd belegd en op Drentse schaal afspraken over transformatie werden gemaakt. Transformatie en inkoop kunnen echter niet los van elkaar gezien worden. Afspraken met aanbieders zijn regelmatig vastgelopen op afspraken over de financiering van (nieuwe) diensten. Een ander financieel aandachtspunt is de verouderde verdeelsleutel die gemeenten onderling hebben afgesproken. In 2019 is afgesproken om de verdeelsleutel te baseren op de gemiddelde rijksbijdrage jeugd op basis van de meicirculaires over de jaren 2015, 2016, 2017 en 2018 van gemeenten. Vanaf 2019

68

is de rijksbijdrage jeugd aan de algemene uitkering toegevoegd en zijn het geen geoormerkte middelen meer, waardoor deze systematiek niet gebruikt kan worden om tot een nieuwe verdeelsleutel te komen.

Onvoldoende procesregie Analysevraag: Hoe zijn de samenwerkingsprocessen, zoals de onderlinge rolverdeling en fasering, geregeld?

Geen afspr aken ov er hoe ver binding e n wor den g e maakt De huidige samenwerkingsafspraken bestaan vooral uit afspraken over welke taken bij de Jeugdhulpregio, de inkoopregio’s en de gezamenlijke gemeenten belegd zijn. Er zijn geen afspraken over hoe onderlinge verbinding tot stand komt. Daar wordt ook het gesprek nauwelijks over gevoerd. Afspraken bestaan bovendien vooral uit taken en minder over rollen, terwijl voortdurend de vraag wordt gesteld wie waar van is.

Ambtelijke aansturing onvoldoen de g ebor g d In de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken dat de coördinerende gemeente verantwoordelijk is voor de procesregie op een aantal dossiers. Voor de uitvoering van deze dossiers werd afgesproken dat gemeenten naar rato inzet plegen. De mogelijkheid om hierop als regiomanager te sturen ontbreekt. De regiomanager heeft geen mandaat en beschikt ook niet over een ambtelijk gremium waar dat mandaat wel ligt. De regiomanager is afhankelijk van welwillende individuele ambtenaren. Als dan sprake is van oplopende personeelstekorten en crisissen waarvoor ambtenaren snel beschikbaar moeten worden gemaakt, is het voeren van procesregie haast onmogelijk geworden.

E nvedder w er kt niet pr ogr ammatisc h Hoewel Envedder als programma is opgericht, wordt er niet programmatisch gewerkt. Bij een programmatische aanpak mag verwacht worden dat projecten en projectleiders een onderlinge verbondenheid kennen om tot een gezamenlijk programmadoel te komen. Binnen het programma Envedder is zelfs nauwelijks sprake van gestructureerd projectmatig werken. Er zijn geen opdrachten beschreven en er waren geen begrotingen per project. De ernstige vertraging waarmee de oorspronkelijke doelen van Envedder worden gerealiseerd, laat zien hoeveel moeite nodig is om de fasering van het programma op orde te brengen.

Nauwelijks Drents geluid in (Noord-)Nederland Analysevraag: Welke (toekomstige) ontwikkelingen zijn er buiten de Jeugdhulpregio? Welke kansen en bedreigingen levert dat op?

Vier r elevante (toeko mstige) ontwikke ling en De hervorming van de jeugdzorg en alle bijbehorende landelijke ontwikkelingen is inmiddels een langlopende kwestie geworden, waarin de relatie zeer moeizaam is. De ontstane impasse is kortgeleden doorbroken en daarmee kan de samenwerking in de vijfhoek tussen Rijk, gemeenten, aanbieders, zorgprofessionals en cliëntorganisaties voortgezet worden. Het is op verschillende punten onduidelijk welke eisen het Rijk gaat opleggen en in welke mate er ruimte is voor eigen, regionale invulling.

69

Daarnaast komt de hervorming van de jeugdbeschermingsketen eraan. Het gaat hier om zowel een structuuraanpassing als een verandering in meer werken vanuit een lerende cultuur. Er is een kans om de hervorming van de jeugdbeschermingsketen inhoudelijk te verbinden aan de Hervormingsagenda Jeugd. Landelijk is ervoor gekozen om voor beide hervormingen eigen programmastructuren op te richten. Er wordt nagedacht over de governance structuur in 3Noord-verband. Hier ligt een kans om samen met Groningen en Friesland een beter mandaat te organiseren voor de inkoop van bovenregionale jeugdhulp. Drenthe is hier onvoldoende bij aangehaakt. Tot slot zijn er oplopende personeelstekorten in de zorg- en welzijnsbranche. Hoewel de Jeugdhulpregio daar weinig tot geen invloed op kan uitoefenen, kan samenwerking en lobby wel leiden tot het beperken van de consequenties van personeelstekorten.

Dr enthe is landelijk passief en onzic htbaar Het is niet verwonderlijk dat er met weinig collectief belang en gemeenten die steeds meer op afstand komen te staan er nauwelijks een Drents geluid is. In de samenwerking in 3Noord geven Groningen en Friesland het signaal af dat Drenthe niet alle tafels benut om haar stem te laten horen. Ook de VNG laat weten dat Drenthe weinig zichtbaar is in de hervorming van de jeugdhulp. Alleen enkele vooruitgeschoven posten in Drenthe hebben hier zicht op. Een stevige lobby tegen financiële tekorten vormde een uitzondering, daar was Drenthe in 2020 wel zichtbaar.

Het Rijk als gezamenlijke vijand Er lijkt in Drenthe redelijke gemeenschappelijkheid te zijn over de eisen die het Rijk mogelijk gaat stellen. Er is weerstand tegen de verplichting om op regionale schaal, door het Rijk vastgestelde zorgvormen in te kopen en daarvoor ook een gemeenschappelijke regeling op te moeten richten. Tegelijkertijd heeft het Rijk hierover nog geen definitieve besluiten genomen en is beïnvloeding dus mogelijk. We kunnen concluderen dat de aanhoudende discussie tussen Rijk en gemeenten vooralsnog geen duidelijkheid biedt voor de Drentse context. Wel is het mogelijk om via verschillende wegen (meer) invloed uit te oefenen. Beïnvloeding vindt nu nauwelijks plaats. Drenthe reageert passief op landelijke ontwikkelingen. Sommigen voelen zich ondersteunt door de discussie over de democratische legitimatie van een regionale samenwerking. Anderen zien vooral dat het Rijk vanuit Randstedelijk perspectief handelt. Dat wordt bevestigd doordat de Drentse trend van het aantal jeugdigen dat jeugdzorg ontvangt sinds 2018 een heel licht dalende trend laat zien, terwijl de landelijke trend een stijgende lijn laat zien.