1.14.1 Bijlage college Memo Analyserapport Jeugdhulpregio Drenthe

• Mocking Bird is een aanbod waarbij zes tot tien pleeggezinnen worden gekoppeld aan een zogenaamde hub home: een (voormalig) pleeggezin dat getraind en betaald wordt om andere pleeggezinnen bij te staan met een luisterend oor en advies. Er is een werkgroep die nadenkt over implementatie hiervan in Drenthe, voortkomend uit het project Kleinschalige woonvoorzieningen. Daarnaast zijn er nog twee structurele activiteiten onderdeel van Envedder geworden. Beide dragen ook bij aan het doel om jeugdigen en gezinnen eerder passende ondersteuning te kunnen bieden. • De Drentse Experttafel: een door het Rijk opgelegde verplichting voor iedere Jeugdhulpregio om een expertteam te hebben. De Drentse Experttafel is er om voor jeugdigen met een complexe zorgvraag tijdig passende hulp te organiseren. Hiervoor zijn structureel middelen beschikbaar, de uitvoering wordt dus niet uit de Envedder-middelen gefinancierd. De Drentse Experttafel is zinvol en vraagt om doorontwikkeling, met name door inbedding in bestaande structuren.

26

•

FACT 2.0 is een team dat beschikbaar is voor jeugdigen tot en met 23 jaar waarbij eerdere hulpverlening niet is aangeslagen of lastig op gang komt, met (een vermoeden van) psychiatrische problematiek en problematiek op meerdere levensgebieden. Het FACT 2.0 wordt gefinancierd uit Envedder-middelen, maar de verantwoordelijkheid voor het dossier ligt bij de VDG-commissie Gezondheid & Welzijn.

Tot slot zijn ook communicatieactiviteiten onderdeel van Envedder geworden. In 2020 is de uitvoering van het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd onder de naam Envedder voortgezet. Het doel daarvan is om de transformatiebeweging in Drenthe zichtbaar te maken. We concluderen dat vijf van de acht projecten zich richten op jeugdigen met complexe problematiek die vastlopen in de hulpverlening. Zowel de Zorgmakelaar, kleinschalige woonvoorzieningen, Regie op 3, de Drentse Experttafel en het FACT-jeugdteam zijn er om voor deze specifieke groep jongeren beter passende of tijdig passende hulp te organiseren.

Weinig pr ogr ammatische en pr ojec tmatig e aanpak Hoewel Envedder een programma is en uit projecten bestaat, wordt er weinig projectmatig gewerkt. Zo zijn er geen heldere opdrachten per project geformuleerd. Er waren ook geen begrotingen per project. De uitspraak “Zo lang er geld is, is er een project” is veelzeggend. Laat staan dat er programmatisch gewerkt wordt, waarin projecten en projectleiders normaliter een onderlinge verbondenheid kennen om tot een gezamenlijk programmadoel te komen. Het is dan ook begrijpelijk dat het voor de betrokken communicatieadviseur niet altijd eenvoudig was om met communicatie-uitingen de transformatiebeweging zichtbaar te maken.

27

Figuur 5: Visuele weergave programma Envedder in 2022 Rode, omlijnde onderdelen zijn tussen 2019 en 2022 toegevoegd aan het programma Envedder.

28

Kwetsbar e kinder en on voldo ende bes c her md In 2019 hebben de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJV) in het rapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd geoordeeld dat de wijze waarop de jeugdbescherming en jeugdreclassering op dat moment werd uitgevoerd niet acceptabel was. De inspecties oordeelden dat de overheid onvoldoende haar verantwoordelijkheid nam om kinderen te beschermen die ernstig in hun ontwikkeling werden bedreigd. Daarnaast constateerden zij structurele problemen die ertoe leidden dat de jeugdbeschermingsketen maximaal onder druk stond. De inspecties vonden dat er direct stappen moesten worden gezet die ertoe leidden dat kwetsbare kinderen zonder vertraging hulp zouden krijgen. Het is onduidelijk wie in Drenthe verantwoordelijk is voor verbeteringen. De meeste activiteiten die uit het inspectierapport volgden, vallen onder de vlag van Envedder. Daarom heeft het hier een plek gekregen in de analyse. In 2020 en 2021 volgden de inspecties de activiteiten die moesten leiden tot een directe verbetering op de korte termijn en tot structurele verbetering op de langere termijn. In de voortgangsrapportage van oktober 2020 deden de inspecties verslag van de eerste bevindingen.

De inspecties zagen dat er voor de langere termijn een positieve beweging in gang was gezet, maar stelden tegelijkertijd vast dat de jeugdbescherming en jeugdreclassering nog niet op orde waren. Om die reden hebben de inspecties gevraagd om een doorbraak te forceren voor alle kinderen met een jeugdbeschermings- of jeugdreclasseringsmaatregel door middel van een onorthodoxe, actiegerichte aanpak, de doorbraakaanpak. In februari en maart 2021 hebben de inspecties tijdens de verdiepende praktijktoets getoetst of kinderen met een jeugdbeschermings- en/of jeugdreclasseringsmaatregel door de toepassing van de doorbraakaanpak tijdig een jeugdbeschermer, een gedragen koers en passende hulp hadden. In juli 2021 hebben de inspecties het landelijke en regiorapport Vervolgtoezicht kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd gepubliceerd, waarin de resultaten en conclusies van de gesprekken en de praktijktoets zijn beschreven. De regiorapportage gaat primair in op de situatie bij Jeugdbescherming Noord (Groningen en Drenthe) en is positief. Dat in de regio Groningen/Drenthe tot dit oordeel gekomen is, is het resultaat van een intensief verbetertraject. Daarnaast is in de regio met behulp van alle betrokkenen een doorbraakaanpak ingericht waarbij de Drentse Experttafel een stevige rol heeft gekregen.

De Inspecties sluiten de regiorapportage af met een aantal acties waarop vanuit regulier toezicht toegezien zal worden: • De regio zet de doorbraakaanpak voort voor kinderen met een jeugdbeschermings- en/of jeugdreclasseringsmaatregel die nu wachten op passende hulp. o In Drenthe hebben de zorgmakelaars een actieve rol in de doorbraakaanpak. De zorgmakelaar verbindt de jeugdbeschermer/-reclasseerder en de betreffende gemeente/toegang aan elkaar om passende hulp te organiseren. o Ook zien we in Drenthe het aantal aanmeldingen bij de Drentse Experttafel toenemen. De Drentse Experttafel heeft zichzelf doorontwikkeld, waardoor gesteld kan worden dat het fundament staat. Er wordt gewerkt met verklarende analyses, aanmeldformulieren en de uitkomsten worden gemonitord. • Gemeenten maken het direct mogelijk dat gecertificeerde instellingen de noodzakelijk geachte hulp zonder vertraging kunnen inzetten. Dat wil zeggen dat de inzet van hulp onverwijld plaatsvindt en dat de noodzakelijk geachte hulp niet wordt heroverwogen door de gemeente. In Drenthe speelt dit 29

•

•

voornamelijk wanneer hulp wordt ingezet die niet gecontracteerd is, in die gevallen kan niet direct zonder vertraging hulp ingezet worden. Dit is punt van aandacht, waarbij de zorgmakelaars actief betrokken zijn. De regio zorgt voor structureel en laagdrempelig overleg tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen. Dit overleg heeft geresulteerd in een Plan van Aanpak, met als doel om te investeren in de samenwerkingsrelatie tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten. Dit heeft geleid tot een betere samenwerking. De regio maakt binnen drie maanden een plan dat leidt tot een toereikend hulpaanbod: o voor jeugdigen die vanwege hun problematiek in de gezinssituatie niet bij hun ouders kunnen wonen; o bij complexe scheidingen; o voor bemoeizorg voor jeugdigen zonder psychiatrische problematiek. Men is zich bewust dat niet alle zorg te kopen is, en dat soms eerst iets anders moet, voordat zorg ingezet wordt. Er wordt geprobeerd, zowel in de driehoek gecertificeerde instellingen – gemeente – zorgmakelaar, alsook binnen de Drentse Experttafel en Regie op 3, om out-of-the-box oplossingen te bedenken. Alle initiatieven en activiteiten die tot dit toereikende hulpaanbod moeten leiden hebben een plek binnen Envedder.

We concluderen dat diverse onderdelen uit het programma Envedder zijn verweven met acties die voortkomen uit de rapportages van de inspecties. Het gaat om de Zorgmakelaar, Drentse Experttafel, kleinschalige woonvoorzieningen en het reizend specialistisch team.

Structuur en organisatie In deze paragraaf komt de structuur en organisatie van de huidige Jeugdhulpregio aan bod, onderverdeeld in Drentse, Noord-Nederlandse en landelijke verbanden.

“We zijn in staat geweest meer chaos te creëren.”

Jeugdhulpr egio Dr enthe In het Algemeen Bestuurlijk Overleg (ABO) komen alle twaalf wethouders jeugd bijeen. Tot de zomer van 2021 was de burgemeester van De Wolden onafhankelijk voorzitter van het ABO. Met zijn vertrek naar een gemeente buiten Drenthe is de wethouder uit Emmen vervangend voorzitter geworden. Er is afgesproken om na de gemeenteraadsverkiezingen een nieuwe onafhankelijk voorzitter aan te wijzen. Gemeente Hoogeveen is de coördinerende gemeente. Van hen wordt verwacht dat zij een regionaal coördinerende rol vervult, de Jeugdhulpregio faciliteert en eerste aanspreekpunt is namens de Jeugdhulpregio. Daarmee wordt van deze gemeente zowel een penvoerende rol verwacht die vooral financieel-administratief van aard is als een inhoudelijke rol die ook een bestuurlijke verantwoordelijkheid vraagt. Het Rijk verwacht dat iedere jeugdhulpregio een bestuurlijk aanspreekpunt heeft. Omdat Hoogeveen de coördinerende rol vervult werd de rol van bestuurlijk aanspreekpunt belegd bij de wethouder van gemeente Hoogeveen. Met de komst van een zakencollege in de gemeente Hoogeveen in 2020 en het vertrek van desbetreffende wethouder, besloot het ABO om de wethouder uit Emmen aan te wijzen als bestuurlijk aanspreekpunt tot de gemeenteraadsverkiezingen in 2022. In de praktijk vervulde de 30

gemeente Hoogeveen daarmee in de afgelopen jaren de penvoerende rol en de gemeente Emmen de inhoudelijke rol die hoort bij de rol van de coördinerende gemeente. Na de gemeenteraadsverkiezingen moeten hierover nieuwe afspraken worden gemaakt. Tot 2020 bestond het Voorbereidend Bestuurlijk Overleg (VBO). Het VBO bestond uit twee bestuurders (uit iedere inkoopregio één) en drie gemeentesecretarissen (van de coördinerende gemeente en uit iedere inkoopregio één). In een addendum van de samenwerkingsovereenkomst is besloten dat het VBO werd opgeheven. Deze gemeentesecretarissen werden toegevoegd aan de maillijst van het ABO en er werd afgesproken dat zij onderling bepalen wie bij het ABO aanwezig is en dat deze persoon zorgdraagt voor verbinding met de ambtskring van gemeentesecretarissen. Het VBO was een vooroverleg van het ABO. Een reden om het VBO op te heffen was dat het inhoudelijke gesprek zich herhaalde in het ABO en daar de meerwaarde niet van werd gezien. Na het opheffen van het VBO is er een nieuw overleg ontstaan tussen de drie gemeentesecretarissen die eerder aan het VBO deelnamen. Met het vertrek van de gemeentesecretaris van Hoogeveen in het najaar van 2020 heeft de concernmanager van Hoogeveen zijn rol overgenomen. Dit overleg heeft geen structureel karakter.

In het ambtelijk jeugdoverleg komen de beleidsadviseurs jeugd en de coördinatoren toegang van de twaalf gemeenten samen. In een eerdere fase van de samenwerking was het een beleidsoverleg waar alleen beleidsadviseurs bijeen kwamen. Zij waren vanaf 2015 verantwoordelijk voor “de doorontwikkeling van regionaal/lokaal beleid, het volgen en (bij)sturen van (voorstellen voor het) transformatieproces en afstemmen wat regionaal en wat lokaal kan”. Bij de splitsing naar twee inkoopregio’s zijn geen nieuwe afspraken gemaakt over waar dit overleg voor verantwoordelijk is of over welke beleidsdossiers het overleg gaat. Wel is besloten de deelnemers uit te breiden naar coördinatoren toegang. Sindsdien heeft het de naam jeugdoverleg gekregen. Op basis van de structuur van de Jeugdhulpregio zou verwacht mogen worden dat het jeugdoverleg in elk geval de inhoud voorbereidt voor het ABO. In de praktijk is het jeugdoverleg vooral een plek waar de stand van zaken van allerlei dossiers wordt uitgewisseld en er ruimte is om daar vragen over te stellen. In de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken dat de twaalf gezamenlijke gemeenten naar rato mankracht leveren om alle taken van de Jeugdhulpregio uit te voeren. Uitvoering van ongeveer 30 beleidsdossiers vond veelal plaats in werkgroepen.

Toen in het najaar van 2020 bleek dat er te veel dossiers waren en de bemensing een steeds groter probleem werd, hebben de vooruitgeschoven gemeentesecretarissen verzocht om te komen tot clustering en prioritering van taken en opdrachten. Alle werkzaamheden kregen prioriteit 1, 2 of 3 mee, waarna in het ABO van maart 2021 is besloten om alleen de dossiers die prioriteit 1 hadden voort te zetten. Van clustering is nauwelijks sprake geweest. In de twee inkoopregio’s Zuid-Drenthe en Noordmidden-Drenthe wordt het overgrote deel van de jeugdhulp ingekocht. Beide inkoopregio’s maken onderlinge afspraken over de inkoop, zodat aanbieders in Drenthe minimale last ondervinden van het feit dat de inkoop in twee regio’s plaatsvindt. Afstemming tussen de Jeugdhulpregio en beide inkoopregio’s vond in het begin plaats, maar verwaterde langzaam maar zeker. In het najaar van 2020 heeft het afstemmingsoverleg opnieuw een structureel karakter gekregen. Daarnaast neemt de beleidsadviseur jeugd van de inkoopsamenwerking Noordmidden-Drenthe deel aan het Drentse jeugdoverleg. Daarnaast komen alle gedragswetenschappers van de toegangen geregeld bijeen voor intervisiebijeenkomsten.

31

E nvedder Voor het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd, dat later Envedder werd, is in 2019 besloten om de uitvoering in een aparte programmastructuur in te richten met een programmateam en een programmamanager. De gemeente Hoogeveen werd penvoerder van het programma. De regiomanager kreeg de taak van programmamanager erbij. Het programmateam bestaat uit projectleiders en de programmamanager. Voor ieder project is een projectleider aangesteld. Het programmateam blijkt te weinig verbinding met de twaalf gemeenten en met beide inkoopregio’s te hebben. Zo nemen de projectleiders niet structureel deel aan het jeugdoverleg, zij sluiten alleen aan als hun specifieke project geagendeerd is. En als er in samenwerking met aanbieders nieuw aanbod wordt ontwikkeld worden inkoopregio’s daar (te) laat bij betrokken. Veel projecten binnen Envedder hebben een eigen stuurgroep. Het is onduidelijk welke besluiten in een stuurgroep van een project worden genomen en welke in het ABO, waar alle twaalf wethouders zitting in hebben.

In Noor d-Neder land 3Noord is de samenwerking tussen de drie noordelijke provincies Groningen, Friesland en Drenthe waar afspraken worden gemaakt over de inkoop van bovenregionale jeugdhulp en waar afstemming wordt gezocht over landelijke ontwikkelingen. Bestuurlijk waren twee Drentse wethouders uit Assen en Emmen de vooruitgeschoven posten die in 3Noord-verband aan tafel zaten. Terugkoppeling vond plaats in het ABO. Ambtelijk vervult een ambtenaar uit Assen de linking pin functie tussen Drenthe en 3Noord. Terugkoppeling hiervan vindt plaats in het jeugdoverleg. Er wordt op dit moment binnen 3Noord nagedacht over de governance structuur. Drenthe is hier onvoldoende bij aangehaakt. Het Jeugd Expertisenetwerk Noord-Nederland (JENN) is een bovenregionaal expertisenetwerk van en voor professionals dat aanvullend is op de drie provinciaal georganiseerde expertteams. In Drenthe bestaat hiervoor de Drentse Experttafel. De gemeente Groningen coördineert het Jeugd Expertisenetwerk Noord-Nederland.

Landelijk Ook landelijk zijn er diverse gremia die zich met het jeugddossier bezighouden. Aan de VNG-commissie Onderwijs, Zorg en Jeugd (OZJ) nam de wethouder uit Hoogeveen deel. Hoewel het lidmaatschap van een VNG-commissie formeel op persoonlijke titel is, zou het wenselijk zijn als er meer verbinding wordt gelegd tussen deze VNG-commissie en alle Drentse wethouders jeugd. In het Bestuurlijk Jeugdoverleg 42 (BJ42) komen de bestuurlijke aanspreekpunten van de 42 jeugdhulpregio’s bijeen. Dit BJ42 overleg vervult een klankbordfunctie voor de VNG. Vanuit Drenthe nam de wethouder uit Emmen deel aan dit overleg en koppelde hierover terug in het ABO. In het ambtelijk Jeugdoverleg 42 (J42) komen de regiomanagers of -coördinatoren van de 42 jeugdhulpregio’s bijeen. Dit is een ambtelijk overleg waarin vooral landelijke informatie meegedeeld wordt aan de jeugdhulpregio’s. Het heeft veel minder een klankbordfunctie dan het BJ42. Vanuit Drenthe neemt de regiomanager hier aan deel. 32

Dan bestaat er ook een landelijke Meedenkgroep, waar ambtenaren op uitnodiging van de VNG aan mogen deelnemen en meedenken over de landelijke ontwikkelingen in het kader van de Hervormingsagenda. Gemeente Assen is hiervoor gevraagd, omdat in die periode een Assens raadslid deelnam aan de VNG-commissie Onderwijs, Zorg en Jeugd. Twee betrokken ambtenaren stonden op de maillijst, maar nemen niet meer actief deel aan deze Meedenkgroep. De meedenkgroep komt iedere drie weken bijeen. Sinds kort neemt de regiomanager van Drenthe actief deel aan dit overleg. Tot slot is er het G40-stedennetwerk, waarin vanuit Drenthe de gemeenten Emmen en Assen deelnemen. De G40 is een meer activistische groep, gericht op lobby die soms tegen de VNG in gaat en zich in de afgelopen periode ook met het jeugddossier heeft beziggehouden.

Conclusies huidige Jeugdhulpregio Uit de analyse van de huidige Jeugdhulpregio blijkt dat een aantal fundamentele zaken niet op orde zijn. De gezamenlijke ambitie is mager, de ambtelijke aansturing is onvoldoende geborgd en er is onvoldoende verbinding tussen de verschillende gremia. Daarmee is het niet verwonderlijk dat het programma Envedder, dat een transformatiebeweging in de regio op gang wil brengen, maar moeizaam tot resultaten komt.

E en mager e gezamenlijke ambitie Uit de huidige samenwerkingsafspraken blijkt dat er vooral afspraken gemaakt zijn over verschillende taken van de coördinerende gemeente, de inkoopregio’s en de gezamenlijke gemeenten. Daarnaast zijn er financiële afspraken gemaakt. De gezamenlijke ambitie is minimaal geformuleerd en blijft beperkt tot enkele zinnen voorafgaand in ‘overwegende dat’, zoals: “Zij graag regionaal of bovenregionaal willen samenwerken wanneer dit voordelen oplevert voor het Drentse kind en de jeugdhulp”. Of “Dat gezamenlijke beleidsinhoudelijke thema’s benaderd worden vanuit Drents perspectief.” Financieel gezien bestaat de Jeugdhulpregio met name uit incidentele middelen voor het programma Envedder. Hoewel daar het meeste geld naar toe gaat, heeft dit programma een tijdelijk karakter. De verdeelsleutel is verouderd. De huidige systematiek van de verdeelsleutel kan niet gebruikt worden om de verdeelsleutel te actualiseren.

E nvedder ko mt moei z aam tot r esultaten De resultaten van de drie oorspronkelijke doelen uit 2019 zijn vertraagd of nog altijd niet gerealiseerd. Uit het werkvloeronderzoek blijkt dat er nauwelijks sprake is van gestructureerd projectmatig werken, laat staan van programmatisch werken. Als vervolgens de activiteiten fors uitgebreid worden én er een verwevenheid met opgelegde eisen van twee inspecties ontstaat, weet niemand meer precies wie waarop moet sturen. Het programmateam zoekt naar houvast en tijdens het ABO jeugd begin 2022 bleek dat ook bestuurders nauwelijks een beeld hadden van wat er precies binnen Envedder gebeurde. Verder concludeerden we dat de meeste projecten van Envedder zich richten op jeugdigen met complexe problematiek die vastlopen in de hulpverlening. En dat de meeste activiteiten die uit het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd onder de vlag van Envedder werden uitgevoerd, zonder dat duidelijk was wie in Drenthe daarvoor de verantwoordelijkheid droeg. Bovendien staat de visie van Envedder, versterken van het gewone leven, in schril contrast met de ernst van deze maatschappelijke opgave.

33

Uit de geschiedenis van de Jeugdhulpregio bleek al dat er weinig intrinsieke motivatie was om met twaalf gemeenten samen te werken aan de transformatie. Het is vanuit dat oogpunt dan ook niet verwonderlijk dat de samenwerking in het transformatieprogramma Envedder moeizaam tot resultaten is gekomen. Het programma werd opgezet omdat er geld vanuit het Rijk beschikbaar was en draaide vervolgens op enkele zeer gedreven inhoudelijk betrokken medewerkers.

Ambtelijke aansturing onvoldoen de g ebor g d Hoewel de verantwoordelijkheid voor de ambtelijke aansturing op papier goed geregeld lijkt te zijn met een coördinerende gemeente die een regiomanager aanstelt, is in de praktijk de ambtelijke aansturing onvoldoende geborgd. De verantwoordelijkheid voor de ambtelijke aansturing van de Jeugdhulpregio lijkt bij de regiomanager te liggen, maar de regiomanager heeft geen mandaat en ook niet de beschikking over een ander ambtelijk gremium waar dat mandaat wel ligt. De coördinerende gemeente, en daarmee dus ook de regiomanager, heeft volgens de samenwerkingsovereenkomst slechts de verantwoordelijkheid voor de procesregie op een aantal dossiers. Voor de uitvoering daarvan is afgesproken dat alle twaalf gemeenten naar rato mankracht leveren. In de praktijk blijkt dat de uitvoering van taken voor een groot deel bij de regiomanager ligt, die daar haar handen vol aan heeft. De mogelijkheid voor de regiomanager om gemeenten aan te spreken op hun verantwoordelijkheid blijft beperkt tot een oproep in het jeugdoverleg. Daar is het vervolgens aan de individuele ambtenaar om te beoordelen of een taak wel of niet in zijn/haar takenpakket past. De personele inzet is bovendien versnipperd. De gemiddelde inzet van alle medewerkers die voor de Jeugdhulpregio en voor Envedder werkzaam zijn is ongeveer een dag per week per medewerker.

Velen van hen voeren de Jeugdhulpregio als taak uit en niet als functie. In het hoofdstuk over de geschiedenis van de Jeugdhulpregio bleek al dat in het Plan van Aanpak Jeugdhulpregio Drenthe 2019 werd geconstateerd dat een aantal bespreekpunten over de bedrijfsvoering wel met bestuurders werd besproken, maar niet met gemeentesecretarissen. Ook werd toen al duidelijk dat het op en aantal dossiers ontbrak aan opdrachtgeverschap. Tot 2020 was er een Voorbereidend Bestuurlijk Overleg (VBO) dat uit een paar wethouders en een paar gemeentesecretarissen bestond. Zij bereidden inhoudelijk het ABO voor, maar hadden kennelijk nauwelijks een rol in de aansturing van de ambtelijke samenwerking. Daarmee was dit geen gremium waar mandaat lag om de afspraak dat gemeenten naar rato ambtelijke capaciteit leveren ook te effectueren. Gemeentesecretarissen lijken alleen benut te worden als er escalatie nodig is, bijvoorbeeld toen zij verzochten om een prioriteitenlijst te maken van alle dossiers die in de Jeugdhulpregio actueel waren. Al met al is er sprake van onvoldoende corrigerend vermogen, mede door de manier waarop de Jeugdhulpregio is georganiseerd.

Onvoldo ende ver binding tussen g r emia Ook de verbindingen tussen verschillende gremia is onvoldoende geborgd. Zo is er een minimale verbinding tussen het ambtelijke jeugdoverleg en het programmateam Envedder. Ook tussen de Jeugdhulpregio/Envedder en beide inkoopregio’s is onvoldoende afstemming gezocht. Het gevolg is dat regelmatig onduidelijk is wat de consequenties zijn van wat in het ene gremium gebeurt, voor andere gremia. 34

De basis voor te weinig verbinding is eind 2017 al gelegd. In het hoofdstuk over de geschiedenis van de Jeugdhulpregio zagen we dat na de splitsing in twee inkoopregio’s is nagedacht over de consequenties die de splitsing zou hebben. Hierbij is wel nagedacht over waar welke taken belegd zouden worden (Jeugdhulpregio, inkoopregio’s en individuele gemeenten), maar er zijn geen afspraken gemaakt over hoe de verbinding geborgd kon worden tussen de verschillende gremia. De keuze voor een aparte programmastructuur voor Envedder lijkt achteraf een ongelukkige keuze. Het transformatieprogramma kwam op afstand te staan, terwijl de bedoeling was om een beweging op gang te brengen. De naam Envedder moest die beweging meer zichtbaar maken. Maar als resultaten uitblijven of vertraging oplopen, is het moeilijk om een beweging zichtbaar te maken. Ook is Drenthe, zeker ambtelijk, onvoldoende aangehaakt bij de (Noord-)Nederlandse samenwerking, in het bijzonder bij de 3Noord samenwerking en de landelijke Meedenkgroep. Drenthe benut daarmee niet de beïnvloedingsmogelijkheden die er zijn.

35

Landelijke ontwikkelingen Na de analyse van de geschiedenis en van de huidige samenwerking binnen de Jeugdhulpregio gaat de derde invalshoek van de analyse over de landelijke ontwikkelingen. We kijken in dit hoofdstuk naar de hervorming van de jeugdhulp en twee aanpalende ontwikkelingen, namelijk de aanstaande hervorming van de jeugdbeschermingsketen en personeelstekorten in de jeugdzorg.

Hervorming jeugdhulp In het rapport Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg (2021) van de Commissie van Wijzen wordt in een paar alinea’s geschetst wat er sinds de financiële tekorten op jeugdzorg in 2017 gebeurd is. “Vanaf 2017 overtroffen de uitgaven voor de jeugdzorg de door het Rijk beschikbaar gestelde middelen in toenemende mate. In mei 2019 heeft het Rijk voor de periode 2019 tot en met 2021 extra middelen ter beschikking gesteld aan gemeenten. Rijk en gemeenten hebben in mei 2019 ook afspraken gemaakt een onderzoek in te stellen om te bepalen of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben voor de jeugdzorg. In dat onderzoek moest onder andere aandacht worden geschonken aan de mogelijkheden om de volume- en uitgavenontwikkeling te beheersen door beleidsmaatregelen op lokaal en nationaal niveau. De uitkomsten van het onderzoek zouden door beide partijen zwaarwegend worden geacht in het licht van de jeugdhulpplicht en de noodzaak voor gemeenten om tot sluitende begrotingen te komen. De resultaten van het onderzoek zouden volgens de afspraak uit 2019 dienen als inbreng voor de huidige kabinetsformatie.

Ter voorbereiding daarvan zouden beide partijen de uitkomsten van het onderzoek bestuurlijk wegen met als doel antwoord te geven op de vraag ‘via welke combinaties van middelen en maatregelen (binnen en buiten de Jeugdwet) het vastgestelde tekort het hoofd kan worden geboden’. Indien Rijk en gemeenten hierover niet tot overeenstemming zouden komen, zou één en ander voorgelegd worden aan een – gezamenlijk benoemde – Commissie van wijzen die een semi-bindend oordeel zou geven (vergelijkbaar met arbitrage). Het zou vervolgens de verantwoordelijkheid van het nieuwe kabinet zijn daaraan opvolging te geven.” In deze paragraaf wordt een reconstructie van relevante landelijke ontwikkelingen gegeven.

Gr oeiend a antal jeugdigen dat g ebr uik maakt van jeug dzor g Een belangrijke aanleiding voor de hervorming van de jeugdhulp is het jaarlijks groeiend aantal jeugdigen dat gebruik maakt van jeugdhulp en de daarbij komende overschrijding van het beschikbare jeugdhulpbudget. Uit openbaar beschikbare data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat het aantal jeugdigen in Nederland dat gebruik maakt van jeugdzorg sinds het begin van de decentralisatie stijgt (figuur 6). Jeugdzorg is het geheel van jeugdhulp (met en zonder verblijf), jeugdbescherming en jeugdreclassering.

36

Alleen in 2020 is een daling zichtbaar, dat verklaard wordt door een daling van het aantal jeugdigen dat (met name ambulante) hulp ontving tijdens (met name) de eerste golf van de coronacrisis in april en mei. In 2021 maakte 1 op de 7,5 jeugdigen in Nederland gebruik van jeugdzorg. Ter vergelijking: in 2015 was dit 1 op de 10 jeugdigen en in 1997 was dit 1 op de 27. Andersson Elffers Felix (AEF) concludeert in het rapport Stelsel in groei (2021) dat, in tegenstelling tot wat vaak wordt aangenomen, de stijging sinds de decentralisatie niet veroorzaakt wordt door toenemende instroom, maar door achterblijvende uitstroom. 500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 Jeugdhulp 2015

Jeugdbescherming 2016

2017

2018

2019

Jeugdreclassering 2020

2021

Figuur 6: Aantal Nederlandse jeugdigen in jeugdzorg, bron CBS met eigen bewerking

B estuurlijke afspraken Rijk en VNG in 2019 Nadat bleek dat gemeenten vanaf 2017 het jeugdzorgbudget overschreden kwamen Rijk en VNG in mei 2019 tot drie bestuurlijke afspraken over het jeugdzorgbudget: • “Bij voorjaarsnotabesluitvorming 2019 heeft het kabinet extra financiële middelen voor de jeugdzorg beschikbaar gesteld aan gemeenten voor de jaren 2019, 2020 en 2021. Dit betreft respectievelijk € 420 miljoen, € 300 miljoen en € 300 miljoen. • Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over een beter, effectiever en efficiënter werkend jeugdhulpstelsel. Geconstateerd is dat enkel extra financiële middelen niet de oplossing zijn. • Er is afgesproken om in 2020 onderzoek te verrichten naar of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. Er is afgesproken dat de resultaten van het onderzoek als inbreng dienen voor de komende kabinetsformatie. De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend.”

Wetsvoor stel In juli 2020 komt het Rijk met het wetsvoorstel Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen. Het Rijk stelt dat er gelijktijdig aanpassingen op meerdere vlakken nodig zijn: inhoudelijke zorgvernieuwing, toereikende budgetten en de organisatorische en wettelijke basis op orde. Het wetsvoorstel gaat over de

37

uitwerking van de organisatorische en wettelijke aanpassingen. Met het wetsvoorstel wordt het volgende beoogd: 1. Gemeenten verstevigen hun opdrachtgeverschap door regionale samenwerking. 2. Gemeenten versterken de toegang tot jeugdhulp. 3. Jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen versterken hun opdrachtnemer- en werkgeverschap en goed bestuur. 4. Versterken inzicht in en toezicht op zorg voor jeugdigen. We gaan nader in op wat er over deze vier punten is opgenomen in de Memorie van toelichting behorende bij de concepttekst Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen (2020). Ad 1. Gemeenten verstevigen hun opdrachtgeverschap door regionale samenwerking Over het versterken van de regionale samenwerking staat in de memorie van toelichting: “Vijf jaar na de inwerkingtreding van de Jeugdwet is in de uitvoeringspraktijk een aantal structurele knelpunten zichtbaar die naar het oordeel van de regering aanpassingen van het wettelijk kader vereisen: • Continuïteit van specialistische zorg voor jeugdigen staat onder druk: Sedert de invoering van de Jeugdwet is de continuïteit van zorg voor jeugdigen meermalen onder druk komen te staan doordat individuele gemeenten keuzen maakten, waarbij de jeugdhulp voor kinderen in andere gemeenten onbedoeld in gevaar kwam.

• Vrijblijvendheid in de samenwerking zorgt ervoor dat de transformatie onvoldoende van de grond komt: De beoogde transformatie vraagt om duurzame en consistente samenwerkingsafspraken. De vrijblijvendheid van de huidige samenwerking in de jeugdregio ́s zorgt voor veranderingen die elkaar snel opvolgen. • Onvoldoende zicht op de maatschappelijke opgave: Gemeenten en aanbieders komen er nog onvoldoende aan toe om met elkaar het juiste gesprek te voeren over welke jeugdhulp er in totaal nodig is in hun regio, op zowel korte als langere termijn. • Gebrek aan regie op het zorglandschap: Veel gemeenten hebben onvoldoende in beeld welke invloed hun inkoopkeuzes hebben op het gehele zorglandschap of maken bewust andere keuzes op basis van lokale visie. Het is voor aanbieders niet altijd duidelijk welk aanbod gemeenten van hen verlangen en wat de gewenste verandering inhoudt. • Diversiteit in de samenwerkingsafspraken zorgt voor onnodig hoge uitvoeringslasten: De grootste lasten zitten bij professionals die bij grote aanbieders werken, die op hun beurt weer voor meerdere regio’s en gemeenten werken.

Zo wordt de zwaardere hulp vaak wel per regio ingekocht, maar willen gemeenten die deel uitmaken van een regio deze hulp meestal op eigen voorwaarden verantwoord zien.” Om deze knelpunten op te lossen is in het wetsvoorstel het volgende opgenomen: • Gemeenten stellen een regiovisie op met hun gezamenlijke opgave ten aanzien van jeugdigen en gezinnen. • Gemeenten organiseren specialistische jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering in regionaal verband. • Bovenregionale afstemming middels ‘op overeenstemming gericht overleg’. • Gemeenten richten in de jeugdregio’s een regionale entiteit op voor de organisatie van specialistische jeugdhulp. Het Rijk ziet graag dat samenwerkingsafspraken worden vastgelegd in één van de volgende gemeenschappelijke regelingen: openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of een centrumregeling.

38

Ad 2. Gemeenten versterken de toegang tot jeugdhulp In de memorie van toelichting wordt gesproken over de volgende verbeterpunten rondom lokale teams die uit de evaluatie van de Jeugdwet (2018) zijn gekomen: • “Het is niet altijd helder voor jeugdigen, gezinnen, professionals en specialistische aanbieders (tweede lijn) wat zij van lokale teams mogen verwachten; • De kwaliteit van en toegang tot de hulp voor de jeugdigen is vaak verschillend vanwege de grote diversiteit in verschijningsvormen van lokale teams. Elke verschijningsvorm heeft een andere impact op de kwaliteit. Sommige teams zijn alleen een loket en vooral gericht op indiceren en doorverwijzen. Andere teams bieden ook concrete hulp; • De samenhang van de lokale teams met het voorveld (o.a. jongerenwerk, jeugdgezondheidszorg en scholen, maar ook sportverenigingen, buurtbewoners en vrijwilligers) is vaak niet voldoende georganiseerd. Hierdoor hebben gemeenten niet altijd zicht op wat er daar al kan gebeuren om de eigen kracht en het gewone leven van kinderen en gezinnen te versterken.

• Ook is de samenwerking met Veilig Thuis verschillend.” “Het kabinet overweegt een gemeentelijk toegangsplan (als onderdeel van het reeds verplichte gemeentelijke beleidsplan) verplicht te stellen, mocht de borging van de basisfuncties en centrale inzichten door de gemeenten niet tot het gewenste resultaat leiden.” Of deze verplichting nodig is, zal afhangen van een nog uit te voeren evaluatie. De centrale inzichten en basisfuncties komen uit het rapport van KPMG Basisfuncties voor lokale teams in kaart (2019). De vijf centrale inzichten zijn: • Maak voldoende inhoudelijke (specialistische) expertise aan de voorkant beschikbaar. • Lokale teams horen de individuele en collectieve vraagstukken van de wijk te reflecteren. • Een lokaal team levert ook zelf (kortdurende) ondersteuning. • Een goede visie dwingt keuzes af en maakt ze consistent uitlegbaar naar alle betrokkenen. • Je kunt niet werken aan samenwerking met een (sterk) wisselend aanbiedersveld. De vijf basisfuncties zijn: • Veilige leefomgeving: heb oog voor een veilige leefomgeving van de inwoner en pas de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling toe. • Tijdig signaleren van vraag: wees aanwezig daar waar de doelgroep is, zodat vragen gezien worden. Maak verbinding met de wijk en werk ‘outreachend’. Investeer in preventie.

• Vindbare en toegankelijke hulp: wees toegankelijk en vindbaar en voer een goede triage uit. • Handelen met een brede blik: verhelder de vraag, maak een plan van en met het gezin en verleen ondersteuning, beleg de regie, maak duidelijke afspraken, houd een vinger aan de pols en blijf zichtbaar en benaderbaar. • Leren en verbeteren: Verzamel inzichten over je handelen, deel ze, ga erover in gesprek en trek er lessen uit. Ad 3. Jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen versterken hun opdrachtnemer- en werkgeverschap en goed bestuur In het wetsvoorstel worden voor jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen een drietal vereisten opgenomen die betrekking hebben op: • het hebben van een onafhankelijke intern toezichthouder; • het voeren van een transparante financiële bedrijfsvoering; • het stellen van nadere eisen aan de jaarverantwoording. 39

Ad 4. Versterken inzicht in en toezicht op zorg voor jeugdigen In de memorie van toelichting worden hierover de volgende onderdelen toegelicht: • Taakuitbreiding van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) op het terrein van zorg voor jeugdigen. • Verschillende rollen van de Nederlandse Zorgautoriteit op het terrein van zorg voor jeugdigen. • Onderzoek naar de ontwikkeling van de beschikbaarheid van zorg voor jeugdigen. • Onderzoek naar de naleving c.q. uitvoering van wettelijke verplichtingen door gemeenten en Jeugdregio’s die betrekking hebben op de beschikbaarheid van zorg voor jeugdigen. • Toezicht op naleving verplichtingen ten aanzien van goed bestuur. • Samenwerking van de Nederlandse Zorgautoriteit met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid. Over handhaving van de wet is in de concept wettekst opgenomen dat de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) de toezichthoudende rol toebedeeld krijgt. De NZa kan een nalevingsonderzoek uitvoeren. Als zij na onderzoek constateren dat er risico’s zijn voor de continuïteit van de zorg voor jeugdigen, dan gaan zij daarover in gesprek met desbetreffende verantwoordelijken. Het verslag van het onderzoek zal openbaar worden gemaakt om van elkaar te kunnen leren. De NZa is niet bevoegd om daadwerkelijk te handhaven. In het geval handhaving nodig is, zal het NZa verslag uitbrengen aan de minister.

Als de minister overgaat tot handhaving, dan krijgt de regio in eerste instantie de gelegenheid alsnog aan haar verplichtingen te voldoen. Pas als de regio daarin aantoonbaar nalatig blijft, kan de minister het besluit nemen taken over te nemen.

Nor m voor Opdr achtgever sc hap De Norm voor Opdrachtgeverschap is in de zomer van 2020 het antwoord geweest op de voornemens van het kabinet om een minder vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten wettelijk te willen regelen. De VNG deelt de noodzaak van samenwerking, maar heeft twijfels over een wettelijke invulling. Een wet stolt de huidige situatie, terwijl de huidige situatie vraagt om een gezamenlijke verbetering van de jeugdhulp in de regionale en lokale praktijk. De Norm voor Opdrachtgeverschap is het antwoord op de wensen van het kabinet vanuit de overtuiging dat zelfregulering vanuit oogpunt van draagvlak en effectiviteit meer waarde heeft boven gedetailleerde wettelijke aanscherping. De Norm voor Opdrachtgeverschap geeft richting aan de samenwerking tussen gemeenten bij het organiseren en inkopen van jeugdhulp. De Norm voor Opdrachtgeverschap is bedoeld om nietvrijblijvende afspraken te maken tussen zowel gemeenten binnen een regio als tussen regio’s onderling. Het gewenste eindresultaat was dat uiterlijk 1 juli 2021 de afspraken uit de Norm voor Opdrachtgeverschap in elke jeugdhulpregio zijn opgenomen in een Regiovisie, dat deze vastgesteld zijn in de gemeenteraden en dat wordt gehandeld volgens de afspraken. De Drentse Regiovisie is in september 2021 tot stand gekomen (zie hiervoor pagina 19).

Onder zoek en naar financiële tekor ten Ondertussen was AEF bezig met een onderzoek naar financiële tekorten. In mei 2019 maakten VNG en Rijk bestuurlijke afspraken, waaronder de afspraak “om in 2020 onderzoek te verrichten naar of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet”. Eind 2020 publiceerde AEF het rapport Stelsel in groei, een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. “Het onderzoek maakt inzichtelijk dat gemeenten in 2019 1,6 tot 1,8 miljard euro meer hebben uitgegeven. De kosten liggen daarmee meer dan 50% hoger dan het

40

gedecentraliseerde jeugdzorgbudget van 3,6 miljard euro in 2015. Voorts concludeert het rapport dat bij ongewijzigd beleid de uitgaven nog ‘stevig’ verder kunnen stijgen. Het rapport identificeert vijf factoren die daaraan bijdragen. 1. De eerste factor betreft de onduidelijkheid over het voorzieningenniveau dat gemeenten worden geacht te leveren. 2. Een tweede factor is dat van slechts 10-12% van de interventies in de jeugdzorg vaststaat dat ze bewezen effectief zijn. 3. Een derde factor is dat er sprake is van onvoldoende doelmatigheid bij gemeenten. 4. Een vierde factor is dat de jeugdzorg drie toegangspoorten kent. Dat bemoeilijkt sturing door gemeenten. 5. Tot slot heeft de focus op preventie en vroeg signalering niet geleid tot de verwachte kostendaling.” In onderling overleg hebben VNG en Rijk in januari 2021 besloten om aanvullend op het AEF-onderzoek een gezamenlijke stuurgroep in te stellen. De taakopdracht van de stuurgroep was het op een rij zetten van maatregelen en varianten om de financiële beheersbaarheid van de Jeugdwet te versterken. Deze stuurgroep heeft het rapport Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet (2021) opgeleverd. Dit onderzoek zou eveneens bij de afgesproken bestuurlijke weging worden betrokken.

De stuurgroep onderschrijft grotendeels de analyse van AEF van de factoren en de daaruit resulterende onbeheersbaarheid van het huidige stelsel, en brengt meer maatregelen die tot beheersing kunnen leiden in beeld: • Sturen op kwaliteit van aanbieders • Sturen op effectieve interventies • Duur van traject en uitstroom • Versterken van de gemeentelijke toegang • Externe verwijsroutes • Inzet in domeinen aanpalend aan jeugdzorg • Eigen bijdrage • Een lerend stelsel • Uitvoeringslasten De stuurgroep pleit verder voor een gezamenlijke Ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten om een gezamenlijke veranderstrategie te definiëren.

Commissie van Wijz en In een brief van de VNG aan haar leden schrijft zij het volgende: “In december 2020 hebben het rijk en de VNG de uitkomsten van dit onderzoek [het AEF-rapport] geaccepteerd. Daarbij is afgesproken dat in februari [2021] nader zou worden gesproken over een oplossing voor de acute financiële problemen van gemeenten en dat het kabinet en de VNG dit onderzoek gezamenlijk zouden wegen om een antwoord te geven op de vraag hoe de omvang van het tekort via een combinatie van middelen en maatregelen het hoofd kan worden geboden. Deze gezamenlijke bestuurlijke weging zou een zwaarwegende inbreng ten behoeve van een nieuw kabinet zijn. Op dat moment is onder opdrachtgeverschap van de VNG en het rijk een stuurgroep gestart om extra maatregelen in kaart te brengen. Deze stuurgroep heeft in april 2021 haar rapport opgeleverd. Omdat het kabinet medio maart nog steeds geen uitspraak deed over het structureel benodigde budget en het kabinet de gemeenten op de korte termijn geen zicht bood op een oplossing voor de grote tekorten van gemeenten, riep de VNG de arbitrage in. Uiteindelijk heeft het kabinet eind april € 613 miljoen vrijgemaakt voor 2021 vanwege de acute problemen in de jeugdzorg.”

41

De commissie van wijzen schrijft in haar rapport Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg (2021) het volgende over de aanleiding van het instellen van de commissie: “Op 11 maart 2021 heeft de VNG een beroep gedaan op de mogelijkheid om de arbitrage in gang te zetten. De VNG was (en is) van mening dat het huidige kabinet de in mei 2019 gemaakte afspraken met de gemeenten niet is nagekomen, met name wat betreft de gezamenlijke bestuurlijke weging van de uitkomsten van beide rapporten. Het Rijk is het daarmee niet eens. De zienswijze van het Rijk heeft de VNG echter niet tot herziening van haar standpunt gebracht. Omdat de afspraak is dat als een van de partijen arbitrage inroept, de arbitrage ook daadwerkelijk plaats zal vinden, is de Commissie op 7 mei 2021 formeel ingesteld.” De commissie van Wijzen deed in haar semi-bindende oordeel (vergelijkbaar met arbitrage) vijf aanbevelingen: • Begrens de jeugdhulpplicht en zet in op normaliseren. Er wordt geadviseerd om de jeugdhulpplicht te beperken tot de volgende situaties: o Er zijn vastgestelde zorgen over de veiligheid van het kind, zoals kindermishandeling en onveilige woonomgeving.

o Een kind heeft een vastgestelde psychische aandoening, stoornis of een verstandelijke en/of lichamelijke beperking waarbij het eigen vermogen van de sociale omgeving ontoereikend is om gezond op te groeien en te participeren in de maatschappij. o Bij overige opvoed- en opgroeivragen geldt alleen een jeugdhulpplicht als zonder de jeugdhulp het kind niet kan participeren in de maatschappij, zoals deelnemen aan onderwijs, vrijetijdsbesteding en sociale contacten. • Versterk de beleidsvrijheid van gemeenten. • Benut beter het potentieel om van elkaar te leren, met name gericht op datagedreven leren. • Versterk de sturing op kwaliteit, met name door gebruik van effectieve interventies. • Overweeg uitbreiding van landelijke inkoop specialistische jeugdzorg, waaronder ook hoog specialistische woonplekken.

Her vor mingsagenda Jeugd 2022 -2028 De uitspraak van de Commissie van Wijzen vormde het uitgangspunt om te komen tot een gezamenlijke ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten die de Hervormingsagenda Jeugd ging heten. Figuur 7 is een visuele weergave van het proces om tot een Hervormingsagenda te komen. Aan deze hervormingsagenda wordt in de vijfhoek samengewerkt tussen Rijk, gemeenten, aanbieders, zorgprofessionals en cliëntorganisaties. De Hervormingsagenda Jeugd heeft twee doelen, die nadrukkelijk aan elkaar zijn gekoppeld: 1. Betere en tijdige zorg en ondersteuning, op de juiste plek en wanneer dit nodig is. 2. Een beheersbaar en daarmee duurzaam financieel houdbaar stelsel. De vijfhoek werkt sinds de zomer van 2021 de Hervormingsagenda uit aan de hand van zeven thema’s: Reikwijdte & Preventie, Toegang, Kwaliteit & Effectiviteit, Kennis / leren & ontwikkelen, Regionalisering, Inkoop & administratieve lasten, Financieel bestuurlijke verhoudingen, Data en monitoring.

42

Figuur 7: Proces om tot een hervormingsagenda Jeugd 2022-2028 te komen

43

Dr ie maanden dur end e impasse is we er door br oken De samenwerking in de Hervormingsagenda Jeugd is in januari 2022 door de VNG opgeschort, nadat in het coalitieakkoord onverwacht een extra structurele bezuiniging van € 511 miljoen vanaf 2025 was opgenomen. De VNG schrijft hierover: “De besparingen uit de uitspraak van de Commissie van Wijzen lopen reeds op tot € 1 miljard. Dit betekent per saldo een totale bezuiniging van ca. 30% op het totale jeugdzorgbudget van ca. € 5,5 miljard. Dit gebeurt zonder (financiële) onderbouwing van het effect van de extra bezuiniging op de hulp aan kinderen en de positie van gemeenten. De coalitie respecteert hiermee de arbitrage-uitspraak niet en neemt de financiële positie van gemeenten niet serieus.” De impasse wordt bemoeilijkt door de toch al gespannen relatie tussen Rijk en gemeenten. De VNG laat zich tijdens het interview ontvallen dat zij het jeugdzorgdossier als “testcase” zien voor de samenwerking tussen Rijk en gemeenten. Halverwege mei laat het kabinet weten de bezuiniging van € 511 miljoen niet bij gemeenten neer te leggen, maar geeft aan dat het kabinet er zelf de verantwoordelijkheid voor neemt. Daarmee is de weg open om weer verder te praten over de Hervormingsagenda. Het is de bedoeling om in het najaar van 2022 de Hervormingsagenda Jeugd 2022-2018 gereed te hebben.

Er zijn nog wel zorgen over hoe het kabinet de bezuiniging wil invoeren. Eén van de mogelijkheden die het kabinet wil verkennen is het invoeren van een eigen bijdrage voor jeugdhulp. In een brief aan de Tweede Kamer van 13 mei 2022 spreekt het kabinet over vijf leidende principes bij de hervorming van de jeugdzorg: • Passende zorg is beschikbaar voor de meest kwetsbare kinderen en jongeren. Daarvoor gaat het kabinet “de regionale inkoop van specialistische zorg verplichten en werken we toe naar sterke regio’s van een zekere omvang waar deze inkoop goed georganiseerd wordt”. • Versterken veerkracht van kinderen en gezinnen in hun normale dagelijkse leven. Daarvoor gaat het kabinet “een heel duidelijk beeld neer[zetten] van hoe deze [lokale] teams eruit moeten zien”. • Minder marktwerking, meer samenwerking en betere inkoop van zorg. Daarvoor wil het kabinet “waar open house procedures leiden tot een veelheid aan aanbieders nagaan hoe we dit kunnen beteugelen”. De nieuwe wet Maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015 wordt daar als voorbeeld voor genoemd. • Verbetering kwaliteit en effectiviteit van jeugdzorg. Daarvoor wil het kabinet een kwartiermaker aanstellen die “met partijen een landelijke kennisagenda opstelt en een kennisinfrastructuur effectiviteit jeugdhulp ontwikkelt”. • Jeugdzorg als effectieve samenwerkingspartner.

Daarvoor wil het kabinet meer samenwerking met het onderwijs, de aanpak van bestaanszekerheid, volwassenen-ggz en kinderarmoede. Daarnaast worden in de brief drie randvoorwaardelijke verbeteringen genoemd: • Beter inzicht in de werking van het jeugdzorgstelsel en de financiën. Daarvoor wil het kabinet een betere landelijke monitoring. • Verbeteren arbeidsmarkt jeugdzorg. Daarvoor wil het kabinet de arbeidsmarkttafel gebruiken. • Meer samenhang in bestuurlijke en financiële verhoudingen. “Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de gemeentelijke beleidsvrijheid in balans moet zijn met de te dragen financiële risico’s: wie bepaalt betaalt.”

44

Ondertussen gaat er ambtelijk bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een lijst van zorgvormen rond die mogelijk via een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aan regio’s verplicht wordt gesteld om in regionaal verband in te kopen. Grofweg gaat het daarbij om de interventieniveaus 6, 7 en 8 volgens het Drents zorgordeningsmodel.

Sturing door specifieke uitker ing en Sinds 2022 stelt het Rijk spuk-regelingen (spuk = specifieke uitkering) beschikbaar die via aangewezen coördinerende gemeenten worden uitgekeerd. Er is geen volledig Drents overzicht over welke middelen via welke centrumgemeenten en voor welk doel beschikbaar zijn gesteld. Een andere jeugdhulpregio gaf aan dat het Rijk invloed probeert uit te oefenen op de wijze van inkoop en de inrichting van het jeugdzorglandschap. Het Rijk stelt eenmalige middelen beschikbaar op voorwaarde dat het (boven)regionaal invulling krijgt. “Met alle spuk-regelingen bepaalt het Rijk nu natuurlijk wel wat we moeten doen.” Enkele voorbeelden van spuk-regelingen: • In 2020 heeft het kabinet eenmalig middelen beschikbaar gesteld voor vastgoedtransitie van de accommodaties Jeugdzorg-Plus (gesloten jeugdzorg). Deze vastgoedtransitie is nodig, omdat de wens bestaat om jeugdigen meer thuisalternatieven te kunnen bieden en meer kleinschalige woonvormen. Gemeente Groningen is de coördinerende gemeente voor Jeugdhulpregio’s Groningen en Drenthe en ontvangt € 2.359.155 voor genoemde vastgoedtransitie van jeugdhulpaanbieder Elker. • In 2021 heeft het kabinet eenmalig middelen beschikbaar gesteld voor omvorming van bestaande driemilieuvoorzieningen naar meer kleinschalige woonvormen.

Driemilieuvoorzieningen zijn voorzieningen waar jeugdigen verblijven, onderwijs/daginvulling krijgen en behandeld worden. Gemeente Assen is coördinerende gemeente voor Drenthe en ontvangt € 615.174 voor genoemde vastgoedtransitie van jeugdhulpaanbieder Yorneo. • In 2021 heeft het kabinet eenmalig middelen beschikbaar gesteld voor het vergroten van de capaciteit van acute jeugd-ggz om de grotere zorgvraag, mede veroorzaakt door corona, op te kunnen vangen.

Discussie over de mocr atische leg itimatie Vlak voor de impasse bracht Elzinga, hoogleraar staatsrecht, in opdracht van het departement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn beschouwing Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur (2021) uit. Elzinga formuleert het kernprobleem als volgt: “Ons land kent een rijke variatie aan vormen van decentraal c.q. uitvoerend bestuur. Territoriale decentralisatie, functionele decentralisatie, deconcentratie, zelfstandige bestuursorganen, verlengd lokaal en provinciaal bestuur, publiek-private bestuursvormen, incidentele en informele bestuurlijke samenwerking, complementair bestuur, noodbestuur voor bijzondere omstandigheden etc. Bij deze veelheid en variëteit dringt de vraag zich op aan de hand van welke criteria en uitgangspunten bij taaktoedeling door de rijksoverheid gekozen wordt voor de ene of de andere bestuursvorm. (…) Op basis van de toepassingspraktijk in ons land in de afgelopen decennia moet de conclusie zijn dat deze criteria voor taaktoedeling aan de diverse bestuurslichamen of uitvoeringsorganisaties niet of nauwelijks bestaan. We doen maar wat. (…)

45

Eén van de meest in het oog springende gevolgen is dat in bepaalde beleidsdossiers en op het terrein van de klassieke autonomie van provincie en gemeente er op papier veel beleidsvrijheid kan bestaan, maar dat de facto deze beleidsvrijheid als sneeuw voor de zon kan verdwijnen wanneer in een speciaal (verkokerd) beleidsdossier - bijvoorbeeld de jeugdzorg - zodanige medebewindstekorten ontstaan dat van de papieren beleidsvrijheden op andere beleidsterreinen vrijwel niets meer over blijft. De rechterhand van de rijksoverheid weet in veel gevallen niet wat de linkerhand van diezelfde rijksoverheid voor effecten realiseert en dat maakt het decentraal bestuur in ons land grillig en onberekenbaar.” Gemeenten voelen zich gesteund met de beschouwing van Elzinga. Want zoals Elzinga aangeeft komen taken en bevoegdheden via de voordeur bij gemeenten binnen, maar vertrekken via de achterdeur meteen door overheveling naar regionale niveaus, terwijl de financiële aansprakelijkheden bij de gemeenten achterblijven. De vorming van een formele vierde tussenlaag met een directie democratische legitimatie wordt in de beschouwing van Elzinga afgewezen. Hij pleit voor de ontwikkeling van een model van congruentie waarmee het democratisch gebrek van het beleidsvolle regionale bestuur kan worden opgeheven.

Aanpalende ontwikkelingen Behalve ontwikkelingen in de jeugdhulp zelf zijn er ook een tweetal aanpalende ontwikkelingen die voor de (nabije) toekomst van invloed zijn op de jeugdhulp. Twee daarvan zijn expliciet in de analyse naar voren gekomen en worden daarom hier genoemd: de hervorming van de jeugdbeschermingsketen en oplopende personele tekorten in de zorg- en welzijnsbranche.

Her vor ming jeugdbesche r ming sketen Naast de Hervormingsagenda Jeugd komt ook het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming (2021) op gemeenten af. Hoewel het inhoudelijk samenhangt met de Hervormingsagenda Jeugd, verloopt deze hervorming via een andere programmastructuur. “Het huidige stelsel is complex en knelt. Kinderen en gezinnen voelen zich onvoldoende gehoord en gezien. De achterliggende problematiek, die dikwijls op verschillende leefgebieden ligt en in het gezinssysteem wortelt, is te weinig in beeld. Gezinnen vertellen op verschillende plekken hun verhaal. Er is niet één gezicht, één professional die bij de gezinnen kan blijven waar een veelvoud van factoren aanleiding geeft tot zorgen over ontwikkeling of veiligheid van kinderen. Om van begin tot eind een relatie op te bouwen, de problematiek in samenhang te beoordelen én integraal aan een oplossing te werken. Er worden kansen gemist. Vanuit de inspecties, de praktijk en de wetenschap zijn verschillende verklaringen aangedragen. Er zijn veel verschillende (uitvoerings)organisaties die werken met gezinnen. Die hebben allemaal hun eigen taken en bevoegdheden vastgelegd in wet, regelgeving, eigen beleid en protocollen. Er is een scheiding tussen vrijwillige en gedwongen betrokkenheid en vaak is er ook een scheiding in de benadering van kinderen en (jong)volwassenen.

De verantwoordelijkheden zijn verdeeld en belegd bij verschillende ministeries én decentrale overheden. Het toezicht op die organisaties is overal net anders geregeld. Ze sluiten onvoldoende op elkaar aan. Het zijn aparte schakels. Complexe gezinscasuïstiek wordt van organisatie naar organisatie doorgegeven. Hierdoor wordt de afstand tussen de hulpverlening en het gezin groter. Net als het risico dat de verschillende organisaties en betrokkenen elkaar niet goed begrijpen, of elkaar overlappen wat verantwoordelijkheden betreft, of in de werkzaamheden die ze uitvoeren. Verschillende organisaties voeren bijvoorbeeld regie op zoiets ingrijpends als (gedwongen) maatregelen. 46

Professionals geven aan dat maatwerk en tijd noodzakelijk zijn. Want ieder gezin heeft een unieke code om te komen tot verbetering. En elke situatie is net iets anders. De problematiek van ieder gezin kent een eigen specifieke context, die van invloed is op zowel het gezinssysteem, als het functioneren van de afzonderlijke gezinsleden. Daarom zet het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming de stap naar een structuur die vertrouwen ondersteunt. Die de kracht van het gezin – en de naasten die bij dat gezin en de kinderen horen – stimuleert, zodat het gezin samen met professionele ondersteuning kan werken aan het verbeteren van de thuissituatie. Dat vergt een nieuwe opzet van de kind- en gezinsbescherming. Structuuraanpassingen die meer ruimte maken voor een nieuwe manier van werken. Die nieuwe manier van werken moet samenhangende hulp en steun organiseren voor het hele gezin. Het gezin uitnodigen en motiveren om met professionals samen te werken en duurzame resultaten te boeken. Een manier van werken vanuit een lerende cultuur, die bij professionals de angst vermindert om fouten te maken en bij ouders en opvoeders het gevoel wegneemt dat over hen wordt beslist. Die voor het gezin begrijpelijk is.”

Per soneels tekor ten in zor g en w elzijn in Noor d-Neder land Niet alleen de noordelijke provincies krijgen te maken met een groeiende schaarste aan zorg- en welzijnspersoneel. Landelijk wordt er in 2022 een tekort van bijna 50.000 medewerkers verwacht. In 2031 is dit personeelstekort opgelopen tot ruim 140.000 medewerkers in Nederland. In verhouding tot de rest van Nederland is het personeelstekort voor zorg en welzijn in Noord-Nederland in 2031 groter. Het landelijke personeelstekort van ruim 140.000 zorg- en welzijnsprofessionals bedraagt bijna 9% van het verwachte aantal werknemers in zorg en welzijn. In Groningen, Drenthe en Friesland loopt het personeelstekort in 2031 op tot 10% à 11% van het personeelsbestand.

Drenthe Groningen Friesland Noord-Nederland Nederland

2022 -1.900 -1.800 -2.100 -5.800 -49.200

2031 -5.400 -6.400 -6.700 -18.600 -140.200

Tabel 4: Ontwikkeling personeelstekort zorg en welzijn 2022-2031, bron: ZorgpleinNoord

Onderstaande tabel laat de ontwikkeling van het personeelstekort per zorg- en welzijnsbranche zien in Noord-Nederland. Voor de ouderenzorg, waaronder verpleging en verzorging en thuiszorg, wordt het grootste personeelstekort verwacht. In 2022 bedraagt het tekort ongeveer 3.300 medewerkers en in 2031 is dit opgelopen naar ruim 9.900 medewerkers. De verwachting is dat niet alleen de zorg, maar ook de welzijnsbranches de komende tien jaar te maken krijgen met personele schaarste. In de branches kinderopvang, sociaal werk en jeugdzorg loopt de arbeidsmarktspanning de komende jaren op van gemiddeld naar krap tot zeer krap, wat relatief gezien nog meevalt.

47

2022 -2.300 -1.000 -700 -400 -300 -400 -400 -100 -200 0 0

Verpleging en verzorging Ziekenhuizen en overige med. spec. zorg Thuiszorg Gehandicaptenzorg Overige zorg en welzijn Geestelijke gezondheidszorg Universitair medische centra Kinderopvang Huisartsen en gezondheidscentra Sociaal werk Jeugdzorg

2031 -7.000 -2.900 -2.300 -1.400 -1.300 -1.100 -1.100 -500 -400 -400 -100

Tabel 5: Personeelstekort per zorg- en welzijnsbranche in Noord-Nederland, bron: ZorgpleinNoord

Landelijke ontwikkelingen naar Drenthe vertaald Uit de analyse van de landelijke ontwikkelingen blijkt dat de hervorming van de jeugdwet een langlopende kwestie is, waar uitgangspunten, leidende principes en lijstjes maatregelen over elkaar heen buitelen. Toch beginnen de contouren steeds duidelijker te worden. Er is, ook in Drenthe, overeenstemming over de doelen van de Hervormingsagenda. Het stuit Drenthe echter tegen de borst dat er mogelijk een wettelijke verplichting komt voor regionale inkoopsamenwerking. Tegelijkertijd is Drenthe landelijk weinig zichtbaar. Ondertussen wordt de hervorming van de jeugdbeschermingsketen in Drenthe opgestart. Hoewel de toekomstige personeelstekorten in de jeugdzorg in Drenthe mee lijken te vallen in vergelijking met andere zorg- en welzijnsbranches is het evengoed nodig om de consequenties van personele tekorten zo veel mogelijk te beperken. Maar eerst kijken we naar het aantal jeugdigen in Drenthe dat gebruik maakt van jeugdzorg en zien we dat die trend anders is dan de landelijke trend.