1.1 Bijlage - Ecorys staatssteun MeppelEnergie geanonimiseerd
Tekst van het document
had beter ‘Publiek-privaat geld’ genoemd kunnen worden. Daarom zal het woord publiek in de
naam van het rekenblad tussen komma’s zijn geplaatst.
Nysingh veronderstelde in haar advies vooraf over de staatssteun dat de private investering van Rendo in MeppelEnergie (eveneens € 425.000 achtergestelde lening en € 300.000 participatie in het aandelenkapitaal) kwalificeerde als staatssteun. Ecorys is het daar niet mee eens, evenals
Subsidia. Bij de veronderstelling van Nysingh zijn kanttekeningen te plaatsen. Louter participeren is niet voldoende. In principe moet de steun daarvoor nagenoeg volledig ten laste komen van de overheid en er dient sprake te zijn van daadwerkelijk en constant voor de overheden beschikbare gelden. Bij de investering van Rendo in MeppelEnergie wordt niet aan deze twee condities voldaan. Deze
investering komt niet nagenoeg volledig ten laste komen van de overheid, omdat de investering niet tot een merkbare verlaging van het dividend van de gemeenten uit Rendo leidt. Er zijn ook geen
daadwerkelijk en constant voor de overheid beschikbare gelden in het spel, omdat de invloed van de gemeente Meppel op de investeringsbesluiten van Rendo beperkt was en is.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
22
Deze invloed is verder beperkt bij een reorganisatie van Rendo, naar aanleiding van de fraude vanaf 2012. Daarbij werd onder meer de organisatie van het bedrijf aangepast, waarna de aandeelhouders (de gemeenten) geen betrokkenheid meer hadden bij de dagelijkse bedrijfs
voering. Voor MeppelEnergie betekende dit dat de (externe) directeur van de eerste jaren na oprichting werd vervangen voor een directeur die door de beide aandeelhouders werd benoemd, maar die in dienst is van Rendo. Door deze reorganisatie ontstond een zuiverder verschil tussen de private onderneming Rendo en haar publieke aandeelhouders.
Als de investering van Rendo in MeppelEnergie wel als staatsteun zou worden gezien, moeten alle
investeringen in nutsbedrijven door overheden in joint ventures met private investeerders (dat zijn er legio) als staatssteun worden beschouwd.
Volgens de huisadvocaat van de gemeente is de vraag of Rendo een private investeerder en private schuldeiser is, niet relevant voor de te kiezen toekomstige oplossingsrichtingen voor de
financiële problematiek bij MeppelEnergie, omdat ook al zou het handelen van Rendo en de
gemeente gelijk zijn, dat nieuw handelen daarmee automatisch (nog steeds) marktconform is. Bepalend daarbij is dat Rendo (in tegenstelling tot destijds) naast aandeelhouder tevens bestuurder van MeppelEnergie, waardoor de onderlinge positie van gemeente en Rendo is gewijzigd.
3.6
Conclusies m.b.t. de marktconformiteit van de steun In dit hoofdstuk heeft Ecorys zich als het ware voorgesteld dat zij in de aanloop naar de Europese toetsing in 2012 door de gemeente Meppel was gevraagd om aan de hand van de toen gangbare
werkwijze en voorschriften te toetsen in hoeverre deze maatregelen al dan niet marktconform zouden worden verstrekt.
Niet marktconform, dus staatsteun: de subsidie van de gemeente en de achtergestelde lening van de provincie
Indien steunmaatregelen niet marktconform werden verstrekt, waren deze staatssteun en moesten ze aan de Europese Commissie worden voorgelegd. Dit geldt voor de subsidie van de gemeente (paragraaf 3.1) en voor de achtergestelde lening van de provincie (paragraaf 3.4). Deze beide
steunmaatregelen werden inderdaad getoetst door de Europese Commissie aan de Europese staatssteunregels. Marktconform, dus geen staatssteun: de participatie in het aandelenkapitaal en de achtergestelde lening van de gemeente
Indien bepaalde onderdelen marktconform werden verstrekt, was er voor deze onderdelen geen sprake van staatssteun en hoeven deze niet voorgelegd te worden aan de Europese Commissie. Dit geldt voor de participatie in het aandelenkapitaal van de gemeente (paragraaf 3.2) en voor de
achtergestelde lening van de gemeente (paragraaf 3.2).
Deze conclusie wijkt af van het besluit van de gemeenteraad, waarin werd aangegeven dat de achtergestelde lening, naast de subsidie, ter beoordeling aan de Europese staatssteunregels moest
worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze toets had toendertijd uitgevoerd moeten worden, voordat de procedure bij Europa werd begonnen. De conclusie had gecommuniceerd moeten worden aan de gemeenteraad. In hoofdstuk 5 komen wij hierop terug.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
23
4
Reconstructie toetsing staatssteunregels In dit hoofdstuk wordt historisch gereconstrueerd welke stappen zijn gezet in de aanloop van en bij de toetsing door Europa van de beoogde staatssteun voor MeppelEnergie. Daarna wordt ingegaan op hoe het project zich na het besluit van de Europese Commissie heeft ontwikkeld, bekeken vanuit het perspectief van de staatsteun.
Vooraf: De communicatie gaat bij Europese staatssteunprocedures geschakeld. Een gemeente of provincie overlegt met BZK over de melding van voorgenomen staatssteun in Brussel. BZK handelt
de correspondentie met de Europese autoriteit af. Deze correspondentie wordt voorbereid in
overleg met de gemeente (en provincie). In Brussel zelf kan de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU voor directe afstemming met de Europese autoriteit zorgen. In de
voorbereiding van de fase van de prenotificatie zijn enkele personen die voor dit onderzoek werden
geïnterviewd op bezoek geweest in Brussel. Van dit bezoek is helaas geen verslag bewaard gebleven.
4.1
De aanloop naar de procedure In de aanloop naar de procedure voor de toetsing door de Europese Commissie van de
voorgenomen staatssteun aan MeppelEnergie aan de Europese staatssteunregels, werd a priori
advies gevraagd aan drie bureau’s; nam de gemeenteraad een besluit over deze procedure; werd een adviseur voor de procedure benoemd en werd vooroverleg gevoerd met BZK en werd
uiteindelijk een SANI-account geopend. A priori adviezen van Trip, Nysingh en Subsidia
Begin 2011 is er door Trip Advocaten (in opdracht van Rendo) met ondersteuning van Nysingh (in opdracht van de gemeente) onderzoek gedaan naar het aspect staatsteun bij de oprichting van het LDEB, de voorganger van MeppelEnergie. Trip en Nysingh hadden bij deze adviezen vooral vanuit
juridisch oogpunt gekeken. Mede op advies van Nysingh werd daarna opdracht gegeven aan Subsidia om vanuit haar expertise over staatssteunprocedures de business case voor de
voorgenomen staatsteun uit te werken. Nysingh heeft vervolgens aanvullend geadviseerd. Ambtelijk werd een analyse van de adviezen voorbereid. Aan de hand van dit memo hebben het
college en MeppelEnergie BV besloten over het pad dat werd gevolgd.
Besluit gemeenteraad (eind oktober 2011) De gemeenteraad verstrekte op 20 oktober 2011 een achtergestelde lening van € 425.000 aan de LDEB en besloot om de klimaatgelden voor € 500.000 in te zetten voor het door de LBED aan te
leggen energiesysteem. Het beschikbaar stellen van de achtergestelde lening en van de klimaatsubsidie werd door de raad afhankelijk gesteld van goedkeuring door de Europese
Commissie (staatssteuntoets).
Verder werden door de gemeenteraad uitgesproken geen wensen en bedenkingen te uiten voor het voorgenomen besluit van het college om samen met Rendo te zijner tijd MeppelEnergie BV op te
richten. In het raadsmemo van 27 september 2011 werd een participatie in het aandelenkapitaal van € 300.000 door zowel de gemeente als Rendo voorzien, onder voorbehoud van definitieve besluitvorming door de provincie, Rendo en de gemeente.
In het raadsmemo werd daarnaast de DEO-lening van de provincie ad € 650.000 benoemd.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
24
Subsidia verzorgde de procedure voor de gemeente
De gemeente Meppel werd bij de verdere procedure voor de toetsing staatssteun door de Europese Commisie begeleid door het bureau Subsidia. De betrokkenheid van Subsidia bij MeppelEnergie eindigde op de datum dat de Europese Commissie besloot over de steun
maatregelen aan MeppelEnergie. Vooroverleg met BZK
In het memorandum aan het college over de staatsteun werd overwogen om aan het Ministerie van
BZK vooraf advies te vragen over de volgende twee aspecten: (1) moet MeppelEnergie geplaatst
worden onder de categorie ‘hernieuwbare energiebronnen’ en (2) kan MeppelEnergie toch niet beter bij de Europese Commissie als een DAEB worden gemeld? De beide vragen zijn met BZK
besproken in de voorbereiding van de fase van prenotificatie. De DAEB was niet van toepassing. In een latere fase van de procedure werd door Europa besloten dat MeppelEnergie in haar geheel onder de categorie ‘hernieuwbare energiebronnen’ werd geplaatst.
Opening van SANI-account - DG Comp (16 januari 2012) Op 16 januari 2012 werd door Subsidia een account geopend voor de procedure op het State Aid
Notifications Interactive (SANI), het digitale systeem dat het mogelijk maakt om alle informatie uit te
wisselen in een beschermde omgeving. Bevestigd werd dat het Directoraat-Generaal Mededinging (hierna: DG Comp) van de Europese Commissie de zaak zou gaan behandelen. DG Comp heeft de inhoudelijke voorbereiding van het besluit van de Europese Commissie behandeld. Het
hoofdkantoor is gevestigd in Brussel. DG Comp is verantwoordelijk voor de vaststelling en implementatie van het concurrentiebeleid van de Europese Unie en voor de handhaving van de EU-mededingingsregels. DP Comp werkt samen met de nationale mededingingsautoriteiten.12
4.2
De fase van prenotificatie Op 6 maart 2013 werd het verzoek ingediend om in de fase van prenotificatie de melding van de
voorgenomen staatssteun voor te bereiden. Daarvoor werd een prenotificatie-formulier ingevuld. Bij
dat formulier werd een notitie gevoegd. De prenotificatie is formeel niet verplicht, maar maakt in de praktijk altijd deel uit van de procedure. De prenotificatie kan de meldingsprocedure aanzienlijk versnellen, omdat dan in de fase van notificatie minder hoeft worden toegelicht.
De notitie ter voorbereiding van de notificatie In punt 26 van de ‘notitie ter voorbereiding op de notificatie’ werd aangegeven dat de notificatie
betrekking zou gaan hebben op twee steunmaatregelen, namelijk een subsidie van € 500.000 van de gemeente Meppel (afkomstig van de Provincie Drenthe) en om een achtergestelde lening van
€ 650.000 die ter beschikking werd gesteld door Stichting DEO (afkomstig van de Provincie
Drenthe). De achtergestelde lening en de participatie in het aandelenkapitaal van de gemeente werden niet in deze notitie genoemd. Wel waren deze steunmaatregelen, met de juiste bedragen, in een
rekenblad van de spreadsheet (tweede blad) opgenomen die bij deze notitie werden gevoegd, naast de lening van de provincie en de investeringen van Rendo. DG Comp was daarmee bekend met alle voorgenomen investeringen in MeppelEnergie door de overheden en de private
investeerder.
12
https://ec.europa.eu/info/departments/competition_nl
Staatssteun MeppelEnergie
ECO RVS
25
Drie vragenrondes in de fase van prenotificatie (medio maart - medio augustus)
De correspondentie met DG Comp wordt afgewikkeld door BZK. Subsidia heeft (in overleg met de gemeente) de antwoorden van BZK op vragen van DG Comp voorbereid. In de vragenrondes van de fase van prenotificatie is DG Comp vragen gaan stellen, die van belang waren om het rendement op de investeringen in MeppelEnergie en de rendementseisen van Rendo als private investeerder
vast te stellen, onder meer vanuit haar strategische visie. Ook werd enkele keren bevestigd dat de
subsidie echt nodig was om de activiteiten van MeppelEnergie op gang te krijgen. Op 18 juli 2012 diende BZK namens de gemeente Meppel en de provincie Drenthe een brief in bij DG Comp, waarin antwoord werd gegeven op maar liefst 26 vragen van de DG Comp. Bij vraag 10
vroeg DG Comp om bewijsstukken over de rendementseisen van de begunstigden van de steun. “You mention that the project requires a substantial investment by the beneficiaries. (...). Please submit internal evidence (e.g. financial guidelines, examples of recently approved and rejected projects) indicating the minimum profitability thresholds for the beneficiary. How was the balancing between the strategie intrest and the (lack of) profitability in the case at hand? Please detail why the strategic interest in itself would not be sufficient for the beneficiaries to make the investment.” (vraag 10 brief BZK 18-7-2012)
De begunstigde onderneming is, in termen van Europese staatssteunregels, de onderneming die de staatssteun gaat ontvangen, hier: MeppelEnergie. Uit de beantwoording van deze vraag kan
worden afgeleid dat de Nederlandse autoriteiten de beide aandeelhouders Rendo en gemeente ook als begunstigden zag. In het antwoord werden de eisen van Rendo van ten minste 8% rendement op investering in eigen vermogen en ten minste 10% rendement op investeringen in vreemd
vermogen genoemd; werd aangegeven dat de gemeente Meppel deze eisen overnam omdat zij niet beschikte over eigen rendementseisen.
Specifiek werd aangegeven dat de 10% eis op vreemd vermogen van Rendo marktconform was (“accounts with commercial rates”). Hoewel de eis van 10% niet werd gehaald op de leningen van
gemeente en Rendo aan MeppelEnergie, werd in het antwoord verklaard dat beide partijen toch wilden investeren. Wij verwijzen hiervoor naar paragraaf 3.3. Tevens werd de strategische visie
2009 van Rendo bij de antwoordenbrief gevoegd. Op 20 februari 2013 diende BZK een tweede brief, waarin antwoord werd gegeven op 9 nieuwe
vragen. Bij de tweede vraag werd teruggekomen op de rendementseisen op investeringen in eigen
vermogen en vreemd vermogen die Rendo precies stelde en die voor het project MeppelEnergie werden voorzien. Bij deze brief werd een bijlage gevoegd, waarin Rendo verklaarde dat haar
financieel rendement op het project lager ligt dan de norm die door Rendo wordt gehanteerd, maar toch acceptabel was voor de aandeelhouders gezien de publieke doelstelling van de onderneming
MeppelEnergie.
Op 13 augustus 2013 volgde een derde brief, naar aanleiding van 14 vragen. De vragen hadden
betrekking op een groot aantal aspecten, waaronder het door de aandeelhouders gemeente en Rendo vereiste rendement op de investeringen in MeppelEnergie.
Staatssteun MeppelEnergie
ECO RVS
26
4.3
De fase van notificatie De fase van notificatie start met het omzetten van het pre-notificatieformulier naar een notificatieformulier.
De notificatie / melding (23 augustus 2011) Zo heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU de steun voor Meppel Energie op 23 augustus 2013 aangemeld. Het ging om € 700.000 steun van de provincie Drenthe (bestaande uit een achtergestelde lening) en om € 500.000 subsidie van de gemeente.
In de notitie bij de notificatie werd onder andere ingegaan op het bruto subsidie-equivalent voor de steun van de provincie. Dit equivalent is van belang als het om niet-marktconforme steun gaat.13 De
lening leverde een brutosubsidie-equivalent van € 206.750 op. Dit bedrag kwam later terug in het
besluit van de Europese Commissie (punt 18).
Er werd in de notitie géén bruto subsidie-equivalent vermeld voor de gemeentelijke achtergestelde
lening, omdat deze niet werd gemeld in de notificatie. Fase van onderzoek (september)
De Commissie doet in beginsel maximaal 3 informatieverzoeken in de fase van onderzoek. Als de
melding na deze informatieverzoeken nog niet volledig is, kan de Commissie vragen om de notificatie in te trekken. Wanneer in de fase van prenotificatie goede afspraken zijn gemaakt tussen de lidstaat en de Commissie, volstaan minder informatieverzoeken. Voor MeppelEnergie was één
informatieverzoek voldoende. Op 26 september 2013 verzocht de Commissie om aanvullende
inlichtingen over de steun, met 2 vragen. De vragen werden de volgende dag beantwoord. Van belang was onder meer, dat bevestigd werd dat MeppelEnergie BV inmiddels was opgericht.
4.4
Het besluit van de Europese Commissie Als de melding volledig wordt geacht, neemt de Commissie een besluit. Op 6 november 2013 besloot de Europese Commissie dat zij geen bezwaar had tegen de beoogde steun voor MeppelEnergie (de subsidie van € 500.000 van de gemeente en de achtergestelde lening van
€ 700.000 van de provincie), omdat deze als verenigbaar met de interne markt werd beschouwd in de zin van artikel 107 lid 3 onder c van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie.14 Er was sprake van (geoorloofde) staatssteun.
De Europese Commissie toetste of de voor MeppelEnergie beoogde steun beantwoordde aan de voorwaarden van de richtsnoeren. Punt 101 van de richtsnoeren bepaalde dat milieu-investeringssteun ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen verenigbaar was met de
interne markt, als aan de voorwaarden van de punten 102 tot en met 106 werd voldaan. •
Steunintensiteit: Volgens punt 102 van de richtsnoeren mocht de steunintensiteit niet hoger dan
60% van de investeringskosten zijn. De steunintensiteit voor MeppelEnergie bedroeg 4,26% in contante waarde. •
In aanmerking komende kosten: In punt 105-106 van de richtsnoeren werd bepaald dat de investeringskosten beperkt moeten blijven tot de meerkosten van MeppelEnergie in vergelijking
13 14
https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/hoe-werken-de-staatssteunregels-bij-een-niet-marktconforme-lening/ Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
Staatssteun MeppelEnergie
ECO RVS
27
met een traditionele energiecentrale/verwarmingssysteem met dezelfde capaciteit. Ook aan
deze voorwaarde werd voldaan.
Volgens punt 30 van de richtsnoeren kon steun alleen als evenredig worden aangemerkt indien hetzelfde resultaat niet met minder steun kon worden verkregen. Gezien de overwegingen voor de
steunintensiteit en de in aanmerking komende kosten, concludeerde de Commissie dat de beoogde steun voor MeppelEnergie evenredig en beperkt tot het noodzakelijke minimum was. Verder moest
aan de punten 142-146 van de richtsnoeren worden voldaan. •
Stimulerend effect van de steun: Volgens de punten 142 en 143 van de richtsnoeren moest de steun er toe leiden dat het niveau van milieubescherming wordt verhoogd. Er werd aan deze
voorwaarde voldaan, omdat de steun MeppelEnergie de nodige prikkel gaf om het project uit te voeren en dat in een marktconforme situatie niet voor het milieuvriendelijkere alternatief van MeppelEnergie zou zijn gekozen. •
Noodzaak van de steun: Volgens de punten 145-146 van de richtsnoeren moest worden aangetoond dat de investering zonder de steun niet kon plaatsvinden, omdat de investering niet voldoende rendabel zou zijn in vergelijking met een marktconforme situatie. Dit werd aangetoond. De Nederlandse autoriteiten verklaarden hierbij dat het project zonder de steun
niet kon worden uitgevoerd, omdat de banken terughoudend waren met financiering in de
eerste fase, vanwege de geringe kasinstroom.
De Commissie concludeerde dat de steun evenredig was; een stimulerend effect had en nood zakelijk was. De Commisie stelde daarom vast dat de beoogde steun voor MeppelEnergie voldeed
aan de milieurichtsnoeren en derhalve verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
4.5
Geen melding van de gemeentelijke lening De gemeenteraad had de toetsing van de subsidie en de achtergestelde lening aan de Europese staatssteunregels als voorwaarde gesteld. De Nederlandse autoriteiten en DG Comp hebben in de
stukken voor de prenotificatie en in de notificatie niet gerefereerd aan de achtergestelde lening (en ook niet aan de participatie van de gemeente).
Dat hoefde ook niet, omdat - zoals in enkele interviews werd opgemerkt, in zoverre dit kon worden herinnerd - er van werd uitgegaan dat de lening en participatie marktconform waren, daarom geen
staatssteun waren en dus niet hoefden te worden opgenomen in het besluit van de Europese Commissie. Helaas werd toen niet de toets uitgevoerd die nodig was om marktconformiteit vooraf
vast te stellen. Uit die toets (hoofdstuk 3, meer in bijzonder paragraaf 3.3) was gebleken dat de achtergestelde lening marktconform was en dus geen staatssteun betrof. Uit het dossier van de staatssteunprocedure blijkt dat DG Comp er mee bekend was dat de
gemeente een achtergestelde lening wilde gaan verlenen. Dit stond in een bijlage bij de notitie ter voorbereiding van de notificatie. Dat DG Comp in het verdere verloop van de procedure niet meer op de achtergestelde lening is ingegaan, kan echter niet worden afgeleid dat DG Comp
onderschreef dat de achtergestelde lening marktconform was.
Staatssteun MeppelEnergie
ECO RVS
28
4.6
Uitvoering, terugkoppeling en steunintensiteit Nadat de Europese Commissie haar besluit had genomen, kon begonnen worden met de
implementatie van de voorgenomen financiële steun.
Standstill-verplichting is juist nageleefd Het is verboden om een (meldingsplichtige) steunmaatregel ten uitvoer te leggen voordat de
Commissie daaraan haar goedkeuring heeft gegeven: de zogenoemde ‘standstill’-verplichting.
De Nederlandse autoriteiten hadden toegezegd pas na een goedkeuring door de Commissie de steun te gaan betalen. Voorloopkosten en beperkte voorinvesteringen werden door gemeente en
door Rendo uit eigen middelen voorgeschoten, vooruitlopend op de uitbetaling van de steun na het
besluit van de Commissie. Bij de oprichting van MeppelEnergie op 16 mei 2012 werd alleen de (beperkte) wettelijk verplichte kapitaalstorting gedaan. De Europese Commissie werd in de brief van BZK van 27 oktober 2013
ingelicht over de oprichting van MeppelEnergie. Dit naar aanleiding naar een verzoek van DG Comp op 26 september 2013. De oprichtingsakte werd bij de brief van BZK gevoegd.
Op 16 december 2015 werd de leningsovereenkomst met MeppelEnergie ondertekend. De lening is daarna verstrekt.
Op 10 juli 2012 had het college besloten om € 500.000 subsidie te verstrekken, dus voor de datum van het besluit van de Europese Commissie op 6 november 2013. MeppelEnergie had echter
toegezegd pas na de goedkeuring van de steun door de Commissie met de uitvoering van het
project te zullen beginnen.15 In de subsidietoekenning stond dat 90% van het subsidiebedrag bij aanvang uitvoering als voorschot zou worden betaald. De werkzaamheden begonnen later dan het
besluit van de Europese Commissie. Het college besliste op 18 september 2015 over de definitieve
afrekening van de subsidie. Door de beoogde steun aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, is de gemeente haar
verplichting uit hoofde van artikel 108, lid 3, VWEU nagekomen. Ontwikkeling financiële steun tussen 2011 en eind 2019
In de periode tussen het besluit van de gemeenteraad (20 oktober 2011) en het einde van het
laatste jaar waar een jaarverslag over is gepubliceerd, heeft de financiële situatie bij MeppelEnergie zich negatief ontwikkeld. De installatie werd gebouwd, de infrastructuur werd aangelegd en het
systeem is in gebruik genomen. In tabel 3.1 is aangegeven hoeveel financiële steun de gemeente
zou gaan gunnen aan MeppelEnergie volgens het raadsbesluit (en volgens het besluit van de Europese Commissie) en hoeveel financiële steun de gemeente eind 2019 had gegund. De cijfers
voor eind 2020 zijn nog niet beschikbaar.
15
Europese Commissie: “Steunmaatregel SA.34453 (2013/N) - Nederland Subsidie en een achtergestelde lening ten behoeve van de investering in de duurzame verwarming van een woonwijk in Meppel”, punten 19, 27 en 46.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
29
Tabel 3.1 Financiële steun gemeente voor MeppelEnergie, in 2011 en per eind 2019 2011/2013
Eind 2019
Toename steun
(raad)
(jaarverslag)
2011/2013 - 2019
Participatie aandelen
€ 300.000
€ 300.000
€0
Subsidie (klimaatgeld)
€ 500.000
€ 456.000
- € 44.000
Achtergestelde lening
€ 425.000
€ 333.500
- € 91.000
Steun gemeente
€ 1.225.000
€1.090.000
- € 135.000
Bron: gemeente Meppel 2011, besluit EC 2013, concept-jaarverslag 2019 (p. 11 en p. 21) MeppelEnergie BV
De financiering van MeppelEnergie zag er ten tijde van het raadsbesluit in 2011 als volgt uit: •
De twee aandeelhouders Rendo en Meppel zouden elk € 300.000 in het aandelenkapitaal storten.
•
De gemeente ging € 500.000 klimaatgeldsubsidie van de provincie Drenthe besteden.
•
De beide aandeelhouders gingen een achtergestelde lening van elk € 425.000 verstrekken.
Daarnaast zou de provincie (i.c. de Drentse Energie Organisatie - DEO) een lening van € 700.000
gaan verstrekken. De provincie stemde in met de inzet van de subsidie (klimaatgeld) voor het project, onder de voorwaarde dat de gemeente en Rendo aanvullend een lening gingen verstrekken. In totaal werd € 2,6 miljoen aan startvermogen aan MeppelEnergie verstrekt. De business case van het project was aan het eind van het precoronajaar 2019 als volgt: •
De twee aandeelhouders Rendo en Meppel hadden elk € 300.000 in het aandelenkapitaal gestort.
•
De gemeente had € 456.000 klimaatgeldsubsidie van de provincie Drenthe aan het LDEB besteed.
•
De aandeelhouders hadden een lening van elk € 370.000 uitstaan, waarvan € 333.500 niet was afgelost.
De gemeentelijke subsidie werd lager vastgesteld dan in het raadsbesluit was aangenomen. Op de achtergestelde lening was het nodige afgelost.
De DEO heeft de provinciale achtergestelde lening in december 2014 van € 700.000 (volgens besluit Europese Commissie) naar € 1 miljoen verhoogd, ten behoeve van de uitbouw van het
systeem. In 2017, 2018 en 2019 zijn tranches opgeroepen van respectievelijk € 300.000, € 300.000
en € 400.000. Bij deze herziening werden de voorwaarden voor de DEO-lening gewijzigd: de eerste 5 jaar waren niet meer aflossingsvrij en de rente werd van 4% naar 3,5% verlaagd. Het maximum voor de lening bleef op € 1.000.000, maar ook hiervan was eind 2019 inmiddels een bepaald deel
afgelost. Verantwoording achteraf
De gemeente heeft jaarlijks bij het loket Europa Decentraal de veranderingen in de ontwikkeling van de bedragen met betrekking tot de steunmaatregelen aan MeppelEnergie doorgegeven. De rapportages naar dit loket werden geaccordeerd door de teamleider en werden niet naar het
college of naar de gemeenteraad gecommuniceerd. Het ging immers om het rapporteren van de ontwikkeling van de feitelijke situatie, waar geen beleidskeuzes in te maken waren.
Geen risico vanwege wijziging steunintensiteit Het totale steunpakket dat door de Europese Commissie is getoetst aan de Europese
staatssteunregels, zat ruimschoots onder het toen geldende maxima voor de steunintensiteit, volgens paragraaf 3.1.6.1 van de milieurichtsnoeren. De steunintensiteit mocht niet hoger zijn dan
60% van de in aanmerking komende investeringskosten. De calculaties die bij de notificatie werd gevoegd kwam uit op 3,23% en 4,26% steunintensiteit, afhankelijk van de financiële berekening.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
30
Tabel 3.2 Steunintensiteit volgens voornemens EC-besluit 2013 en volgens stand eind 2019
2013
2019
State aid intensity based on nominal values
3,23%
1,80%
State aid intensity based on discounted values
4,26%
2,41%
Bron: besluit EC 2013 en BDO 2018 (indicatieve waardebepaling MeppelEnergie)
Bij de staatsteunprocedure ging het om een totale investering voor naar verwachting 3.400 woningen. Na het besluit van de Europese Commissie is het project tot 440 woningen beperkt.
Zowel de opbrengsten als de kosten zijn daardoor anders dan toen voorzien. Ecorys heeft de kosten en opbrengsten (in het verleden en voor de toekomst) overgenomen uit de indicatieve waardebepaling van MeppelEnergie van BDO (25 juni 2018) en ingebracht in het model dat Subsidia in 2013 heeft gebruikt om de steunintensiteit vast te stellen. Dit rekenmodel was een
bijlage bij de notitie ten behoeve van de fase van notificatie.
De lening van de provincie is verhoogd. De uitbetaling vond later en in andere tranches plaats dan in 2013 was voorzien en de rente werd lager dan in 2013 was aangenomen. Ook dit had gevolgen
voor de steunintensiteit; deze wijziging is eveneens ingebracht in het rekenmodel van Subsidia. Een eventuele afboeking van de achtergestelde lening van de gemeente en van een participatie in het aandelenkapitaal speelt geen rol bij de berekening van de steunintensiteit, omdat deze steun
marktconform werd verstrekt. Als de hierboven genoemde latere wijzigingen ten tijde van het besluit van de Europese Commissie
bekend waren geweest, was de steunintensiteit op respectievelijk 1,80% en 2,41% uitgekomen. Dit is lager dan in 2013 is becijferd en ruimschoots onder het maximum van 60% dat ten tijde van het besluit gold.
Zelfs indien de genoemde (tussentijdse) wijzigingen bekend waren geweest ten tijde van het besluit van de Europese Commissie, was de Commissie tot een gelijke overweging gekomen voor wat
betreft de steunintensiteit. Zelfs indien de genoemde (tussentijdse) wijzigingen bekend waren
geweest, was de Europese Commissie tot een gelijkluidend besluit gekomen. In de periode 2014-2020 lag de maximale steunintensiteit voor hernieuwbare energiebronnen voor grote bedrijven op 45% van de in aanmerking komende kosten.16 Vanaf 2020 geldt de Algemene
Groepsvrijstellingsverordening 651/2014. Volgens deze AGVV (artikel 36) bedraagt de maximale
steunintensiteit voor investeringssteun voor milieubescherming in de categorie hernieuwbare
energiebronnen op dit moment maximaal 40% van de in aanmerking komende kosten. De ontwikkeling van de regelgeving voor maximale steunintensiteit in de jaren na het besluit van de
Europese Commissie had daarom geen probleem opgeroepen bij een nieuwe beoordeling van de
steunintensiteit voor MeppelEnergie.
Europese Commissie: “Richtsnoeren inzake staatsteun voor milieubescherming en energie 2014-2020” overweging 77 en bijlage 1 536
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
31
5
Kaderstellende en controlerende rol gemeenteraad
In dit hoofdstuk wordt de tweede deelvraag van de centrale vraagstelling, met betrekking tot de
kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad: hoe is het besluit om geen of wel melding te doen van de achtergestelde lening bij de Europese Commissie gecommuniceerd met het college en de raad en is er daarbij wellicht in strijd met de gemeentewet gehandeld?
De gemeenteraad verstrekte op 20 oktober 2011 een achtergestelde lening van € 425.000 aan de LDEB, de voorganger van MeppelEnergie. Het beschikbaar stellen van de achtergestelde lening
werd door de raad afhankelijk gesteld van goedkeuring door de Europese Commissie (staatssteuntoets). In de notificatie voor de staatssteuntoets werd de achtergestelde lening echter
niet opgevoerd. In de procedure tussen het besluit van de raad op 20 oktober 2017 en de notificatie bij Europa op
23 augustus 2013 moet geconstateerd zijn, dat de achtergestelde lening marktconform werd verstrekt, dat het daarmee niet om staatssteun ging en dat de Europese Commissie deze financiële steun voor MeppelEnergie niet hoefde te toetsen aan de Europese staatssteunregels. Bij het
doornemen van de meer dan 2.500 stukken over MeppelEnergie en tijdens de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn afgenomen, hebben wij niet kunnen vaststellen wanneer dit werd geconstateerd, welke onderbouwing daarbij werd gebruikt en wie daarbij was betrokken. In paragraaf 3.3 heeft Ecorys, aan de hand van de toen gangbare werkwijze en voorschriften, pro
forma en achteraf getoetst of de achtergestelde lening inderdaad marktconform werd verstrekt. Dat was het geval. Deze conclusie wijkt af van het besluit van de gemeenteraad, waarin werd
aangegeven dat de achtergestelde lening ter beoordeling aan de Europese staatssteunregels
moest worden voorgelegd aan de Europese Commissie.
Deze toets had toendertijd uitgevoerd moeten worden, voordat de procedure bij Europa werd begonnen. De noodzaak van deze toets werd toen niet onderkend. De conclusie van de toets had
gecommuniceerd moeten worden aan de gemeenteraad. Als dit het geval was geweest, was voor iedereen duidelijk geweest waarom de achtergestelde lening niet aan de Europese Commissie zou
worden voorgelegd. Helaas is dit niet gebeurd. De Nederlandse autoriteiten en DG Comp hebben in de stukken voor de prenotificatie en in de notificatie niet gerefereerd aan de achtergestelde lening. Dat hoefde ook niet, omdat - zoals in enkele interviews werd opgemerkt, in zoverre dit kon worden herinnerd - er van werd uitgegaan dat
de lening en participatie marktconform waren, daarom geen staatssteun waren en dus niet hoefden
te worden opgenomen in het besluit van de Europese Commissie. Uit het dossier van de staatssteunprocedure blijkt dat DG Comp er mee bekend was dat de
gemeente een achtergestelde lening wilde gaan verlenen. Dit stond in een bijlage bij de notitie ter voorbereiding van de notificatie. Dat DG Comp in het verdere verloop van de procedure niet meer op de achtergestelde lening is ingegaan, kan echter niet worden afgeleid dat DG Comp
onderschreef dat de achtergestelde lening marktconform was.
De gemeenteraad heeft, voor zover ons bekend, nooit expliciet besloten tot het storten van
€ 300.000 op de aandelen van MeppelEnergie. Zonder opname van dit bedrag in de begroting,
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
32
zou dit in strijd met de Gemeentewet zijn. In de raadsmemo van 27 september 201 werd door het college aangegeven, dat voor deze storting in de perspectiefnota 2012-2016 een kapitaallast van
€ 15.000 per jaar was opgenomen. Het bedrag is in de begroting en in de jaarrekening opgenomen. Overigens hebben de wethouders steeds afstemming gezocht in het college, als in de afgelopen
jaren in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders van MeppelEnergie BV relevante besluiten moesten worden genomen of als er mede door de gemeente overeenkomsten moesten worden ondertekend in relatie tot MeppelEnergie. In de verslagen van de AVA is deze terugkoppeling vastgelegd. Pas nadat de afstemming in het college had plaatsgevonden, werd het besluit
genomen of de overeenkomst getekend. Het onderwerp van het ontbreken van de lening in het besluit van de Europese Commissie is pas in de AVA van 13 juli 2018 aan de orde geweest. Het ontbreken van de toetsing van de
achtergestelde lening in het besluit is hierbij besproken en er werden acties voorgenomen. De ambtelijke en bestuurlijke constateringen hebben uiteindelijk geleid tot de opdracht aan Ecorys.
Omdat de betrokkenen na het besluit van de Europese Commissie vooruit konden, ging de aandacht naar het tot uitvoering brengen van het project. Daarbij is de gemeenteraad niet ingelicht
over het ontbreken van de toetsing van de achtergestelde lening aan de Europese staatssteunregels. Ecorys heeft tijdens de interviews en bij het analyseren van de overige bronnen overigens niet geconstateerd dat opzet of onwil speelden bij het niet inlichten van de gemeenteraad: het werd
eenvoudigweg over het hoofd gezien om naar de raad terug te koppelen.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
33
6
Consequenties voor de staatsteun: de nabije toekomst
Gezien het voorafgaande, komt Ecorys tot de volgende conclusies met betrekking tot de nabije
toekomst van de financiële steun van de gemeente voor MeppelEnergie, uitgaande van de Europese staatssteunregels. Verbonden partij MeppelEnergie
Op pagina 113 van de Jaarrekening 2020 staat dat voor een aantal verbonden partijen extra aandacht noodzakelijk blijft. MeppelEnergie behoort tot deze partijen. De gemeente Meppel is 50%
aandeelhouder van deze onderneming. De huidige businesscase geeft hoogstwaarschijnlijk geen
zicht op een in de toekomst positief financieel resultaat. Er zijn gesprekken gaande over een nieuwe business case en het toekomstscenario. Het risicobedrag dat in de jaarrekening is
aangegeven is gebaseerd op de risico's die in het kader van de langjarige continuïteit worden
gelopen worden ten aanzien van de ontwikkeling van het vermogen en de financiering.
Mag de gemeente afboeken op en bijstorten in het aandelenkapitaal? In 2019 heeft een afwaardering van de aandelen plaatsgevonden naar nihil. De gemeente mag eventueel verder participeren in het aandelenkapitaal van MeppelEnergie door middel van bijstorting, zolang de beide partners gemeente en Rendo tegen gelijke voorwaarden blijven
participeren zodat marktconformiteit geborgd is en geen sprake is van staatssteun. Ook voor een eventuele afboeking door de gemeente op de aandelen van MeppelEnergie geldt dat de beide
partners hetzelfde moeten doen.
Mag de gemeente de achtergestelde lening kwijtschelden? In de jaarrekening 2020 (p. 93) staat over de achtergestelde lening dat met de aandeelhouders
wordt besproken, dat aan de beide schuldeisers zal worden voorgesteld om de aflossing op de achtergestelde leningen van de gemeente Meppel en Rendo vanaf 1 januari 2020 voorlopig op te schorten. Dit vanwege de financiële situatie van MeppelEnergie.
In 2020 is door het college een voorziening getroffen voor het bedrag van de achtergestelde lening, vanwege de tegenvallende financiële exploitatie van MeppelEnergie. De achtergestelde lening
werd onder marktconforme voorwaarden versterkt (i.c. tegen gelijke voorwaarden als een private schuldeiser) en was daarom geen staatssteun. Indien de gemeente overweegt om het deel van deze lening dat nog niet is afgelost kwijt te gaan schelden, moet de gemeente in principe opnieuw
aan het MEO-beginsel voldoen: gaat de gemeente ook deze transactie uitvoeren op vergelijkbare voorwaarden als reguliere marktpartijen in een vergelijkbare situatie op een gelijk moment?
Belangrijk daarbij is wat de andere aandeelhouder, de private schuldeiser Rendo doet. Rendo heeft vorig jaar haar achtergestelde lening ten laste van de fiscale winst gebracht (afgeboekt), ook in
verband met de tegenvallende financiële exploitatie van Meppel Energie. Het is in de marktsector usance om leningen die oninbaar zijn ten laste van de fiscale winst te voorzien. Alleen leningen die op zakelijke gronden zijn verstrekt, mogen worden afgeboekt. Het gaat hier om een lening die op
zakelijke gronden is verstrekt. De gemeente heeft met de voorziening voor de lening de private
investeerder Rendo gevolgd en heeft daarmee aan het MEO-beginsel voldoet. Bij een eventuele kwijtschelding zal ook door beide investeerders een gelijke regeling moeten worden toegepast.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
34
Pas op: de onderlinge verhouding tussen gemeente en Rendo is veranderd
Volgens de huisadvocaat van de gemeente is de vraag of Rendo een private investeerder en private schuldeiser is, niet relevant voor de te kiezen oplossingsrichtingen voor de toekomst. Ook al
zou het handelen van Rendo en de gemeente gelijk zijn, is dat nieuw handelen daarmee niet automatisch (nog steeds) marktconform. Bepalend daarbij is volgens de huisadvocaat dat Rendo
(in tegenstelling tot destijds) naast aandeelhouder tevens bestuurder van MeppelEnergie, waardoor de onderlinge positie van gemeente en Rendo is gewijzigd.
De staatssteunregels voor deze casus zijn later versoepeld Na het besluit van de raad over de staatssteun voor MeppelEnergie in 2011 en het besluit van de Europese Commissie daarover in 2013 zijn de Europese staatssteunregels aangepast. Indien
dezelfde steunmaatregelen voor MeppelEnergie op dit moment ter toetsing aan de Europese staatssteunregels zouden worden voorgelegd, zou deze toetsing volgens een andere regeling
worden afgewikkeld, namelijk volgens de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Deze regeling is soepeler dan de combinatie van regelingen waarop de Europese Commissie in 2013
heeft getoetst. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2, paragraaf 2.3.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
35
Over Ecorys
Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken. Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys. Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden: •
Economic growth;
•
Social policy;
•
Natural resources;
•
Regions & Cities;
•
Transport & Infrastructure;
•
Public sector reform;
•
Security & Justice.
Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten: •
voorbereiding en formulering van beleid;
•
programmamanagement;
•
communicatie;
•
capaciteitsopbouw (overheden);
•
monitoring en evaluatie.
Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.
KRO/RG 1001792rap
ECORYS
36
ECORYS A
Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Nederland
Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam Nederland
T 010 453 88 00 F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com K.V.K. nr. 24316726
W www.ecorys.nl
Sound analysis, inspiring ideas
België - Bulgarije - India - Kroatië - Nederland - Polen - Spanje - Turkije - Verenigd Koninkrijk