1.1 Bijlage - Ecorys staatssteun MeppelEnergie geanonimiseerd
Tekst van het document
ECORYS
Financiële steun MeppelEnergie Toetsing aan Europese staatssteunregels Opdrachtgever: gemeente Meppel
Rotterdam, 17 september 2021
inanciële steun Meppel nergie
Toetsing aan Europese staatssteunregels
Opdrachtgever: gemeente Meppel
Rotterdam, 17 september 2021
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting
3
1
7
Inleiding MeppelEnergie, het energiebedrijf voor de Nieuwveense Landen
7
1.2
Toetsing financiële steun gemeente door Europese Commissie
9
1.3
Vraagstelling onderzoek
9
1.4
Aanpak van het onderzoek
10
1.5
Leeswijzer
10
1.1
2
3
Kader: destijds geldende Europese regels 2.1
Aanwezigheid van staatssteun: de cumulatieve voorwaarden
11
2.2
Van toepassing zijnde overige Europese staatssteunregels (2011-2013)
12
2.3
Niet van toepassing zijnde staatssteunregels (2011 -2013)
13
Pro forma toets marktconformiteit
16
De subsidie van de gemeente
16
3.2
Marktconformiteit van de participatie in het eigen vermogen
16
3.3
Achtergestelde lening van de gemeente Meppel
18
3.4
Achtergestelde lening van de provincie Drenthe
20
3.5
De private investering van Rendo in MeppelEnergie is (indirect) geen staatsteun
22
3.6
Conclusies m.b.t. de marktconformiteit van de steun
23
3.1
4
11
Reconstructie toetsing staatssteunregels
24
4.1
De aanloop naar de procedure
24
4.2
De fase van prenotificatie
25
4.3
De fase van notificatie
27
4.4
Het besluit van de Europese Commissie
27
4.5
Geen melding van de gemeentelijke lening
28
4.6
Uitvoering, terugkoppeling en steunintensiteit
29
5
Kaderstellende en controlerende rol gemeenteraad
32
6
Consequenties voor de staatsteun: de nabije toekomst
34
Staatssteun MeppelEnergie
ECO RVS
2
Managementsamenvatting
De gemeenteraad ging op 20 oktober 2011 akkoord met de oprichting van MeppelEnergie, toen nog: LDEB (Lokaal Duurzaam Energie Bedrijf) in oprichting. Daarnaast stelde de raad aandelenkapitaal, een achtergestelde lening en subsidie (klimaatgelden provincie) ter beschikking.
Het beschikbaar stellen van de achtergestelde lening en de subsidie werd door de gemeenteraad
afhankelijk gesteld van goedkeuring door de Europese Commissie. Op 6 november 2013 besloot de Europese Commissie dat zij geen bezwaar had tegen de
aangemelde steun.1 De Europese Commissie heeft wel de subsidie van de gemeente beoordeeld, maar niet de achtergestelde lening van de gemeente (terwijl dat een voorwaarde van de raad van
de raad was) en ook niet de participatie in het aandelenkapitaal (dat had de raad niet als
voorwaarde gesteld). Bij de gemeente zijn twijfels ontstaan over de rechtmatigheid van deze uitvoering van het
raadsbesluit. Daarom heeft het College van B&W opdracht gegeven om een onafhankelijk extern bureau onderzoek te laten doen. Ecorys doet in dit rapport verslag van dit onderzoek. Ecorys trekt de volgende conclusies uit haar analyses.
Er is niet achterhaald waarom de achtergestelde lening niet is gemeld als staatssteun bij de Europese Commissie In de periode van de procedure tussen het besluit van de raad op 20 oktober 2011 en de notificatie bij Europa op 23 augustus 2013 moet geconstateerd zijn, dat de achtergestelde lening
marktconform werd verstrekt, dat het daarmee niet om staatssteun ging en dat de Europese Commissie deze financiële steun voor MeppelEnergie niet hoefde te toetsen aan de Europese
staatssteunregels. Bij het doornemen van de meer dan 2.500 stukken over MeppelEnergie en tijdens de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn afgenomen, hebben wij niet kunnen vaststellen wanneer dit
werd geconstateerd, welke onderbouwing daarbij werd gebruikt en wie daarbij was betrokken. In paragraaf 3.3 heeft Ecorys, aan de hand van de toen gangbare werkwijze en voorschriften, pro
forma en achteraf, getoetst of de achtergestelde lening inderdaad marktconform werd verstrekt. Dat was het geval. Deze conclusie wijkt af van het besluit van de gemeenteraad, waarin werd
aangegeven dat de achtergestelde lening ter beoordeling aan de Europese staatssteunregels
moest worden voorgelegd aan de Europese Commissie.
Deze toets had destijds uitgevoerd moeten worden, voordat de procedure bij Europa werd begonnen. De noodzaak van deze toets is toen niet onderkend. De conclusie van de toets had
gecommuniceerd moeten worden aan de gemeenteraad. Als dit het geval was geweest, was voor
Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
3
iedereen duidelijk geweest waarom de achtergestelde lening niet aan de Europese Commissie zou
worden voorgelegd. Helaas is dit niet gebeurd. De Nederlandse autoriteiten en het Directoraat-Generaal voor Concurrentiebeleid van de Europese Commissie (= DG Comp) hebben in de stukken voor de fase van prenotificatie en in die voor de fase van notificatie niet gerefereerd aan de achtergestelde lening. Dat hoefde ook niet, omdat - zoals in enkele interviews werd opgemerkt, in zoverre dit kon worden herinnerd - er van werd uitgegaan dat
de lening en participatie marktconform waren, daarom geen staatssteun waren en dus niet hoefden
te worden opgenomen in het besluit van de Europese Commissie. Uit het dossier van de staatssteunprocedure blijkt wel dat DG Comp er mee bekend was dat de
gemeente een achtergestelde lening wilde gaan verlenen. Dit stond in een bijlage bij de notitie ter voorbereiding van de notificatie. Dat DG Comp in het verdere verloop van de procedure niet meer op de achtergestelde lening is ingegaan, kan echter niet worden afgeleid dat DG Comp onderschreef
dat de achtergestelde lening marktconform was.
De terugkoppeling naar de gemeenteraad De gemeenteraad heeft, voor zover ons bekend, nooit expliciet besloten tot het storten van €
300.000 op de aandelen van MeppelEnergie. Zonder opname van dit bedrag in de begroting, zou
dit in strijd met de Gemeentewet zijn. In de raadsmemo van 27 september 2011 werd door het college aangegeven, dat voor deze storting in de perspectiefnota 2012-2016 een jaarlijkse kapitaallast van € 15.000 was opgenomen. De achtergestelde lening is in de jaarrekening 2020
opgenomen. Overigens hebben de wethouders steeds afstemming gezocht in het college, als in de afgelopen
jaren in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders van MeppelEnergie BV relevante besluiten moesten worden genomen of als er mede door de gemeente overeenkomsten moesten worden ondertekend in relatie tot MeppelEnergie. In de verslagen van de AVA is deze terugkoppeling vastgelegd. Pas nadat de afstemming in het college had plaatsgevonden, werd het besluit
genomen of de overeenkomst getekend. Het onderwerp van het ontbreken van de lening in het besluit van de Europese Commissie is pas in de AVA van 13 juli 2018 aan de orde geweest. Het ontbreken van de toetsing van de
achtergestelde lening in het besluit is hierbij besproken en er werden acties voorgenomen. De ambtelijke en bestuurlijke constateringen hebben uiteindelijk geleid tot de opdracht aan Ecorys.
Omdat de betrokkenen na het besluit van de Europese Commissie vooruit konden, ging de aandacht
naar het tot uitvoering brengen van het project. Daarbij is de gemeenteraad niet ingelicht over het ontbreken van de toetsing van de achtergestelde lening aan de Europese staatssteunregels.
Ecorys heeft tijdens de interviews en bij het analyseren van de overige bronnen niet geconstateerd
dat opzet of onwil speelden bij het niet inlichten van de gemeenteraad: het werd eenvoudigweg over het hoofd gezien om naar de raad terug te koppelen.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
4
Consequenties van de staatssteun, voor maatregelen nabije toekomst Gezien het voorafgaande, komt Ecorys tot de volgende conclusies met betrekking tot de korte
toekomst van de financiële steun van de gemeente voor MeppelEnergie, uitgaande van de Europese staatssteunregels. Verbonden partij MeppelEnergie
Op pagina 113 van de Jaarrekening 2020 staat dat voor een aantal verbonden partijen extra aandacht noodzakelijk blijft. MeppelEnergie behoort tot deze partijen. De gemeente Meppel is 50%
aandeelhouder van deze onderneming. De huidige businesscase geeft hoogstwaarschijnlijk geen
zicht op een in de toekomst positief financieel resultaat. Er zijn gesprekken gaande over een nieuwe business case en het toekomstscenario. Het risicobedrag dat in de jaarrekening is
aangegeven is gebaseerd op de risico's die in het kader van de langjarige continuïteit worden
gelopen worden ten aanzien van de ontwikkeling van het vermogen en de financiering.
Mag de gemeente afboeken op en bijstorten in het aandelenkapitaal? In 2019 heeft een afwaardering van de aandelen plaatsgevonden naar nihil. De gemeente mag eventueel verder participeren in het aandelenkapitaal van MeppelEnergie door middel van bijstorting, zolang de beide partners gemeente en Rendo tegen gelijke voorwaarden blijven
participeren zodat marktconformiteit geborgd is en geen sprake is van staatssteun. Ook voor een eventuele afboeking door de gemeente op de aandelen van MeppelEnergie geldt dat de beide
partners hetzelfde moeten doen.
Mag de gemeente de achtergestelde lening kwijtschelden? In de jaarrekening 2020 (p. 93) staat over de achtergestelde lening dat met de aandeelhouders
wordt besproken, dat aan de beide schuldeisers zal worden voorgesteld om de aflossing op de achtergestelde leningen van de gemeente Meppel en Rendo vanaf 1 januari 2020 voorlopig op te schorten. Dit vanwege de financiële situatie van MeppelEnergie.
In 2020 is door het college een voorziening getroffen voor het bedrag van de achtergestelde lening, vanwege de tegenvallende financiële exploitatie van MeppelEnergie. De achtergestelde lening
werd onder marktconforme voorwaarden versterkt (i.c. tegen gelijke voorwaarden als een private schuldeiser) en was daarom geen staatssteun. Indien de gemeente overweegt om het deel van deze lening dat nog niet is afgelost kwijt te gaan schelden, moet de gemeente in principe opnieuw
aan het MEO-beginsel voldoen: gaat de gemeente ook deze transactie uitvoeren op vergelijkbare voorwaarden als reguliere marktpartijen in een vergelijkbare situatie op een gelijk moment?
Belangrijk daarbij is wat de andere aandeelhouder, de private schuldeiser Rendo doet. Rendo heeft vorig jaar haar achtergestelde lening ten laste van de fiscale winst gebracht (afgeboekt), ook in
verband met de tegenvallende financiële exploitatie van Meppel Energie. Het is in de marktsector usance om leningen die oninbaar zijn ten laste van de fiscale winst te voorzien. Alleen leningen die op zakelijke gronden zijn verstrekt, mogen worden afgeboekt. Het gaat hier om een lening die op
zakelijke gronden is verstrekt. De gemeente heeft met de voorziening voor de lening de private
investeerder Rendo gevolgd en heeft daarmee aan het MEO-beginsel voldoet. Bij een eventuele kwijtschelding zal ook door beide investeerders een gelijke regeling moeten worden toegepast.
Pas op: de onderlinge verhouding tussen gemeente en Rendo is veranderd
Volgens de huisadvocaat van de gemeente is de vraag of Rendo een private investeerder en private schuldeiser is, niet relevant voor de te kiezen oplossingsrichtingen voor de toekomst. Ook al
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
5
zou het handelen van Rendo en de gemeente gelijk zijn, is dat nieuw handelen daarmee niet automatisch (nog steeds) marktconform. Bepalend daarbij is volgens de huisadvocaat dat Rendo
(in tegenstelling tot destijds) naast aandeelhouder tevens bestuurder van MeppelEnergie, waardoor de onderlinge positie van gemeente en Rendo is gewijzigd.
De staatssteunregels voor deze casus zijn later versoepeld Na het besluit van de raad over de staatssteun voor MeppelEnergie in 2011 en het besluit van de Europese Commissie daarover in 2013 zijn de Europese staatssteunregels aangepast. Indien
dezelfde steunmaatregelen voor MeppelEnergie op dit moment ter toetsing aan de Europese staatssteunregels zouden worden voorgelegd, zou deze toetsing volgens een andere regeling
worden afgewikkeld, namelijk volgens de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Deze regeling is soepeler dan de combinatie van regelingen waarop de Europese Commissie in 2013
heeft getoetst. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2, paragraaf 2.3.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
6
1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het onderwerp van dit onderzoek in de contexten van tijd en ruimte geplaatst.
Daarbij komt onder andere de aanleiding en vraagstelling van het onderzoek aan de orde en wordt de wijze van onderzoek toegelicht. Een leeswijzer voor het rapport rond het hoofdstuk af.
1.1
MeppelEnergie, het energiebedrijf voor de Nieuwveense Landen Aan de noordwestzijde van de bebouwde kom van Meppel wordt de nieuwe wijk Nieuwveense
Landen gerealiseerd (figuur 1.1). De planvorming begon in 2002, met als eindbeeld 5.300 woningen. Later werd dit op basis van nieuwe bevolkingsprognoses en de grondexploitatie en
omdat ook andere woningbouwlocaties in de bestaande stad in beeld kwamen, bijgesteld tot zo’n
450 woningen in deelgebied 1 en 1.950 woningen in deelgebied 2. In totaal: 2.400 woningen. Figuur 1.1: Ligging en fasering wijk Nieuwveense Landen
Bron: gemeente Meppel 2021, bewerking Ecorys
In 2012 werd begonnen met de bouw. Momenteel staan er circa 500 woningen in de wijk, met circa 1.000 inwoners. Het gerealiseerde woongebied is aan de linkerzijde van figuur 1.1 aangegeven.
Aan de rechterzijde staan de diverse fases van de woningbouw in Nieuwveense Landen
Nieuwveense Landen wordt een zo duurzaam mogelijke wijk. Voor de energievoorzieningen betekent dit dat naar een aardgasloze en (minimaal) energieneutrale wijk wordt gestreefd. De ambitie is namelijk dat de wijk uiteindelijk zelfs energieleverend wordt. Hiervoor worden allerlei
voorzieningen getroffen. De woningen worden energiezuinig, met goede isolatie, een laagtemperatuur-verwarming en energiezuinige ventilatie. Voor het verwarmen (en koelen) van de woningen wordt uitgegaan van bodem- of luchtwarmtepompen.
Het is technisch niet mogelijk om alleen met energievoorzieningen op woningniveau de ambities te
realiseren. Daarom zijn diverse collectieve energie-installaties overwogen. Uiteindelijk is gekozen voor een systeem op basis van een combinatie van een warmteopwekking, een koude-koelerleiding en een warmtenet. In 2011 heeft de gemeenteraad van Meppel ingestemd met de oprichting van een lokaal duurzaam energiebedrijf (hierna: LDEB) om te zorgen voor de aanleg, de exploitatie
en het onderhoud van het systeem.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
7
MeppelEnergie BV werd op 26 januari 2012 opgericht (hierna: MeppelEnergie). De eigenaren van MeppelEnergie werden de gemeente Meppel (50%) en Rendo LDEB Holding BV (50%).
Enig aandeelhouder van Rendo LDEB Holding BV is NV Rendo Holding (hierna: Rendo), een beheerder van duurzame energienetwerken in de provincies Drenthe en Overijssel. Rendo LDEB
Holding BV werd door Rendo aanvankelijk ondergebracht in het toenmalige bedrijfsonderdeel
Rendo Duurzaam BV. Na een fraude bij Rendo werd de bedrijfsorganisatie veranderd. Het belang
van Rendo in MeppelEnergie BV werd toen ondergebracht bij het bedrijfsonderdeel RE-Net BV. De aandeelhouders van NV Rendo Holding zijn diverse gemeenten, waaronder de gemeente Meppel. Figuur 1.2 Schematische weergave energiesysteem MeppelEnergie in Nieuwlandse Venen
Bron: MeppelEnergie 2021
In 2014 werd aan de Bremenbergweg (figuur 1.1, rode ster) een tijdelijke biogasinstallatie in een container ingericht. Deze maakte in 2018 plaats voor een definitieve installatie. De warmte is
afkomstig van het stoken van biomassa. Deze biomassa bestaat uit houtpellets, die voortkomen uit restanten van de houtindustrie (zaagsel en krullen) of uit gebruikt hout. In de verbranders worden
houtpellets omgezet in energie. In geval van een piekbelasting of als de houtpelletverbranders uitvallen, kunnen gasketels ingezet worden. De koude wordt door een systeem op basis van een koude-koeler-leiding geleverd. MeppelEnergie is eigenaar/beheerder van het leidingennet.
Op 25 maart 2021 is de gemeenteraad door wethouder Van der Haar geïnformeerd over de financiële situatie van MeppelEnergie. De energieleverancier verkeert in financieel zwaar weer. De verwachting
was dat er, na een startperiode met een klein financieel verlies, inmiddels sprake zou zijn van een
gezonde financiële situatie. Deze verwachting kwam niet uit: er bestaan ernstige liquiditeits
problemen. De gemeente Meppel is samen met Rendo in gesprek over financiële oplossingen. De
warmtelevering aan de woningen is én blijft gegarandeerd.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
8
1.2
Toetsing financiële steun gemeente door Europese Commissie De gemeenteraad ging op 20 oktober 2011 akkoord met een participatie in het aandelenkapitaal door de gemeente (50% eigendom) en een achtergestelde lening voor de LDEB in oprichting. Daarnaast stelde de raad subsidie (klimaatgelden provincie) ter beschikking. Het beschikbaar
stellen van de achtergestelde lening en de subsidie werd door de gemeenteraad afhankelijk gesteld van goedkeuring door de Europese Commissie. Tabel 1.1 Toetsing van steunmaatregelen van gemeente Meppel voor MeppelEnergie
Steunmaatregel
Bedragen
Raad: toetsen EC?
Getoetst door EC
Achtergestelde lening
€ 425.000
Ja
Nee
Subsidie (klimaatgeld)
€ 500.000
Ja
Ja
Aandelenkapitaal
€ 300.000
Nee
Nee.
Bron: Ecorys
Op 6 november 2013 besloot de Europese Commissie dat zij geen bezwaar had tegen de
aangemelde steun.2 De Europese Commissie heeft wel de subsidie van de gemeente beoordeeld, maar niet de achtergestelde lening van de gemeente (dat was een voorwaarde van de raad) en ook
niet de participatie in het aandelenkapitaal (dat had de raad niet als voorwaarde gesteld). In
paragraaf 3.1 wordt de procedure bij de EC gereconstrueerd.
1.3
Vraagstelling onderzoek In de zoektocht naar oplossingen voor de financiële problemen bij MeppelEnergie zijn bij de
gemeente twijfels ontstaan over de rechtmatigheid van de uitvoering van het raadsbesluit van
20 oktober 2011. Daarom heeft het College van B&W opdracht gegeven om een onafhankelijk
extern bureau onderzoek te laten doen. Ecorys doet in dit rapport verslag van dit onderzoek. Daarbij hebben wij ons gericht op de volgende drie onderzoeksvragen. •
Is af te leiden hoe is besloten om de achtergestelde lening niet aan de Europese Commissie
voor te leggen, ter toetsing aan de Europese staatssteunregels? Bij de beantwoording van deze vraag moest worden nagegaan wat juridisch werd geadviseerd; op welke wijze de beoordeling
is verlopen; hoe deze beoordeling is vastgelegd en wie bij deze beoordeling een rol speelden. •
Met betrekking tot de kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad: hoe is het
besluit om geen of wel melding te doen van de achtergestelde lening bij de Europese Commissie gecommuniceerd met het college en de raad en is er daarbij wellicht in strijd met de gemeentewet gehandeld? •
Consequenties vervolgproces: moet de gemeente ervan uit gaan dat er onrechtmatig staats steun is verleend; wat wordt door Ecorys geadviseerd voor het vervolgproces?
Na het onderzoek kan er verder worden gewerkt aan een toekomstbestendige oplossing voor de financiële situatie.
2
Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
9
1.4
Aanpak van het onderzoek Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, heeft Ecorys gebruik gemaakt van de volgende
informatiebronnen: documentenonderzoek en interviews.
Documentonderzoek Ten eerste zijn de Europese staatssteunregels geraadpleegd die van kracht waren ten tijde van het
onderzoek naar de verplichting om de staatssteun bij de EC te melden (rond 2011). Daarna zijn alle relevante documenten in bezit van de gemeente Meppel geanalyseerd. Het betreft onder andere interne communicatiestukken en besluiten. Daarbij werden alle dossiers van de gemeente over het
project geraadpleegd. Ook werd het dossier van het Ministerie van BZK, die de diverse stukken bij de Europese Commissie heeft ingediend, opgevraagd en geanalyseerd. Verder werd bij de in het
verleden bij het project betrokken personen relevante stukken opgevraagd, waaronder e-mails. In
totaal ging het om meer dan 2.500 documenten. Interviews De volgende personen werden geïnterviewd, om de informatie uit de documenten verder aan te
vullen. Deze personen waren in het verleden bij het project waren betrokken of op dit moment nog bij het project zijn betrokken.
Bij de gemeente Meppel:
•
(vh. financieel adviseur gemeente Meppel, thans
• • • • •
(strategisch adviseur duurzaamheid, betrokken bij de business case) (voorheen assistent-projectleider, thans werkzaam
(project- en procesmanager) Jaap van der Haar (wethouder, directeur MeppelEnergie) Henk ten Hulscher (wethouder, voormalig directeur MeppelEnergie)
Bij Rendo:
• •
m )
(
Bij Subsidia:
•
(adviseur voor de staatssteunprocedure bij de Europese Commissie)
Ecorys heeft eerst een conceptrapport opgesteld met haar bevindingen. Dit conceptrapport is besproken met de opdrachtgever. Waar nodig is daarna aanvullend onderzoek gedaan. Vervolgens
werd de eindversie van het rapport vastgesteld.
1.5
Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden Europese staatssteunregels die relevant waren voor het onderzoek
toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt getoetst of, uitgaande van de regelgeving destijds, of de lening en de participatie toen marktconform werden verstrekt. In dat geval was er geen sprake van
staatsteun. In hoofdstuk 4 wordt nagegaan de procedure die is gevolgd bij de Europese Commissie
gereconstrueerd. Hoofdstuk 5 toetst in hoeverre er sprake is strijdigheid met de Gemeentewet. In
hoofdstuk 6 worden enkele conclusies getrokken. Het rapport begint met een management-
samenvatting,waarin de drie deelvragen van de centrale vraagstelling worden beantwoord.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
10
2
Kader: destijds geldende Europese regels
De Europese Commissie ziet toe op vrije marktwerking in de landen van de Europese Unie. Vrije marktwerking betekent dat handelsbelemmeringen zo veel mogelijk worden weggenomen, maar
ook dat alle ondernemingen op de interne markt zo veel mogelijk gelijke concurrentie ondervinden.
Het verlenen van financiële steun door overheden aan specifieke ondernemingen past daar in
principe niet bij. Er zijn echter veel nadere specificaties en uitzonderingen. Eerst wordt uiteengezet of de steun aan MeppelEnergie als staatssteun kwalificeerde. In de tweede
en derde paragraaf wordt bepaald welke regelgeving van toepassing was op de casus van LDEB, de voorganger van MeppelEnergie, in de periode tussen het raadsbesluit en de datum waarop de
steun werd aangemeld bij de Europese Commissie.
2.1
Aanwezigheid van staatssteun: de cumulatieve voorwaarden Een steunmaatregel ten behoeve van een onderneming vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: •
er wordt steun verleent aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
•
de steun wordt toegekend door de staat of met staatsmiddelen bekostigd;
•
deze staatsmiddelen verschaffen aan de begunstigde een economisch voordeel dat niet via
normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit); •
de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen in een specifieke
sector/regio; •
de maatregel kan de mededinging in de Europese Unie vervalsen en heeft een ongunstige
invloed op het handelsverkeer in de Europese Unie.
De bovenstaande criteria hebben een cumulatieve werking. Dat betekent dat een steunmaatregel pas als staatssteun kwalificeert wanneer aan alle criteria wordt voldaan - zie ook figuur 2.1. Figuur 2.1: Beslisboom voor het vaststellen van kwalificatie als staatssteun
ft lisjüüïcvari eer. ciDunmuiregel djt moet wocdtTj uiige meid bi| cc EC, iiaizij de majETgtl vah onder een ran dfrvnpEtEn^ierïxiierenjen.
Bron: Handreiking staatsteun voor de overheid 2016
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
11
•
De begunstigde onderneming MeppelEnergie oefent een economische activiteit uit, omdat deze warmte, koude en elektriciteit levert op een markt waar concurrentie heerst. In het
Europees recht omvat het begrip onderneming elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, met inbegrip van partnerschappen en verenigingen. MeppelEnergie kwalificeerde volgens de Europese
Commissie als onderneming. Er werd voldaan aan de eerste voorwaarde voor staatssteun. •
Afkomstig van of toe te rekenen aan de staat: De Europese Commissie oordeelde dat de steun met staatsmiddelen werd bekostigd. De gemeente Meppel is immers een decentrale overheid
van de Nederlandse Staat. Er werd voldaan aan de tweede voorwaarde voor staatssteun. •
Bepaalde onderdelen van de financiële steun door de gemeente leverde MeppelEnergie een
economisch voordeel op dat niet via de normale weg zou zijn verkregen (non-conformiteit). In hoofdstuk 3 toetst Ecorys de marktconformiteit van de diverse steunmaatregelen, uitgaande van de werkwijze en voorschriften die golden voordat de gang naar Europa begon. Deze toets
levert als resultaat op dat de lening en de participatie van de gemeente marktconform werden
verstrekt. Er was voor deze financiële steun geen sprake van staatssteun. Deze financiële steun hoefde niet te beantwoorden aan de Europese staatssteunregels. Dat gold wel voor de
subsidies van de gemeente en voor de lening van de provincie Drenthe. •
De financiële steun door de gemeente was selectief volgens de Europese Commissie, omdat deze uitsluitend aan het begunstigde bedrijf zou worden verleend ten behoeve van de
energievoorziening voor de wijk Nieuwlandse Venen, zoals omschreven in paragraaf 1.1. Er werd daarmee voldaan aan de vierde voorwaarde voor staatssteun. •
Vervalsing mededinging en ongunstige beïnvloeding handelsverkeer: Volgens Trip (22 februari 2011, p. 32-37) kon niet zomaar worden gesteld dat niet aan deze voorwaarde werd voldaan, omdat het om een lokale activiteit ging, in de wijk Nieuwveense Landen in Meppel. De
Europese Commissie zou steun namelijk vrij snel zien als dreigende vervalsing van de
mededinging of als ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer. De Commissie kijkt niet alleen of een activiteit lokaal is, maar ook naar het bredere verband van de activiteiten van de
begunstigde onderneming. De Europese Commissie gaf in haar besluit inderdaad aan, dat de financiële steun door de gemeente voor MeppelEnergie het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, omdat MeppelEnergie actief is op het gebied van de levering van
warmte, koude en elektriciteit, een markt waarop internationale concurrentie heerst. Omdat de steun in de vorm van subsidie en de lening van de provincie hiermee voldeden aan de cumulatieve criteria voor staatssteun, werd deze voorgenomen staatssteun voor MeppelEnergie
aangemeld bij de Europese Commissie, in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Dit was niet het geval voor de lening en de participatie van de gemeente, die immers marktconform werd verstrekt.
2.2
Van toepassing zijnde overige Europese staatssteunregels (2011-2013) Sommige vormen van staatssteun aan ondernemingen sluiten aan bij het beleid van de Europese
Commissie. Daarom heeft de EC voor specifieke regelgeving vastgesteld voor de verlening van
staatssteun aan ondernemingen. In deze paragraaf wordt aangegeven aan welke staatssteunregels de financiële steun voor MeppelEnergie moest worden getoetst.
In de juridische adviezen die vooraf door de gemeente en door Rendo waren ingewonnen over de
te volgen staatssteunprocedure, werd verwacht dat getoetst moest gaan worden aan de richt
snoeren staatssteun milieubescherming 2008, geldig tot 28 juni 2014.
Volgens Nysingh (24 september 2011) moest het project onder de categorie ‘energie-efficiënte stadsverwarming’ van deze richtsnoeren worden geplaatst, omdat daar werd bepaald dat steun
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
12
voor de productie van stadsverwarming als steun voor hernieuwbare energiebronnen kon worden aangemerkt. Subsidia (6 september 2011) kon zich hier niet geheel in vinden. De andere categorie ‘energie-efficiënte stadsverwarming’ had als voorwaarde dat een besparing op primaire energie
wordt bereikt en richtte zich op WKK-installaties en op distributie van restwarmte. Het productiedeel van het project werd echter gevormd door verduurzaming van de woningvoorziening door middel van energie uit hernieuwbare energiebronnen, in combinatie met WKO en warmtepompen. De steun voor het productiedeel van het project viel daarmee volgens Subsidia onder de categorie
‘hernieuwbare energiebronnen’ van de destijds geldende richtsnoeren. Dit gold niet voor het distributiedeel van het project, de infrastructuur voor het transport van energie. Tijdens de fase van
prenotificatie van de Europese procedure werd de subsidie gesplitst over productie en distributie en deze complexiteit werd aan Europa voorgelegd. Uiteindelijk besloot Europa om het gehele project
onder hernieuwbare energiebronnen te scharen. In het besluit van de EC werd de steun getoetst op
zowel de richtsnoeren als, rechtstreeks, aan artikel 107 lid 3 sub c VWEU.
Verder speelde in de juridische adviezen vooraf een rol, dat de Europese procedure korter zou
gaan duren (3-6 maanden) indien het project onder de categorie hernieuwbare energiebronnen
werd aangemeld. Indien het project onder energie-efficiënte stadsverwarming werd gemeld, gold een doorlooptijd van 12-20 maanden. Bij de lange procedure kon vertraging ontstaan bij de
gebieds-ontwikkeling Nieuwveense Landen, waar het LDEB de energievoorziening moest gaan
regelen. De EC heeft de steun beoordeeld onder de categorie hernieuwbare energiebronnen. Daarmee kon de kwestie via de korte procedure worden behandeld.
2.3
Niet van toepassing zijnde staatssteunregels (2011-2013) Bij de voorbereiding van het raadsbesluit over de steun aan MeppelEnergie in 2011 werd ook de toepassing van de volgende toendertijd geldende staatssteunregels overwogen.
2.3.1
Destijds geen toetsing aan de Algemene Groepsvrijstellingsverordening De toen geldige Algemene Groepsvrijstellingsverordening (800/2008) bleef van kracht tot eind 2013, maar werd met een half jaar verlengd. Deze AGVV was geldig in de periode tussen het raadsbesluit (20 oktober 2011) en de aanmelding bij de Europese Commissie (23 augustus 2013).
Omdat bij de toepassing van de richtsnoeren staatssteun milieubescherming in het algemeen voldoende ervaring was opgedaan, diende investeringssteun die ondernemingen in staat stelt de milieubescherming (d.m.v. energiebesparing, hoogrenderende warmtekrachtkoppeling of duurzame
biobrandstoffen, artikel 22-23) voorbij de normen van de Unie te doen toenemen, volgens
overweging 46 van de AGVV (800/2008) te worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting bij de Europese Commissie.
In het advies van 1 april 2011 gaf Nysingh aan dat er (destijds) geen beroep kon worden gedaan op de AGVV, omdat de Europese Commissie MeppelEnergie zou zien als een grote onderneming en de AGVV ad-hoc steun aan grote ondernemingen uitsluit. Ad-hoc steun is steun die niet op een steunregeling is gebaseerd. Omdat de aandelen van MeppelEnergie voor meer dan 25% in overheidshanden zijn, beschouwde de Europese Commissie MeppelEnergie later als een grote
onderneming. Bovendien sloot de AGVV destijds steun in de vorm van participatie in aandelen
kapitaal uit. Daarom vormde de AGVV geen geschikte grondslag. Per 1 juli 2014 is een herziene AGVV in werking getreden. De nieuwe verordening biedt meer
mogelijkheden voor steun aan initiatieven op het gebied van milieubescherming en energie.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
13
MeppelEnergie zou na deze datum waarschijnlijk onder de nieuwe AGVV zijn gevallen. Verder
werd de methode voor de berekening van in aanmerking komende kosten vereenvoudigd, onder meer voor de bepaling van de zogenaamde steunintensiteit.
2.3.2 Project viel niet onder Diensten Algemeen Economisch Belang (EG 1998/206)
Diensten van algemeen economisch belang (DAEB) bevinden zich op het grensvlak tussen publieke belangen op nationaal en decentraal niveau en de interne markt. Hierbij valt onder andere
te denken aan onrendabel openbaar vervoer, sociale verzekeringsdiensten, publieke omroep en sociale woningbouw. Decentrale overheden mogen deze diensten laten uitvoeren door een
onderneming, als de markt de dienst onvoldoende oppakt of deze niet tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden verricht. De overheid mag de onderneming compenseren voor het uitvoeren van de dienst. Decentrale overheden hebben volgens de Europese regelgeving en
rechtspraak een ruime beleidsvrijheid bij het omschrijven en laten uitvoeren van een DAEB. Vooraf is afgevraagd of MeppelEnergie diensten van algemeen economisch belang ging verrichten.
Volgens Nysingh (13 sept 2011) had de Commissie de steun van de overheid aan een bedrijf dat zich richt op de exploitatie van duurzame stadsverwarming wel eens als een DAEB beschouwd. Dit had kunnen betekenen dat de investering in MeppelEnergie door de gemeente zou kunnen
plaatsvinden zonder melding te doen bij de Commissie. In een samenvattend memo over de adviezen voor de staatsteun voor het college is dit overwogen. Het voordeel was geweest dat er
geen melding nodig was en er minder steungrenzen waren geweest. De kansrijkheid was moeilijk in te schatten. Volgens Subsidia zou er niet of moeilijk aan de voorwaarden voldaan kunnen
worden. Daarbij werd gedoeld op de criteria van het Altmark-arrest van het Hof: •
De begunstigde onderneming daadwerkelijk belast moet zijn met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen. Deze verplichtingen moeten duidelijk zijn omschreven.
•
De criteria op basis waarvan de compensatie wordt berekend vooraf op objectieve en transparante wijze moeten worden vastgesteld, om te voorkomen dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de onderneming de concurrentie kan vervalsen.
•
De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichting geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van de verplichtingen.
•
De onderneming die de DAEB gaat uitvoeren moet door middel van een aanbestedingsprocedure of door middel van benchmarking worden geselecteerd.
Bovendien werd het risico overwogen dat indien dit spoor niet succesvol zou worden beëindigd, er alsnog een meldingsprocedure moest worden opgestart. Het aantonen of de diensten van
MeppelEnergie als DAEB konden worden gezien werd ook door Trip (22 februari 2011) als
ingewikkeld en risicovol gezien. Nysingh beviel aan om met BZK te gaan overleggen. Uiteindelijk is er van afgezien om MeppelEnergie te zien als een dienst van algemeen economisch belang.
2.3.3 DEAB de-minimisverordening was niet van toepassing Een gemeente kon in 2011-2013 (en kan nog steeds) overwegen om gebruik te maken van de
DAEB de-minimisverordening als vrijstellingsgrond voor het verlenen van staatssteun. Voor de toepassing van deze verordening moet er sprake zijn van een (aantoonbaar) algemeen
economisch belang. Het drempelbedrag bij de DAEB-de-minimisverordening ligt op € 500.000 in totaal over een periode van drie belastingjaren. Het bedrag van de steun van de gemeente (en de provincie) voor MeppelEnergie was groter dan dit steunplafond. Daarom kon er geen gebruik
worden gemaakt van de DAEB de-minimisverordening.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
14
In dit hoofdstuk werd nagegaan hoe destijds is geadviseerd en besloten over de te volgen
procedure voor de toetsing van de voor MeppelEnergie overwogen financiële steun van de
gemeente aan de Europese staatssteunregels. In het volgende hoofdstuk wordt nagegaan of de voor MeppelEnergie voorgenomen steun van de gemeente en de provincie al dan niet
marktconform werden verstrekt. Deze toets biedt een kader, om het verloop van de procedure bij de Europese Commissie te begrijpen, die in hoofdstuk 4 aan de orde komt. Dit levert de verklaring op voor de vraag waarom is afgeweken het raadsbesluit van 2011, in hoofdstuk 5..
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
15
3
Pro forma toets marktconformiteit
In dit hoofdstuk wordt voor de verschillende onderdelen van de in 2012 voorgenomen financiële steun voor MeppelEnergie BV getoetst of deze al dan niet als marktconform konden worden
gezien. Het gaat om een pro forma toets. Ecorys stelt zich als het ware voor dat zij in de aanloop
naar de Europese toetsing in 2012 door de gemeente Meppel was gevraagd om aan de hand van de toen gangbare werkwijze en voorschriften te toetsen in hoeverre deze maatregelen al dan niet
marktconform zouden worden verstrekt.3 Dit betreft de volgende steunmaatregelen: •
de subsidie van de gemeente Meppel (paragraaf 3.1);
•
de participatie in het eigen vermogen door de gemeente Meppel (paragraaf 3.2);
•
De achtergestelde lening van de gemeente Meppel (paragraaf 3.3);
•
De achtergestelde lening van de provincie Drenthe (paragraaf 3.4).
In paragraaf 3.5 wordt nagegaan over de private investering van Rendo in MeppelEnergie (indirect)
als staatssteun kon worden gezien.
Indien bepaalde onderdelen marktconform werden verstrekt, was er voor deze onderdelen geen sprake van staatssteun en hoeven deze niet voorgelegd te worden aan de Europese Commissie.
Indien bepaalde onderdelen niet marktconform werden verstrekt, was er voor deze onderdelen sprake van staatsteun die aan de Europese Commissie moest worden voorgelegd, om te bekijken of deze steunmaatregelen voldeden aan de toen geldende Europese staatssteunregels.
3.1
De subsidie van de gemeente Met betrekking tot de subsidie van € 500.000 van de gemeente Meppel stond vast dat de geoorloofdheid van deze staatsteun door de Europese Commissie moest worden getoetst aan de
Europese staatsteunregels. De juridische adviseurs (Trip, Nysingh en Subsidia) waren het hierover eens en Ecorys sluit zich hierbij aan.
Het geld van deze gemeentelijke subsidie was afkomstig uit het Klimaatcontract 2010-2011 van de provincie Drenthe en de gemeente Meppel. Voor de uitvoering van het dit contract verleende de provincie de gemeente Meppel een bepaalde bijdrage aan de gemeente, waarvan € 500.000 was
bestemd voor de realisatie van een duurzame infrastructuur in de wijk Nieuwveense Landen.
3.2
Marktconformiteit van de participatie in het eigen vermogen In deze paragraaf wordt getoetst of de € 300.000 participatie in het aandelenkapitaal van de
gemeente Meppel als marktconform en daarmee niet als staatssteun kon worden gezien. Om te bepalen of een investering door een overheidsinstantie staatssteun vormt, moet worden beoordeeld of een particuliere investeerder in soortgelijke omstandigheden ertoe zou kunnen
worden gebracht om een investering van gelijke omvang te doen. De Unierechter heeft het
Marktconform wil zeggen: aan de beginselen van de market economy operator (MEO) beantwoordend, Dit principe stond in 2011-2013 bekend als het market economy investor principe (MEIP).
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
16
þÿbeginsel van de investeerder (handelend) in een markteconomieþÿontwikkeld om te bepalen of
overheidsinvesteringen in ondernemingen (zoals participaties in het eigen vermogen) als marktconform en daarmee niet als staatssteun kunnen worden gezien. In dit geval heeft de particuliere investeerder Rendo (op vrijwillige basis) besloten om te
participeren in het eigen vermogen van MeppelEnergie, tegen gelijke voorwaarden als de
gemeente Meppel. Rendo is een particuliere investeerder en een private onderneming Rendo heeft publieke aandeelhouders, maar is een private onderneming. Rendo was en is
eigendom van enkele gemeenten, waaronder de gemeente Meppel. De Europese Commissie heeft zich in haar besluit hieromtrent strikt bij de feiten gehouden: de aandeelhouders van N.V. RENDO Holding zijn negen gemeenten; de jaaromzet bedraagt circa € 35 miljoen en het bedrijf heeft 155
medewerkers. In de eerdere fase van prenotificatie van de procedure bij de Europese Commissie vroeg Europa
wel informatie op over de winstgerichtheid van deze private onderneming. Rendo heeft toen haar
strategische visie 2009 ingediend. In dat plan staat dat Rendo streeft naar winst, namelijk (in 2009) naar ten minste € 6 miljoen per jaar. Rendo betaalt een redelijk dividend uit aan haar (publieke) aandeelhouders. Volgens de strategische visie streefde Rendo ten tijde van de staatssteunprocedure naar een dividenduitkering tussen € 6 en € 8 miljoen per jaar aan de aandeelhouders.
MeppelEnergie is een private onderneming met een publieke doelstelling (nutsbedrijf) De publieke aandeelhouders van Rendo houden deze aandelen in verband met de publieke
doelstelling van de onderneming. De onderneming waar de particuliere investeerder Rendo geld aan wilde lenen (MeppelEnergie) had en heeft een publieke doelstelling, zoals alle nutsbedrijven. Een nutsbedrijf is een bedrijf dat, vaak vanuit een monopoliepositie opereert in een sector die
beschouwd wordt zijnde van openbaar nut, omdat het belangrijke producten of diensten levert die in het algemeen belang zijn. Zoals: elektriciteit, aardgas, drinkwater of warmte/koude.
Vanwege de monopoliepositie zijn nutsbedrijven onderworpen aan strenge regels, zoals maximumprijzen. Diverse tarieven bij de levering van warmte en koude worden nationaal
vastgesteld. Zij mogen niet hoger zijn dan een maximumtarief. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) stelt elk jaar maximumtarieven voor de levering van warmte en het meten van warmte; voor de verhuur van de afleverset; voor de prijs van een nieuwe aansluiting op een warmtenet; voor de
opzegging van de aansluiting en voor de levering van koude (koeling) in een warmtenet en voor
warmte van lagere temperaturen. MeppelEnergie volgt deze maxima als nutsbedrijf nauwgezet. Indicator voor marktconformiteit participatie eigen vermogen Om te beoordelen of de investering marktconform is, wordt het beginsel van de investeerder
(handelend) in een markteconomie ingevuld door het rendement op het eigen vermogen van de onderneming te vergelijken met het normale door de markt verwachte rendement. Onder het rendement op het eigen vermogen wordt verstaan de verhouding tussen de nettowinst en het eigen
vermogen waarmee die opbrengst is verkregen. Hoe risicovoller het project is, des te hoger het rendement op eigen vermogen is dat deelnemers zullen verlangen. Europese Commissie informeerde zich over rendementseis van Rendo De rendementseis van de private investeerder Rendo voor investeringen in ondernemingen
(waaronder in de vorm van participatie in het eigen vermogen) lag volgens de strategische visie 2009 op
per jaar. Zonder de subsidie van de gemeente en de lening van de
provincie zou het rendement op het eigen vermogen (IRR) op MeppelEnergie onder deze norm
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
17
uitkomen
, maar met deze steun er boven
. In de brief bij de notificatie van 11
augustus 2013 werd een intern rendement op deze investering (IRR) van circa
aangegeven.
Daarmee kwam Rendo (en ook de gemeente) boven de rendementseis van Rendo uit. Rendo realiseerde als private investeerder haar rendementseis op investeringen
Volgens de Autoriteit Consument en Markt (2015) realiseerde Rendo in de jaren 2008-2013 tussen rendement op geïnvesteerd vermogen (RoIC). Dat was boven het sector-
gemiddelde van de netwerkbeheerders voor elektriciteit en gas. Dus: hoger danþÿmarktconform Dit met uitzondering van 2011, toen dit rendement een grote dip vertoonde. De ACM bevestigde zo dat de rendementsdoelstelling in de strategische visie 2009 door Rendo is gerealiseerd.
Vergelijking met marktconforme benchmarks voor rendement eigen vermogen
Wat een goed rendement op eigen vermogen is, hangt af van de branche en markt. Het Centraal Planbureau heeft vastgesteld dat Nederlandse huishoudens in het jaar 2012 (het jaar van de
besluitvorming bij de Europese Commissie) een rendement van 8,05% hebben gerealiseerd op hun aandelen, dat wil zeggen: hun investeringen in het eigen vermogen van bedrijven. Schröders heeft
onder circa 1.000 Nederlandse particulieren gemeten, dat zij een rendement op hun beleggingen van 10,6% wensen, maar dat zij minder (8-9%) verwachten.*5 Bij de exploitatie van bedrijven wordt
5-10% rendement op het eigen vermogen gerealiseerd, volgens Graydon.6 Uit deze benchmarks kan worden afgeleid, dat de rendementseis van
op het eigen vermogen van Rendo als
marktconform kan worden gezien. De gemeente Meppel volgde de private onderneming Rendo De gemeente Meppel beschikte niet over eigen eisen voor het rendement op investeringen en
volgde de investeringsbeslissing van Rendo. In de brief bij de prenotificatie werd dit specifiek vermeld. Omdat de gemeente Meppel op hetzelfde moment en tegen dezelfde condities als de private investeerder Rendo ging participeren in het aandelenkapitaal van MeppelEnergie, voldeed de gemeente ten aanzien van deze participatie aan het beginsel van de investeerder (handelend) in de markteconomie: de handelwijze van de publieke investeerder (de gemeente Meppel) was gelijk
aan die van een particuliere investeerder (Rendo).
Conclusie: participatie in eigen vermogen door gemeente was marktconform Ten aanzien van de participatie van de gemeente in het aandelenkapitaal van MeppelEnergie kan
daarmee worden geconstateerd dat er bij de rendementseis van de private investeerder Rendo (die werd gevolgd door de gemeente Meppel) geen sprake was van staatsteun, omdat de rendementseis boven het algemene marktconforme rendement op eigen vermogen lag. Het voornemen van de
gemeente om deel te gaan nemen in het eigen vermogen van MeppelEnergie hoefde daarom niet
door de Europese Commissie getoetst te worden aan de Europese staatssteunregels. Het besluit van de gemeenteraad van 27 september 2011 voorzag hierin.
3.3
Achtergestelde lening van de gemeente Meppel De Unierechter heeft met betrekking tot de definitie van marktconformiteit het 'beginsel van de
particuliere schuldeiserþÿontwikkeld. Hierbij wordt de handelwijze van een publieke schuldeiser (i.c. de gemeente Meppel) vergeleken met die van particuliere schuldeisers in een vergelijkbare situatie.
Indien een particuliere investeerder onder normale marktomstandigheden en vrijwillig eenzelfde
lening verstrekt, is er geen sprake van staatssteun.
4 5 6
Autoriteit Consulent en Markt: “Rapportage winsten regionale netwerkbeheerders elektriciteit en gas 2008-0213þÿ(2015) Schröders Global Investor Study, Nederland 2019þÿ(2020). https://www.graydon.nl/nl/resources/wiki/rentabiliteit
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
18
De lening van de gemeente van € 425.000 was gelijk aan die van de tweede aandeelhouder, de
particuliere schuldeiser Rendo. De gemeente verstrekte de lening tegen dezelfde voorwaarden als deze particuliere schuldeiser.
Rendo ging haar rendementseis op eigen vermogen niet halen
Op pagina 9 van het strategisch plan 2009 werd toegelicht dat Rendo ten minste
rendement
op investeringen (IRR) wil realiseren. Volgens de Autoriteit Consument en Markt (2015) realiseerde
Rendo in de periode 2008-2013 tussen
% rendement op geïnvesteerd vermogen.
In de brief bij de prenotificatie werd geconstateerd dat Rendo bij MeppelEnergie een lager IRR dan
de eis van t
% zou gaan realiseren, zowel zonder de subsidie van de gemeente en
zonder de lening van de provincie
maar ook met deze steun
. Dit had in de fase van
de vragenronde na de prenotificatie tot informerende vragen van Europa geleid. In het antwoord op
vraag 10 van CD Corp in de brief van BZK van 18 juli 2012 werd specifiek aangegeven dat de eis op vreemd vermogen van Rendo marktconform was (“accounts with commercial ratesþÿ).
Rendo heeft in de brief bij de prenotificatie toegelicht, dat zij toch besloot om bij de lagere IRR te gaan lenen aan MeppelEnergie, omdat het rendement op eigen vermogen ruim voldoende leek te
worden (paragraaf 3.2) en de interne opbrengstvoet (IRR) op de lening van de provincie was gecalculeerd voordat de financiering was geregeld. De lening werd later (inderdaad) afgesloten tegen een lagere rente dan eerder was voorzien (paragraaf 3.4). Dit werd herhaald in het antwoord op
vraag 10 van CD Corp in de antwoordenbrief van BZK van 18 juli 2012. MeppelEnergie bevestigde in haar brief aan Rendo van 4 september 2012 (die ook ter hand werd gesteld aan Europa) dat het IRR inderdaad lager lag dan de norm van Rendo, maar acceptabel
was voor de beide aandeelhouders, mede gezien de publieke doelstelling van MeppelEnergie. Ook
dit werd herhaald in het antwoord op vraag 10 van CD Corp in de brief van BZK van 18 juli 2012.
Marktconformiteit lening gemeente vanwege gelijke lening van een private schuldeiser In de fase van prenotificatie werd door de Nederlandse overheid aangegeven dat de gemeente
Meppel in 2009 verschillende private ondernemingen heeft uitgenodigd om hun visie te geven op de mogelijke realisatie van het duurzame energiesysteem in Nieuwveense Landen. De reacties
waren positief, maar sommige ondernemingen lieten al op voorhand weten niet te willen investeren.
Nederlandse banken lieten later blijken geen lening ter beschikking te willen stellen in de destijds
voorziene aflossingsvrije periode. Dit werd bevestigd in de brief van BZK van 20 februari 2013 naar aanleiding van vragen van Europa over de staatssteun. Bij de brief werd een bijlage gevoegd,
waarin ING verklaarde dat het project te risicovol werd geacht om een lening te verstrekken. Tijdens de verdere uitwerking van de plannen in de daarop volgende jaren, werd het duidelijk dat de economische resultaten vrij laag zouden zijn. Alleen Rendo was bereid om te investeren in de
joint venture. Dat er slechts één private schuldeiser wilde instappen, is niet wezenlijk. Wezenlijk voor het vaststellen van marktconformiteit is dat er een private schuldeiser, op vrijwillige basis, wilde instappen. Conclusie: achtergestelde lening van gemeente was marktconform De voorgenomen achtergestelde lening was marktconform en dus geen staatssteun. De lening
hoefde daarom niet aan de Europese Commissie ter toetsing aan de Europese staatsteunregels te
worden voorgelegd.
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
19
3.4
Achtergestelde lening van de provincie Drenthe De achtergestelde lening van de provincie werd verstrekt vanuit de Drentse Energie Organisatie (DEO), het energiefonds van de Provincie Drenthe. De DEO heeft als doel het versnellen van de energietransitie in Drenthe. Zij doet dit door het verstrekken van financieringen aan duurzame
energieprojecten en het geven van ondersteuning bij de totstandkoming van deze projecten. Tegenover deze lening van de provincie stond niet (zoals bij de achtergestelde lening van de gemeente) een private schuldeiser die vrijwillig een gelijke lening wilde verstrekken. De achtergestelde lening die de provincie Drenthe aan MeppelEnergie wilde verstrekken had daarom vooraf moeten worden getoetst op marktconformiteit met behulp van de methode die de Europese
Commissie daarvoor heeft vastgesteld. In deze paragraaf wordt dat (achteraf) alsnog gedaan, op basis van de werkwijze en de voorschriften die in 2012 golden.
Marktconform type lening (achtergestelde lening) De lening van de provincie zou achtergesteld worden, dat wil zeggen: indien MeppelEnergie in
wanbetaling geraakt, wordt de lening pas terugbetaald nadat de andere schuldeisers zijn betaald. Door de achterstelling loopt de verstrekker van een achtergestelde lening bij wanbetaling een
groter risico om het geïnvesteerde niet terug te krijgen dan een reguliere verstrekker. Hoe groot het
extra risico is, hangt af van de situatie en dit vertaalt zich naar (1) een verkorting van de leentermijn en (2) een verhoging van het rentepercentage. Ad 1 - Leentermijn niet marktconform, maar wel gewoon
Na een aflossingsvrijeperiode van 4 jaren zou in 10 jaarlijkse gelijke termijnen worden afgelost. De leentermijn was daarmee 14 jaar. Een bedrijfshypotheek heeft (toen en nu) meestal een looptijd van ongeveer 25 jaar.7 De leentermijn voor de DEO-lening was daarom niet marktconform, maar
wordt door overheidspartijen vaker toegepast indien het gaat om investeringen in projecten met een publieke doelstelling, waarbij binnen enkele jaren de publieke doelstelling wordt gerealiseerd. In
2019 werd de lening geherfinancierd. Vanaf 1 december 2019 zou de lening in 97 maandelijkse annuïteiten worden afgelost.
Ad 2 - Geen marktconforme rente
In de notificatie van de Europese Commissie werd vermeld dat de achtergestelde lening van de provincie tegen een rentepercentage van 4% per jaar ter beschikking zou worden gesteld. De
marktconformiteit van dit rentepercentage had vooraf moeten worden beoordeeld aan de hand van een methode van referentie- en disconteringspercentages die de Europese Commissie heeft vastgesteld.8 Deze beoordeling vindt hieronder alsnog plaats. De rente die zo wordt berekend
wordt door Europa als de marktconforme rente erkend. Het basispercentage van de marktconforme rente wordt bij deze methode gebaseerd op de eenjaars geldmarktrentetarieven in de lidstaten. Bepalend is het eenjaars IBOR van september,
oktober, november en december van het voorgaande jaar, uitgaande van de datum van indiening van de notificatie bij de Europese Commissie (23-08-2013). De eenjaars EURIBOR geldmarkt was 0,684% in september 2012; 0,685% in oktober 2012 en 0,615% in november 2012, of gemiddeld
0,661%.*9 Deze percentages waren bekend toen de notificatie werd ingediend, hoewel achteraf statistisch enigszins kan zijn gecorrigeerd.
7
8
9
https://www.rabobank.nl/bedrijven/zakelijk-financieren/alle-financieringsvormen/bedrijfshypotheek/. Voor verbouwingen geldt een looptijd van ongeveer 10 jaar. ‘Mededeling van de commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld’ (2008/C 14/02). https://www.homefinance.nl/algemeen/informatie/euribor-per-datum.asp
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
20
Dit basispercentage moet worden verhoogd met een opslag, afhankelijk van de credit rating van de
betrokken onderneming en de geboden zakelijke zekerheden. Wanneer een decentrale overheid een lening geeft, moeten deze overheid zich laten leiden door vooruitzichten op de lange termijn.
Daarvoor worden dan credit ratings van gerenommeerde kredietbeoordelaars gebruikt, zoals Fitch,
Moody en Standard & Poor. Van MeppelEnergie was op het moment van de indiening van de notificatie bij de Europese Commissie natuurlijk geen credit rating bekend.
Daarom diende voor deze startende onderneming uitgegaan te worden van het hoogste aantal
basispunten dat volgens de Mededeling kan worden toegekend, te weten 1.000 basispunten,
behorend bij een credit rating van ten hoogste CCC en lage zekerheidsstelling.10 Een basispunt is
één procent van één procent. Bijvoorbeeld: van een rentedragende lening van 0,50% boven de EURIBOR wordt gezegd dat deze 50 basispunten boven EURIBOR is. Hieruit volgt een
marktconforme rente van -0,661% + 10,0% = 10,7% per jaar. In de antwoordenbrief van 13 augustus 2013 werd een iets lagere marktconforme rente aangegeven (10,56%, bij vraag 9).
Door de achterstelling loopt de verstrekker van de achtergestelde lening een groter risico dat hij zijn
geld niet terugkrijgt. Om dit te compenseren geldt in de vrije markt voor een achtergestelde lening doorgaans een hoger rentepercentage. Bij startende ondernemingen varieert deze rente tussen de
7-9% en 15-20%.11 De marktconforme rente volgens de methode van de EC zit in dit bereik.
De 4% rente die de provincie wilde gaan rekenen over de DEO-lening voor MeppelEnergie was veel lager dan de marktconforme rente van 10,7% per jaar, volgens de methode van de Europese
Commissie. Hieruit blijkt dat MeppelEnergie economisch voordeel ging genieten uit het verschil
tussen de marktrente en de te betalen rente (inclusief de risico-opslag) dat bij een normale weg (zonder staatssteun) niet zou worden behaald en dat er daarom sprake was van staatsteun.
Aflossingsvrije periode die werd overwogen was marktconform De achtergestelde lening van de provincie ging uit van een aflossingsvrije periode van enkele jaren. Zo’n aflossingsvrije periode is niet ongewoon bij startende ondernemingen, maar komt niet altijd voor. Het economische voordeel van de aflossingsvrije periode voor MeppelEnergie werd in de berekening bij de notificatie aan de Europese Commissie gekwantificeerd en meegeteld. In de
leningsovereenkomst van 2014 werd de aflossingsvrije periode overigens niet meer opgenomen. Marktconforme zekerheden
In de leningsovereenkomst van 17 september 2014 voor de DEO-lening werden zekerheden voor
betaling of teruggave van al hetgeen DEO te vorderen uit hoofde van de lening afgesproken, te
weten een (eerste) hypothecaire inschrijving op alle opstalrechten; verpanding aan DEO van de bedrijfsmiddelen en de voorraad welke zich toen bevonden in het pand of op het terrein van MeppelEnergie (of elders) en verpanding van alle toekomstige bedrijfsmiddelen en voorraden.
Deze zekerheden zijn niet ongewoon, als niet tegen marktconforme condities wordt geleend. Conclusie: achtergestelde lening van de provincie was niet marktconform
De achtergestelde lening van de provincie werd niet tegen marktconforme condities verstrekt. Daarom was er sprake van staatssteun bij de verlening van deze lening en moet deze achtergestelde lening door de Europese Commissie worden getoetst aan de Europese
staatssteunregels. Deze achtergestelde lening is integraal meegenomen in het besluit van de Europese Commissie.
‘Mededeling van de commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld’ (2008/C 14/02); zie ook overweging 18 in het EC-besluit over MeppelEnergie. https://www.investeerders.nl/achtergestelde-lening/ (geraadpleegd 6 september 2021)
Staatssteun MeppelEnergie
ECORYS
21
Aanpassing leenbedrag en rentepercentage achteraf: wordt de steunintensiteit te hoog? In de raadsmemo van 27 september 2011 (over de staatssteun aan MeppelEnergie) staat dat de provincie voornemens was om € 650.000 als achtergestelde lening ter beschikking te gaan stellen.
Dit bedrag is later aangepast tot € 700.000. Dit bedrag is ook opgenomen in de notificatie aan de
Europese Commissie en is als zodanig beoordeeld door de Europese Commissie, onder meer als
deel van het maximum aan steunintensiteit. In de leningsovereenkomst van 17 september 2014 is uiteindelijk een leenbedrag van maximaal € 1.000.000 overeengekomen. In de notificatie aan de Europese Commissie was de € 700.000 doorgerekend in de ‘steunintensiteit’. Indien bij deze berekening met € 1.000.000 was gerekend, zou het toegestane maximum ook niet zijn gehaald.
Verder werd de rente in de leningsovereenkomst met de provincie in 2014 (artikel 2.6) van 4% naar
3% verlaagd. De laatste rente was nog lager dan de marktconforme rente. Ook hier geldt dat het geheel van de financiële staatssteun voor MeppelEnergie onder het maximum van de
steunintensiteit diende te blijven. In paragraaf 4.5 toetst Ecorys of met het hogere leenbedrag en de lagere rente (in combinatie met de andere wijzigingen in de business case) men toch bleef uitkomen onder het toegelaten maximum voor de steunintensiteit.
3.5
De private investering van Rendo in MeppelEnergie is (indirect) geen staatsteun Nysingh (24 augustus 2011, punten 11-12) meende in haar a priori advies over de staatssteun, dat indien Rendo bij haar besluit om te investeren in MeppelEnergie rekening had gehouden met
subsidies, garanties, leningen of andere vormen van financiële steun door de overheid die door de Europese Commissie uiteindelijk als ongeoorloofde staatssteun zijn gezien, het onmogelijk zou zijn om te betogen dat de voorgenomen deelname in aandelenkapitaal van MeppelEnergie door de
gemeente (en door Rendo) marktconform zou zijn en derhalve geen staatssteun zou vormen. De Europese Commissie heeft in haar besluit geen ongeoorloofde staatssteun geconstateerd. Een rekenblad in de spreadsheet bij de ‘notitie ter voorbereiding op de notificatie’ heet: ‘Publiek’
geld. In dit overzicht werd al het geld genoemd dat geïnvesteerd zou worden in MeppelEnergie.
De vormen van financiële steun die in het vorige hoofdstuk op marktconformiteit zijn onderzocht zijn in dit overzicht opgenomen. Deze steun heeft betrekking op publiek geld. De investering van de private investeerder en private schuldeiser Rendo ook in dit overzicht opgenomen. Het rekenblad