Bijlage 1. Nota Grondbeleid 2025

Bij een planmatige verwerving kan het zogenaamde ‘tweesporenbeleid’ een uitkomst bieden.

In de onteigeningsprocedure wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het bestuursrechtelijke spoor en het privaatrechtelijke spoor. Het bestuursrechtelijke spoor regelt de eigendomsovergang. De raad krijgt in dit publiekrechtelijke spoor een prominentere rol dan onder de Wro die tot 1 januari 2024 van kracht was. De raad neemt de onteigeningsbeschikking nadat de belanghebbenden hun zienswijze kenbaar konden maken. De raad legt de onteigeningsbeschikking ter bekrachtiging voor aan de bestuursrechter. De belanghebbenden kunnen bij de bestuursrechter bedenkingen indienen en hoger beroep bij de Raad van State. De eigendomsoverdracht vindt bij notariële akte plaats. De hoogte van de schadeloosstelling volgt het privaatrechtelijke spoor. De gemeente verzoekt de civiele rechter na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking om de schadeloosstelling vast te stellen.

Gronduitgifte Er is een aantal situaties waarbij gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken kan plaatsvinden zonder dat de gemeente een gronduitgifte doet op basis van een transparante en met volledige mededinging. Hierna volgen een aantal voorbeelden waarbij één-op-één uitgifte mogelijk is. •

Het tweesporenbeleid houdt in dat de grondverwerving als het ware wordt beschouwd als een onteigening. Het doel blijft altijd om minnelijk overeenstemming te bereiken. Maar blijft deze overeenstemming uit, dan kan de gemeente het middel van onteigening inzetten. Het tweesporenbeleid geeft hierin structuur: op de achtergrond (parallel aan de onderhandelingen tot een minnelijke overeenstemming) worden de voorbereidingen voor een onteigening getroffen. Het onteigeningsdossier wordt in orde gemaakt zodat de gemeenteraad efficiënt de onteigeningsbeschikking kan nemen als duidelijk wordt dat minnelijke aankoop niet lukt. Dit voorkomt onnodig tijdsverlies. Het tweesporenbeleid zorgt er ook voor dat het verwervingsproces en de onderhandeling met de grondeigenaren kaders krijgt. De kaders van de volledige schadeloosstelling als basis voor het aanbod aan de grondeigenaren is het uitgangspunt. De onderhandeling zal binnen die kaders lopen. De grondeigenaar weet daarmee wat hij kan verwachten en waar hij wettelijk recht op heeft. Die kaders zorgen ervoor dat de onderhandeling binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid verlopen. Het maakt voor de gemeente dan ook snel inzichtelijk of een grondverwerving kansrijk is of niet. De keuze om over te gaan tot een onteigening wordt hiermee onderbouwd.

Met een tweesporenbeleid en daarmee een onteigeningsprocedure achter de hand wordt vaak bereikt dat de onderhandeling zich concentreert op de werkelijke waarde van de eigendommen en de schade die de eigenaar leidt als gevolg van de verwerving. Het feit dat de onteigening concreet kan worden ingezet, werkt mee aan genormaliseerde verhoudingen aan de onderhandelingstafel en de uitgangspunten waarover de partijen in overleg zijn. Een aanbod op volledige schadeloosstelling is gebaseerd op een geldelijke vergoeding. De gemeente laat de werkelijke waarde van de eigendommen taxeren en maakt een inschatting van de schade die voortvloeit uit de grondverwerving. Hiermee volgt de gemeente de onteigeningsleer en blijft zij binnen de wetgeving en jurisprudentie. De grondeigenaar heeft recht op zelfrealisatie. Als hij binnen de door de gemeente gestelde kaders de nieuwe functie zelf kan realiseren, dan is onteigening niet aan de orde. In het verwervingsproces en de hieraan voorafgaande verwervingsstrategie, moet de gemeente dus een inschatting maken in hoeverre de grondeigenaar daadwerkelijk in staat is om zelf de functie te realiseren. Dit toetst de gemeente aan de hand van de kwalitatieve en kostenverhaalregels in het omgevingsplan.

Als de gemeente twijfelt aan zelfrealisatie door de grondeigenaar, doet zij er verstandig aan om het tweesporenbeleid te starten en uit te gaan van grondverwerving.

•

•

•

Specifiek vastgoed op een specifieke locatie Voor de uitgifte van grond en/of vastgoed ten behoeve van bepaalde functies zoekt de gemeente specifieke partijen die deze functies kunnen ontwikkelen en/of realiseren en vervolgens duurzaam in stand kunnenhouden. Het gaat dan bijvoorbeeld om sociale huurwoningen, scholen of nutsvoorzieningen. Het gaat daarbij meestal om de uitgifte aan partijen die een specifieke (wettelijke) taak vervullen in het algemeen belang. Particuliere bouwkavels of bedrijfskavels Nieuwe particuliere bouwkavels en nieuwe bedrijfskavels brengt de gemeente met een openbare procedure in verkoop en daarmee op basis van volledige mededinging. Bij particuliere bouwkavels geldt een lotingsprocedure. Als na deze procedure kavels overblijven dan plaatst de gemeente deze op haar website. Voor de bouwkavels die op de gemeentelijke website staan is voor iedereen kenbaar dat ze te koop zijn en onder welke voorwaarden. Daarmee zijn er gelijke kansen voor iedereen en is sprake van mededinging. Als er een geïnteresseerde is voor een bouwkavel dan kan de gemeente hier één-op-één mee in gesprek gaan om te komen tot een verkoop. Grondeigendom en integrale planvorming Als zowel de gemeente als de marktpartij gronden in eigendom hebben en de gronden van beide partijen zijn nodig om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, kan uitgifte één-op-één plaatsvinden.

In deze gevallen moet een vergelijking worden gemaakt tussen het stedenbouwkundige plan en de eigendomsverdeling. In het stedenbouwkundige plan hebben zowel een marktpartij als de gemeente gronden in bezit en de marktpartij wil, naar de wensen van de gemeente, het integrale plan realiseren. De gemeente hoeft dan niet te verkopen aan een derde die niet in staat is om een integraal plan te realiseren omdat deze, ook na verkoop door de gemeente, niet alle daarvoor benodigde gronden in handen heeft. Bouwclaim Bij een gebiedsontwikkeling met versnipperd grondeigendom kan het werken met een bouwclaim de integraliteit van de visievorming en uitvoering bevorderen. Grondeigenaren kunnen in dat geval naar rato van hun grondeigendom dat overgedragen wordt aan de gemeente ontwikkelrechten krijgen.

35

•

•

•

Compensatie met vervangende grond Bij het verwerven van gronden door de gemeente kan er in plaats van een koopsom of een schadeloosstelling gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om elders grond aan te bieden of grond te ruilen. Bij een dergelijke handeling kan grond één-op-één uitgegeven worden omdat er sprake is van een ongelijke situatie. Een eigenaar verkoopt gronden aan de gemeente onder de voorwaarden dat zij een ander perceel van de gemeente kunnen verwerven. Andere particulieren of bedrijven kunnen de gemeente niet de wenselijke grond aanbieden en zijn daardoor niet gelijk. Aangrenzend eigendom Aan grondeigenaren die eigendom hebben dat direct grenst aan gemeentegrond en waarbij er niet meerdere gegadigden zijn die ook dat aangrenzende eigendom hebben, kan grond één-op-één worden uitgegeven. Een voorbeeld hiervan is de verkoop van groen- en reststroken direct grenzend aan tuinen/woningen van particulieren. Lopende onderhandelingen / overeenkomsten voor het Didam-arrest Wanneer de gemeente en een partij al lopende onderhandelingen hadden vóór de uitspraak wordt er gekeken naar de status van de onderhandelingen. Hierbij zijn de duur en de detaillering van de onderhandelingen relevant. Dit kunnen vergaande toezeggingen, overeenkomsten, uitgewerkte plannen of anderszins zijn. Belangrijk hierbij is ook in hoeverre een beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel.

Indien de onderhandelingen dermate gevorderd zijn en de partij erop mocht vertrouwen dat het plan doorgang vindt, kan de gemeente overgaan tot een één-op-één uitgifte. Dit kan omdat er geen sprake is van gelijke gevallen. Aandachtspunt hierbij is dat er op voorhand geen andere gegadigden zijn uitgesloten. Als dat het geval is, is één-op-één uitgifte niet mogelijk.

Vestigen van zakelijk rechten Het college kan grond uitgeven door een zakelijk recht te vestigen. Denk hierbij aan erfpacht of recht van opstal. Als de gemeente regie wil houden op de grond dan kan zij dit instrument gebruiken. De uitgiftevoorwaarde en vestigingsvoorwaarden zijn afgestemd op marktconforme en redelijke uitgangspunten en voldoen aan de kaders van het Didam-arrest. Huur en bruikleen De gemeente kan gronden die zij in eigendom heeft verhuren of in bruikleen geven. Vooral bruikleen is een passend instrument als de gemeente bijvoorbeeld relatief snel weer over de grond wil kunnen beschikken of als ze de grond tijdelijk in gebruik geeft vooruitlopend op een definitieve bestemming of ontwikkeling. Indien de gemeente een huurovereenkomst sluit dan zorgt zij er binnen de wettelijke kaders voor dat de huurder geen huurrechten krijgt. Huurrechten vormen namelijk een belemmering voor een snelle opzegging. Reststroken De verkoop van reststroken kan alleen door de aanwonenden die grenzen aan de reststrook worden aangekocht. De aanwonenden van de reststrook dienen vol eigenaar te zijn van het hoofdperceel waaraan de reststrook grenst. Voor de restroken worden marktconforme uitgifteprijzen gehanteerd. De gemeente beschouwt reststroken als een uitzondering op het tenderbeleid. Wel publiceert de gemeente de verkoop op de gemeentelijke website en een huis-aan-huisblad.

23 Artikel 7:311 ev BW

Pacht De gemeente verpacht agrarische gronden. Een pachtovereenkomst lijkt op een huurovereenkomst, maar kent specifieke regels23. De gemeente geeft de pachter het gebruik van de agrarische grond voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw en de pachter betaalt hiervoor een tegenprestatie, de pachtvergoeding. De raad heeft het pachtbeleid als zelfstandige beleidsnota vastgesteld op 18 september 2025.

Grond- en uitgifteprijzen Marktconforme grond- en uitgifteprijzen gelden voor de volgende categorieën (niet limitatief): • Woningbouw: geliberaliseerde huur; koop: projectmatige bouw en particulier opdrachtgeverschap; • Commerciële functies; • Bedrijven; • Overige commerciële voorzieningen: kantoren, winkels, horeca en overige voorzieningen; • Maatschappelijke voorzieningen met winstoogmerk; • Reststroken; • Nutsvoorzieningen; • Huur; • Opstalrecht; • Erfpacht; • Pacht. Uitzonderingen: • Sociale huurwoningen De gemeente sluit met de woningcorporaties prestatieafspraken. In de prestatieafspraken maken partijen brede afspraken over de sociale woonopgave in de gemeente. Gekoppeld aan deze prestatieafspraken werkt de gemeente met vaste grondprijzen voor bouwkavels voor sociale huurwoningen. •

Maatschappelijke functies zonder winstoogmerk Voor maatschappelijke functies zonder winstoogmerk hanteert de gemeente een prijs per m² die de kostprijs benadert. De kostprijs wordt bepaald aan de hand van de kosten die gemaakt zijn voor het leveren van (bouwrijpe) grond.

36

BIJLAGE II

TOELICHTING SAMENWERKINGSVORMEN Bouwclaimmodel

Joint venture

Het bouwclaimmodel is een bijzondere vorm van actief grondbeleid en wordt veelal gekozen als private partijen grondeigendommen hebben in het plangebied. Het is een samenwerkingsvorm in het spoor van actief grondbeleid. In het bouwclaimmodel verkopen private partijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte bouwrijpe grond mogen terugkopen met een vooraf overeengekomen programmering waarmee zij hun bouwrechten veiligstellen. De gemeente voert de grondexploitatie en draagt zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. Private partijen nemen, net als bij actief grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening. De samenwerking op basis van een bouwclaim is vooral goed inzetbaar als in een gebied sprake is van versnipperd eigendom in handen van private partijen en de gemeente een actieve rol wenst in te nemen. Ook kan het maatschappelijk rendement een aanleiding zijn om voor de gemeente om te werken met een bouwclaim. De gemeente kan dan haar regierol beter invullen en zo de gewenste ontwikkelingen op de locatie beter sturen. Deze variant is veelal te prefereren boven de zelfrealisatie door alle afzonderlijke private grondeigenaren.

Wanneer in een gebied diverse partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben, kunnen deze partijen besluiten samen te gaan werken door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dan wel door voor de samenwerking een aparte rechtspersoon op te richten, bijvoorbeeld een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). De GEM kan dan de gezamenlijke grondexploitatie voeren en gronden uitgeven, vaak op basis van een gezamenlijk opgesteld en vastgesteld masterplan voor het gebied. De risico’s van de grondexploitatie worden gedragen door alle deelnemende partijen. De gemeente behoudt haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.

Concessiemodel Bij het concessiemodel heeft de gemeente (geheel dan wel gedeeltelijk) het grondeigendom. De gemeente draagt haar grond over aan een private partij (bijvoorbeeld via een tenderprocedure of een prijsvraag) die de (privaatrechtelijke) grondexploitatie voert. In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente. De gemeente beperkt zich bij het concessiemodel tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld met een stedenbouwkundig programma van eisen, een masterplan of kwaliteitsnormen. Dit model kenmerkt zich door een strikte publiek-private rolverdeling, waarbij een private partij een groot deel van de traditionele overheidstaken (bijvoorbeeld de aanleg van openbare voorzieningen en infrastructuur) uitvoert en de risico’s draagt. Zowel de grond- als de opstalexploitatie zijn voor rekening en risico van de private partij. Bij een dergelijke overdracht van overheidstaken moet zeker gesteld worden dat de private partij deze werken conform de regels van het (Europees) aanbestedingsrecht en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid zal aanbesteden.

De gemeente kiest bij het concessiemodel nadrukkelijk voor samenwerking om zo ook de kennis, kunde en capaciteit van marktpartijen bij de gewenste gebiedsontwikkeling optimaal te kunnen benutten en/of omdat zij het risico voor de ontwikkeling niet wil dragen. De belangrijkste voorwaarde voor het bereiken van positieve effecten bij de toepassing van het concessiemodel ligt vooral in de rolvastheid en professionaliteit van partijen. Bij een concessie moet voldoende ruimte gegeven worden aan de marktpartij. Afspraken over het kwaliteitsniveau en het programma dienen vooraf op hoofdlijnen te worden vastgelegd.