B8H Bijlage 5 U&HS ODBN 2025-2028
Tekst van het document
Onder leegstand worden locaties verstaan waar in het verleden een inrichting zat/ bedrijvigheid was maar waarvan later is vastgesteld dat er geen (milieubelastende) activiteiten meer plaatsvinden. Dit is onder andere van belang voor de informatiepositie van de ODBN. o Ook komt het voor dat een toezichthouder op weg naar een specifiek locaties onverwachte overtredingen/situaties en misstanden tegenkomt en deze oppakt bij wijze van vrijeveldtoezicht.
43
Klachten, ongewone voorvallen en overtredingen De ODBN hanteert het uitgangspunt dat bij het vaststellen van een ernstige klacht, een ernstig ongewoon voorval of een ernstige overtreding, zo spoedig mogelijk een (her)controle wordt uitgevoerd. Onder het begrip ‘ernstige overtreding’ wordt in elk geval verstaan: een overtreding met een milieueffectscore van 4 op basis van de LHSO (zie onder handhavingsstrategie). Daarbij schrijft het Omgevingsbesluit (art. 13.7) voor dat bij IPPC-bedrijven bij ernstige overtredingen binnen zes maanden een hercontrole moet plaatsvinden. Overigens is het naleefgedrag ook onderdeel van het risicomodel, waarmee hercontroles bij overtredingen en klachten zijn geborgd.
Rapportage De toezichthouders van de ODBN leggen de uitwerking van hun bevindingen vast in het zaaksysteem van de ODBN. Per brief worden betrokkenen geïnformeerd over de bevindingen en de daaraan verbonden consequenties. Voor IPPC-bedrijven geldt hierbij een wettelijke termijn van twee maanden waarbinnen de betrokkenen geïnformeerd worden (art. 13.7 lid 2 sub a Omgevingsbesluit). In beginsel houdt de ODBN aan dat het rapport (de brief ) voor alle typen bedrijven/betrokkenen binnen 28 dagen na het uitvoeren van een controle wordt gedeeld.
Signaalfunctie van toezicht De ODBN houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving ten aanzien van de bescherming van het milieu en de natuur. Tijdens de uitvoering van deze toezichthoudende taak kunnen echter signalen opgevangen worden van criminele activiteiten (en andere overtredingen). De ODBN werkt nauw samen met partijen zoals de politie en het Openbaar Ministerie wanneer eventuele misstanden worden gesignaleerd. Indien nodig worden integrale controles samen met de handhavingspartners uitgevoerd.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
44
De boa’s van de ODBN zijn de belangrijkste schakel tussen de ODBN en de handhavingspartners als het Openbaar Ministerie/Functioneel Parket en de politie. Wanneer strafrechtelijk handhaven mogelijk en wenselijk is, stemmen de boa’s waar nodig af met deze en andere handhavingspartners. De LHSO is een belangrijk kader voor de sanctioneringsstrategie van de ODBN. Toch laat de LHSO ook nog ruimte voor nadere invulling van het bestuurs- en strafrechtelijk instrumentarium, bijvoorbeeld door bij bepaalde overtredingen een gestandaardiseerde milieueffectscore uit te werken, inclusief bijpassende bestuurs- en/of strafrechtelijke handhavingsmiddelen, zoals dwangsombedragen en de mogelijkheid tot de inzet van de Bestuurlijke Strafbeschikking Fysieke Leefomgevingsfeiten (BSBFL). Hier kan bijvoorbeeld ook voor gekozen worden bij de verdere uitwerking van de onder ‘Toezichtstrategie’ genoemde Specifieke Aanpak. De ODBN treedt – wanneer nodig - ook handhavend op bij overtredingen van bestuursorganen, ook als de overtreding is begaan door een bestuursorgaan die deelneemt aan de ODBN. Hiervoor gelden dezelfde kaders als voor andere bedrijven; vanwege de voorbeeldfunctie van overheden zal in de praktijk soms juist extra aanleiding zijn om in zulke gevallen handelend op te treden, met inachtneming van de LHSO. De ODBN is hiertoe bevoegd op grond van de mandaatbesluiten.
Gedoogstrategie
3.2.3 Handhavingsstrategie Handhaving – zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk – is één van de instrumenten die bijdraagt aan een schone, veilige en duurzame leefomgeving. Hoewel handhaving – en zeker strafrechtelijke handhaving – nooit een doel op zichzelf mag zijn, is het wel een belangrijk middel wanneer naleving van de wet- en regelgeving uitblijft. Onder de handhavingsstrategie vallen de strategische kaders voor de inzet van zowel de bestuursrechtelijke, als de strafrechtelijke handhavingsmiddelen. De handhavingsstrategie bestaat uit twee delen: de sanctioneringsstrategie – oftewel het kader voor de keuze van sanctiemiddelen – en de gedoogstrategie.
Sanctioneringsstrategie Onder de sanctioneringsstrategie valt het afwegingskader voor de verschillende bestuursen strafrechtelijke instrumenten. De ODBN volgt hierbij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO gaat uit van een evenwichtig bestuurs- en strafrechtelijk interveniëren, waarbij de vraag welke interventie passend is. Dit is afhankelijk van de aard, zwaarte, oorzaken en de gevolgen van de overtreding, het gedrag van de overtreder én het verwachte effect van de interventie. Wanneer de toezichthouders van de ODBN een overtreding constateren, passen zij altijd de LHSO toe. Dat betekent dat zij hun bevindingen positioneren op de zogenoemde ‘interventiematrix’, op basis van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en het gedrag van overtreder. Hieruit volgt de LHSO-score, waarbij in de matrix de bijbehorende mogelijke interventies zijn opgenomen, van het afgeven van een waarschuwing tot het opstellen van een strafrechtelijk proces-verbaal van bevindingen. Daar waar strafrechtelijk interveniëren mogelijk is, worden altijd boa’s betrokken.
Gedogen is het bewust niet optreden tegen overtredingen van de rechtsregels (afgesproken normen). Aanleiding voor gedogen is bijvoorbeeld omdat er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding of een situaties waarbij handhavend optreden onevenredig wordt geacht. Doorgaans wordt onderscheid gemaakt tussen ‘actief gedogen’ en ‘passief gedogen’. Bij actief gedogen treft het bestuursorgaan een expliciete beslissing om een overtreding toe te staan, waar doorgaans ook voorwaarden aan zijn verboden. Bij passief gedogen – ook wel: ‘stilzwijgend’ of ‘impliciet’ gedogen – wordt er geen formele beslissing genomen, maar wordt simpel weg niet opgetreden tegen de overtreding. De ODBN gedoogt niet zelfstandig, wat in de praktijk betekent dat het bestuursorgaan altijd vooraf geïnformeerd zal worden over een voornemen om te gedogen. Daarbij neemt de ODBN de beleidsregels van de deelnemers ten aanzien van het gedogen in acht. Er wordt alleen bij hoge uitzondering gedoogd, en altijd actief. Het Openbaar Ministerie is niet gebonden aan een gedoogverklaring bij het nemen van een beslissing over eventuele vervolging. Daarom wordt in het gedoogbesluit vermeld dat het gedogen niets afdoet aan het feit van de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie om een strafvervolging in te stellen.
Ook andere handhavende instanties zijn niet gebonden aan een afgegeven gedoogverklaring en maken een eigen afweging.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
45
46
47
Handhavingssamenwerking Handhaving vraagt om intensieve samenwerking tussen de diverse handhavingspartners. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de diverse instanties in de zogenoemde strafrechtketen – denk aan de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de omgevingsdiensten – maar ook om samenwerking binnen de ODBN, tussen toezichthouders, juristen en boa’s. Gezamenlijk dragen genoemde partijen zorg voor de handhaving van het omgevingsrecht. Daartoe bestaat ook een beginselplicht tot handhaving. Burgers en bedrijven moeten ervan op aan kunnen dat overtreders worden aangesproken, en indien nodig aangepakt, zowel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk. De ODBN zorgt voor goede afstemming tussen de toezichthouders en bestuursrechtelijke handhavers enerzijds, en de boa’s belast met de strafrechtelijke handhaving anderzijds. Daarnaast wordt nauw samengewerkt met de handhavingspartners, waaronder in het bijzonder de politie en het Openbaar Ministerie/het Functioneel Parket. Ten behoeve van deze samenwerking en afstemming met de handhavingspartners sluit de ODBN elke zes weken aan op het zakenoverleg milieuzaken van het Functioneel Parket in Den Bosch. Hier sluiten niet alleen de politie en het FP aan, maar ook andere handhavingspartners, zoals de NVWA, ILT, Waterschappen Aa en Maas en De Dommel, Rijkswaterstaat en het milieuteam van de politie.
Naast dit overleg waarbij met name op zaakniveau afstemming wordt gezocht, hebben de boa’s van de ODBN ook frequent contact en overleg met de milieuagenten van de politie. Naast deze vormen van operationele afstemming bestaat er duidelijk behoefte aan de verdere formalisatie van de tactisch/strategische handhavingsoverlegstructuur in Noord-Brabant, waarbij afstemming wordt gezocht over provinciale of regionale doelen en prioriteiten, en aansluiting bij de Landelijke en Strategische Milieukamers. Formeel heeft de provincie een coördinatietaak ten aanzien van de ‘onderling afgestemde uitoefening van de handhavingstaak’ (Art. 18.26 lid 1
Omgevingswet). Samen met de andere Brabantse omgevingsdiensten en in nauwe afstemming met de handhavingspartners werkt de ODBN de mogelijkheden voor nieuwe overlegstructuren uit op de tactisch/strategische schaalniveaus, waar verdere afspraken gemaakt kunnen worden over de uitoefening van de (strafrechtelijke)handhavingstaak.
3.3 Adviesstrategie De ODBN voert voor haar deelnemers ook specialistische milieu(advies)taken uit. Daaronder vallen taken op het gebied van ruimtelijke ordening, geluid, externe veiligheid en lucht/geur. De specialisten van de ODBN zijn voor vergunningverleners en toezichthouders het aanspreekpunt voor inhoudelijke adviezen met betrekking tot deze disciplines. De ODBN wordt echter ook steeds vaker door haar deelnemers gevraagd als inhoudelijk adviseur, bijvoorbeeld in het kader van de Omgevingswet. Gelet op de rol van de ODBN als uitvoeringsdienst is het belangrijk om inzichtelijk te maken wat onder de adviestaak moet worden verstaan. De ODBN is primair een uitvoeringsdienst en heeft vanzelfsprekend niet het mandaat om te besluiten over beleid. Tegelijkertijd heeft de ODBN als uitvoeringsdienst wel belang bij uitvoerbare uniforme beleidskaders, met waar mogelijk ook regionale uniformiteit. Daarom is het van groot belang dat de ODBN en haar deelnemers elkaar bij de beleidsontwikkeling goed weten te vinden. Onder de adviesstrategie vallen de kaders – voor zover vastgesteld – voor de wijze waarop de ODBN invulling geeft aan haar taken ten aanzien van de adviesverlening. De ODBN heeft diverse inhoudelijke experts in huis voor uiteenlopende specialismes, zoals bodem, asbest, energie, geluid en luchtkwaliteit. Deze kennis wordt vanouds ingezet voor de uitvoering van de VTH-taken.
Zo kunnen de vergunningverleners van de ODBN een beroep doen op de deskundigen van de ODBN op het gebied van geluid, wanneer er aan een specifieke aanvraag een
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
duidelijk geluidscomponent is verbonden. De vraag naar de adviesrol van de ODBN speelt echter in toenemende mate ook in relatie tot ondersteuning en technisch-inhoudelijke advisering bij het opstellen van beleid en regelgeving, bijvoorbeeld in de Omgevingsplannen.
De Omgevingswet heeft een belangrijke nieuwe impuls gegeven aan de uitvoeringsgerichte milieuadvisering door omgevingsdiensten. De rol van de ODBN vraagt om een nadere uitwerking. Daarom vindt de precieze invulling van deze adviestaak separaat van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie plaats, in nauwe samenwerking met de deelnemers van de ODBN.
so
nt ikk
Teru gk o
pe
Bele id
g lin
w
p
Er is een wederzijdse afhankelijkheid tussen de ODBN en haar deelnemers bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Eerder is in dat kader de beleidscyclus aan de orde gekomen, waarin toezicht en handhaving onder ‘terugkoppeling’ zijn geplaatst. De ODBN beschikt over feitelijke informatie en kennis om te adviseren over de uitvoerbaarheid van beleid en de daarin te maken keuzes. Het bevoegd gezag heeft het politieke mandaat om deze keuzes te maken. Het is daarom belangrijk dat de ODBN technisch-inhoudelijk kan adviseren op uitvoerbaarheid – de zogenoemde ‘uitvoeringsgerichte milieuadvisering’ – en de benodigde data en informatie aanlevert over de verschillende keuzes in de leefomgeving. Zo kan de ODBN het bevoegd gezag faciliteren bij het onderbouwd maken van keuzes in de fysieke leefomgeving. Ook borgen we zo de uitvoerbaarheid van het beleid.
Monitoring en
g elin
evaluatie Toezicht en handhaving
Omgevingvisie/
Omgevings vergunning/
Programma's
aanpak
kin er
g
e
Programmistische
or
g rin
Algemene regels
Instructieregels
Bele i d sd o
projectbesluit
omgevingswaarden
w
U i tv o
48
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
49
50
Bijlage Kop III BIJLAGE 1 De veranderende omgeving van ODBN en effecten op en doelen voor de taakuitvoering 2025-2028
51
Omgevingsanalyse
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
52
Inhoud
H1 Opzet en aanpak van omgevingsanalyse
H1: Opzet en aanpak van omgevingsanalyse
53
1.1
Introductie
53
1.2
Aanpak
54
1.3
Leeswijzer
55
H2: Taken, rol en werkgebied ODBN
56
2.1
De bijdrage van een omgevingsdienst aan de kwaliteit van de
56
fysieke leefomgeving 2.2
Takenpakket ODBN
58
2.2
Positie omgevingsanalyse in beleidscyclus
60
2.3
Werkgebied ODBN
60
H3: Ontwikkelingen in de context van ODBN
64
3.1
Inleiding
64
3.2
Ontwikkelingen in de omgeving van ODBN
68
3.2.1 Ontwikkelingen ten aanzien van schone en gezonde leefomgeving
68
3.2.2 Ontwikkelingen ten aanzien van een veilige leefomgeving
73
3.2.3 Ontwikkelingen ten aanzien van een duurzame leefomgeving
76
3.2.4 Ontwikkelingen ten aanzien van natuurbeheer en biodiversiteit
81
3.2.5 Algemene ontwikkelingen
83
Ontwikkelingen in wet- en regelgeving
88
3.3.1 Europese en nationale beleidskaders en wet- en regelgeving
88
3.3.2 Ontwikkelingen in provinciale, regionale en lokale beleidskaders
92
3.3
en wet- en regelgeving
H4: Doelstellingen ODBN per expertisegebied
95
4.1
Introductie en toelichting
95
4.2
Monitoring en evaluatie
99
4.3
Doelstellingen per expertisegebied
99
Overzicht gehanteerde bronnen
100
1.1 Introductie Als input voor de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie voor de periode 2025 - 2028 en als invulling van de daarbij verplichte probleemanalyse, heeft de Omgevingsdienst Brabant Noord (hierna: De ODBN) een omgevingsanalyse laten maken. Die is in dit rapport weergegeven. De omgevingsanalyse schetst maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving op basis van Europese, nationale, regionale en lokale ontwikkelingen en veranderende wet- en regelgeving. Zo ontstaat een beeld van de risico’s en uitdagingen voor het realiseren van een gezonde, schone, duurzame en veilige fysieke leefomgeving, waaraan gemeenten, de provincie (samen: het bevoegde gezag) en de ODBN als uitvoeringsorganisatie, binnen hun werkgebied in de komende vier jaar een bijdrage leveren, door het uitvoeren van VTH-gerelateerde taken en met name die taken die als basistaak of verzoektaak aan de ODBN zijn opgedragen. Deze opgave in de komende jaren is van invloed op de omvang en aard van taken die aan de ODBN zijn toegekend en de activiteiten die de ODBN uitvoert.
Bij de ontwikkelingen zijn daarom de aangrijpingspunten op de verschillende taken in de vorm van mogelijke effecten beschreven: bij welke taakgebieden en activiteiten is een toe- of afname te verwachten of is aannemelijk dat het taakgebied of de activiteit in de toekomst anders uitgevoerd zal worden ten gevolge van deze ontwikkelingen? In deze rapportage gaat het nadrukkelijk niet over de mate waarin een gemeente of de provincie besluit om meer of minder verzoektaken aan de ODBN over te dragen. Maar áls een bepaald taakgebied of activiteit op dit moment onderdeel uitmaakt van de opgedragen taken, dán is de geschetste ontwikkeling ook voor de taakuitoefening van de ODBN relevant. Daar waar bepaalde taken NIET zijn overgedragen zal de gemeente of provincie natuurlijk voor zichzelf moeten bepalen op welke wijze de ontwikkeling het hoofd geboden kan worden. Een deel van deze ontwikkelingen komt voort uit veranderende wet- en regelgeving en beleid vanuit de bevoegde gezagen. Op deze veranderingen anticipeert de ODBN door zich bewust te zijn van en voorbereid te zijn op deze veranderingen. Daarnaast kan de ODBN ervoor kiezen om zijn activiteiten proactief te richten vanuit de staat van de leefomgeving en een bewuste keuze te maken om zijn capaciteit daar in te zetten waar de leefomgeving dat het hardst nodig heeft.
Dat is de lijn naar het meer sturen op ‘impact’, die ook al enige jaren is ingezet.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
53
54
Inzicht in wat er op de bevoegde gezagen en de ODBN afkomt op dit gebied en waar dat de werkzaamheden beïnvloedt, helpt bij het formuleren van de doelstellingen als onderdeel van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (UHS) : Hoe gaat de ODBN als uitvoeringsorganisatie van de bevoegde gezagen op de geschetste ontwikkelingen en mogelijke effecten reageren? Wat stellen de partners in de gezamenlijke regeling zich ten aanzien van deze ontwikkelingen ten doel en wat betekent dat specifiek voor de doelstellingen van de omgevingsdienst? Dat is het tweede deel van deze rapportage. Hierin spelen natuurlijk ook de beschikbaarheid van financiële middelen en menskracht een belangrijke rol bij de prioriteitstelling. In de keuze van doelen voor de ODBN ligt een belangrijke nadruk op doelstellingen die helpen om door een efficiënte inzet zo veel mogelijk impact te realiseren. In zijn werk- en jaarprogramma’s werkt de ODBN vervolgens uit via welke inspanningen de ODBN deze doelstellingen in de komende periode gaat waarmaken. De rapportage ziet alleen op de veranderingen en de wijze waarop de ODBN die in zijn taakuitvoering het hoofd kan bieden.
1.2 Aanpak Voor de samenstelling van deze omgevingsanalyse is een documenten- en openbare-bronnenonderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen in het fysieke domein, gerelateerd aan het werkveld van de ODBN. Ontwikkelingen die de komende vier jaar invloed uit kunnen oefenen op de taakuitvoering — naar aard en omvang — van de ODBN zijn in kaart gebracht. Deels hebben deze ontwikkelingen betrekking op (potentiële) veranderingen in de wet- en regelgeving, deels gaat het om meer algemene ontwikkelingen. Veel van deze ontwikkelingen zijn niet specifiek voor het werkgebied van de ODBN; ze treden in heel Nederland (of zelfs Europa) op. Naast het documentenonderzoek zijn aanvullende interviews gehouden met 11 medewerkers van de ODBN. Daarnaast is een werksessie gehouden met de deelnemers van de omgevingsdienst, via een daartoe uitgebreid Regionaal Strategisch Platform-overleg, en zijn bij medewerkers en deelnemers aanvullende documenten opgevraagd.
Vervolgens is een gecombineerde rapportage gemaakt van de omgevingsanalyse en doelenbomen die worden besproken in een werksessie met het Regionaal Strategisch Platform en daarna ook in het Algemeen Bestuur. Voor een overzicht van alle gebruikte bronnen: zie bijlage 1. De methode voor het opstellen van het rapport is hiermee te kenschetsen als een kwalitatieve benadering, waarbij de nadruk ligt op de informatie die de experts van de ODBN beschikbaar hebben gesteld. De omgevingsanalyse is opgesteld op basis van openbare bronnen en databestanden, aangevuld met mondelinge en schriftelijke informatie van medewerkers en deelnemers van de ODBN. Informatieverzameling vond plaats via interviews, werksessies en reviews van conceptrapportages. Ten behoeve van de leesbaarheid van dit document is in het document niet per statement de herkomst van de informatie weergegeven.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit document is het werkgebied en takenpakket van de ODBN kort weergegeven. In hoofdstuk 3 wordt de opgave voor de ODBN in de komende jaren in beeld gebracht als het gaat om ontwikkelingen die van invloed zijn op de taakuitvoering van de ODBN in zijn bijdrage aan het realiseren van een schone, gezonde, veilige en duurzame leefomgeving en het beheer van flora en fauna. Ook zijn in dat hoofdstuk de belangrijkste veranderingen in wet- en regelgeving opgenomen die aan deze ontwikkelingen gerelateerd zijn. Vervolgens is in hoofdstuk 4 een vertaling gemaakt van deze ontwikkelingen naar doelstellingen voor de ODBN.
Vervolgens is een conceptomgevingsanalyse gemaakt, waarop feedback is ontvangen vanuit de deelnemers van het Strategisch Management Overleg (SMO). Een tweede versie van de omgevingsanalyse is voor gedetailleerd commentaar verspreid onder een bredere groep werknemers van de ODBN. Daarnaast is een aantal werksessies georganiseerd voor het formuleren van doelstellingen gerelateerd aan de geconstateerde ontwikkelingen. Verder is gedetailleerd schriftelijk commentaar gevraagd aan de interne specialisten en managers. Ook uit deze sessies en feedback is input verkregen voor de omgevingsanalyse die daarop eveneens is aangepast.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
55
56
H2 Taken, rol en werkgebied ODBN
In dit hoofdstuk worden de rol en taken van de ODBN nader toegelicht, als uitvloeisel van het bestaansrecht van de omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie. Ook komt beknopt het werkgebied van de ODBN aan de orde. Op basis hiervan worden in het volgende hoofdstuk de relevante ontwikkelingen in de context van de ODBN geduid.
Rol bevoegde gezagen en omgevingsdienst in beleidscyclus4 De omgevingsanalyse, zoals in dit rapport beschreven, maakt onderdeel uit van het uitvoeringsen handhavingsprogramma uit de beleidscyclus bij de VTH-taken. In deze beleidscyclus is er een beleidsvormend en -doorwerkingsdeel, waarvoor het bevoegde gezag de verantwoordelijkheid draagt. Ook is er een uitvoerend, operationeel deel waarvan de omgevingsdienst door de uitvoering van zijn taken onderdeel uitmaakt. Vanuit de uitvoerende rol kan de omgevingsdienst desgewenst - doordat deze in het ‘veld’ hands-on de uitwerking van het beleid ervaart - adviezen geven aan het bevoegd gezag over de uitvoerbaarheid van beleid ten behoeve van de beleidsdoorwerking. Vanuit de terugkoppeling over (de resultaten en voortgang van) de eigen taken van de omgevingsdienst levert de omgevingsdienst input voor de monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid.
2.1 De bijdrage van een omgevingsdienst aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving De ‘bedoeling’ van het werk van een omgevingsdienst is een bijdrage leveren aan een veilige, schone en duurzame fysieke leefomgeving en de bescherming van het milieu. Dit volgt uit de oogmerken van de activiteiten waaraan de omgevingsdienst bijdraagt, zoals beschreven in artikel 13.12 van het Omgevingsbesluit, het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL)2 en het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (BBL). Gezondheid en duurzaamheid worden als aspecten van de fysieke leefomgeving steeds belangrijker, naast het zorgdragen voor een schone en veilige omgeving. Ze krijgen in de opgave van omgevingsdiensten dan ook groeiende aandacht. Een omgevingsdienst levert zijn bijdrage als uitvoeringsorganisatie via zijn rol in vergunningverlening3, toezicht en handhaving op vigerende wet- en regelgeving en daaraan gerelateerde verzoektaken. Ook adviseert een omgevingsdienst vanuit de opgebouwde deskundigheid bij beleidsvoorbereiding en over de uitvoerbaarheid en uitwerking van beleid. Het is evident dat een omgevingsdienst geen directe invloed heeft op bijvoorbeeld de verbetering van de luchtkwaliteit of het voorkomen van het illegaal storten van afval.
De omgevingsdienst speelt zijn rol in een keten waarin ook nog andere spelers medeverantwoordelijkheid dragen voor die gezonde, veilige, schone en duurzame leefomgeving. Het is van belang om bij het vertalen van ontwikkelingen naar het effect op de taakuitoefening van de ODBN de specifieke rol en verantwoordelijkheid en daarmee ook mogelijkheden van een omgevingsdienst goed in de gaten te houden. De omgevingsdienst levert door zijn taakuitvoering wel een bijdrage aan dit uiteindelijke doel en bewaakt zo mede de balans tussen de leefomgeving en wonen en werken.
Input t.b.v. monitoring &evaluatie uitvoering van VTH beleid
Omgevingsdienst
Bevoegd gezag
Terugkoppeling
beleidsontwikkeling
Uitvoering
beleidsdoorwerking
Uitvoering van en verantwoording over VTH taken OD
Bevoegd gezag
Advies t.a.v. uitvoerbaarheid van beleid
Figuur 1. Positie VTH-taken omgevingsdienst in beleidscyclus
Als professionele organisatie wil de omgevingsdienst de resultante – of ‘impact’ – van zijn bijdrage zo groot mogelijk laten zijn, door mee te bewegen met veranderingen in de context, en zijn procesgang steeds te optimaliseren. Steeds beter dus, niet omdat het nu niet goed gaat, maar omdat er altijd aanpassingen nodig zijn en verdere optimalisatie mogelijk is. Vanuit dat oogpunt kijkt de ODBN naar de ontwikkelingen in de omgeving en stemt de ODBN daar zijn taakuitvoering en doelstellingen op af.
2 3
Bevoegd gezag algemene rijksregels milieubelastende activiteit, Informatiepunt Leefomgeving Hierbij moet worden opgemerkt dat onder ‘vergunningverlening’ niet alleen het behandelen van vergunningaanvragen moet worden verstaan, maar ook het afhandelen van meldingen en maatwerkafspraken.
4
https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/procescriteria-beleidscyclus-vth-taken/
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
57
58
2.2 Takenpakket ODBN Het takenpakket van de ODBN bestaat uit een aantal onderdelen zoals neergelegd in de wet en de Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Brabant Noord (GRODBN):
Artikel 13.12. (basistakenpakket omgevingsdienst) 1
Het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten dragen er zorg voor dat in ieder geval de volgende werkzaamheden, voor zover tot hun taak behorend, en voor zover deze regels zijn gesteld met het oog op de belangen, bedoeld in artikel 2.2 of 18.3 of 19.1b van het Besluit activiteiten leefomgeving, als het gaat om milieubelastende activiteiten, of artikel 3.2, 4.2, 5.2, 6.2 of 7.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, als het
Artikel 2.1 Basistaken 1. De omgevingsdienst is belast met het ten behoeve van de deelnemers uitvoeren van het Landelijk Basistakenpakket met inachtneming van het door de deelnemers vastgestelde beleid. 2. Onder de taken, bedoeld in het eerste lid, behoort ook het vervullen van: a. adviserende taken op het terrein van de vergunningverlening, toezicht en handhaving ten behoeve van de deelnemers; b. coördinerende taken voor de deelnemers tezamen; en c. afstemmende taken voor de deelnemers tezamen.
gaat om bouwactiviteiten of sloopactiviteiten, door een omgevingsdienst worden verricht: a) het voorbereiden van beslissingen op aanvragen om omgevingsvergunningen en het voorbereiden van het toepassen van paragraaf 5.1.5 van de wet, voor activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 1 tot en met 4, met uitzondering van omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten; b) het beoordelen van meldingen als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de wet, en het voorbereiden van beschikkingen op aanvragen om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel, voor
Artikel 2.2 Verzoektaken Onverminderd artikel 2.1 kan de omgevingsdienst, voor zover dit geen verstoring veroorzaakt in de uitvoering van de basistaken, op verzoek van een of meer van de deelnemers de volgende andere taken uitvoeren: a. verzoektaken met betrekking tot andere adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van de fysieke leefomgeving; of b. andere adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het basistakenpakket van de ODBN bestaat uit5: ➜ categorie 1: milieubelastende activiteiten: milieubelastende activiteiten uit hoofdstuk 3 van het BAL; ➜ categorie 2: bouw- en sloopactiviteiten uit het BBL als Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn; ➜ categorie 3: omgevingsplanactiviteiten (milieubelastende-, bouw- of sloopactiviteiten) GS bevoegd gezag; ➜ categorie 4: omgevingsplanactiviteiten van provinciaal belang, zijnde milieubelastende, bouw- of sloopactiviteiten; ➜ categorie 5: asbest; het bedrijfsmatig verwijderen van asbest en asbesthoudende producten uit bouwwerken en bij incidenten; ➜ categorie 6: stoffen Wet milieubeheer; activiteiten met stoffen, preparaten, producten en toestellen waarover regels gelden in de Wet Milieubeheer; ➜ categorie 7: afvalstoffen en explosieven; bedrijfsmatige activiteiten met afvalstoffen en explosieven; ➜
categorie 8: energiebesparing bij gebouwen; bouwwerken met de verplichting tot verduurzaming van het energiegebruik. Figuur 2 geeft weer om welke taken het voor de aangegeven activiteiten gaat. In Noord-Brabant zijn bouwgerelateerde VTH-taken geconcentreerd bij de omgevingsdienst ODZOB. de ODBN heeft daar ook de taken die aan de ODBN zijn opgelegd op het gebied van Bouwen voor GS naar doorgelegd. Voor sloopactiviteiten mét asbest is de ODBN wél aanspreekpunt.
https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/het-basistakenpakket-btp-van-deomgevingsdiensten/
5
activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 1 en 5; c) het voorbereiden van beschikkingen tot het stellen van maatwerkvoorschriften, voor activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 1 en 5; d) het houden van toezicht op de naleving van:
i. 1 °.de verboden, bedoeld in de artikelen 5.1, 5.4, 5.5 en 5.6 van de wet, voor activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 1 tot en met 4; en
i. 2 °.de regels gesteld bij of krachtens de wet en de Wet milieubeheer, over activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 1 tot en met 6 en 8;
e) ketentoezicht op de regels over activiteiten die zijn aangewezen in bijlage VI, categorie 7; en f ) het voorbereiden van bestuurlijke sancties ter handhaving van de verboden en regels, bedoeld onder d en e. 2
Tot de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, onder a, behoort niet de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
3
De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden voor de activiteiten, bedoeld in artikel 18.22, tweede lid, van de wet, alleen door de in bijlage VII aangewezen omgevingsdiensten uitgevoerd.
4
Een naamswijziging van een in bijlage VII aangewezen omgevingsdienst gaat voor de toepassing van dit besluit gelden nadat een daarover genomen besluit bekend is gemaakt in de Staatscourant.
Figuur 2. Artikel 13.12 (basistakenpakket omgevingsdienst)
De deelnemers kunnen naast deze basistaken ook verzoektaken bij de ODBN neerleggen. Het gaat om: ➜ VTH-verzoektaken - taken in het verlengde van de basistaken (bijv. verzoeken om extra toezicht) of gericht op bijvoorbeeld niet-bedrijfsmatige MBA’s, of niet onder de basistaken vallende bouw- en sloopactiviteiten en evenementen. ➜ VTH-verzoektaken gerelateerd aan de ‘groene wetten’, die specifiek door de provincie Noord-Brabant aan ODBN zijn opgedragen (GS als bevoegd gezag): o activiteiten met gevolgen voor Natura 2000-gebieden of bijzondere nationale natuurgebieden; o activiteiten met betrekking tot dieren of planten in het wild; o activiteiten die houtopstanden, hout en houtproducten betreffen. ➜ Collectieve taken, de taken die zich onderscheiden van de basis- of verzoektaken vanwege het collectieve opdrachtgeverschap. Daarbij dragen de deelnemers de taken tezamen op. In de ‘Opdracht aan de drie Brabantse omgevingsdiensten. Uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in 2024. Provincie Noord-Brabant’ staat beschreven welke taken de provincie specifiek aan de ODBN opdraagt. ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
59
60
2.2 Positie omgevingsanalyse in beleidscyclus De omgevingsanalyse maakt onderdeel uit van de UHS die op haar beurt deel uitmaakt van de VTHbeleidscyclus. Deze beleidscyclus kan weergegeven worden als een 8, bestaande uit een bovenste cyclus met een beleidsvormend, strategisch karakter, en een onderste cyclus met een uitvoerend, operationeel karakter. Beleidsvorming is daarin het ‘domein’ van de bevoegde gezagen, terwijl de omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie deel uitmaakt van de onderste cyclus. De UHS bevindt zich op het raakpunt van beide cycli. Als basis voor de UHS is een omgevingsen risico-analyse gewenst die uitdrukt wat er op de bevoegde gezagen en de ODBN afkomt aan opgaven en daaraan gerelateerde risico’s met effect op (de uitvoering van) VTH-taken. De doelstellingen binnen de VTH-beleidscyclus zijn dus enerzijds beleidsdoelstellingen – wat willen de bevoegde gezagen samen met de ODBN bereiken door het (/de wijze van) uitoefenen van de VTH-taken? Aan welke maatschappelijke doelen dragen ze bij? Anderzijds zijn het operationele doelstellingen gerelateerd aan de taakuitvoering door (in dit geval) de ODBN. Hoe draagt de ODBN met zijn specifieke uitvoerende rol op het vlak van VTH dan bij aan deze beleidsdoelen?
2.3 Werkgebied ODBN De ODBN is een gemeenschappelijke regeling van de gemeenten Bernheze, Boekel, Boxtel, ‘s-Hertogenbosch, Land van Cuijk, Maashorst, Meierijstad, Oss, Sint-Michielsgestel, Vught en de provincie Noord-Brabant. Het werkgebied van de ODBN (zie figuur 3) omvat voor de zaken waarvoor de gemeenten het bevoegd gezag en opdrachtgever voor de ODBN zijn, het grondgebied van deze gemeenten. De basistaken zijn verplicht neergelegd bij de ODBN, en bestrijken, net als de collectieve taken, het grondgebied van alle gemeenten – waarbij er overigens voor de basistaken tussen gemeenten wel beleidsverschillen kunnen zijn. De verzoektaken worden door de individuele bevoegde gezagen bij de ODBN weggelegd, en zijn daarmee gebonden aan het grondgebied van die individuele opdrachtgever. Voor de groene wetten geldt de gehele provincie als werkgebied.
Oss
Het totale inwonertal van de gemeenten dat hoort bij het werkgebied van de ODBN bedraagt in 2024 630.980, met ‘s-Hertogenbosch als grootste gemeente en Boekel als de kleinste6 als het gaat om het inwoneraantal (zie tabel 1). Land van Cuijk is (zoals zichtbaar in figuur 3) wat grondbedrijf betreft het grootste. In Noord-Oost Brabant zijn in 2022 in totaal 68.490 bedrijven gevestigd, met in totaal 343.730 banen7. De verdeling over de verschillende sectoren is zichtbaar in tabel 2. In totaal is er in 2022 4.041 ha aan bedrijventerreinen in de regio. 66% van het grondoppervlak is agrarisch, en de 2.951 landbouwbedrijven nemen gemiddeld 25 ha grondoppervlakte in (2021). Circa 450 van deze bedrijven zijn te kwalificeren als intensieve veehouderij. In het totale werkgebied van de ODBN zijn meer dan 30.000 bedrijfslocaties – die voorheen werden aangeduid als inrichtingen – gevestigd, van verschillende categorieën, waaronder 14.000 voormalige inrichtingen type B en type C. Voor de programmering van toezicht en handhaving op deze inrichtingen maakt de ODBN gebruik van een (nog door te ontwikkelen) algoritme. Hierin wordt op alle inrichtingen uit het inrichtingenbestand een risicoscore gegenereerd op drie aspecten: naleefgedrag, milieueffect en datum van het laatste bezoek. Kenmerkend voor de regio is de omvang van het bedrijfssegment intensieve veehouderij.
Daarnaast is er relatief veel levensmiddelenproductie, zijn er veel metaalbedrijven en vindt er veel afvalverwerking plaats. De Agrifood-sector is in Noord-Oost Brabant een belangrijke sector, met in 2021 7.313 Agrifood- en 5.467 Agrifood-gerelateerde bedrijven8. Brabant Noord heeft farmaceutische bedrijven in onder andere Boxmeer en Oss. In Veghel is grote industrie gevestigd. Daar bevinden zich onder andere Campina, Mars en veevoederbedrijven. De echt zwaar belastende industrie ontbreekt in deze regio. Er is wel een aantal afvalverwerkers in de regio. Met name mest en de verwerking daarvan, en geurhinder is een beladen thema in de regio. De diversiteit tussen de gemeenten in het werkgebied van de ODBN is groot. Er zijn een aantal kleine landelijke gemeenten die vooral agrarisch van aard zijn, maar ook is er een grote, stedelijke gemeente als Den Bosch. Een deel van de intensieve veehouderij is op bepaalde plekken geconcentreerd binnen de regio. Het overige deel is minder geconcentreerd. De verdeling van intensieve veehouderijen over de regio is dus uiteenlopend en daarmee is ook de problematiek per gemeente verschillend. de ODBN moet hier in zijn dagelijks werk op inspelen.
's-Hertogenbosch Bernheze Vught
SintMichielsgestel
Boxtel
Maashorst
Meierijstad
Land van Cuijk
Boekel
Figuur 3. Werkgebied ODBN, regio Noordoost-Brabant LISA via De Staat van Brabant Staat van Noord-Oost Brabant, via www.rnob.nl
7 8
www.allecijfers.nl
6
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
61
62
GEMEENTE
INWONERAANTAL
‘s-Hertogenbosch
160.740
Oss
94.643
Land van Cuijk
91.725
Meierijstad
84.293
Maashorst
59.293
Boxtel
33.934
Bernheze
32.521
Vught
32.348
Sint Michielsgestel
30.091
Boekel
11.302
TOTAAL:
630.890
Tabel 1. Aantal inwoners werkgebied ODBN in 20249
SECTIE OMSCHRIJVING
AANTAL BANEN
AANDEEL (%)
AANTAL VESTIGINGEN
AANDEEL (%)
A
Landbouw, bosbouw en visserij
9.600
3
3.560
5
B
Delftstoffenwinning
60
0
10
0
C
Industrie
44.560
13
2.970
4
D
Energievoorziening
3.270
1
40
0
E
Waterbedrijven en afvalbeheer
1.180
0
80
0
F
Bouwnijverheid
26.350
8
9.800
14
G
Handel
68.560
20
11.460
17
H
Vervoer en opslag
14.240
4
1.410
2
I
Horeca
15.360
4
2.170
3
J
Informatie en communicatie
11.540
3
3.160
5
K
Financiële dienstverlening
4.980
1
640
1
L
Verhuur en handel van onroerend goed
2.680
1
670
1
M
Specialistische zakelijke diensten
31.080
9
12.710
19
N
Verhuur en overige zakelijke diensten
12.300
4
3.220
5
O
Openbaar bestuur en overheidsdiensten
14.570
4
80
0
P
Onderwijs
20.580
6
3.510
5
Q
Gezondheids0 en welzijnszorg
49.150
14
6.250
9
R
Cultuur, sport en recreatie
6.790
2
2.980
4
S
Overige diensteverlening
6.820
2
3.770
6
U
Extraterritoriale organisaties
40
0
-
0
343.710
100
68.490
100
TOTAAL
Tabel 2. Bedrijfsleven werkgebied Brabant Noord (2022) 10
www.allecijfers.nl
9
LISA via De Staat van Brabant
10
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
63
64
H3 Ontwikkelingen in de context van ODBN
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk zijn de ontwikkelingen rondom een schone, veilige, gezonde en duurzame fysieke leefomgeving weergegeven. Met deze ontwikkelingen heeft de ODBN in zijn taakuitvoering de komende vier jaar rekening te houden. De fysieke leefomgeving in het takenpakket van de ODBN vertaalt zich in aandacht voor thema’s als lucht, geur, geluid, (externe) veiligheid, illegaliteit, energie, circulariteit, afval, gevaarlijke stoffen, water en bodem. Vanwege de specifieke de ODBN-taken op het vlak van de groene wetgeving hoort daar ook aandacht voor biodiversiteit en soortenbescherming bij. Op de meeste van de genoemde thema’s in de leefomgeving is ook de wet- en regelgeving volop in ontwikkeling. Daaraan wordt in paragraaf 3.3 separaat aandacht besteed.
➜ bijdragen aan een duurzame leefomgeving o bijdragen aan het beperken van het energieverbruik bij niet-huishoudens; o bijdragen aan het beperken van werkgebonden personenmobiliteit; o zorgvuldige omgang met grondstofstromen ten behoeve van de circulaire economie bewaken; o het gebruik van drinkwater beperken; ➜ bijdragen aan het natuurbeheer en biodiversiteit o bijdragen aan de bescherming van soorten en biodiversiteit; o houtopstanden in stand houden; o de kwaliteit van de natuur en specifiek Natura 2000-gebieden in stand houden en verbeteren. In figuur 4 is een overzicht gegeven van de wijze van ordenen van ontwikkelingen.
De doelstellingen schoon, gezond, duurzaam en veilig staan natuurlijk niet los van elkaar, maar zijn sterk aan elkaar gerelateerd: voor een gezonde leefomgeving is een schone leefomgeving randvoorwaardelijk. Lozing of dumping van gevaarlijke stoffen in het milieu levert een veiligheidsrisico op, maar vaak ook een gezondheidsrisico. Alhoewel we de ontwikkelingen hieronder dus geordend hebben naar de hoofddoelstellingen, is de ordening enigszins arbitrair. De volgende ordening is aangehouden: ➜ bijdragen aan een gezonde en schone leefomgeving o bijdragen aan de instandhouding en verbetering van de kwaliteit van lucht en bodem; o vervuiling van het oppervlaktewater door indirecte lozingen voorkomen; o ongecontroleerde afvalstromen, de verspreiding van schadelijke stoffen en het illegaal storten van asbest voorkomen; o hinder ten gevolge van geluid, geur en licht helpen voorkomen, beheersen en terugdringen; ➜ bijdragen aan een veilige leefomgeving o de omgevingsveiligheid bevorderen bij de toepassing van gevaarlijke stoffen; o schadelijke gevolgen van illegale activiteiten helpen voorkomen; (Deze doelstellingen bestaan naast datgene wat óók nodig is voor een schone en gezonde leefomgeving.)
Figuur 4. Sortering ontwikkelingen en doelstellingen ODBN ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
65
66
67
De Omgevingsdienst Brabant Noord werkt aan een schone, duurzame en veilige leefomgeving, nu en in de toekomst.
Missie
Strategische doelen
Bijdragen aan schone leefomgeving
Luchtkwaliteit pagina 116
Bodem en grond pagina 118
Ontwikkelingen en doelstellingen ODBN per Expertisegebied Sloop en asbest pagina 124
Zeer zorgwekkende stoffen pagina 126
Bijdragen aan gezonde leefomgeving
Oppervlaktewater i.v.m. indirecte lozingen pagina 120
Geluid pagina 128
Geur pagina 130
Afval pagina 122
Licht pagina 132
.
Bijdragen aan veilige leefomgeving
Bijdragen aan duurzame leefomgeving
Bijdragen aan natuurbeheer en biodiversiteit
Omgevingsveiligheid en gevaarlijke stoffen pagina 136
Energie pagina 142
Biodiversiteit en soortenbescherming pagina 150
Illegaliteit pagina 138
Circulaire economie pagina 144
Houtopstanden pagina 152
Drinkwater pagina 146
Natura 2000 gebieden pagina 154
Figuur 4. Sortering ontwikkelingen en doelstellingen ODBN
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
68
Ontwikkelingen zijn geordend naar de hierboven gegeven indeling: effecten op een schone en gezonde leefomgeving, ontwikkelingen gerelateerd aan een veilige leefomgeving, ontwikkelingen ten aanzien van een duurzame leefomgeving, en ontwikkelingen ten aanzien van natuurbeheer en biodiversiteit. Per thema komen zowel algemene of (intern)nationale ontwikkelingen aan bod, als eventuele specifieke regionale en lokale ontwikkelingen in het werkgebied van de ODBN. In het tweede deel van dit hoofdstuk komen aanstaande veranderingen in de wet- en regelgeving aan bod. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op wat de ODBN zich ten doel stelt om de geschetste ontwikkelingen in zijn context het hoofd te bieden in de komende jaren.
3.2
Ontwikkelingen in de omgeving van ODBN
3.2.1 Ontwikkelingen ten aanzien van schone en gezonde leefomgeving Bijdragen aan een gezonde en schone leefomgeving vertaalt zich, zoals hierboven geschetst, voor een omgevingsdienst in het bijdragen aan de instandhouding en verbetering van de kwaliteit van lucht en bodem, vervuiling van het oppervlaktewater door indirecte lozingen voorkomen, ongecontroleerde afvalstromen, de verspreiding van schadelijke stoffen en het illegaal storten van asbest voorkomen, en hinder ten gevolge van geluid, geur en licht helpen voorkomen, beheersen en terugdringen. Hieronder zijn per expertisegebied de ontwikkelingen benoemd.
Luchtkwaliteit Ook de luchtkwaliteit vraagt in de komende jaren in Nederland nog de aandacht. Alhoewel de doelen op het gebied van luchtverontreiniging haalbaar lijken, zijn de voorwaarden hiervoor wel dat zowel het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) als de emissie-eisen voor grote stallen worden aangepast en dat de klimaatdoelen voor 2030 worden gehaald. Het bestaande beleid is hiervoor waarschijnlijk onvoldoende, dus een intensivering van het beleid zou voor de hand liggen. Ook zien we dat de rechter vaker WHO-normen voor luchtkwaliteit in civielrechtelijke uitspraken betrekt dan de in Nederland van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Dit veroorzaakt onduidelijkheid. Alhoewel een omgevingsdienst zijn VTH-taken moet baseren op de Nederlandse wet- en regelgeving, wordt ook een omgevingsdienst geconfronteerd met deze onduidelijkheid. In ieder geval is ook volgens de vigerende wet- en regelgeving op veel plaatsen in Nederland en ook in Noord-Brabant de uitstoot van fijnstof nog te hoog. RIVM berekende in een rapport (rapp. 2023-0167) dat in 98% van Nederland de EUluchtkwaliteitsnormen voor 2030 met bestaande beleidsmaatregelen kunnen worden gehaald. Wel is het zo dat de nieuwe grenswaarden erg dicht genaderd worden. Met name NO2 langs wegen en PM 2,5 nabij bronnen worden kritisch en kunnen overschreden worden. Daar is dus blijvend of lokaal zelfs extra aandacht nodig.
In het werkgebied van de ODBN ligt de concentratie van fijnstof (PM2,5) wel boven de WHO-advieswaarde, vooral in de omgeving van onder andere ‘s-Hertogenbosch, Oss en Veghel, en is de concentratie van PM10 met name in het landelijk gebied hoog. Alhoewel hierbij dus niet de vigerende landelijke normen in het geding zijn, en er dus geen wettelijk aanknopingspunt is voor handhaven, nemen de vragen over gezondheidsrisico’s wel toe.
Ingewikkeld is bovendien dat de huidige gehanteerde modellen, de ‘toewijsbaarheid’ van luchtverontreinigng naar specifieke locaties nog niet mogelijk maken. Er is mede daardoor weinig inzicht in (de relatie tussen) feitelijke uitstoot en effect op de luchtkwaliteit. De huidige regelgeving is daarom onvoldoende voor adequaat toezicht: het is onvoldoende helder wat de norm is en de gehanteerde normen beschermen de gezondheid niet voldoende – zo wordt de afwijking tussen de huidige wet- en regelgeving en de WHO-normen ervaren. Aangezien er recent in Noord-Brabant een Luchtakkoord is gesloten tussen gemeenten en provincies, is de verwachting dat de implementatie daarvan de komende jaren zal leiden tot acties voor de ODBN.
Bodem en grond Onder de Omgevingswet zijn de bodemtaken van provincie verschoven naar gemeenten. Naast het beoordelen van meldingen bodemkwaliteit en mobiel breken, valt er onder het takenpakket bodem nu ook het beoordelen van meldingen van graafactiviteiten, van bodemsaneringen, van gesloten bodemenergiesystemen, het hergebruik van stortplaatsen en advisering hierover, en ten slotte het beoordelen van meldingen voor toepassing van immobilisaten. Er is dus bij de omgevingsdienst meer capaciteit nodig voor de geconstateerde toestroom van bodemgerelateerde vragen. Naar verwachting zal dit ook in de komende jaren nog een extra beroep op de ODBN vragen op het vlak van ondersteuning en adviestaken; wellicht ook op het vlak van opbouw van gegevensbeheer. De taken op het vlak van bodem gaan zowel over het zicht houden op eventuele bodemverontreiniging en bodemsanering (dus milieubelasting van de ondergrond), als om grond, als grond- of afvalstof. Als er ruimtelijke ingrepen plaatsvinden, hoort het bij het taakgebied van de omgevingsdienst om zicht te houden op wat er met die grondstromen gebeurt, om te zorgen dat de grondstromen op de juiste wijze en naar de juiste plaats worden afgevoerd. Een grotere bouwopgave betekent dan automatisch meer werk voor de omgevingsdienst.
Ook illegale grondstromen zijn een toenemende zorg, waar de omgevingsdienst meer zicht zal willen krijgen op potentiële illegale stromen. Omdat ook graafwerkzaamheden onder ‘milieubelastende activiteiten’ zijn gaan vallen, is de aanname dat er meer toezicht nodig zal zijn voor niet gemelde graafwerkzaamheden. Om beter om te gaan met de gevolgen van klimaatverandering geldt het leidende principe dat water en bodem sturend zijn bij ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling. Dit principe is landelijk en provinciaal nog onvoldoende uitgewerkt, waardoor nog niet duidelijk is welke consequenties dit gaat hebben voor de de ODBN en zijn deelnemers. De beleidsmatige uitwerking naar omgevingsplannen ligt bij gemeenten; de de ODBN heeft hierin een uitvoerende en adviserende rol. Daarnaast zijn er rondom het thema ‘water en bodem sturend’ ontwikkelingen die behandeld worden in de paragraaf 3.2.3 over ‘duurzame leefomgeving’.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
69
70
71
Het thema ‘bodem’ heeft vele raakvlakken met de verderop genoemde expertisegebieden oppervlaktewater in verband met directe lozingen en zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) als het gaat om (potentiële) bodemverontreiniging, maar ook met afval en circulaire economie als het gaat om het beheerst afvoeren van vrijkomende grond. Als voorbeeld: overtollige grond is volgens de wetgeving een afvalstof die ‘einde status afval’ krijgt als je deze hergebruikt (circulaire economie dus). Daarbij mogen er geen ZZS in de grond zitten, omdat die het grondwater kunnen vervuilen (ook bij lozingen), waar het drinkwater weer slechter van kan worden. Zie dus ook die thema’s voor ontwikkelingen die het thema ‘bodem’ eveneens beïnvloeden.
Sloop en asbest
Oppervlaktewater in verband met lozingen
Met name het niet melden van (asbest)sloop is een probleem, omdat dit leidt tot illegale verwijdering en afvoer van asbest (zie ook ‘illegaliteit’ in paragraaf 3.2.2 onder ‘omgevingsveiligheid’). De omgevingsdienst probeert zich daarom proactief te richten op vastgoed waar mogelijkerwijs gesloopt gaat worden, bijvoorbeeld bij leegkomend vastgoed in de agrarische sector of bij de verduurzaming van bestaande gebouwen. Het is daarin belangrijk een goede balans te vinden tussen de capaciteit voor vrijeveldtoezicht en de capaciteit voor going concern.
De kwaliteit van oppervlaktewateren in Nederland is matig tot slecht en voldoet niet aan de Kwaliteitsrichtlijn Water (KRW). Dit betekent dat hier in de komende jaren een forse verbeteropgave en beleidsintensivering te verwachten is. Uitgaande van bestaand beleid zal slechts een klein deel van de oppervlaktewateren naar verwachting in 2027 voldoen aan de KRW. Dit zal ook gelden voor Noord-Brabant en het werkgebied van de ODBN. De primaire bevoegdheid ten aanzien van waterkwaliteit ligt weliswaar niet bij de omgevingsdienst, maar de omgevingsdienst heeft namens de gemeente wel VTH-taken voor indirecte lozingen (door bedrijven). Hieronder valt ook een steeds hardere roep om actualisatie van vergunningen als het gaat om wat er op het riool geloosd mag worden. Deze roep komt zowel als signalering uit het waterschap als uit de provincie in de vorm van nieuw beleid/een nieuwe opdracht. Overigens zijn ongewenste stoffen in indirecte lozingen lastig te traceren. Dit vindt meestal incidentgebaseerd plaats. Dat maakt adequaat toezichthouden en handhaven lastig. Om effectiever te kunnen zijn, zoekt de omgevingsdienst daarom naar preventieve manieren om te voorkomen dat er ongewenste stoffen indirect geloosd worden. Naar verwachting staan de kwaliteit van het oppervlaktewater in Noord-Brabant en het werkgebied onder druk, zodat beleidsintensivering op dit vlak te verwachten is.
Belangrijke bronnen voor verontreiniging zijn de landbouw (gewasbeschermingsmiddelen en mest) en industrie ((in)directe lozingen).
Sloop en asbest zijn twee afzonderlijke taakvelden met een sterke onderlinge samenhang. In circa 90% van de sloopmeldingen is ook sprake van asbest. De omgevingsdienst ziet erop toe dat sloopwerkzaamheden veilig worden uitgevoerd en dat de emissie van asbestvezels tot veilige concentraties wordt beperkt. Hoewel asbest al sinds 1993 niet meer wordt toegepast en de hoeveelheid asbest in de leefomgeving langzaam afneemt, duurt het nog decennia voordat asbest daadwerkelijk uit de fysieke leefomgeving is verdwenen. De komende jaren wordt zelfs een toename in werkzaamheden voorzien, omdat steeds meer wordt gesloopt.
In de notitie Sloop & Asbest 2024 – 2028 worden de doelen, uitgangspunten en strategie voor de uitvoering van sloop- en asbesttaken door de ODBN vastgelegd.
Zeer zorgwekkende stoffen De aandacht voor ZZS en het voorkomen van verdere verspreiding daarvan naar bodem, lucht, water en afval neemt toe. Deze stoffen hopen zich op in bodem en water, en zijn schadelijk voor mens en milieu. Bovendien gaat de ontwikkeling van nieuwe stoffen zodanig snel, dat de regelgeving het tempo van ontwikkelen niet kan volgen, met milieu- en gezondheidsrisico’s tot gevolg, waar de omgevingsdienst niet eenvoudig op kan handelen. In het BAL zijn ZZS-normen opgenomen per type stof. Alle stoffen zijn in te delen, maar waar dat nog niet gedaan is, moet een bedrijf zelf classificeren of uitgaan van de worst case. Bij de bedrijven die de stoffen gebruiken is er veel onbekendheid, en soms ontbreekt de kennis van verplichtingen en de benodigde manier van omgaan met deze stoffen. Dat bemoeilijkt het signaleren van de toepassing van ZZS bij de omgevingsdienst.
Afval Op het gebied van afval speelt vooral het ontbreken van zicht op afvalstromen en het ongewenst (milieugevaarlijk) gebruik en de opslag van afval een steeds belangrijkere rol. (Zie hierover ook de paragrafen over asbest, ZZS’en en omgevingsveiligheid). In het bijzonder is er aandacht nodig voor de afvalstromen van specifieke (zich nieuw ontwikkelende) branches (bijv. biovergisters en e-waste). De wet- en regelgeving ten aanzien van afval wordt steeds strenger, maar verandert ook van aard ten gevolge van de ontwikkeling naar een circulaire economie. (Zie hierover ook de paragraaf en regelgeving rondom circulaire economie.) Daardoor staat ook steeds vaker de vraag op de agenda of iets afval of een her te gebruiken grondstof is. Omdat deze ‘afvalstatus’ door de omgevingsdiensten wordt beoordeeld, raakt dit de uitvoeringspraktijk van de omgevingsdienst. Grondstromen zijn hierbij evenzeer onderdeel van de discussie.
Waar er wet- en regelgeving en normen zijn, worden die natuurlijk in de uitvoering van de VTHtaken toegepast. De wettelijke verankering op het gebied van gezondheid ontbreekt echter in de vigerende normen, ook als het duidelijk is dat iets ongezond of schadelijk is. de ODBN moet echter de wet volgen en dus in sommige gevallen vergunnen. Actueel is onder meer de aandacht voor Pfas/Pfos, onder andere vanwege de opvallend hoge concentraties in water in de buurt van (militaire) vliegvelden. Het zicht hebben en houden op de ZZS-uitstoot bij bedrijven is daardoor ingewikkeld. Het op orde houden van het kennisniveau rondom ZZS binnen een omgevingsdienst is mede door de snelle ontwikkelingen lastig en vraagt voortdurend de aandacht, ook in de komende jaren.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
72
Geluid, geur en licht In algemene zin zien we dat burgers eerder hinder en overlast ervaren van geluid, geur of licht in hun leefomgeving. Ze uiten dit sneller bij het bevoegd gezag met het verzoek om in overlastgevende situaties op te treden. Ook het aantal bezwaren op vergunningsprocedures lijkt toe te nemen. Zie hierover ook paragraaf 3.2.5.
ODBN ervaart een toename van klachten over geur. De jurisprudentie dwingt daarbij tot steeds strengere normering. Toezicht en handhaving op het gebied zijn echter moeilijk effectief te krijgen, doordat er alleen op basis van geuroverlast kan worden gehandeld. Het dan vaststellen van de bron en ingrijpen op de veroorzaker van de geur is lastig en vaak ook te laat. Ook het meten van geur is ingewikkeld, al worden hier wel nieuwe technieken op basis van algoritmes voor ontwikkeld (‘e-nose’).
Geluid ODBN ervaart een toename van vragen van deelnemers over geluid. Er zijn steeds meer evenementen (dus meer vergunningsaanvragen) in combinatie met steeds minder tolerantie (meer klachten en dus meer toezichtverzoeken), terwijl tegelijkertijd de bereidheid van bevoegde gezagen om daadwerkelijk in te grijpen (handhaving) - bijvoorbeeld door het daadwerkelijk stilleggen van evenementen – afneemt. Een meer werkbare oplossing is óf evenementen verplaatsen naar terreinen waar de kans op het ervaren van overlast klein(er) is, óf concrete afspraken maken over bijvoorbeeld de duur van de geluidsbelasting. De gemeente Den Bosch gaat – bij kleinere evenementen – experimenteren met evenementvergunningen zonder geluidsnorm, waarbij alleen nog afspraken worden gemaakt over de tijden waarin geluidsbelasting is toegestaan. Er ontstaan daarnaast steeds meer vragen over de geluidsproductie van nieuwe energiesystemen, zoals warmtepompen, met name in dichtbevolkt gebied. Omwonenden ervaren hiervan eerder hinder. Bestaande normen en kaders zijn hier (nog) niet afdoende. Op het gebied van laag frequent geluid ontbreken normen en beleidskaders. de ODBN ervaart dat hier wel een behoefte ligt, omdat op dit vlak nu dus geen VTH-taak uitgevoerd kan worden. In het werkgebied van de ODBN zijn er stiltegebieden in Vught, Boxtel, Bernheze, Maashorst, en Land van Cuijk.
Het geluidsniveau is hoog nabij rijks- en provinciale wegen en industrieterreinen, en er zijn weinig windmolens (bronnen geluid). Het meest opvallend is Vliegbasis Volkel; de geluidscontouren van vliegverkeer zijn duidelijk zichtbaar.
Geur Binnen het werkgebied van de ODBN is de geurbelasting in het landelijk gebied hoog. Uitgaande van de gegevens uit 2019 (provincie Noord-Brabant) varieert de GezondheidsEffectScore (GES) voor het overgrote deel van het gebied van GES3a tot GES7 (vrij matig tot ruim onvoldoende). Omdat ‘geur’ een vakgebied in ontwikkeling is, zal het ook in Brabant de komende jaren nog vragen om extra aandacht, onder andere bij de specialisten van de omgevingsdiensten, maar vooral ook beleidsmatig. Overigens zijn ook de horeca en de industrie belangrijke (misschien zelfs wel de belangrijkste) ‘veroorzakers’ van geurklachten, met name doordat de functies horeca en wonen vaak dicht op elkaar zijn gevestigd.
De meest uitvoerbare werkwijze voor de ODBN is het preventief sturen op de bron van het ontstaan van geuroverlast, door daarover met de betreffende bedrijven afspraken te maken. Ook leert de praktijk dat het in contact brengen van klagers en overlastveroorzakende bedrijven effectiever is dan de ‘wettelijke’ route van meten. Klager en overlastveroorzaker krijgen dan over en weer meer begrip en kunnen samen naar een oplossing zoeken.
Licht Lichtoverlast speelt op dit moment nog nauwelijks een rol in het werkgebied van de ODBN, wellicht met uitzondering van door omwonenden ervaren overlast van lichtmasten bij sportterreinen. Op het vlak van overlast door licht is de verwachting dat er vanuit soortenbescherming in de toekomst meer normen zullen ontstaan voor het type en de kleur van licht. Hier ligt op dit moment geen aanpassing ten opzichte van de going concern van de ODBN voor de hand. 3.2.2 Ontwikkelingen ten aanzien van een veilige leefomgeving Het bijdragen aan een veilige leefomgeving vertaalt zich voor de ODBN in het bevorderen van de omgevingsveiligheid bij de toepassing van gevaarlijke stoffen bij bedrijvigheid ten gevolge van MBA’s, en het helpen voorkomen van schadelijke gevolgen van illegale activiteiten.
Omgevingsveiligheid en gevaarlijke stoffen De omgevingsdienst heeft recent een nieuwe rol gekregen in de vorm van het actueel maken en houden van het Register Externe Veiligheid (REV). Dit register legt risico's met gevaarlijke stoffen vast, zoals bijvoorbeeld alle bedrijven die brandbare, explosieve, giftige en nucleaire stoffen verwerken of opslaan. Rondom die (combinatie van) bedrijven (of: MBA’s) ligt een (ruimtelijke) contour met regels over wat er wel en niet binnen die contour gebouwd mag worden. Bij nieuwe registraties geeft het register inzicht in de wijziging van deze contouren; deze gewijzigde contouren hebben veel effect op omgevingsplannen. Bovendien vindt op dit moment verlaging van de drempelwaardes plaats, waardoor er sprake is van een uitbreiding van het REV. Zowel het actueel houden van het REV als vroegtijdige inbreng rondom de contouren in omgevingsplannen vragen veel extra capaciteit van de omgevingsdienst. Vroegtijdige inbreng in de vorm van ongevraagd advies is echter vanuit de zorgplicht nodig, om later de hoeveelheid vraagstukken bij vergunningen en in toezicht te beperken. Meer capaciteit is ook nodig bij het toezicht, met name op die plaatsen waar sprake is van potentieel gevaar.
De aandacht voor omgevingsveiligheid neemt in Nederland verder toe door het gebruik van nieuwe energiedragers in de energietransitie, waarvan nog niet helder is welke drager in welke hoeveelheid en met welke risico’s zal worden toegepast.
ODBN Uitvoerings- en Handhavingsstrategie.2025
73
74
De verdere verdichting van het stedelijk gebied in Nederland en de bijbehorende nabijheid van functies met onderling potentiële risico’s (bijvoorbeeld vervoer of opslag van gevaarlijke stoffen in de nabijheid van wonen of zorgfuncties) maakt de noodzaak voor aandacht voor externe veiligheid groter. De groei van de logistieke sector, met bijvoorbeeld de opkomst van pakketdiensten met magazijnen in stedelijk gebied, waarbij de beheerders/eigenaren niet goed op de hoogte zijn van regels en gevaren van de opslag van (combinaties) van stoffen, is een ander regelmatig genoemd punt van zorg voor omgevingsveiligheid. Een bijzonder vraagstuk in dit geheel zijn ondernemers die met gevaarlijke stoffen werken, maar slecht of geen onderhoud uitvoeren aan installaties, waardoor de risico’s toenemen. Hier ligt een aandachtspunt voor de toezichtsrol van de omgevingsdienst.