9. Afgewogen arbeidsmigratie, Gericht arbeidsmigratiebeleid voor brede welvaart

Wordt het geld volledig in het binnenland besteed, dan is dit een stimulans voor de nationale economie, vooral als er een hoge werkloosheid heerst en er volop onbenut arbeidspotentieel is. Voor de lange termijn is het het gunstigst voor het herkomstland als de remittances worden gebruikt voor investeringen die de productiecapaciteit en de productiviteit vergroten. Hierbij valt zowel te denken aan investeringen in productiemiddelen, bijvoorbeeld in moderne machines, computers en software, als aan investeringen in menselijk kapitaal via scholing en cursussen. Op macroniveau kan een omvangrijke stroom van remittances echter ook een negatief effect hebben: door de instroom van buitenlandse valuta’s kan de koers van de munt van het herkomstland stijgen. Dit maakt weliswaar de invoer goedkoper, maar de export duurder, wat een rem kan zetten op de economische ontwikkeling van het land. Het totale effect van remittances is dus onzeker. In een ‘meta-analyse’ van 95 gepubliceerde studies met in totaal 538 schattingen van het effect dat remittances op de economische groei of ontwikkeling hebben, concluderen Cazachevici et al.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

39

(2020) dat zij gemiddeld een positief, maar klein effect hebben. Verder vinden zij dat positieve effecten van remittances vooral te vinden zijn voor Aziatische landen, terwijl de effecten voor Afrikaanse (vooral sub-Sahara) landen gemiddeld juist negatief zijn. Dit hangt waarschijnlijk samen met de vraag of een land goed functionerende (economische) instituties heeft waardoor de ontvangen gelden productief kunnen worden aangewend. Handelsrelaties Migranten spelen vaak een belangrijke rol bij het onderhouden van internationale handelsrelaties. Dit heeft voordelen voor het bestemmingsland, maar is evenzeer een voordeel voor het herkomstland doordat dergelijke relaties de groei van de exportsector in het herkomstland stimuleren. Dit positieve effect kan zich zowel voordoen als de migrant nog in het bestemmingsland werkt – vooral als de migrant werkzaam is voor een exporterend bedrijf – als na diens terugkeer naar het herkomstland – doordat de remigrant nog contacten onderhoudt met het land waar hij of zij heeft gewerkt. Fagiolo en Mastrorillo (2014) vinden een sterke samenhang tussen internationale migratienetwerken en internationale handelsnetwerken.

Niet alleen heeft het aantal migranten tussen twee landen een positieve invloed op de bilaterale handel, maar als een land deel uitmaakt van een breder migratienetwerk – dat wil zeggen dat de emigranten naar veel verschillende landen vertrekken – heeft dit ook een positief effect op de handel met een willekeurig ander land. Alleen in specifieke gevallen vormt brain drain, die vaak wordt genoemd als nadeel van arbeidsmigratie voor de landen van herkomst, een reëel gevaar. Dat concluderen we op basis van beschikbaar onderzoek. Bovendien kunnen hier positieve effecten als brain gain en kennistransfer tegenover staan. De geldzendingen van arbeidsmigranten (remittances) kunnen een positief effect hebben op het welvaartsniveau en de economische ontwikkeling van het land van herkomst, maar zij kunnen ook nadelige gevolgen hebben als zij louter consumptief worden aangewend en de valutakoers van het herkomstland verhogen, waardoor de export wordt geremd. Tot slot kunnen migranten een belangrijke rol spelen bij het opbouwen en onderhouden van internationale handelsrelaties, wat de economische ontwikkeling van het herkomstland kan bevorderen. De economische effecten van arbeidsmigratie voor het herkomstland zijn dus niet eenduidig. Er kunnen zich zowel positieve als negatieve effecten voordoen.

De balans daartussen kan verschillen al naar gelang de kenmerken van de arbeidsmigranten en van het herkomstland. Niettemin is de conclusie gerechtvaardigd dat arbeidsmigratie niet primair ongunstige economische effecten heeft voor de herkomstlanden. Om de kans op een positieve balans van de bredewelvaartseffecten voor herkomstlanden te vergroten kan Nederland met specifieke herkomstlanden partnerschappen overeenkomen, waarin afspraken worden gemaakt over de migratie van bepaalde beroepsgroepen. Onderdeel van zo’n partnerschap zou moeten zijn dat negatieve effecten voor het herkomstland zoveel mogelijk worden beperkt en positieve effecten door Nederland worden ondersteund, bijvoorbeeld in de vorm van investeringen in specifieke opleidingen. In hoofdstuk 3 gaan we hier nader op in. Ecologische gevolgen Over de ecologische gevolgen die emigratie voor de herkomstlanden heeft, is, naar ons weten, weinig bekend. Het belangrijkste wat we hierover kunnen zeggen, is dat emigratie de milieudruk kan verminderen in landen waar deze nu hoog is. Dit

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

40

geldt in het bijzonder in dichtbevolkte landen die (te) weinig middelen hebben om de milieudruk te verminderen door te investeren in bijvoorbeeld energiebesparende en/of schonere technologieën. Wij adviseren dat hiernaar meer onderzoek wordt gedaan om deze kennislacune te vullen. Maatschappelijke gevolgen Emigratie heeft in de eerste plaats gevolgen voor de bevolkingsomvang en samenstelling van het herkomstland. Arbeidsmigranten hebben vaak een relatief jonge leeftijd, waardoor het aandeel van deze groep in de bevolking van het herkomstland kleiner wordt. Veel lage-inkomenslanden, vooral in Afrika, hebben een jonge, snelgroeiende bevolking, zodat het vertrek van jonge mannen en vrouwen enige verlichting van de bevolkingsdruk kan betekenen. Het gaat echter wel om mensen in een leeftijdsgroep die juist kunnen bijdragen aan de opbouw van de economie en de samenleving, en niet om de vaak nog talrijkere groep kinderen. De bevolkingsopbouw wordt dus niet werkelijk evenwichtiger. Midden- of hoge-inkomenslanden hebben vaak een vergrijsde en niet of nauwelijks groeiende of zelfs krimpende bevolking. Emigratie uit deze landen (zoals de Midden- en Oost-Europese landen) versterkt de vergrijzing en krimp van de bevolking en vergroot zo de problemen die daarmee gepaard gaan, zoals de oplopende lasten van collectieve voorzieningen.

Tegelijkertijd verlicht emigratie de druk op de fysieke ruimte doordat de bevolking afneemt of minder groeit. Dit is echter alleen een voordeel voor dichtbevolkte landen. Als arbeidsmigranten mede emigreren vanwege onvrede met de bestaande instituties of het politieke systeem in hun land, kan dit in het land de druk verminderen om hervormingen door te voeren. Dit geldt echter in het algemeen sterker voor politieke vluchtelingen dan voor arbeidsmigranten. Arbeidsmigranten die zijn vertrokken naar (en eventueel weer terugkeren uit) goed functionerende democratische landen, kunnen ook bijdragen aan institutionele hervormingen in het herkomstland. De World Bank (2023: 123) noemt dit ‘social remittances’ en geeft aan dat deze zich vooral op drie terreinen voordoen. Ten eerste kunnen remigranten met de opgedane kennis en ervaring de kwaliteit van de instituties verbeteren als zij daarin een volwaardige rol kunnen spelen. Ten tweede kunnen remigranten de politiek en overheid meer ter verantwoording roepen en zich verzetten tegen nadelige praktijken, zoals corruptie. Ten derde kunnen migranten in het bestemmingsland ‘liberalere’ gendernormen opdoen en deze na terugkeer in hun herkomstland proberen ingang te doen vinden. In al deze gevallen is cruciaal dat het herkomstland ontvankelijk is voor deze sociale en institutionele veranderingen.

Samenvattend: arbeidsmigratie kan verschillende dimensies van brede welvaart in het land van herkomst zowel positief als negatief beïnvloeden. De te verwachten effecten zijn sterk afhankelijk van de specifieke omstandigheden: kenmerken van het land van herkomst en van de arbeidsmigranten die vertrekken. In het algemeen is er echter geen reden om te verwachten dat arbeidsmigratie overwegend positieve dan wel negatieve effecten heeft voor de brede welvaart in de herkomstlanden.

2.5 Tussenconclusie Kort samengevat, is de conclusie uit de voorgaande paragrafen dat arbeidsmigratie alleen een positieve bijdrage levert aan de brede welvaart in Nederland als de economische, ecologische en/of maatschappelijke waarde van het werk dat de arbeidsmigrant doet, voldoende opweegt tegen de negatieve ecologische en

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

41

maatschappelijke gevolgen van de bevolkingsgroei door de komst van een nieuwe inwoner. Voor de brede welvaart van de landen van herkomst verwachten we dat in het algemeen noch de positieve noch de negatieve effecten overheersen. De effecten van arbeidsmigratie op de brede welvaart hangen vooral af van de werkzaamheden waarvoor arbeidsmigranten worden aangetrokken. Naarmate het werk van arbeidsmigranten productiever is, is de kans groter dat zij een positieve bijdrage leveren aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat en het gemiddelde welvaartsniveau in enge zin (bbp per hoofd van de bevolking). Zij kunnen de economische dimensie ook positief beïnvloeden als zij complementair zijn aan reeds aanwezige arbeidskrachten – waardoor die productiever worden – en/of bijdragen aan innovatie die de toekomstige welvaart vergroot. De bijdrage van het werk van arbeidsmigranten aan de ecologische en de maatschappelijke dimensie van de brede welvaart is afhankelijk van het specifieke werk dat zij gaan doen. Hierover kunnen we in algemene zin geen uitspraak doen. Daarom pleiten wij er in het volgende hoofdstuk voor om deze aspecten mee te nemen in de individuele toets voor toelating van arbeidsmigranten. Hierbij is het belangrijk op te merken dat de economische bijdrage van tijdelijke arbeidsmigranten over de tijd varieert.

Zoals uit figuur 1 en de eerder gepubliceerde verkenning blijkt, zal die bijdrage naar verwachting het grootst zijn in de jaren dertig. Na 2040 zal de grijze druk ook zonder extra arbeidsmigratie weer iets gaan dalen en zal het minder inspanning vergen om de welvaart op peil te houden. De kans dat het saldo van economische, ecologische en maatschappelijke effecten van arbeidsmigratie positief is, is dus het grootst in de periode 2030-2040. De groei van de bevolking als gevolg van de komst van migranten in het algemeen – en dus ook van arbeidsmigranten – vergroot de milieudruk in Nederland. De bevolkingsgroei heeft in beginsel ook een negatief effect op de beschikbaarheid van goede en betaalbare woningen. Het samenleven wordt door de komst van (arbeids)migranten lastiger, maar op langere termijn hoeft de sociale samenhang niet negatief te worden beïnvloed indien migranten integreren en de gevestigde bevolking openstaat voor de komst van nieuwe groepen. Tijdelijke migratie zal de sociale samenhang meer onder druk zetten dan wanneer arbeidsmigranten zich langdurig of permanent in Nederland vestigen. Voor het herkomstland van de arbeidsmigrant zijn de te verwachten effecten niet eenduidig. Remittances, brain gain, kennistransfer en handelsrelaties kunnen positieve gevolgen hebben voor de welvaart in het herkomstland, maar deze zijn sterk afhankelijk van specifieke omstandigheden.

Onder minder gunstige omstandigheden kan er sprake zijn van brain drain en kunnen remittances negatieve gevolgen hebben voor de economische ontwikkeling. Emigratie kan de milieudruk verminderen en arbeidsmigranten die terugkeren, kunnen onder bepaalde omstandigheden een positief effect hebben op de sociale en politieke instituties. Omdat arbeidsmigratie zowel positieve als negatieve effect op de brede welvaart kan hebben, kunnen we niet ongeclausuleerd stellen dat in de toekomst meer of minder arbeidsmigratie wenselijk is. Dit hangt af van de kenmerken van de arbeidsmigranten en het werk dat zij gaan doen, maar ook van de vraag hoe we de verschillende positieve en negatieve effecten tegen elkaar afwegen. Dit laatste is uiteindelijk een politieke vraag. Vanuit economisch perspectief – de bijdrage aan de welvaart in enge zin en de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat – is het positieve effect het grootst als

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

42

arbeidsmigranten alleen in Nederland verblijven zo lang zij productief werk verrichten en terugkeren voordat zij – of hun gezinsleden – een beroep gaan doen op de collectieve voorzieningen. Bij hoger gekwalificeerd werk neemt de productiviteit van werkenden meestal toe naarmate zij meer ervaring hebben, waardoor een langduriger verblijf een groter positief effect kan hebben. Arbeidsmigranten die relatief kort blijven, zullen er veelal genoegen mee nemen een woning te delen met andere arbeidsmigranten, waardoor zij een minder groot beslag leggen op de woningvoorraad dan arbeidsmigranten die zich hier langdurig vestigen en/of een gezin vormen. Tijdelijke arbeidsmigranten zullen over het algemeen echter minder integreren en niet de Nederlandse taal leren, waardoor de sociale samenhang meer onder druk komt te staan. Omdat zowel tijdelijke als permanente arbeidsmigratie voor- en nadelen hebben, staat niet zonder meer vast welke vorm van arbeidsmigratie het meeste bijdraagt aan brede welvaart. Levert het werk van arbeidsmigranten echter naar verwachting ook op langere termijn een belangrijke positieve bijdrage aan de brede welvaart, dan is het aannemelijk dat de positieve effecten van permanente arbeidsmigratie per saldo zwaarder zullen wegen dan de negatieve effecten.

2.6 Een bandbreedte voor arbeidsmigratie Op grond van de bovenstaande analyses concluderen we dat het niet verstandig is om in de toekomst ongeclausuleerd naar méér arbeidsmigratie te streven. Het is echter evenmin verstandig om te streven naar een arbeidsmigratiesaldo van nul, laat staan een negatief saldo (waarbij meer arbeidsmigranten vertrekken dan arriveren). De inzet van extra tijdelijke arbeidsmigranten met een bovengemiddelde productiviteit en/of arbeidsmigranten die complementair zijn aan de huidige werkenden of bijdragen aan innovatie in Nederland, kan immers een positieve bijdrage leveren aan de brede welvaart in Nederland zonder een negatief effect te hebben op de brede welvaart in de landen van herkomst. Dit geldt in ieder geval voor de periode tot 2040. Arbeidsmigranten die laagproductief werk doen, daarentegen, helpen wel om de grijze druk te matigen, maar dragen niet bij aan het welvaartsniveau (bbp per hoofd van de bevolking) of kunnen deze zelfs verlagen, terwijl de ecologische en maatschappelijke gevolgen overwegend negatief zijn. Dit geldt in het bijzonder voor laagproductieve arbeidsmigranten die zich permanent in Nederland vestigen. Arbeidsmigranten die hoogproductief werk doen en/of complementair zijn aan de werkenden in Nederland, dragen zowel substantieel bij aan matiging van de grijze druk als aan het gemiddelde welvaartsniveau.

Die voordelen kunnen, vooral in de periode 2030-2040, voldoende groot zijn om mogelijke negatieve ecologische en maatschappelijke gevolgen te compenseren. Niettemin zullen deze arbeidsmigranten een aanzienlijke druk leggen op de woningmarkt, waardoor het wenselijk is om tegelijkertijd de woningproductie fors op te voeren. Wij bevelen de overheid daarom aan om in de komende twee decennia te streven naar gerichte of selectieve arbeidsmigratie.29 Die selectiviteit is het gemakkelijkst te realiseren bij arbeidsmigranten van buiten de EU die alleen onder specifieke voorwaarden, die de Nederlandse overheid grotendeels zelf bepaalt, in Nederland mogen komen werken. Welke criteria zou de overheid kunnen hanteren om te beslissen welke arbeidsmigranten van buiten de EU het meest bijdragen aan de brede welvaart en hen op grond daarvan een verblijfsvergunning te geven om in Nederland te werken? Dat bespreken we in hoofdstuk 3. Arbeidsmigranten van Vgl. de aanbeveling van de SER om vanuit het perspectief van brede welvaart in te zetten op ‘gerichte arbeidsmigratie’; zie SER (2024). Perspectief op brede welvaart in 2040. 29

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

43

binnen de EU kunnen niet direct worden geselecteerd, vanwege het vrije verkeer van personen en diensten in de EU. Niettemin kan de overheid hierop wel indirect invloed uitoefenen via flankerend beleid. Te denken valt met name via het economische structuurbeleid en arbeidsmarktbeleid. Hierop gaan we in hoofdstuk 4 nader in. Hoeveel werkende migranten zijn arbeidsmigrant? Bij werkende migranten denken we meestal aan arbeidsmigranten. Maar lang niet alle migranten die in Nederland werken, zijn speciaal naar Nederland gekomen voor betaalde arbeid. Ook gezinsmigranten, studiemigranten en asielmigranten kunnen na verloop van tijd in Nederland gaan werken. Het CBS publiceert geen cijfers over het migratiemotief van alle in Nederland werkzame migranten. SEO (2022) merkt van de migranten met een niet-Nederlandse nationaliteit die in Nederland als werknemer werken, diegenen die binnen twee maanden na de eerste komst naar Nederland aan het werk zijn, als arbeidsmigrant aan. Op grond hiervan stelt SEO dat er in 2021 iets meer dan 800.000 werkzame arbeidsmigranten in Nederland waren en daarnaast nog ruim 300.000 buitenlandse werknemers die met een ander motief naar Nederland zijn gekomen (p.8; SEO geeft geen exacte aantallen, de genoemde aantallen zijn afgeleid uit een grafiek). 63 procent van de buitenlandse werknemers zou dan arbeidsmigrant zijn in 2021.

In 2006 ging het nog om 53 procent. Het is echter aannemelijk dat een deel van de groep die SEO als arbeidsmigrant aanduidt, feitelijk om andere redenen naar Nederland is gekomen. Het CBS publiceert weliswaar geen cijfers over alle werkende migranten in Nederland, maar vermeldt wel voor alle migranten die sinds 1999 naar Nederland zijn gekomen het migratiemotief en de sociaaleconomische status (als zij nog in Nederland verblijven) op de datum van binnenkomst. Dat doet het voor alle volgende jaren. Op basis hiervan kan worden afgeleid hoeveel van deze migranten in achtereenvolgende jaren werkzaam zijn (hetzij als werknemer, hetzij als zelfstandige) en welk deel daarvan arbeid als migratiemotief had. Voor EU/EFTA-ingezetenen leidt het CBS het migratiemotief af “op basis van activiteiten die de immigrant ná immigratie in Nederland ontplooit.” Dit is echter alleen bekend voor ‘ingezeten’ migranten, dat wil zeggen migranten die zijn geregistreerd in de Basisregistratie Personen (BRP), wat waarschijnlijk geldt voor ongeveer twee derde van de EU-migranten. We laten immigranten met de Nederlandse nationaliteit buiten beschouwing.

Op grond van deze cijfers kunnen we berekenen dat van de 308.000 migranten die sinds 1999 van buiten de EU/EFTA naar Nederland zijn gekomen en in 2021 in Nederland werkzaam waren (dus exclusief degenen die weer zijn vertrokken), er slechts 63.000 (20 procent) als arbeidsmigrant (inclusief kennismigrant) naar Nederland waren gekomen. Voor de werkende migranten van binnen de EU/EFTA die zijn ingeschreven in de BRP, gaat het om 42 procent. Als we aannemen dat de werkzame niet-ingezetenen allen als arbeidsmigrant kunnen worden aangemerkt, zou van alle werkzame EU/EFTA-migranten twee derde als arbeidsmigrant naar Nederland zijn gekomen. Dit betekent dat van alle in Nederland werkzame migranten, van binnen en van buiten de EU/EFTA, slechts de helft als arbeidsmigrant naar Nederland is gekomen.

Vanuit het perspectief van brede welvaart is er in algemene zin geen reden om tijdelijke migratie te prefereren boven permanente migratie. Weliswaar brengt permanente migratie op langere termijn meer risico’s met zich mee voor de houdbaarheid van publieke voorzieningen, maar deze risico’s zijn beperkt als de arbeidsmigrant via diens werk daadwerkelijk een positieve bijdrage levert aan de brede welvaart. Daar staan belangrijke positieve effecten voor de sociale integratie en maatschappelijke samenhang tegenover. We pleiten er daarom voor dat arbeidsmigranten van buiten de EU in eerste instantie een tijdelijke

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

44

verblijfsvergunning krijgen voor vijf jaar, met daarna uitzicht op een permanente verblijfsstatus en het recht om gezinsleden te laten overkomen.30 Hierbij wegen ook de belangen van de arbeidsmigrant zelf mee. Bij een kortere verblijfsduur wordt de wervingsinspanning navenant groter (omdat vertrekkende arbeidsmigranten weer moeten worden vervangen door nieuwe) en is er weinig tijd voor de arbeidsmigrant om zich in te werken. Doordat dit Nederland minder aantrekkelijk maakt voor arbeidsmigranten, kiezen ze wellicht eerder voor een ander land. Overigens is het onderscheid tussen tijdelijke en permanente migratie in de praktijk niet zo scherp. Zo vertrekt veruit het grootste deel van de (arbeids)migranten van binnen de EU – die zich permanent in Nederland mogen vestigen – weer binnen enkele jaren. Na tien jaar zijn vier op de vijf arbeidsmigranten weer teruggekeerd naar hun land van herkomst.31 Benut het arbeidspotentieel van andere categorieën migranten Dit advies gaat over arbeidsmigratiebeleid op basis van brede welvaart. Er zijn echter ook andere categorieën migranten die (zouden kunnen) werken. We pleiten ervoor om dit arbeidspotentieel veel meer te benutten. Dit zou de behoefte aan arbeidsmigranten ook aanzienlijk kunnen verminderen.

Vanuit bredewelvaartsperspetief is het immers gunstiger als de huidige inwoners het werk in Nederland doen in plaats van arbeidskrachten die hiervoor uit het buitenland komen. Ten dele wordt het beschikbare arbeidspotentieel van migranten niet benut doordat er voor bepaalde groepen (aanvankelijk) restricties zijn voor toegang tot de arbeidsmarkt. Zo mogen asielzoekers pas na zes maanden werken en dan hebben ze een tewerkstellingsvergunning (TWV) nodig. De maatschappelijke baten van ruimere werkmogelijkheden voor asielzoekers kunnen groot zijn.i Gezinsmigranten mogen in beginsel wel werken maar, afhankelijk van de verblijfsstatus van de partner, daarvoor kunnen ze een TWV nodig hebben. Een TWV-plicht maakt het in de praktijk lastig om een baan te vinden. Naast deze restricties zijn er ook andere oorzaken waarom de arbeidsdeelname van veel migranten laag is, zoals gebrekkige taalkennis, opleiding, discriminatie enzovoort. We pleiten ervoor om de restricties voor toegang tot de arbeidsmarkt voor de migranten die om andere redenen dan werk tot Nederland zijn toegelaten, kritisch onder de loep te nemen. Tegelijkertijd is het wenselijk om de arbeidsmarktkansen te vergroten van migranten die in Nederland verblijven en onbeperkt toegang tot de arbeidsmarkt hebben.

Hiervoor is het ook nodig meer in te zetten op scholing van de hier aanwezige migranten en de toegankelijkheid van het onderwijs voor hen te vergroten. Ten slotte kan er ook naar worden gestreefd dat meer buitenlandse studenten na hun afstuderen in Nederland blijven om hier te gaan werken (zie ook hoofdstuk 4). SEO (2024a). Ruimere werkmogelijkheden asielzoekers. Maatschappelijke kostenbatenanalyse op hoofdlijnen i

Extra arbeidsmigratie zal niet volstaan als het erom gaat de gevolgen van de vergrijzing voor de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen en voor het welvaartsniveau op te vangen. De Adviesraad beveelt daarom aan om tegelijkertijd op een aantal andere terreinen maatregelen te nemen om de gevolgen van de vergrijzing te verzachten. Hierbij valt onder meer te denken aan verhoging van de AOW-leeftijd, verlenging van de gemiddelde arbeidsduur, verhoging van de arbeidsparticipatie, verhoging van de arbeidsproductiviteit en preventie op het

Vgl. het voorstel van Segers, G.J. (2024). Deltaplan: Grip op Arbeidsmigratie. OTTO Work Force. Daarin wordt eveneens gepleit voor een initiële verblijfsduur van vijf jaar. Wel worden er andere keuzes gemaakt over tijdelijkheid: geen uitzicht op permanent verblijf en geen recht op het meenemen van gezinsleden. 31 Zie Realisme rond richtgetallen (2022). 30

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

45

terrein van gezondheid. Ook bij deze opties zullen steeds de gevolgen voor de brede welvaart in het oog moeten worden gehouden. De afweging tussen de vooren nadelen van verschillende beleidsopties en de mate waarin op deze verschillende opties wordt ingezet, is een politieke keuze. De Adviesraad Migratie wil met dit advies een afwegingskader bieden met behulp waarvan politici deze keuze kunnen maken. In het advies Realisme rond richtgetallen heeft de Adviesraad Migratie bepleit om richtgetallen te formuleren in de vorm van ‘zachte streefcijfers’ ten aanzien van het migratiesaldo, met name met betrekking tot arbeidsmigratie. Bij voorkeur gaat het hierbij om een bandbreedte met niet alleen een bovengrens maar ook een ondergrens voor het gewenste aantal arbeidsmigranten. Voortbouwend hierop heeft de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 bij de presentatie van haar rapport Gematigde groei voor de periode tot 2050 een bandbreedte voor het totale migratiesaldo bepleit van 40.000 tot 60.000 per jaar.32 Aangezien het hierbij gaat om alle vormen van migratie, zou het gewenste saldo voor arbeidsmigratie aanzienlijk lager moeten zijn om binnen deze bandbreedte te blijven. Los van de merites van het advies van de Staatscommissie, stellen wij in dit advies echter geen concreet streefcijfer of bandbreedte voor het arbeidsmigratiesaldo voor. Hiervoor zijn drie redenen.

Ten eerste is de gewenste omvang van de arbeidsmigratie, zoals we in dit hoofdstuk hebben laten zien, sterk afhankelijk van de aard van de arbeidsmigratie. Het is dan ook niet zinvol om een streefgetal te formuleren voor de totale omvang van de arbeidsmigratie los van de kenmerken van de arbeidsmigranten en het werk dat zij gaan doen. Het is eerder omgekeerd: een streefgetal kan pas geformuleerd worden als helder is welke arbeidsmigranten voor welk soort werk we graag in Nederland welkom heten. Ten tweede is de wenselijkheid van meer of minder arbeidsmigranten om de gevolgen van de vergrijzende bevolking te verzachten sterk afhankelijk van de vraag welke andere beleidsopties worden gerealiseerd om die gevolgen op te vangen. Zoals we in dit hoofdstuk hebben laten zien, zal de behoefte aan arbeidsmigranten kleiner zijn als de gevestigde werkenden later met pensioen gaan of meer uren gaan werken, als de arbeidsparticipatie verder stijgt en/of als de productiviteit sneller toeneemt. Een bandbreedte voor arbeidsmigratie kan vanuit dit perspectief dus alleen worden geformuleerd in samenhang met de maatregelen op andere beleidsterreinen. Ten derde zijn het niet alleen arbeidsmigranten die de gevolgen van de vergrijzing helpen verzachten en de brede welvaart helpen vergroten.

Ook andere migranten – statushouders, gezinsmigranten en studiemigranten – kunnen hieraan bijdragen als zij productieve arbeid verrichten (zie het kader ‘Benut het arbeidspotentieel van andere categorieën migranten’). Hoewel hierover geen exacte cijfers beschikbaar zijn, is waarschijnlijk de helft van de buitenlandse werknemers in Nederland geen arbeidsmigrant (zie het kader ‘Hoeveel werkende migranten zijn arbeidsmigrant?’). Dit betekent dat een richtgetal voor het aantal werkende migranten zich zou vertalen in een aanzienlijk lager richtgetal voor het aantal arbeidsmigranten. Naarmate beleid om alle migranten in staat te stellen op de

Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 (2024). In het rapport zelf wordt deze bandbreedte niet genoemd, maar op p.386 wordt gesproken over een groei van de totale bevolking naar 19 tot 20 miljoen in 2050. Elders is in het rapport (p.127) te lezen dat dit, op basis van de bevolkingsprognose van het CBS, neerkomt op een jaarlijks migratiesaldo van 40.000 tot 70.000 personen. 32

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

46

arbeidsmarkt te participeren arbeidsmigranten lager zijn.

succesvoller

is,

kan

het

richtgetal

voor

Om deze drie redenen formuleren wij als Adviesraad Migratie geen bandbreedte voor het (netto) aantal arbeidsmigranten waarnaar Nederland in de komende decennia zou moeten streven. Dit neemt niet weg dat het wel zinvol is als beleidsmakers en/of politici een dergelijk richtgetal zouden formuleren, op basis van de door ons besproken effecten van arbeidsmigratie op de brede welvaart en de alternatieve beleidsopties. De wijze waarop in Canada jaarlijks richtgetallen voor de omvang van de immigratie in de komende drie jaar worden opgesteld (zie tekstkader ‘Bandbreedtes voor migratie in Canada’), kan hiervoor als voorbeeld dienen. Bandbreedtes voor migratie in Canada De Canadese federale overheid werkt met richtgetallen voor permanente migratie voor de komende drie jaar in de vorm van bandbreedtes. i De bandbreedte voor het komende jaar is een hard getal, terwijl de bandbreedtes voor de twee daaropvolgende jaren zachter zijn. Het gaat om getallen voor zowel de totale migratie als de verschillende soorten migratie afzonderlijk (economisch, gezin en humanitair) en specifieke toelatingsprogramma’s die daaronder vallen. Er zijn geen richtgetallen voor tijdelijke migratie en spontane asielaanvragen.

In 2024 worden voor het eerst ook richtgetallen opgesteld voor tijdelijke arbeidsmigratie en voor studiemigratie voor de periode 2025-2027.ii De richtgetallen worden vastgelegd in het immigration levels plan. Elk jaar wordt dit plan herzien, waarbij de bandbreedtes voor de resterende twee jaren uit het oude plan worden aangepast en een bandbreedte voor het daaropvolgende jaar wordt toegevoegd. Immigration, Refugees and Citizenship Canada (IRCC), de Canadese federale migratiedienst, is het belast met het opstellen van dit plan, dat vervolgens moet worden goedgekeurd door de federale regering. De Minister of Immigration, Refugees and Citizenship biedt het plan, als onderdeel van de jaarrapportage over migratie, uiterlijk 1 november aan aan het parlement. iii Dit alles is vastgelegd in de Immigration and Refugee Protection Act (IRPA).iv Bij het opstellen van het immigration levels plan houdt de IRCC onder meer rekening met de prioriteiten van de regering op het gebied van migratie, zoals vastgelegd in de IRPA, de behoefte aan buitenlandse arbeidskrachten, internationale verplichtingen, de capaciteit van IRCC en ketenpartners om de aanvragen voor een verblijfsvergunning te verwerken en de capaciteit om de nieuwkomers te huisvesten en te integreren.

Met het plan wil de regering bijdragen aan een goed functionerend systeem waarin het publiek vertrouwen heeft, dat economische groei stimuleert, diversiteit ondersteunt en helpt bij het opbouwen van vitale, dynamische en inclusieve gemeenschappen, waarbij de veiligheid van de Canadese bevolking gewaarborgd wordt.v IRCC volgt een vaste jaarlijkse cyclus voor het opstellen van het immigration levels plan.vi Het begint met het verzamelen en analyseren van informatie (onder andere over de situatie op de arbeidsmarkt). Vervolgens worden vier groepen geconsulteerd: federale, provinciale en territoriale overheden (dit is een wettelijke verplichting), belanghebbende organisaties, de algemene bevolking en de federale overheidsdiensten. De exacte vorm van het consultatieproces kan per jaar iets verschillen. Een standaardonderdeel van het consultatieproces is een online enquête onder een groot aantal belanghebbende organisaties. De uitkomsten hiervan worden gepubliceerd; voor de uitkomst van andere onderdelen van het consultatieproces is dat niet het geval.vii De consultatie van de bevolking vindt plaats op basis van publieke-opinieonderzoek. Vervolgens stelt IRCC een concept immigration levels plan op voor de komende drie jaar op basis van de prioriteiten van de overheid, en rekening houdend met de uitkomsten van het consultatieproces en de analyses van andere informatiebronnen.

Dit concept wordt ter besluitvorming voorgelegd aan de regering.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

47

Het Canadese model om tot richtgetallen te komen vertoont trekken van een bredewelvaartsbenadering.viii Dit blijkt uit zowel het feit dat de belangen van diverse groepen worden meegenomen en tegen elkaar worden afgewogen als het feit dat, naast economische groei, ook de mogelijkheden worden meegewogen om de nieuwkomers op te nemen in de samenleving. Ook ecologie krijgt steeds meer aandacht, want het streven is dat arbeidsmigratie bijdraagt aan duurzaamheidsinitiatieven. IRCC wil verdere stappen zetten om het consultatieproces te verbreden en te werken aan een integraal plan voor de overheid waarbij ook rekening wordt gehouden met het algehele overheidsbeleid en de bijbehorende prioriteiten. De Canadese overheid spreekt van een “wholeof-government, whole-of-society approach”.ix Nederland zou voor een op te richten Adviescommissie brede welvaart lering kunnen trekken uit het Canadese model. Zie voetnoot 5 Immigration Policy Primer (parl.ca) 2024 consultations on immigration levels - Canada.ca iii 2023 consultations on immigration levels – final report - Canada.ca Notice – Supplementary Information for the 2024-2026 Immigration Levels Plan Canada.ca iv Zie artikel 94 van de Immigration and Refugee Protection Act (justice.gc.ca); voor uitleg over het juridische raamwerk en bevoegdheden in het migratiesysteem zie Immigration Policy Primer (parl.ca).

Het meest recente jaarrapport is hier te vinden: Annual-report-2023-en.pdf (canada.ca) v 2023 consultations on immigration levels – final report - Canada.ca vi Zie presentatie IRCC tijdens een expertbijeenkomst georganiseerd door Adviesraad Migratie op 17 juni 2021. vii Bijna 5.000 organisaties zijn in 2023 aangeschreven om een enquête in te vullen; zie 2023 consultations on immigration levels – final report - Canada.ca viii Zie ook Adviesraad Migratie (2021) Naar een brede welvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid ix Zie p.41 van Annual-report-2023-en.pdf (canada.ca) en 2024 consultations on immigration levels - Canada.ca i

ii

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

48

Hoofdstuk 3

Direct arbeidsmigratiebeleid: toelating van individuele arbeidsmigranten op basis van brede welvaart

49

Het huidige beleid ten aanzien van een verblijfs- en tewerkstellingsvergunning voor arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA is vastgelegd in de Vreemdelingenwet en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en onderliggende regelgeving. De Wav geeft de criteria waaraan moet worden voldaan als een werkgever een vreemdeling te werk wil stellen. Er zijn echter uitzonderingen mogelijk op deze verplichting; in dat geval worden andere criteria gehanteerd (zie bijlage 1 voor een overzicht van de huidige regelgeving). Zo is er bijvoorbeeld de veel gebruikte kennismigrantenregeling, waarvoor in beginsel alleen de hoogte van het loon als criterium geldt. In geen van de bestaande regelingen wordt de toelating expliciet gebaseerd op de (positieve dan wel negatieve) bijdrage van de arbeidsmigrant aan de brede welvaart, al bevatten de regelingen wel criteria die gerelateerd zijn aan bepaalde aspecten daarvan (zoals loon, arbeidsomstandigheden en huisvesting). De Adviesraad Migratie pleit ervoor om dit in de toekomst wel te doen. In beginsel zijn die arbeidsmigranten welkom die de brede welvaart vergroten. In dit hoofdstuk laten wij zien hoe de beoordeling van aanvragen voor verblijf en werk in Nederland van mensen van buiten de EU/EFTA eruit zou kunnen zien als deze worden gebaseerd op de effecten voor de brede welvaart.

Als alternatief voor de standaardtoetsing op basis van de Wav en de uitzonderingsregelingen, zoals de kennismigrantenregeling, schetsen wij een puntenstelsel waarin de bijdrage van de potentiële arbeidsmigrant aan de brede welvaart expliciet wordt getoetst. We herhalen dat het hierbij niet alleen gaat om de huidige brede welvaart in Nederland, maar ook om de brede welvaart in de toekomst en in de landen van herkomst. Ons voorstel is niet bedoeld als blauwdruk, maar illustreert dat, en hoe, het mogelijk is om gericht arbeidsmarktbeleid vorm te geven op basis van brede welvaart. Het puntenstelsel heeft het voordeel dat het is gebaseerd op een eenduidige systematiek voor de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA, wat de transparantie voor uitvoerders, werkgevers en arbeidsmigranten vergroot. Dit betekent ook dat wij niet aanbevelen om een aparte regeling in het leven te roepen voor vakmensen die over schaarse kwalificaties beschikken, maar niet aan het salariscriterium van de kennismigrantenregeling voldoen. Als vakkrachten een positieve bijdrage leveren aan de brede welvaart, kunnen zij op grond van de door ons geschetste toets in Nederland komen werken. Een Nederlandse regeling voor de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA dient vanzelfsprekend te passen binnen het wettelijke kader van de EU op dit terrein.

Dit geldt in het bijzonder voor de Eén-procedure-richtlijn die onlangs is herzien (zie bijlage 1)33 en die een (optionele) toets op de arbeidsmarktsituatie kent. Wij stellen voor deze toets te verbreden tot een toets op de effecten voor de brede welvaart – waar de gevolgen voor de arbeidsmarkt vanzelfsprekend onder vallen. Zoals we hiervoor hebben gezien, kent brede welvaart meerdere dimensies en vele aspecten. Voor een toets op brede welvaart zou dan ook een groot aantal indicatoren kunnen worden gebruikt die onderling gewogen moeten worden om tot een integraal oordeel over het effect van de arbeidsmigrant op de brede welvaart te komen. Op dit moment is het (nog) niet uitgekristalliseerd welke aspecten hierbij wel en niet meegewogen moeten worden en, zo ja, hoe zwaar. Met dit advies willen wij bijdragen aan de discussie hierover. Een praktisch bruikbare en uitvoerbare regeling legt beperkingen op aan het aantal en de complexiteit van de indicatoren die hiervoor kunnen worden gebruikt. Ook zijn de gevolgen van de komst van een arbeidsmigrant voor bepaalde aspecten 33

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-93-2023-INIT/en/pdf

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

50

van brede welvaart onzeker, niet (exact) te kwantificeren en soms zelfs geheel onbekend. Een uitvoerbare regeling zal dan ook niet de nauwkeurigheid en gedetailleerdheid kunnen hebben die op theoretische gronden wellicht gewenst is. Dit is echter geen reden om af te zien van toetsing op brede welvaart. Een imperfecte toetsing is naar onze overtuiging beter dan in het geheel niet te toetsen op brede welvaart. Wel moet de toetsing goed worden gemonitord op de effecten en deze kan in de loop van de tijd op basis van de ervaringen worden aangepast en verbeterd. Zij is niet in beton gegoten. Wij stellen voor dat een Adviescommissie brede welvaart de toets concreet uitwerkt en deze ook periodiek monitort en, indien gewenst, aanpast. Het doel van de toelatingstoets die wij in dit hoofdstuk schetsen, is niet om de arbeidsmigratie van buiten de EU/EFTA te beperken, maar om beter die arbeidsmigranten te kunnen selecteren die naar verwachting bijdragen aan brede welvaart. Dit zou betekenen dat niet meer alle arbeidsmigranten die nu op grond van de kennismigrantenregeling welkom zijn, worden toegelaten – omdat zij onvoldoende bijdragen aan brede welvaart – terwijl andere arbeidsmigranten, die nu geen verblijfs- en werkvergunning kunnen krijgen, juist wel welkom zijn omdat zij bijvoorbeeld bijdragen aan essentiële maatschappelijke voorzieningen.

De toelatingstoets kan tevens worden gebruikt om te bevorderen dat de totale omvang van arbeidsmigratie binnen de bandbreedte blijft die de overheid als doel heeft geformuleerd (zie hoofdstuk 2). Dit kan ook betekenen dat gestreefd wordt naar een minimumaantal arbeidsmigranten. De Adviesraad Migratie verwacht dat met de toenemende vergrijzing, de krimpende bevolking en de stijgende welvaart in Midden- en Oost-Europa het beleid ten aanzien van arbeidsmigranten van buiten de EU steeds belangrijker wordt (zie hoofdstuk 1). Wij geven hierna in grote lijnen aan hoe de toetsing op brede welvaart eruit zou kunnen zien. We presenteren dit voorstel als een uitnodiging aan anderen om het aan te vullen en te verbeteren.

3.1 Een bredewelvaartstoets in twee stappen Om vast te stellen wat het effect is van de komst van een arbeidsmigrant op de brede welvaart, is het van belang twee componenten te onderscheiden, namelijk het effect van het werk dat de migrant gaat verrichten en het effect van het feit dat de migrant een nieuwe inwoner van Nederland is. De mogelijke positieve bijdrage van een arbeidsmigrant aan de brede welvaart hangt in belangrijke mate af van het werk dat deze in Nederland gaat doen. Dit betekent dat toelating van een arbeidsmigrant niet alleen dient af te hangen van kenmerken van de persoon zelf, maar vooral van kenmerken van het werk dat zij of hij gaat doen. De (potentiële) arbeidsmigrant dient dus een concreet werkaanbod te hebben. In deze zin pleiten wij voor een vraaggestuurd arbeidsmigratiebeleid, zoals dat nu in Nederland ook geldt (met uitzondering van zzp’ers en het zoekjaar voor hoogopgeleiden, zie tekstkader ‘Maak arbeidsmigratie zonder concreet werkaanbod meer bredewelvaartsproof’). Maar we stellen ook dat een potentiële arbeidsmigrant moet worden beoordeeld op het feit dat zij of hij een nieuwe inwoner van Nederland wordt en de gevolgen daarvan voor onder meer het beslag op schaarse (woon)ruimte. De toetsingsprocedure omvat dus ook criteria die gericht zijn op het aanbod. De toetsing van een arbeidsmigrant verloopt zo in twee stappen.

Allereerst wordt getoetst of het werk dat de arbeidsmigrant gaat doen, positief bijdraagt aan brede welvaart. Vervolgens wordt getoetst welke effecten de komst van een nieuwe

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

51

inwoner – los van het werk dat deze gaat doen – naar verwachting heeft op de brede welvaart. Hoe zou de bredewelvaartstoets er concreet kunnen uitzien? Onze suggestie voor een puntenstelsel sluit enerzijds zoveel mogelijk aan bij de theoretische conceptie van brede welvaart, maar is anderzijds niet zo complex dat deze in de praktijk niet uitvoerbaar is of met een onevenredig zware belasting van de uitvoeringsinstanties gepaard gaat. Daarna bespreken we een aantal mogelijke verfijningen en uitbreidingen van de toets. We onderscheiden hier opnieuw de economische, ecologische en maatschappelijke dimensie van brede welvaart. Op deze drie dimensies toetsen we zowel het werk als de komst van de migrant als nieuwe inwoner. We stellen voor dat in de toets op elk van de dimensies van brede welvaart 1 tot 10 punten kunnen worden toegekend. Hierbij betekent 1 dat het werk of de migrant op de betreffende dimensie sterk negatief scoort en 10 dat deze sterk positief scoort. Afhankelijk van de weging van de verschillende dimensies (hierop komen we nog terug) kan een totaalaantal punten worden berekend, dat bepalend is voor de beslissing of de arbeidsmigrant welkom is of niet.

Maak arbeidsmigratie zonder concreet werkaanbod meer bredewelvaartsproof In het in dit hoofdstuk voorgestelde toelatingsbeleid voor arbeidsmigranten van buiten de EU gaan we ervan uit dat er een concreet werkaanbod is dat wordt beoordeeld op de effecten voor brede welvaart. Er zijn op dit moment echter ook twee arbeid gerelateerde verblijfsgronden waarbij er geen sprake is van zo’n concreet werkaanbod: arbeid als zelfstandige en het zoekjaar voor hoogopgeleiden. De toelating van zelfstandigen wordt gebaseerd op een puntenstelsel, waarin wordt gekeken naar persoonlijke ervaring, ondernemingsplan en toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie. Innovatieve startups zijn hiervan vrijgesteld; in dat geval geldt als voorwaarde dat de migrant beschikt over een deskundige belegeider. Op basis van een positieve verklaring van de begeleider kan de zzp’er vervolgens na een jaar een reguliere vergunning als zelfstandige verkrijgen. Wij geven in overweging het huidige puntenstelsel voor zelfstandigen tegen het licht te houden om te bezien of hierop eveneens de bredewelvaartsbenadering kan worden toegepast. Dit zou betekenen dat de economische, ecologische en maatschappelijke dimensies van brede welvaart aandacht krijgen bij de beoordeling van de werkzaamheden die de zelfstandige wil gaan verrichten. De invulling hiervan valt buiten het bestek van dit adviesrapport.

Personen die pas zijn afgestudeerd aan een Nederlandse instelling voor hoger onderwijs of die in Nederland wetenschappelijk onderzoek hebben gedaan, mogen een jaar zoeken naar werk en kunnen vervolgens via een verlaagd salariscriterium een verblijfsvergunning als kennismigrant krijgen. Ook afgestudeerden/gepromoveerden aan buitenlandse top 200-universiteiten komen voor deze regeling in aanmerking. Op grond van de EU Onderzoekersen Studentenrichtlijn is Nederland verplicht om onderzoekers en studenten na voltooiing van een onderzoek of studie in Nederland nog ten minste negen maanden te laten verblijven om werk te zoeken of een bedrijf op te richten. Nederland heeft voor een ruimere implementatie gekozen door de termijn op één jaar te stellen en ook afgestudeerden/gepromoveerden aan buitenlandse universiteiten toe te laten tot deze regeling. Dit is in feite de enige arbeid gerelateerde verblijfsvergunning waarbij iemand in Nederland kan verblijven terwijl zij of hij nog geen concreet baanaanbod heeft (of voldoet aan de eisen voor toelating als zelfstandige). Wij adviseren om deze regeling kritisch te bekijken vanuit het perspectief van brede welvaart. Hoe het zoekjaar hoogopgeleiden het beste kan worden vormgegeven vanuit een bredewelvaartsperspectief, valt echter buiten het bestek van dit advies.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

52

Werk: economische dimensie Bij de toetsing op werk moet allereerst worden bepaald hoeveel dit bijdraagt aan de welvaart in enge zin, dat wil zeggen het bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking (bbp per capita). Bij tijdelijke migratie gaat het om de bijdrage aan de welvaart op korte termijn, bij permanente migratie om de bijdrage op langere termijn. In het laatste geval moeten we er rekening mee houden dat migranten op termijn ook een beroep zullen doen op publieke voorzieningen en veelal een gezin zullen vormen. Zoals we hebben onderbouwd in de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie of demografie? (2023), vergroot een tijdelijke arbeidsmigrant in beginsel alleen de welvaart als diens productiviteit hoger is dan het gemiddelde bbp per capita. Bij arbeidsmigranten die zich permanent vestigen, dienen we uit te gaan van het bbp per werkende, oftewel de gemiddelde arbeidsproductiviteit per werkende. Omdat de productiviteit van individuele werkenden lastig is vast te stellen, stellen we voor als alternatief het loon te hanteren dat in Nederland gemiddeld 73,7 procent van de toegevoegde waarde bedraagt. Afhankelijk van het loonniveau krijgt de aspirant-arbeidsmigrant in deze dimensie meer of minder punten toegekend.

Om de gedachten te bepalen: in de verkenning hebben we laten zien dat tijdelijke arbeidsmigranten alleen bijdragen aan een hoger gemiddeld welvaartsniveau per hoofd van de bevolking als zij een loon van meer dan 40.000 euro (in 2022) verdienen en permanente arbeidsmigranten als zij meer dan 69.000 euro verdienen. Dan zou bijvoorbeeld aan een loon van 40.000 euro een score van 5 kunnen worden toegekend en aan een loon van 69.000 euro een 8. Op het onderscheid tussen tijdelijke en permanente arbeidsmigranten komen we nog terug. De economische bijdrage van arbeidsmigranten dient echter niet alleen te worden afgemeten aan hun bijdrage aan het bbp op basis van hun beloning. Zoals we eerder uiteen hebben gezet, kunnen arbeidsmigranten die complementair zijn aan gevestigde werkenden de productiviteit van die laatsten verhogen en daarmee een groter positief welvaartseffect hebben dan uit hun beloning blijkt. Het zal hierbij veelal gaan om arbeidsmigranten die over schaarse kwalificaties beschikken waaraan in Nederland een tekort is. Daarnaast kunnen arbeidsmigranten ook bijdragen aan (technologische) innovatie. Omdat innovatie cruciaal is voor het toekomstige welvaartsniveau, kunnen arbeidsmigranten die de innovatie in Nederland ondersteunen, een belangrijke positieve bijdrage leveren aan de brede welvaart, ook als die bijdrage niet zou blijken uit hun huidige inkomensniveau.

Het is lastig om de positieve economische effecten van complementariteit en innovatie op individueel niveau vast te stellen. Om hiermee bij de toetsing toch rekening te kunnen houden stellen wij voor dat de Adviescommissie brede welvaart een lijst van beroepen opstelt die in het algemeen ofwel complementair zijn aan andere beroepen ofwel bijdragen aan innovatie. Op grond hiervan kunnen aan deze beroepen een of meer extra punten worden toegekend die worden opgeteld bij de score op basis van het loon

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

53

Baan, bedrijf, beroep of sector? Bij het effect van het werk van een arbeidsmigrant op de brede welvaart, moeten we de keuze maken of we dit vaststellen op het niveau van de concrete baan, het bedrijf waarvoor de migrant gaat werken, het beroep dat deze uitoefent of de sector waarin hij of zij te werk wordt gesteld. Op het niveau van de specifieke baan kunnen we bijdrage aan de brede welvaart het meest precies vaststellen. Maar dit vereist ook dat dit effect voor iedere migrant afzonderlijk wordt vastgesteld. Dit is in de praktijk niet uitvoerbaar. Ook het bedrijf waarvoor de migrant gaat werken, geeft een indicatie van diens bijdrage aan de brede welvaart. Bij de bestaande vergunningverlening voor arbeid wordt bij sommige regelingen vereist dat de werkgever een ‘erkende referent’ is. Voor de aanvraag van die status wordt nu vooral getoetst op formele en financiële criteria, maar het is denkbaar dat hierbij (ook) op de bijdrage aan de brede welvaart wordt getoetst. Een nadeel hiervan is dat niet vaststaat dat alle functies bij een erkende referent positief bijdragen aan brede welvaart. Bij een hightechbedrijf zou de veronderstelling dan immers zijn dat een portier of administratief medewerker even belangrijk is voor de brede welvaart als een technisch specialist.

Dit laatste bezwaar wordt ondervangen door niet het bedrijf maar het beroep van de arbeidsmigrant als basis te nemen voor de beoordeling van het effect op brede welvaart. Hierbij zou tevens kunnen worden meegewogen of het om een zogenoemd tekortberoep gaat waarvoor er in Nederland en/of de EU onvoldoende geschikte arbeidskrachten zijn. Nadeel van het beroep als uitgangspunt is echter dat de bijdrage ervan aan de brede welvaart sterk kan afhangen van de sector waarin iemand het uitoefent. Het effect op de brede welvaart van een ICT-specialist die in een zorginstelling of bij de belastingdienst gaat werken, kan heel anders worden beoordeeld dan dat van een ICT-specialist bij een sterk vervuilend chemisch bedrijf of een platformbedrijf. Alleen bij beroepen die overwegend in één sector te vinden zijn, zoals medische beroepen, onderwijzende beroepen en agrarische beroepen, is er doorgaans een eenduidig effect op brede welvaart. Het onderscheid tussen sectoren of bedrijfstakken wordt bepaald op grond van de aard van de productie- of dienstverlenende activiteiten van bedrijven. Deze hebben doorgaans een directe relatie met de verschillende dimensies van brede welvaart (economisch, ecologisch en maatschappelijk) en lenen zich dus in beginsel goed voor toetsing van het effect op brede welvaart.

Binnen sectoren kunnen echter aanzienlijke verschillen bestaan tussen afzonderlijke branches en bedrijven. Hoe gedetailleerder de bedrijfstakindeling (het CBS onderscheidt op het meest gedetailleerde niveau (vijf digits) meer dan 600 bedrijfstakken), hoe nauwkeuriger het effect op brede welvaart in beginsel kan worden vastgesteld. Echter, lang niet alle mogelijke effecten op brede welvaart zijn op dit gedetailleerde niveau beschikbaar, zodat veelal met een minder verfijnde indeling zal moeten worden volstaan. Uit het bovenstaande blijkt dat iedere keuze voor een niveau waarop de effecten van het werk worden vastgesteld, voor- en nadelen heeft. Wij adviseren hiermee pragmatisch om te gaan en, afhankelijk van de beschikbare informatie en de uitvoerbaarheid, verschillende keuzes te maken. Zo is het denkbaar dat een Adviescommissie brede welvaart (zie hierna) zowel voor beroepen als voor sectoren lijsten opstelt waarop deze op zo veel mogelijk relevante aspecten van brede welvaart worden gescoord. Afhankelijk van de specifieke dimensie van brede welvaart kan bij de toetsing dan van de ene of de andere lijst gebruik worden gemaakt.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

54

Werk: ecologische dimensie Vervolgens toetsen we of de migrant via het werk een positieve bijdrage zal leveren aan de ecologische duurzaamheid. Dit kan worden bepaald op grond van de ecologische duurzaamheid van de sector waarin de migrant gaat werken. Daarvoor kunnen maatstaven als de uitstoot van broeikasgassen en stikstof en het gebruik van (fossiele) energie worden gehanteerd (zie bijlage 4 voor een mogelijke operationalisering hiervan naar sector). Als criterium voor een voldoende score geldt hier dat de sector gunstiger op deze indicatoren scoort dan de Nederlandse economie als geheel. Dit hoeft niet te betekenen dat de sector in absolute zin duurzaam produceert (bijvoorbeeld geen broeikasgas- en stikstofuitstoot), maar wel dat door groei van deze sector de gemiddelde duurzaamheid van de Nederlandse economie groter wordt. Het is denkbaar dat een bedrijf in een sector die slecht scoort op duurzaamheid, een arbeidsmigrant wil aantrekken om bij te dragen aan het verduurzamen van het bedrijf. Denk aan een technische expert die helpt bij het overschakelen van met gas verwarmde kassen naar duurzame, niet-fossiele verwarming. Het werk van deze arbeidsmigrant kan dan toch positief scoren op de ecologische dimensie.

Toetsing hiervan op individueel niveau is lastig uitvoerbaar, maar ook hier zou gebruik kunnen worden gemaakt van een lijst van beroepen die worden gescoord op hun bijdrage aan duurzaamheid. Net als bij complementariteit en innovatie kunnen op grond hiervan extra punten worden toegekend aan de ecologische score van het werk. Werk: maatschappelijke dimensie In de derde plaats wordt getoetst op de bijdrage die het werk van de arbeidsmigrant levert aan de maatschappelijke dimensie van brede welvaart. Gaat het om vitale of essentiële activiteiten die we sowieso willen continueren, los van andere dimensies van brede welvaart? Zoals eerder aangegeven, is dit een politieke afweging waarover de Adviesraad Migratie geen oordeel kan en wil vellen. Niettemin ligt het in de rede dat in ieder geval de werkzaamheden in een aantal (semi-)publieke sectoren, zoals gezondheidszorg, onderwijs, politie en de rechterlijke macht, als ‘vitaal’ worden aangemerkt. Of dit ook geldt voor werkzaamheden in private sectoren, is uiteindelijk een politieke afweging; daarbij kunnen uiteenlopende overwegingen een rol spelen. Zo kunnen politici van mening zijn dat Nederland voor bepaalde strategische producten niet afhankelijk wil zijn van het buitenland.

De genoemde Adviescommissie brede welvaart zou per sector een beoordeling kunnen geven van het maatschappelijke belang van de goederen en diensten die de sector produceert en op grond daarvan punten kunnen toekennen op de maatschappelijke dimensie. Een argument tegen deze benadering is dat de bijdrage van sectoren aan de brede welvaart niet geïsoleerd kan worden beoordeeld. Sectoren vormen onderdeel van het gehele ‘ecosysteem’ van de economie. Als een individuele sector minder groeimogelijkheden krijgt (bijvoorbeeld doordat deze geen arbeidsmigranten van buiten de EU kan aantrekken), zou dat ook de groei kunnen belemmeren van andere sectoren, die mede afhankelijk zijn van deze sector. Op zichzelf is deze constatering juist. Tegelijkertijd dient te worden bedacht dat de economische structuur verre van statisch is en dat de Nederlandse economie deel uitmaakt van de Europese of zelfs mondiale economie. Ook in het verleden zijn veel sectoren gekrompen of zelfs uit Nederland verdwenen zonder dat dit negatieve gevolgen had voor de Nederlandse economie als geheel. Integendeel, stagnatie of krimp van sectoren kan ook weer ruimte creëren (letterlijk, maar ook in termen van de beschikbaarheid van arbeidskrachten) voor groei van andere sectoren.

Tegelijkertijd kunnen sectoren die nu onvoldoende bijdragen aan brede welvaart (bijvoorbeeld doordat zij niet duurzaam produceren) geprikkeld worden om te

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

55

innoveren, zodat zij daar in de toekomst wel een positieve bijdrage aan kunnen leveren. Als de totaalscore van het werk van de potentiële arbeidsmigrant op de economische, ecologische en maatschappelijke dimensie boven een nader te bepalen grens ligt, valt de eerste stap van de toelatingstoets positief uit en kan de tweede stap van de toets plaatsvinden. Als het werk van de migrant te laag scoort, wordt de aanvraag voor de verblijfs- en werkvergunning afgewezen en hoeft verder niet te worden getoetst op de gevolgen van de komst van de migrant zelf voor de brede welvaart. In de tweede stap wordt getoetst welk effect de komst van de migrant als nieuwe inwoner op de brede welvaart heeft. Ook deze tweede stap richt zich in beginsel weer op de drie dimensies van brede welvaart: economisch, ecologisch en maatschappelijk. Nieuwe inwoner: economische dimensie De komst van een nieuwe inwoner heeft als zodanig (los van het werk) geen direct effect op de economische dimensie van brede welvaart. Onder deze dimensie kunnen we echter ook de gevolgen voor de financiële houdbaarheid van de publieke voorzieningen vatten. Het gaat hier om de balans tussen de bijdrage die een arbeidsmigrant levert aan de financiering van publieke voorzieningen doordat deze belastingen en premies betaalt en het gebruik dat de migrant en eventuele gezinsleden er nu en in de toekomst van zullen maken.

Zoals in de verkenning en in hoofdstuk 2 is uiteengezet, is het belangrijk hierbij een langetermijnperspectief te hanteren. Een zojuist gearriveerde arbeidsmigrant met een concreet werkaanbod zal doorgaans (veel) meer bijdragen aan de financiering van de publieke voorzieningen dan dat deze er zelf een beroep op zal doen. Naarmate een arbeidsmigrant langer in Nederland blijft, wordt de kans echter groter dat deze een (toenemend) beroep op publieke voorzieningen gaat doen. Hierdoor kan op langere termijn de balans tussen financiering en gebruik omslaan van een positief in een negatief saldo. Een migrant kan enerzijds een beroep doen op publieke voorzieningen als gevolg van ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en pensionering. Anderzijds kan gezinsvorming of gezinshereniging leiden tot een groter beroep op publieke voorzieningen als kinderopvang, onderwijs en ouderschapsverlof. Er is veel onderzoek gedaan naar de determinanten van het beroep op verschillende soorten publieke voorzieningen, niet alleen voor de gevestigde bevolking maar ook specifiek voor migranten (onder andere van de Beek et al. 2023, Boffi, Suari-Andreu & van Vliet 2024a, 2024b). Belangrijke determinanten zijn onder meer opleidingsniveau, leeftijd, sekse, sector, beroep en soort arbeidscontract.

In sommige gevallen is het gebruik in hoge mate te voorspellen (AOW, kinderopvang, onderwijs), in andere gevallen is dit afhankelijk van veel onzekere factoren (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid). Ook speelt de economische context een belangrijke rol. Zo werden veel gastarbeiders die in de jaren zestig en zeventig naar Nederland kwamen, in de jaren tachtig werkloos of arbeidsongeschikt als gevolg van een diepe economische recessie en een ingrijpende herstructurering van de industrie. Maar betekent dit nu dat voor Poolse en Roemeense arbeidsmigranten die veel recenter naar Nederland zijn gekomen en in Nederland blijven, op termijn hetzelfde risico geldt? Die vraag valt op dit moment niet te beantwoorden. Hoewel het mogelijk is aan de toelatingstoets voor arbeidsmigranten een aantal persoonlijke kenmerken toe te voegen die positief samenhangen met de kans dat iemand later een beroep op publieke voorzieningen zal doen, is de voorspellende waarde hiervan naar verwachting niet erg groot. Het is dan de vraag of het de