9. Afgewogen arbeidsmigratie, Gericht arbeidsmigratiebeleid voor brede welvaart

2.1 Economische gevolgen van arbeidsmigratie In de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie en demografie? heeft de Adviesraad Migratie geanalyseerd welke effecten arbeidsmigratie heeft op de arbeidsmarkt en de economie, in het licht van de demografische ontwikkeling op lange termijn. We vatten hier de belangrijkste resultaten van de verkenning samen die van invloed zijn op de brede welvaart. Voor een uitvoeriger onderbouwing verwijzen we naar de verkenning zelf.15 De vergrijzing van de bevolking heeft twee belangrijke gevolgen die de toekomstige welvaart onder druk zetten. De eerste betreft de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen, de tweede de houdbaarheid van het welvaartsniveau in enge zin. In de volgende paragrafen gaan we na onder welke voorwaarden en in welke mate arbeidsmigratie deze gevolgen kan matigen. De grijze druk en de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen Doordat het aantal inwoners van Nederland van boven de pensioengerechtigde leeftijd toeneemt, zullen de uitgaven stijgen voor de collectieve voorzieningen waarvan (vooral) ouderen gebruik maken. Het gaat hier in het bijzonder om de AOW en de uitgaven voor (gezondheids)zorg. Tegelijkertijd zal de potentiële werkzame bevolking (van 20 jaar tot de pensioenleeftijd), die deze uitgaven moet financieren, tot 2040 per saldo niet meer groeien.

Hierdoor zal de zogeheten ‘grijze druk’ – de verhouding tussen gepensioneerden en (potentiële) werkenden – stijgen van 30 procent in 2023 tot 40 procent in 2040 (bij een constante AOW-leeftijd van 67 jaar). Terwijl er nu tegenover iedere tien werkenden nog drie gepensioneerden staan, zullen dat er in 2040 vier zijn. Hierdoor dreigt de lastendruk sterk op te lopen, tenzij fors wordt bezuinigd op de voorzieningen voor ouderen. Arbeidsmigranten kunnen helpen deze grijze druk te matigen, doordat ze de werkzame bevolking vergroten. In de verkenning zijn ter illustratie berekeningen uitgevoerd voor het effect van netto 50.000 extra16 arbeidsmigranten per jaar. Bij dat aantal zal de grijze druk tot 2040 worden gematigd tot iets minder dan 37 procent, zo’n drie procentpunten lager dan zonder deze extra arbeidsmigratie het Adviesraad Migratie (2023). Verkenning Arbeidsmigratie: Oplossing voor economie en demografie?. De berekeningen in de verkenning waren gebaseerd op de middenvariant van de bevolkingsprognose uit 2022 van het CBS tot het jaar 2070. Inmiddels is een nieuwe bevolkingsprognose gepubliceerd. De uitkomsten die we hier presenteren, zijn herrekend op basis van deze actuelere prognose. 16 Extra wil zeggen bovenop het migratiesaldo in de prognose van het CBS. 15

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

23

geval zou zijn. Voor de langere termijn moeten we er echter rekening mee houden dat ook arbeidsmigranten ouder worden en op een gegeven moment de pensioenleeftijd bereiken. Hierdoor zullen zij op den duur ook bijdragen aan de (verdere) vergrijzing, tenzij zij Nederland verlaten voordat zij de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Vanaf welk jaar arbeidsmigranten die zich permanent in Nederland vestigen, de grijze druk weer verhogen, hangt af van de leeftijd die zij bij aankomst in Nederland hebben. Zijn zij gemiddeld rond de 30 jaar oud, dan zullen zij na 37 jaar (uitgaande van een pensioenleeftijd van 67 jaar) – dus vanaf 2061 bij aankomst vanaf 2024 – de grijze druk weer verhogen. Als arbeidsmigranten in Nederland een gezin vormen of hun gezin laten overkomen, zullen zij vanwege hun kinderen de eerste twintig tot vijfentwintig jaar een groter beroep doen op de collectieve voorzieningen, met name in de vorm van kinderopvang en onderwijs. Anders gezegd, arbeidsmigranten die een gezin vormen in Nederland, dragen bij aan verhoging van de zogenoemde ‘groene druk’ (de verhouding tussen het aantal kinderen onder 20 jaar en het potentiële aantal werkenden tussen 20 jaar en de pensioenleeftijd). Daar staat tegenover dat die kinderen na twintig jaar de grijze druk weer helpen verlagen als zij zelf in de werkzame levensfase komen.

Als een arbeidsmigrant een partner uit het buitenland laat overkomen, verlaagt dit de grijze druk (onder de veronderstelling dat de partner een leeftijd heeft tussen 20 jaar en de pensioenleeftijd). Of de partner ook daadwerkelijk bijdraagt aan de financiering van de collectieve voorzieningen, hangt af van de vraag of deze (snel) betaald werk gaat verrichten in Nederland. Uit het bovenstaande blijkt dat het op langere termijn voor de ontwikkeling van de grijze druk een aanzienlijk verschil maakt of arbeidsmigranten tijdelijk naar Nederland komen of zich hier permanent vestigen. In de verkenning heeft de Adviesraad laten zien dat de komst van 50.000 extra tijdelijke arbeidsmigranten per jaar ongeveer hetzelfde effect heeft op de grijze druk als de voorziene stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd naar 68 jaar rond 2040 en 69 jaar rond 2050 (zie figuur 1). Tot het jaar 2040 betekent dit dat in totaal 800.000 extra arbeidsmigranten nodig zijn om hetzelfde effect op de grijze druk te bereiken als een verhoging van de AOW-leeftijd naar 68 jaar. Tot het jaar 2050 gaat het om 1,3 miljoen extra arbeidsmigranten respectievelijk verhoging van de AOW-leeftijd naar 69 jaar. Figuur 1 laat ook zien dat de vergrijzing kort na 2040 haar hoogtepunt bereikt, waarna de grijze druk weer licht gaat dalen.

Met 50.000 extra arbeidsmigranten per jaar of een verdere verhoging van de AOW-leeftijd zal de grijze druk na 2040 sterker dalen, maar toch nog ruim boven het huidige niveau blijven. Alleen als er én meer arbeidsmigranten komen én de AOW-leeftijd omhooggaat, zal de grijze druk na 2040 geleidelijk dalen tot hij na 2060 iets onder het huidige niveau zal uitkomen. Zoals hiervoor opgemerkt, veronderstelt dit wel dat de arbeidsmigranten Nederland weer verlaten voordat zij de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Arbeidsmigratie kan dus een belangrijke rol spelen bij het afremmen van de stijgende grijze druk en daarmee bij het betaalbaar houden van de collectieve voorzieningen voor ouderen. Dit positieve effect is het grootst als arbeidsmigranten in Nederland geen gezin vormen en het land weer verlaten voordat zij zelf met pensioen gaan of om een andere reden stoppen met werken. Als arbeidsmigranten zich permanent in Nederland vestigen en een vergelijkbaar gezinsvormings- en carrièreverloop hebben als de gemiddelde ingezetene, is het aannemelijk dat de verhouding tussen hun bijdrage aan en het gebruik van collectieve voorzieningen niet zal verschillen van die van Nederlandse ingezetenen. In dat geval zal hun bijdrage aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat op langere termijn niet positief zijn. In de periode tot 2040 zullen arbeidsmigranten

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

24

het meest bijdragen aan matiging van de gevolgen van de vergrijzing. In de periode daarna zal ook zonder extra arbeidsmigratie de grijze druk gaan dalen, in het bijzonder als de AOW-leeftijd verder wordt verhoogd. Figuur 1. Grijze druk bij constante en stijgende AOW-leeftijd en bij 50.000 extra arbeidsmigranten per jaar.

45 43 o.b.v. 67 jaar

41 39

o.b.v. stijgende AOW-leeftijd

37 35

o.b.v. 67 jaar + 50.000 migranten

33 31

o.b.v. stijgende AOW-leeftijd + 50.000 migranten

29 27 25 2020

2030

2040

2050

2060

2070

Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens van het CBS (Statline)

Het welvaartsniveau De groei van de welvaart in ‘enge’ zin wordt vaak afgemeten, of zelfs gelijkgesteld, aan de economische groei. De hoogte van de economische groei – oftewel de reële groei van het bruto binnenlands product (bbp) – is echter geen geschikte maat voor de groei van de welvaart, ook niet in enge zin. Het maakt immers veel uit met hoeveel mensen deze groei moet worden gedeeld. Het gaat bij het welvaartsniveau in enge zin dan ook om het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking: hoeveel wordt er gemiddeld per inwoner verdiend? Deze maat staat in deze paragraaf centraal.17 De (procentuele) groei van het bbp per hoofd van de bevolking is de uitkomst van drie factoren: de groei van het aantal werkenden, de groei van de arbeidsproductiviteit (deze beide bepalen samen de groei van het totale bbp oftewel de economische groei) en de groei van de totale bevolking. Terwijl de eerste twee factoren de welvaart vergroten, leidt bevolkingsgroei op zichzelf juist tot een lager welvaartsniveau. Aangezien arbeidsmigratie zowel het aantal werkenden als de bevolking vergroot, staat niet bij voorbaat vast dat arbeidsmigratie het welvaartsniveau verhoogt. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat we arbeidsmigranten tot de Nederlandse bevolking rekenen. Op het eerste gezicht lijkt de tewerkstelling van een arbeidsmigrant per definitie tot meer welvaart te leiden.

Immers, de arbeidsmigrant profiteert zelf doordat deze in Nederland meer verdient dan in het herkomstland en de Nederlandse Er valt over te twisten of een hoger bbp per hoofd van de bevolking noodzakelijk of wenselijk is om de welvaart te vergroten. Voorstanders van degrowth of postgroei stellen dat dit niet het geval is. De Adviesraad wil zich niet in deze – op zichzelf belangwekkende – discussie mengen, maar sluit aan bij de gangbare veronderstelling dat een hoger inkomensniveau per hoofd van de bevolking de welvaart (in enge zin) vergroot. 17

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

25

bevolking profiteert van de (extra) productie van de arbeidsmigrant. Verdient de arbeidsmigrant echter minder dan de gemiddelde ingezetene van Nederland, dan zal het gemiddelde welvaartsniveau toch dalen (zie tekstkader ‘Hoe de inzet van migranten voor laagbetaald werk het welvaartsniveau in Nederland verlaagt’). Alleen als de migrant zelf wordt uitgesloten bij de berekening ervan, zal het welvaartsniveau stijgen. Maar dit zou betekenen dat een deel van de bevolking niet wordt meegeteld bij het vaststellen van het welvaartsniveau. Als we dit principe toepassen op de berekening van het huidige welvaartsniveau, zouden we alle aanwezige arbeidsmigranten en hun nakomelingen moeten uitsluiten! Feitelijk zouden we hen dan niet als volwaardige burgers beschouwen. Groeit de economie doordat een ingezetene (meer) gaat werken, dan heeft dit dus een aanzienlijk positiever effect op het gemiddelde welvaartsniveau van de bevolking dan de komst van een arbeidsmigrant die hetzelfde werk gaat doen. In de verkenning hebben we berekend dat alleen migranten die een productiviteit hebben van meer dan 54.000 euro per jaar (wat ruwweg overeenkomt met een brutoloon van 40.000 euro), op korte tot middellange termijn bijdragen aan de groei van het welvaartsniveau. Dit is gebaseerd op de veronderstelling dat zij daadwerkelijk werken en geen gezin vormen.

Voor arbeidsmigranten die zich permanent in Nederland vestigen, is het echter realistischer om uit te gaan van de veronderstelling dat zij op langere termijn qua loopbaan en gezinsvorming niet verschillen van ingezetenen. We moeten hun bijdrage aan het bbp dan vergelijken met het gemiddelde bbp per werkende, oftewel met de gemiddelde arbeidsproductiviteit. Deze bedroeg in 2022 ruim 94.000 euro, wat overeenkomt met een gemiddeld loon van 69.000 euro. Dit betekent dat een migrant minimaal 69.000 euro moet verdienen om op langere termijn de gemiddelde welvaart in Nederland te helpen verhogen. Als we veronderstellen dat de productiviteit van arbeidsmigranten inderdaad overeenkomt met die van de gemiddelde werkende in Nederland, kunnen we berekenen hoeveel zij bijdragen aan de welvaartsgroei in Nederland. Ter illustratie gaan we opnieuw uit van 50.000 arbeidsmigranten per jaar. In dat geval zullen zij – zo lang zij aan het werk blijven en dus niet met pensioen gaan – de economische groei met ongeveer 0,4 procentpunt per jaar verhogen. Omdat ook de bevolking hierdoor groeit, zal de gemiddelde welvaart per hoofd van de bevolking echter met niet meer dan een kwart procentpunt per jaar stijgen. Hetzelfde effect op de welvaart zou worden gerealiseerd als de gemiddelde arbeidsproductiviteit met een kwart procent per jaar (extra) stijgt.

De voorziene stijging van de AOW-leeftijd heeft een wat kleiner positief effect, namelijk ongeveer 0,15 procentpunt per jaar. Arbeidsmigranten met een gemiddelde productiviteit die zich permanent in Nederland vestigen, hier een gezin vormen en op den duur met pensioen gaan, zullen op langere termijn geen positieve bijdrage leveren aan de gemiddelde welvaart per hoofd van de bevolking. Hun bijdrage aan de economische groei komt op langere termijn overeen met de groei van de bevolking die zij veroorzaken. Arbeidsmigranten die een bovengemiddelde productiviteit hebben en zich permanent in Nederland vestigen, hebben daarentegen over hun gehele resterende leven naar verwachting wel een positief effect op het gemiddelde welvaartsniveau.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

26

Hoe de inzet van migranten voor laagbetaald werk het welvaartsniveau in Nederland verlaagt In 2022 verdienden, volgens cijfers van het CBS, 359.000 buitenlandse werknemers in Nederland maximaal 30 procent meer dan het minimumloon. Zij maakten 3,4 procent van de totale werkzame bevolking uit. De toegevoegde waarde van hun productie bedroeg naar schatting ruim 11 miljard euro, ofwel 1,2 procent van het bruto binnenlands product (bbp).i Deze groep buitenlandse werknemers vormde echter 2,0 procent van de totale bevolking. Daardoor was het gemiddelde welvaartsniveau in Nederland 0,9 procent lager dan zonder deze buitenlandse werknemers het geval zou zijn geweest. Als we veronderstellen dat er op iedere twee buitenlandse werknemers gemiddeld ook één andere nietwerkende buitenlander in Nederland verblijft (een niet-werkende partner of een kind), dan gaat het in totaal om 3,0 procent van de bevolking. Het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking is dan zelfs 2,0 procent lager dan zonder hun aanwezigheid het geval zou zijn geweest. Dat het gemiddelde welvaartsniveau lager is dan zonder de laagbetaalde buitenlandse werknemers het geval zou zijn geweest, betekent niet dat de gevestigde inwoners hierdoor een lager welvaartsniveau hebben. De daling komt doordat de Nederlandse bevolking is gegroeid met een groep werknemers met een laag welvaartsniveau.

Zouden dezelfde werkzaamheden niet door migranten worden verricht maar door gevestigde inwoners die nu niet werken, dan leidt dit juist tot een stijging van het gemiddelde welvaartsniveau met 1,2 procent, omdat deze personen niet zorgen voor bevolkingsgroei. De berekening is gebaseerd op alle werknemers met een niet-Nederlandse nationaliteit. Deze groep omvat dus niet alleen arbeidsmigranten, maar bijvoorbeeld ook statushouders en gezinsmigranten die in Nederland werken. Het CBS geeft geen informatie over het loon van de half miljoen buitenlandse werknemers die meer dan 130 procent van het minimumloon verdienen. Als zij gemiddeld evenveel zouden verdienen als de Nederlandse werknemers die meer dan 130 procent van het minimumloon verdienen, valt te berekenen dat zij het gemiddelde welvaartsniveau juist met 1,0 procent verhogen (zonder rekening te houden met gezinsleden). Alle buitenlandse werknemers tezamen zouden dan tot een 0,8 procent hoger welvaartsniveau hebben geleid. Er zijn geen gegevens beschikbaar over buitenlandse zelfstandigen, waardoor we hun bijdrage aan het bbp per hoofd van de bevolking niet kunnen berekenen. Vanwege het feit dat velen in deeltijd werken, komen deze werknemers overeen met een arbeidsvolume van 270.400 arbeidsjaren. Gemiddeld verdienen zij 11,8 procent meer dan het minimumloon, ofwel 25.000 euro per jaar.

Daar komen nog de sociale lasten van de werkgevers bovenop (gemiddeld 28 procent). Aangezien de arbeidsinkomensquote in Nederland in 2022 77,3 procent bedroeg, kunnen we op basis hiervan de toegevoegde waarde van de buitenlandse werknemers berekenen. i

De bijdrage van arbeidsmigranten aan het welvaartsniveau wordt echter niet alleen bepaald door hun eigen productiviteit. Arbeidsmigranten kunnen ook van invloed zijn op de productiviteit van de gevestigde werkenden. Als hun kennis en vaardigheden complementair zijn aan de in Nederland aanwezige kennis en vaardigheden, kunnen zij de productiviteit van de gevestigde werkzame bevolking verhogen. Dit effect is sterk afhankelijk van de kwalificaties van arbeidsmigranten en het werk dat zij gaan doen en kan daarom niet bij voorbaat als een positief effect van arbeidsmigratie worden ingecalculeerd. Dit geldt ook voor een mogelijke bijdrage aan innovatie. Als de specifieke kennis en vaardigheden van bepaalde arbeidsmigranten de Nederlandse economie innovatiever maken, kan hun bijdrage aan de toekomstige welvaart in enge zin groter zijn dan we op grond van hun huidige productiviteit of loon meten. In het algemeen geldt dat arbeidsmigranten vooral in positieve zin bijdragen aan het welvaartsniveau als zij verschillen van de (gemiddelde) werkende in Nederland. In hoofdstuk 3 gaan we hier nader op in.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

27

Tijdelijke arbeidsmigranten – die alleen in Nederland verblijven zo lang zij werken – verhogen dus alleen het gemiddelde welvaartsniveau als hun productiviteit hoger is dan het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking (wat overeenkomt met een loon van 40.000 euro per jaar), zo is onze conclusie. Permanente arbeidsmigranten – die een vergelijkbaar loopbaan- en gezinsvormingspatroon vertonen als de gemiddelde ingezetene – verhogen op langere termijn het welvaartsniveau als zij productiever zijn dan de gemiddelde Nederlandse werkende, maar ook als zij complementair zijn aan de gevestigde werkenden en/of bijdragen aan innovatie. Personeelstekorten geen criterium voor brede welvaart Vaak worden de krapte op de arbeidsmarkt en (toenemende) personeelstekorten als reden genoemd om (meer) arbeidsmigranten aan te trekken. In dit rapport noemt de Adviesraad Migratie personeelstekorten echter niet als afzonderlijk criterium voor het bepalen van de gewenste omvang van arbeidsmigratie en de toelating van niet-EU-arbeidsmigranten. Waarom niet? Het simpelste antwoord is dat personeelstekorten geen dimensie van brede welvaart vormen. Zij kunnen wel een belemmering vormen om brede welvaart te realiseren en in die zin indirect een rol spelen bij de beoordeling van arbeidsmigratie. We lichten dit hieronder nader toe.

In de eerder verschenen verkenning hebben we uiteengezet dat ‘personeelstekort’ een verre van eenduidig concept is. Meestal wordt van een personeelstekort gesproken als werkgevers voor hun vacatures geen geschikt personeel kunnen vinden. Maar het maakt daarbij natuurlijk veel uit welke arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden zij bieden. Als een ziekenhuis een vacature zou hebben voor een chirurg tegen het minimumloon, zal niemand concluderen dat er een ‘personeelstekort’ is als zich geen geschikte kandidaat meldt. Maar waarom geldt dit dan wel voor een functie op minimumloonniveau in de horeca of de tuinbouw? De redenering dat het minimumloon lager is dan het ‘marktloon’ van chirurgen, maar niet lager dan het ‘marktloon’ van ongeschoold horeca- of tuinbouwpersoneel, is onjuist. Het marktloon is immers het loon waarbij vraag en aanbod van arbeid in evenwicht zijn. Als de vraag naar horecapersoneel groter is dan het aanbod, betekent dit simpelweg dat het aangeboden loon (of andere arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden) te laag is. Het ligt iets gecompliceerder als er onvoldoende mensen zijn met de vereiste kwalificaties voor een bepaalde functie. Maar bedenk ook dan dat de vraag naar personeel geen ‘gegeven’ is, maar afhangt van keuzes die werkgevers maken, bijvoorbeeld ten aanzien van de organisatie van het werk en de inzet van nieuwe technologieën.

Een personeelstekort kan ook het gevolg zijn van het feit dat onvoldoende is geïnvesteerd in de kwalificaties van medewerkers. Als een werkgever een personeelstekort heeft, kan dit een belemmering vormen voor de continuïteit of uitbreiding van de productie en voor de winst van het bedrijf. Of het ook schadelijk is voor de brede welvaart, staat echter niet bij voorbaat vast. Om dit vast te stellen moet niet alleen de economische, maar ook de ecologische en maatschappelijke waarde van de bedrijvigheid worden bepaald. En als het bedrijf een arbeidsmigrant wil aantrekken om in de personeelsbehoefte te voorzien, moeten ook de gevolgen van de komst van een nieuwe inwoner voor de brede welvaart in Nederland en in het herkomstland worden meegewogen. Dat is precies wat we in dit rapport bepleiten. Het concept ‘personeelstekort’ is daarvoor niet nodig.

Verdelingseffecten Bij brede welvaart gaat het niet alleen om het welvaartsniveau, maar ook om de verdeling ervan over de bevolking. Economische analyses van de effecten van arbeidsmigratie op de arbeidsmarkt laten er weinig twijfel over bestaan wie het meest profiteren van arbeidsmigratie: de bedrijven die arbeidsmigranten tewerkstellen en de arbeidsmigranten zelf (Borjas 2016). Het laatste ligt voor de

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

28

hand, aangezien arbeidsmigranten hun herkomstland verlaten om hun lot te verbeteren. Dit neemt niet weg dat de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden waaronder arbeidsmigranten hier werken, niet altijd overeenkomen met wat zij hadden verwacht. Niettemin kunnen we er in het algemeen van uitgaan dat arbeidsmigranten hun werk in Nederland prefereren boven het werk dat zij in hun herkomstland deden of zouden kunnen doen. Bedrijven profiteren van het extra aanbod aan arbeidskrachten. Hierdoor kunnen zij ofwel arbeidskrachten goedkoper inzetten dan anders het geval zou zijn, ofwel vacatures vervullen waarvoor in Nederland onvoldoende geschikt aanbod voorhanden is. De verruiming van het arbeidsaanbod kan bovendien een drukkend effect hebben op het loonniveau van de gevestigde werkenden. Hierdoor maken bedrijven meer winst, maar die komt niet noodzakelijkerwijs ten goede aan de samenleving in brede zin. Dit laatste zou betekenen dat de gevestigde werknemers nadelen ondervinden van arbeidsmigratie, omdat zij minder gaan verdienen. Naar het effect van arbeidsmigratie op het loonniveau van de gevestigde werkenden is veel onderzoek gedaan, dat echter niet tot eenduidige conclusies heeft geleid. De effecten hangen sterk af van de specifieke omstandigheden op de (lokale) arbeidsmarkt en de kenmerken van de arbeidsmigranten.

Er bestaat inmiddels een redelijke consensus dat gevestigde werkenden die qua kwalificaties en soort werk het meest lijken op de arbeidsmigranten, de grootste kans lopen om nadelen van arbeidsmigratie te ondervinden, hetzij in de vorm van een lager loon, hetzij door minder kans op werk. Dit geldt in het bijzonder voor laagopgeleide werkenden in het geval dat ook de arbeidsmigranten laaggeschoold werk doen. Werkenden die sterk van de arbeidsmigranten verschillen, kunnen juist van hun komst profiteren, vooral als zij complementair aan hen zijn. Daarmee bedoelen we dat arbeidsmigranten de productiviteit van gevestigde werkenden verhogen. Dit kan het resultaat zijn van verschillende mechanismen. Enerzijds kunnen arbeidsmigranten goedkope (reproductieve) diensten leveren, zoals kinderopvang of schoonmaakwerk, waardoor hoger opgeleide gevestigde werkenden worden ontlast en meer uren kunnen gaan werken. Anderzijds kunnen arbeidsmigranten over specialistische kennis en vaardigheden beschikken waaraan in Nederland een tekort is. Door die arbeidsmigranten aan te trekken, kan de productie groeien in bedrijfstakken die daarvan afhankelijk zijn. Hierdoor neemt ook de vraag naar andere (bijvoorbeeld ondersteunende) arbeidskrachten toe, die niet over die specialistische kennis hoeven te beschikken. Kortom, de arbeidsmigranten en de bedrijven profiteren zelf het meest van arbeidsmigratie.

Van de gevestigde werkenden hebben de hoger opgeleiden de meeste kans om enige baat bij de arbeidsmigratie te hebben, terwijl de lager opgeleide werkenden het meeste risico lopen op nadelen. Arbeidsmigratie heeft in het algemeen dus geen gunstig effect op de verdeling van de welvaart. De kans is reëel dat ze de bestaande (inkomens)ongelijkheid vergroot. Tegelijkertijd zijn deze effecten sterk afhankelijk van factoren zoals het soort werk dat zij gaan doen en complementariteit aan gevestigden, waardoor het uiteindelijke effect op de verdeling alleen in concrete gevallen kan worden vastgesteld.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

29

Alternatieve beleidsopties: langer (door)werken, hogere arbeidsparticipatie, hogere productiviteit In de verkenning ‘Arbeidsmigratie: oplossing voor economie en demografie?’ heeft de Adviesraad Migratie erop gewezen dat er ook alternatieve beleidsopties zijn om te voorzien in de bijdrage die arbeidsmigratie levert aan de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen en het behoud van de welvaart. Te denken valt aan (verdere) verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, verlenging van de gemiddelde arbeidsduur en verhoging van de arbeidsparticipatie. Voor het welvaartsniveau is daarnaast de toename van de arbeidsproductiviteit cruciaal. In de verkenning hebben we berekend dat de komst van jaarlijks 50.000 tijdelijke arbeidsmigranten een vergelijkbaar effect heeft op de stijging van de grijze druk als de voorziene verhoging van de AOW-leeftijd naar 68 jaar rond 2040 en naar 69 jaar rond 2050. Hierbij past een belangrijke kanttekening. De grijze druk is direct relevant voor de betaalbaarheid van de AOW, maar in mindere mate voor de kosten van de (gezondheids)zorg. Door de AOW-leeftijd te verhogen, nemen immers de uitgaven aan AOW-uitkeringen af, maar dit geldt niet voor de zorgkosten. Die worden vooral bepaald door de omvang van de groep 80-plussers, die vanzelfsprekend niet verandert door een hogere AOWleeftijd.

In de verkenning hebben we laten zien dat 50.000 arbeidsmigranten per jaar daardoor een beduidend sterker matigend effect hebben op de ’80-plus druk’ (dat is de verhouding tussen het aantal 80-plussers en het potentiële aantal werkenden) dan de verhoging van de AOW-leeftijd. Verder kan worden berekend dat 50.000 arbeidsmigranten hetzelfde effect hebben op het totale arbeidsaanbod als verhoging van de AOW-leeftijd met 3,5 maand, verlenging van de gemiddelde werkweek met 10 minuten (of voor parttimers met 20 minuten) en verhoging van de netto arbeidsparticipatie met 0,5 procentpunt per jaar. Als de productiviteit van de arbeidsmigranten gelijk is aan die van de gemiddelde werkende in Nederland, vertaalt een groter arbeidsaanbod zich in een evenredige verhoging van het bbp. Zoals in de verkenning is uiteengezet, is het effect van extra arbeidsmigratie op de welvaart per hoofd van de bevolking echter ongeveer de helft kleiner, doordat ook de bevolking groeit. In onderstaande tabel berekenen we welke alternatieve opties een effect hebben op de groei van de welvaart per hoofd van de bevolking dat overeenkomt met de komst van 50.000 arbeidsmigranten per jaar met een gemiddelde productiviteit. Behalve equivalente opties per jaar, geven we ook aan wat de cumulatieve gevolgen van deze alternatieven zijn over een periode van zestien jaar (2025-2040). Tabel 1.

Equivalente opties voor een verhoging van de welvaart per hoofd van de bevolking die overeenkomt met 50.000 arbeidsmigranten met een gemiddelde productiviteit

Per jaar

2025-2040

50.000

800.000

gemiddeld … minuten langer werken per week

5

80

parttimers werken gemiddeld … minuten langer

10

160

verhoging AOW-leeftijd met … maanden

1,7

27

verhoging arbeidsparticipatie met … procentpunt

0,2

3,7

verhoging arbeidsproductiviteit met … procent

0,3

4,5

arbeidsmigranten

Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens van het CBS (Statline)

Er zijn nog andere alternatieve beleidsopties denkbaar. Zo zouden meer investeringen in gezondheidspreventie op termijn het gebruik van zorgvoorzieningen kunnen beperken en bovendien werkenden in staat kunnen

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

30

stellen langer gezond door te werken, waardoor er ook minder behoefte zou zijn aan arbeidsmigranten (de Beer 2024). Vergeleken met arbeidsmigratie hebben de alternatieve beleidsopties het voordeel dat zij geen invloed hebben op de omvang van de bevolking en dus in beginsel niet gepaard gaan met een grotere druk op het milieu en de beschikbare ruimte (zie hierna). Evenmin zullen zij een negatief effect hebben op de sociale samenhang en op de verdeling van de welvaart (een hogere arbeidsparticipatie en meer uren werk voor parttimers kunnen de inkomensongelijkheid zelfs verkleinen). Daar staat tegenover dat beleidsopties die het totale arbeidsaanbod in gewerkte uren vergroten wel een negatief effect kunnen hebben op de deelname en tijdsbesteding aan mantelzorg en vrijwilligerswerk. Hierdoor zou het beroep op de professionele zorg nog sterker kunnen groeien, wat weer een negatief effect heeft op de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen. Verder dient men ermee rekening te houden dat de beleidsopties van een langere voltijdwerkweek en een hogere arbeidsproductiviteit het loon van voltijdwerknemers verhogen. Aangezien het niveau van de AOW-uitkering is gekoppeld aan de (voltijds)loonontwikkeling, zou dit de kosten van de AOW-uitkeringen in beginsel evenredig verhogen.

Ook deze opties hebben daarom slechts een beperkt positief effect op de betaalbaarheid van de collectieve voorzieningen. Tot slot dient men te bedenken dat de in Tabel 1 genoemde opties, met uitzondering van verhoging van de AOW-leeftijd, niet simpelweg door de overheid kunnen worden opgelegd, maar alleen kunnen worden gestimuleerd. Verhoging van de AOW-leeftijd vertaalt zich echter niet per se in een evenredige groei van de werkzame beroepsbevolking omdat het de vraag is of de arbeidsdeelname van ouderen steeds verder kan worden verhoogd.

2.2 Ecologische gevolgen van arbeidsmigratie De ecologische gevolgen van arbeidsmigratie zijn vanuit het perspectief van brede welvaart belangrijk, omdat zij mede de toekomstige brede welvaart in Nederland en in de rest van de wereld bepalen. Het effect dat arbeidsmigratie heeft op de overgang naar een duurzame economie en samenleving, hangt zowel af van het werk dat arbeidsmigranten gaan doen als van de groei van de bevolking waaraan zij bijdragen. De beoordeling hiervan is op dit moment echter lastig omdat hierover weinig concrete informatie voorhanden is. Wij adviseren dan ook om meer onderzoek te doen naar de ecologische gevolgen van arbeidsmigratie. De vraag of het werk van arbeidsmigranten positief of negatief bijdraagt aan het realiseren van een duurzame economie, kan niet in algemene zin worden beantwoord. Dit hangt immers sterk af van het soort werk dat zij gaan doen: wat voor soort functie in welke bedrijfstak? Het maakt veel uit of zij gaan werken in een bedrijf dat veel fossiele energie gebruikt en veel broeikasgassen uitstoot of juist worden aangetrokken om mee te werken aan de verduurzaming van de economie. In algemene zin is er geen reden om bij voorbaat aan te nemen dat het werk van arbeidsmigranten de Nederlandse economie duurzamer of juist minder duurzaam maakt.

We kunnen proberen een vergelijking te maken tussen de ecologische gevolgen van het werk dat een arbeidsmigrant in Nederland doet en het werk dat hij in het land van herkomst deed. In algemene zin scoort Nederland niet echt goed op de duurzaamheid van onze economische activiteiten, maar een directe vergelijking met het land van herkomst is lastig, omdat deze sterk afhangt van de vraag om welke activiteiten in welk land het ging. De ecologische gevolgen van het werk van arbeidsmigranten in algemene zin, zo concluderen we, vormen dus geen argument voor meer of minder

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

31

arbeidsmigranten. Bij het toekennen van een verblijfsvergunning aan een concrete arbeidsmigrant om te komen werken, zou dit echter wel degelijk een rol kunnen spelen. Dit laten we in het volgende hoofdstuk zien. Door de bevolkingsgroei die het gevolg is van de komst van arbeidsmigranten neemt in beginsel ook de milieudruk in ons land toe. Aangezien de arbeidsmigrant in Nederland meer zal verdienen dan in het land van herkomst, is de kans groot dat ook de negatieve ecologische gevolgen van diens consumptie hier groter zullen zijn dan in het land van herkomst. Bovendien zal dit effect naar verwachting groter zijn naarmate een arbeidsmigrant in Nederland meer gaat verdienen en consumeren.18 Combineren we de ecologische effecten van het werk van de arbeidsmigrant en van de groei van de bevolking, dan zullen deze in het algemeen dus negatief zijn. Voor afzonderlijke arbeidsmigranten kan de conclusie echter anders luiden als zij in Nederland werk gaan doen dat juist in positieve zin bijdraagt aan de overgang naar een duurzame economie (zie het volgende hoofdstuk). Er is geen reden om bij voorbaat te verwachten dat de ecologische gevolgen van arbeidsmigratie voor bepaalde bevolkingsgroepen zwaarder uitpakken dan voor andere.

Wel werken ecologische effecten van arbeidsmigratie verschillend uit tussen generaties: het zijn vooral toekomstige generaties die de nadelige gevolgen zullen ondervinden als de overgang naar een duurzame economie te lang op zich laat wachten. Als arbeidsmigratie deze ecologische transitie zou vertragen, vermindert zij dus in de eerste plaats de brede welvaart in de toekomst.

2.3 Maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie De komst van arbeidsmigranten kan op verschillende manieren het samenleven in Nederland beïnvloeden. Allereerst kunnen arbeidsmigranten voorzien in de personeelsbehoefte in essentiële maatschappelijke sectoren, zoals de zorg, en daarmee helpen het niveau van publieke voorzieningen op peil te houden. In welke mate dit het geval is, hangt vanzelfsprekend sterk af van de sectoren en functies waarin zij gaan werken. In algemene zin kunnen we dan ook weinig zeggen over de bijdrage die arbeidsmigranten leveren aan essentiële maatschappelijke voorzieningen. In hoofdstuk 3 zal dit wel een belangrijk aspect zijn van de toets die wij voorstellen voor de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA. De komst van een arbeidsmigrant als nieuwe inwoner van Nederland kan ook belangrijke maatschappelijke gevolgen hebben, die meer aandacht verdienen dan zij tot nog toe in het beleid hebben gekregen. Er komt namelijk meer vraag naar publieke voorzieningen, zoals huisartsenzorg en onderwijs. Extra inwoners betekenen bovendien meer druk op de fysieke ruimte. De komst van migranten kan ook gevolgen hebben voor de sociale samenhang. We concentreren ons in deze paragraaf op twee soorten effecten, te weten het ruimtegebruik (in het bijzonder het wonen) en de sociale samenhang.

Daarbij speelt ook de verdeling van die effecten over de bevolking een rol. Fysiek ruimtegebruik en wonen Arbeidsmigratie naar Nederland leidt ertoe dat de bevolking toeneemt, en daarmee het fysieke ruimtegebruik. Ze zorgt voor extra behoefte aan woningen, meer verkeersbewegingen, meer gebruik van de openbare ruimte, en dat alles zorgt voor meer drukte en meer milieubelasting. Dit laatste aspect hebben we in de vorige paragraaf al aan de orde gesteld en laten we hier verder onbesproken. Zie Ecorys (2022). Onderzoek Nederlandse inkomens en CO2 voetafdruk. Inzichten uit bestaande databronnen. 18

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

32

Allereerst merken we op dat het (extra) ruimtegebruik door arbeidsmigranten in beginsel niet verschilt van dat van de natuurlijke bevolkingsaanwas (zie hierover veel uitgebreider de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). Het dringendste probleem hierbij is de beschikbaarheid van goede en betaalbare woningen. Hoewel het huidige tekort aan (betaalbare) woningen niet primair het gevolg is van de komst van migranten, gaat een groter aantal (arbeids)migranten per definitie gepaard met een grotere vraag naar woningen. Bij een gegeven aanbod van woningen leidt dit onvermijdelijk tot een grotere concurrentie op de woningmarkt en ofwel een langere wachttijd om een geschikte woning te vinden, ofwel hogere (huur- of verkoop)prijzen. In de periode 2012-2022 werden er gemiddeld zo’n 60.000 nieuwe woningen per jaar opgeleverd (bron: CBS, Statline). Stel dat er jaarlijks per saldo 50.000 extra arbeidsmigranten naar Nederland komen en dat een (tijdelijke) arbeidsmigrant een woning met gemiddeld drie anderen deelt.19 De jaarlijkse nieuwbouw zou dan met 12.500 woningen (21 procent) moeten toenemen om in de extra woningbehoefte te voorzien.20 Het huidige doel van de overheid is om de jaarlijkse woningproductie naar 100.000 te verhogen om in de bestaande vraag te kunnen voorzien.

Met 50.000 extra arbeidsmigranten zou de productie dus naar zo’n 112.500 moeten worden verhoogd, bijna het dubbele van de woningproductie in de afgelopen tien jaar. Ten opzichte van de doelstelling van 100.000 nieuwe woningen per jaar, betekent dit een extra nieuwbouwproductie van 12,5 procent. De druk op de huizenmarkt zal nog groter zijn als arbeidsmigranten zich langdurig of permanent in Nederland vestigen. Permanente arbeidsmigranten zullen veelal na verloop van tijd een gezin vormen of laten overkomen, en daardoor een groter beslag leggen op de beschikbare woonruimte.21 Bovendien zullen permanente migranten minder geneigd zijn genoegen te nemen met een kleine en/of kwalitatief minder goede woning of een woonruimte willen delen met anderen. De komst van jaarlijks 50.000 permanente arbeidsmigranten zal op termijn de woningbehoefte dan in beginsel ook met 50.000 per jaar doen toenemen. Dit betekent dat de woningproductie 50 procent groter zou moeten worden dan de huidige doelstelling van de overheid. Dit aantal wordt overigens kleiner wanneer arbeidsmigranten gaan samenwonen met een partner die al in Nederland woont. In dat geval wordt er in beginsel geen extra beslag op de beschikbare woningen gelegd (al is het denkbaar dat zij een grotere woning gaan zoeken). Alleen als woningen speciaal voor arbeidsmigranten worden gebouwd, neemt de druk op de woningmarkt niet toe.

Dan dient deze extra woningbouw echter niet ten koste te gaan van de nieuwbouw voor de gevestigde bevolking, bijvoorbeeld doordat er een tekort is aan bouwpersoneel. Daarnaast is het mogelijk dat arbeidsmigranten juist worden aangetrokken om de woningbouwproductie op te voeren. In dat geval kunnen arbeidsmigranten er zelfs toe bijdragen dat het woningaanbod ruimer wordt. Deze factoren kunnen een rol spelen bij het beoordelen van individuele aanvragen voor een verblijfsvergunning om in Nederland te komen werken (zie het volgende hoofdstuk). In algemene zin echter heeft arbeidsmigratie een negatief effect op de beschikbaarheid van woningen voor de Nederlandse bevolking, zo is onze conclusie. Van de arbeidsmigranten die een half jaar in Nederland verblijven, deelt zo’n 60 procent een woning met anderen. Zie Manting, D. et al. (2022). Woningdelen of zelfstandig een woning kopen of huren: De woonsituatie van migrantenhuishoudens in de eerste jaren na aankomst in Nederland (2014-2018), PBL, p.48). 20 Dit verandert niet als arbeidsmigranten in bestaande woningen worden gehuisvest. Die woningen zijn dan immers niet meer beschikbaar voor de gevestigde bevolking, zodat er toch meer nieuwbouw nodig zal zijn. 21 Van de arbeidsmigranten die 4,5 jaar in Nederland verblijven, woont meer dan 60 procent in een eigen woning. Zie Manting et al. (2022), p.48. 19

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

33

De gevolgen van arbeidsmigratie voor de woningmarkt zullen niet alle bevolkingsgroepen in dezelfde mate raken. Arbeidsmigranten die worden aangetrokken voor laaggekwalificeerd en laagbetaald werk, worden vaak gehuisvest in buurten waar al veel laagbetaalden wonen. Dit kan de beschikbaarheid van betaalbare woningen in die buurten beperken. Gespecialiseerde en hoogbetaalde arbeidsmigranten (waaronder ‘expats’) zullen veelal dure woningen in wijken met veel hogere-inkomensgroepen betrekken en daarmee de huizenprijzen in die buurten opdrijven. Daarvan zullen dus vooral ingezetenen met een middelbaar tot hoog inkomen de nadelen ondervinden. Integratie en sociale samenhang Een migrant die naar Nederland komt om te werken, moet een plaats vinden in de Nederlandse samenleving. Daartoe is het van belang dat de migrant integreert en de ontvangende samenleving dit faciliteert en ervoor openstaat. Het is dus tweerichtingsverkeer, wat inspanningen vergt van beide kanten. Dit wordt ook breed onderschreven door de Nederlandse bevolking: 83 procent is het hiermee eens (Eurobarometer 96.2). Bij dit aspect van brede welvaart gaat het zowel om de integreerbaarheid van een arbeidsmigrant als om het vermogen van de Nederlandse samenleving om migranten op te nemen en met hen samen te leven.

Arbeidsmigranten zullen over het algemeen gemakkelijker integreren dan andere migranten doordat ze vanaf het begin deel uitmaken van een Nederlandse arbeidsorganisatie.22 Dit hangt uiteraard wel af van het soort werk, het soort organisatie en de collega’s. Wie intensief samenwerkt met voornamelijk Nederlandse collega’s, zal gemakkelijker integreren dan wie voornamelijk alleen werkt of vooral buitenlandse collega’s heeft (zie bijlage 3). Hierbij is het onderscheid tussen permanente en tijdelijke migratie weer van belang. Bij permanente migratie zijn de kansen op een succesvolle integratie in beginsel groter, doordat daarvoor meer tijd beschikbaar is. Bovendien hebben migranten die verwachten zich definitief in Nederland te vestigen, een sterkere prikkel om te integreren. Vooral de beheersing van de Nederlandse taal hangt sterk samen met de verblijfsduur in Nederland (zie bijlage 3). Bij tijdelijke migratie zullen steeds weer nieuwe arbeidsmigranten arriveren die aan het begin staan van een integratieproces, waarvoor zij mogelijk weinig gemotiveerd zijn als zij verwachten na enige tijd weer te vertrekken. Als permanente arbeidsmigranten een partner in het buitenland vinden of over laten komen, kan dit het integratieproces echter vertragen.

Daarentegen kunnen het hebben van kinderen die naar Nederlandse kinderopvang of scholen gaan en het vinden van een Nederlandse partner weer gunstig zijn voor de integratie. De mate van sociale integratie is niet alleen van belang voor de ontvangende samenleving, maar ook voor de migrant zelf. Zoals we in hoofdstuk 1 hebben gesteld, beschouwen we arbeidsmigranten als lid van de Nederlandse samenleving. Dit betekent dat het belangrijk is dat zij volwaardig in die samenleving kunnen participeren – niet alleen in het werk dat zij hier doen, maar ook daarbuiten, in hun vrije tijd. De mogelijkheden daartoe worden zowel bepaald door kenmerken van de migrant zelf – zoals kennis van de Nederlandse taal – als door de houding van de ontvangende samenleving. De houding van de Nederlandse bevolking ten aanzien van nieuwkomers verschilt tussen bevolkingsgroepen en hangt ook af van de kenmerken van migranten. WRR (2020). Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den Haag: WRR. 22

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

34

Hoogopgeleiden staan over het algemeen positiever tegenover migranten dan lager opgeleiden. Mensen zijn over het algemeen positiever over de komst van hoogopgeleide arbeidskrachten dan over die van laagopgeleiden. De houding wordt echter ook sterk bepaald doordat andere maatschappelijke vraagstukken aan migratie worden gekoppeld, zoals de krapte op de woningmarkt. De gevolgen daarvan kunnen verschillen voor verschillende bevolkingsgroepen (zoals hogere en lagere inkomensgroepen), maar dit hangt ook af van het soort arbeidsmigranten, zoals we hiervoor hebben besproken. Als laagbetaalde arbeidsmigranten worden gehuisvest in buurten met vooral lagere inkomensgroepen, heeft dit niet alleen gevolgen voor de beschikbaarheid van woningen maar kan dit ook negatieve gevolgen hebben voor het woon- en leefklimaat. Bijvoorbeeld als er (te) veel arbeidsmigranten leven in een (te) kleine woning en ook (geluids)overlast op straat kunnen veroorzaken. Bovendien kan dit ertoe bijdragen dat de gevestigde bewoners zich minder ‘thuis voelen’ in hun buurt.23 Ook het gevoel dat de overheid weinig of geen grip heeft op migratie, kan een rol spelen bij de houding ten aanzien van arbeidsmigranten.24 De komst van arbeidsmigranten zorgt ervoor dat de Nederlandse bevolking diverser wordt qua herkomst.

Leidt een grotere diversiteit tot minder sociale samenhang en onderlinge solidariteit? Een cruciale voorwaarde voor sociale samenhang is dat de leden van een gemeenschap zich met elkaar kunnen identificeren en elkaar als gelijkwaardig zien (de Beer & Koster 2017). Naarmate mensen meer van elkaar verschillen en minder overeenkomsten vertonen, is deze identificatie moeilijker en is de samenhang in het algemeen geringer. Mensen kunnen echter in veel opzichten van elkaar verschillen of juist overeenkomen. Het staat niet bij voorbaat vast welke kenmerken het meest bepalend zijn voor identificatie en sociale samenhang. Zo vormen verschillen in sekse en leeftijd doorgaans geen belemmering voor sociale samenhang en solidariteit – al kan dit in specifieke gemeenschappen en omstandigheden wel het geval zijn. De mate waarin diversiteit naar herkomstland van invloed is op de sociale samenhang, kan dan ook variëren. Verschillen in herkomst kunnen samengaan met diverse andere verschillen, bijvoorbeeld in cultuur, religie, taal en huidskleur. Of deze verschillen relevant zijn voor de sociale samenhang in de gemeenschap waarin (arbeids)migranten zich vestigen, hangt vooral af van de vraag welke rol deze kenmerken spelen in de (dominante) waarden en opvattingen in de ontvangende gemeenschap.

Deze liggen echter niet vast en kunnen in de loop van de tijd veranderen (zie opnieuw sekseverschillen), onder meer onder invloed van het onderwijs, voorlichting en (massa- en sociale) media. Ook contact met mensen met een andere achtergrond kan van invloed zijn op de mogelijkheid tot identificatie. Volgens de zogenoemde contacttheorie zullen verschillen tussen mensen minder saillant worden naarmate zij meer met elkaar in contact komen en elkaar beter leren kennen. Hier staat de conflicttheorie of dreigingstheorie (threat theory) tegenover, die ervan uitgaat dat interactie tussen mensen uit verschillende groepen kan leiden tot competitie en conflicten die juist de identificatie met elkaar bemoeilijken (Thijs 2018). Paradoxaal genoeg is de kans op conflict het grootst als migranten en gevestigden veel op elkaar lijken en gelijke doelen nastreven. Dan is de kans immers het grootst dat hun belangen met elkaar botsen, bijvoorbeeld doordat arbeidsmigranten banen bezetten die eerst door gevestigden werden vervuld of concurreren om schaarse betaalbare woningen. Als arbeidsmigranten verschillen van gevestigden in hun kwalificaties en hun ambities

23 24

Idem Vgl. Adviesraad Migratie (2022). Realisme rond richtgetallen.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

35

ten aanzien van werk, is de kans dat gevestigden hen als een bedreiging zien juist kleiner. Er is veel onderzoek gedaan naar de gevolgen van (etnische) diversiteit voor de sociale samenhang (zie bijvoorbeeld de Beer & Koster 2017, p.1,2). De uitkomsten hiervan zijn echter niet eenduidig. Sommige studies vinden dat diversiteit een negatief effect heeft op indicatoren voor sociale samenhang, zoals vertrouwen, sociaal kapitaal en solidariteit. Andere studies vinden geen effect en een klein aantal studies vindt positieve effecten. Deze variatie in onderzoeksresultaten duidt erop dat de effecten van diversiteit sterk afhangen van de specifieke omstandigheden: op welk niveau is er sprake van diversiteit (buurt, gemeente, regio of land?), hoe groot is de diversiteit, in welke opzichten en hoe sterk verschillen de groepen van elkaar, hoe sterk is de sociaaleconomische positie van de gemeenschap? De WRR (2020)25 constateert dat toenemende diversiteit en vlottendheid samenleven ingewikkelder maken. De sociale samenhang staat erdoor onder druk. Die toegenomen verscheidenheid drukt op wat ook wel het ‘incorporatievermogen van de samenleving’ wordt genoemd.

Onderzoek van Crul en Lelie (2023)26 laat zien hoe mensen zonder migratieachtergrond het ervaren om in superdiverse steden te wonen waarin zij inmiddels vaak een numerieke minderheid vormen en in hoeverre zij deelnemen aan de diversiteit. Degenen die in die diversiteit participeren – dus als er contact is tussen verschillende groepen – blijken deze (in lijn met de contacttheorie) veelal als verrijking te zien. Crul en Lelie constateren dat het een kwestie van leren is. We merken op dat er meer en gevarieerder onderzoek nodig is naar de maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie. Het onderzoek richt zich nu vooral op sociale samenhang en nog weinig op andere potentieel belangrijke indicatoren, zoals de sociale veerkracht van een samenleving of het ontstaan van nieuwe perspectieven.27 We concluderen dat arbeidsmigratie weliswaar een uitdaging vormt voor de ontvangende samenleving, maar de sociale samenhang niet per se hoeft te verminderen. Arbeidsmigranten hebben hierbij het voordeel boven andere migrantengroepen dat hun werk kan helpen bij een succesvolle integratie. Als arbeidsmigranten overwegend tijdelijk in Nederland verblijven zal de integratie problematischer zijn en de sociale samenhang meer onder druk staan dan wanneer de meeste arbeidsmigranten zich permanent in Nederland vestigen.

Tijdelijke migratie: meer nadelen dan voordelen? Een bredewelvaartsbenadering kan ook helpen om afwegingen helder te maken. In discussies over arbeidsmigratie wordt regelmatig gepleit voor tijdelijke of circulaire28 migratie (zie bijvoorbeeld Clingendael 2021). Dit houdt in dat arbeidsmigranten tijdelijk naar Nederland komen en vervolgens weer terugkeren naar hun land van herkomst. Eventueel kunnen zij later nogmaals naar Nederland komen om hier opnieuw tijdelijke werkzaamheden te verrichten. Tijdelijke migratie Zie hierover het WRR-rapport Samenleven in verscheidenheid, 2020. De nieuwe minderheid: Over mensen zonder migratieachtergrond in de superdiverse stad — Vrije Universiteit Amsterdam (vu.nl). 27 Het tienjarig onderzoek naar sociale cohesie zoals NWO dat heeft toegekend aan het SOCION-consortium kan mogelijk een belangrijke bijdrage gaan leveren aan nieuwe kennis voor de samenleving. 28 Met circulaire migratie wordt meestal bedoeld dat migranten meerdere malen heen en weer reizen tussen herkomstland en bestemmingsland, bijvoorbeeld om jaarlijks seizoenarbeid te verrichten. 25 26

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

36

wordt onder meer bepleit om de mogelijke nadelige gevolgen van arbeidsmigratie op langere termijn te voorkomen. Dan gaat het in het bijzonder om de extra belasting van de verzorgingsstaat als arbeidsmigranten zelf en/of hun gezinsleden (partner, kinderen) gebruik gaan maken van voorzieningen als zorg, onderwijs en AOW. Het is belangrijk om hierbij onderscheid te maken tussen werkzaamheden die naar hun aard tijdelijk zijn en structurele werkzaamheden. Bij het eerste valt onder meer te denken aan seizoenswerk, zoals de oogst in de landbouw, strandtenten in de zomermaanden en de piek in de pakjesbezorging in december. Als hiervoor in Nederland onvoldoende arbeidskrachten kunnen worden gevonden, zouden arbeidsmigranten jaarlijks voor een korte periode (maximaal enkele maanden) naar Nederland kunnen komen. Bij structurele werkzaamheden lossen tijdelijke arbeidsmigranten elkaar periodiek – bijvoorbeeld om de een of twee jaar – af. Dit biedt de werkgever een grote mate van flexibiliteit bij de inzet van personeel. Het kan aantrekkelijk zijn voor arbeidsmigranten die alleen tijdelijk in ons land iets extra willen verdienen.

De voordelen van tijdelijke arbeidsmigratie beperken zich voornamelijk tot de economische dimensie van brede welvaart: tijdelijke arbeidsmigranten leveren op korte termijn een bijdrage aan de economie zonder op langere termijn een financiële last te vormen voor de verzorgingsstaat. Deze voordelen doen zich echter alleen voor bij relatief laagwaardig werk dat weinig of geen inwerktijd en ervaring vergt. Is dat het geval, dan vertrekt de migrant weer op het moment dat deze net goed is ingewerkt. Bovendien kan tijdelijke migratie nadelig zijn voor de andere dimensies van brede welvaart. Tijdelijke migranten zullen doorgaans niet of nauwelijks integreren in de (lokale) gemeenschap, de Nederlandse taal niet leren en mogelijk een grotere milieubelasting veroorzaken doordat zij frequent heen en weer reizen van en naar hun land van herkomst (al kan dit ook het geval zijn bij permanente migranten). Als tijdelijke arbeidsmigranten worden ingezet voor structurele werkzaamheden, zullen die effecten ook niet tijdelijk maar permanent zijn. Vertrekkende arbeidsmigranten moeten immers steeds weer vervangen worden door nieuwe. Vanuit het perspectief van brede welvaart heeft tijdelijke of circulaire arbeidsmigratie in algemene zin dan ook niet de voorkeur boven permanente arbeidsmigratie.

De voordelen van tijdelijke migratie zijn het grootst bij vormen van arbeidsmigratie die vanuit het bredewelvaartsperspectief vaak juist minder wenselijk zijn. Omgekeerd: als arbeidsmigranten daadwerkelijk bijdragen aan brede welvaart, niet alleen nu maar ook in de toekomst, is er minder reden om te streven naar tijdelijke arbeidsmigratie.

2.4 Gevolgen voor de landen van herkomst Arbeidsmigratie heeft niet alleen gevolgen voor de brede welvaart nu en later in Nederland, maar ook voor de landen van herkomst. Voor een deel zijn de gevolgen spiegelbeeldig. Voor het herkomstland betekent een vertrekkende arbeidsmigrant dat er een (potentiële) arbeidskracht minder is en dat de bevolking kleiner wordt (of minder groeit). In deze paragraaf gaan we na in hoeverre dit positieve of negatieve effecten heeft voor de brede welvaart in het land van herkomst. Net als voor Nederland maken we onderscheid tussen economische, ecologische en maatschappelijke gevolgen. We maken bij voorbaat de kanttekening dat we over de effecten van arbeidsmigratie voor de landen van herkomst minder weten dan over de effecten voor het bestemmingsland. Bovendien zijn er grote verschillen tussen herkomstlanden, waardoor het lastig is hierover algemene uitspraken te doen.

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

37

Economische gevolgen Arbeidsmigratie kan voor het herkomstland ten minste drie soorten economische effecten hebben. Allereerst kan ze gevolgen hebben voor de arbeidsmarkt en het risico dat de meest getalenteerden en de hoogstopgeleiden vertrekken (‘brain drain’). Ten tweede kunnen de omvangrijke geldzendingen van arbeidsmigranten naar het herkomstland (‘remittances’) van invloed zijn op de economische ontwikkeling van het herkomstland. En ten derde kunnen arbeidsmigranten bijdragen aan het ontwikkelen en onderhouden van internationale handelsrelaties tussen het herkomstland en het bestemmingsland. In de volgende subparagrafen zetten we kort uiteen wat we, op grond van beschikbare wetenschappelijke literatuur, over deze economische effecten voor het herkomstland weten. Arbeidsmarkt, brain drain en kennistransfer Door het vertrek van een arbeidsmigrant neemt het arbeidsaanbod in het herkomstland af. Of dat gunstig of ongunstig uitpakt voor de economische ontwikkeling van het herkomstland, is niet op voorhand te zeggen. Emigratie betekent dat het arbeidsaanbod afneemt en dit zou, bij een soepel functionerende arbeidsmarkt, betekenen dat het loon stijgt en de vraag naar arbeid afneemt, totdat er een nieuw evenwicht ontstaat. Zo bezien is emigratie op korte termijn gunstig voor de achterblijvende werkenden en ongunstig voor werkgevers omdat arbeid duurder wordt.

Net als bij groei van het arbeidsaanbod door immigratie (zie de verkenning), zal echter ook in dit geval op langere termijn het loon in beginsel naar het oorspronkelijke niveau terugkeren, doordat het rendement op investeringen daalt en de consumptieve vraag door het vertrek van de emigranten afneemt. Het specifieke effect van emigratie hangt sterk af van de arbeidsmarktpositie van de emigrant in het land van herkomst. Als er in dat land een hoge werkloosheid is, pakt het vertrek gunstig uit voor de achterblijvers. Immers, de werkloosheid daalt en de welvaart per hoofd stijgt doordat deze met minder mensen gedeeld hoeft te worden. Dit geldt echter alleen als de emigranten ofwel zelf werkloos waren ofwel gemakkelijk vervangen kunnen worden door werklozen in het herkomstland. Dit gunstige effect treedt niet of minder op als de emigrant (bijvoorbeeld als gevolg van een hoge opleiding) productiever is dan degene die zijn of haar baan overneemt. Als emigranten specifieke kwalificaties hebben waaraan in het herkomstland een tekort is, is het effect op de arbeidsmarkt van het herkomstland niet gunstig. Door hun vertrek zal die schaarste nog groter worden. Zo kan emigratie van medisch personeel de kwaliteit van de gezondheidszorg in het herkomstland onder druk zetten.

Een veelgenoemd nadeel voor het herkomstland is dat emigratie van gekwalificeerde arbeidskrachten leidt tot ‘brain drain’. De emigranten zijn niet langer beschikbaar voor de economische ontwikkeling van het herkomstland, terwijl dat land wel geïnvesteerd heeft in hun opleiding. Het maakt hierbij veel uit of deze emigranten voor hun vertrek werk op hun kwalificatieniveau hadden of, ondanks hun opleiding, door een tekort aan banen onder dat niveau werkten of zelfs werkloos waren. In het laatste geval is er geen direct negatief effect van braindrain omdat hun kwalificaties in het herkomstland niet werden benut. Laten hooggekwalificeerde emigranten echter een baan achter waarvoor in het herkomstland geen andere gekwalificeerde kandidaten voorhanden zijn, dan kan dit de economische ontwikkeling van het land schaden. Emigratie van hoogopgeleiden kan echter ook een stimulans zijn voor jongeren in het herkomstland om langer een opleiding te volgen. Enerzijds is er door het

ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE

Adviesraad Migratie - September 2024

38

vertrek van de emigranten meer kans op werk omdat hoogopgeleiden schaarser worden. Anderzijds kunnen jongeren besluiten langer een opleiding te volgen in de hoop later zelf te emigreren. Als slechts een (klein) deel van hen ook daadwerkelijk emigreert, kan het aantal hoogopgeleiden dat in het herkomstland blijft, toch toenemen (Docquier en Rapoport 2012). Onderzoek duidt erop dat er eerder sprake is van een brain gain dan van een brain drain. Tegenover brain drain staat het mogelijke positieve effect van de overdracht van kennis die emigranten in het bestemmingsland opdoen. Soms is dit al het geval als zij (nog) in het bestemmingsland werken, bijvoorbeeld doordat zij betrokken zijn bij handelsrelaties of bedrijfsinvesteringen (Foreign Direct Investment of FDI) tussen het bestemmingsland en het herkomstland. Meestal treedt dit effect echter pas op als de emigrant terugkeert naar het herkomstland. De kennis en ervaring van de remigrant kunnen (naast eventuele financiële middelen, zie hierna) behulpzaam zijn bij de economische ontwikkeling van het herkomstland. De mate waarin dit daadwerkelijk het geval is, hangt wel af van de vraag of de kennis en ervaring uit het bestemmingsland ook in het herkomstland productief kunnen worden ingezet. Remittances Veel emigranten sturen periodiek geld naar (familie in) het land van herkomst, zogenoemde remittances.

De wereldwijde omvang daarvan is driemaal zo groot als het totale bedrag aan ontwikkelingshulp (Official Development Aid, ODA) en vergelijkbaar met de omvang van directe buitenlandse investeringen (Foreign Direct Investment, FDI). In 2023 ging het wereldwijd om zo’n 650 miljard dollar, dat is ongeveer een derde van de totale kapitaalstroom naar lage- en middeninkomenslanden (World Bank 2023, p.128). Bovendien vormen remittances doorgaans een stabielere inkomstenstroom dan de twee andere bronnen. De remittances dragen direct bij aan een hoger gemiddeld welvaartsniveau in het herkomstland. Wel profiteren doorgaans alleen verwanten van de emigranten er direct van en kan de verdeling over de bevolking dus zeer scheef zijn. Over de indirecte en langetermijneffecten van remittances bestaat meer onzekerheid. Deze hangen onder meer af van de vraag of het ontvangen geld vooral aan goederen en diensten uit het eigen land of uit het buitenland wordt besteed. Als de ontvangers het geld vooral gebruiken voor de aanschaf van in het buitenland geproduceerde consumptiegoederen, zoals tv’s, smartphones en auto’s, zal de bijdrage aan de nationale economie zeer beperkt zijn (alleen de handel en distributiesector zullen daarvan profiteren). Bovendien kan het ontvangen geld ontmoedigend werken op de inspanning om zelf inkomen te verdienen.