9. Afgewogen arbeidsmigratie, Gericht arbeidsmigratiebeleid voor brede welvaart
Tekst van het document
Afgewogen arbeidsmigratie
GERICHT ARBEIDSMIGRATIEBELEID VOOR BREDE WELVAART
Adviesrapport
Samenvatting De Adviesraad Migratie pleit voor een arbeidsmigratiebeleid dat niet enkel is gebaseerd op economische belangen maar ook rekening houdt met maatschappelijke en ecologische gevolgen, oftewel: brede welvaart. We laten zien hoe een concrete uitwerking van brede welvaart als doelstelling van arbeidsmigratiebeleid op drie terreinen eruit zou kunnen zien: 1. Het vaststellen van bandbreedtes voor de omvang van arbeidsmigratie naar Nederland. 2. Het beoordelen van aanvragen voor een verblijfsvergunning voor werk van mensen van buiten de EU (direct arbeidsmigratiebeleid). 3. Het integreren van het arbeidsmigratieperspectief in andere beleidsterreinen zoals het economisch structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid (indirect arbeidsmigratiebeleid). Om het arbeidsmigratiebeleid op een bredewelvaartsleest te schoeien is een nieuwe adviescommissie nodig, bestaande uit deskundigen en een brede vertegenwoordiging uit de samenleving. Het Verenigd Koninkrijk (VK) en Canada kunnen hier als voorbeeld dienen. De Adviesraad Migratie biedt in dit adviesrapport geen kant-en-klare recepten voor toekomstig arbeidsmigratiebeleid, maar wil met de concretisering van het begrip ‘brede welvaart’ het maatschappelijke en politieke debat voeden.
Redenen om arbeidsmigratiebeleid te herzien De 800.000 arbeidsmigranten in Nederland leveren een belangrijke en onmisbare bijdrage aan de Nederlandse economie. Zonder hen zou de economie letterlijk tot stilstand komen. Toch is ons arbeidsmigratiebeleid aan herziening toe, om de volgende redenen: •
De huidige arbeidsmigratie is vooral in het voordeel van werkgevers, maar draagt niet per se bij aan het welvaartsniveau. Er is sprake van een groei van de lageloneneconomie terwijl arbeidsmigratie juist zou kunnen bijdragen aan de gewenste transitie van onze economie (verduurzaming en het op peil houden van essentiële publieke voorzieningen) en aan het verhogen van de arbeidsproductiviteit en innovatie.
•
Er kleven maatschappelijke kosten aan arbeidsmigratie (uitstralingseffecten), zoals een toenemende druk op de huisvesting. Toenemende diversiteit kan het samenleven ingewikkelder maken, vooral als er weinig contact is en arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland blijven.
•
Er zijn hardnekkige misstanden rond arbeidsmigratie, ondanks de aanbevelingen van de commissie-Roemer. Het gaat hierbij om misstanden rond werk – niet uitbetalen van loon, ontslag bij ziekte – en rond huisvesting.
•
Het arbeidsmigratiebeleid is sterk versnipperd en kent weinig samenhang. De kennismigrantenregeling is met name gebaseerd op een looncriterium. De huidige Wet arbeid vreemdelingen (Wav) is zeer selectief en kent verschillende toetsingscriteria voor verschillende groepen waar verschillende redenaties achter schuilen. Er zijn weinig mogelijkheden om ‘vakkrachten’ van buiten de Europese Unie (EU) aan te trekken die niet aan het looncriterium van de kennismigrantenregeling voldoen.
•
Het arbeidsmigratiebeleid is weinig toekomstgericht en weinig uitnodigend voor migranten
die
kunnen
bijdragen
aan
de
Nederlandse
samenleving
als
het
‘migratiepotentieel’ in Europa kleiner wordt. Nu al vergrijzen emigratielanden als Polen en Roemenië sneller dan Nederland.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDMIGRATIE
Adviesraad Migratie - september 2024
2
Kortom, er is een nieuwe visie op arbeidsmigratie nodig, zoals ook de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 bepleit. Deze visie dient een afgeleide te zijn van hoe we willen dat onze toekomstige samenleving en economie eruitzien. Een afwegingskader op basis van brede welvaart biedt daarvoor handvatten. In dit adviesrapport geeft de Adviesraad Migratie
antwoord
op
de
vraag
hoe
een
toekomstgericht
en
samenhangend
arbeidsmigratiebeleid op basis van een bredewelvaartsbenadering eruit zou kunnen zien. We illustreren dit met een concreet voorstel om het politieke en maatschappelijke debat rond arbeidsmigratiebeleid te voeden. Brede welvaart integreert economische, ecologische en maatschappelijke gevolgen Brede welvaart betreft de kwaliteit van het leven in het hier en nu zonder dat deze ten koste gaat van die van latere generaties en/of die van mensen elders in de wereld. De Adviesraad sluit hiermee aan bij de interpretatie van brede welvaart door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de planbureaus (Centraal Planbureau (CPB), Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)) en de Sociaal-Economische Raad (SER). Brede welvaart is echter een breed concept dat zonder verdere concretisering zijn kracht kan verliezen. Om de toepassing van het bredewelvaartsperspectief in de praktijk hanteerbaar en uitvoerbaar te maken, dient het aantal te onderscheiden dimensies en indicatoren niet te groot te zijn. De Adviesraad Migratie reduceert de thema’s en dimensies daarom (net als SER en WRR) tot drie hoofdcategorieën: economisch, ecologisch en maatschappelijk.
Als arbeidsmigratie vanuit het perspectief van brede welvaart wordt beoordeeld, gaat het in beginsel dus om alle effecten van arbeidsmigratie die uit maatschappelijk, economisch en ecologisch oogpunt van belang zijn, niet alleen nu in Nederland, maar ook in de toekomst en elders op de wereld, in het bijzonder in de landen van herkomst. Economische gevolgen arbeidsmigratie breder bezien Bij het beoordelen van de economische gevolgen van arbeidsmigratie gaat het niet om de economische groei als zodanig, maar om gevolgen voor de ‘grijze druk’, de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen en het welvaartsniveau per hoofd van de bevolking. Ook de verdeling van deze effecten over de bevolking is van belang. Vooral arbeidsmigranten die meer dan gemiddeld productief zijn en complementaire kennis en vaardigheden bezitten, dragen positief bij aan de economische dimensie van brede welvaart. Ecologische gevolgen met het oog op de toekomst De ecologische gevolgen van arbeidsmigratie zijn vanuit het perspectief van brede welvaart belangrijk, omdat zij mede de toekomstige brede welvaart in Nederland en in de rest van de wereld bepalen. Het effect van arbeidsmigratie op de overgang naar een duurzame economie en samenleving hangt zowel af van het werk dat arbeidsmigranten doen (wat voor werkzaamheden in welke bedrijfstak) als van de groei van de bevolking waaraan zij bijdragen.
De Adviesraad constateert dat onderzoek naar de ecologische gevolgen van arbeidsmigratie nog in de kinderschoenen staat en daarom meer aandacht behoeft.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
3
Maatschappelijke gevolgen: essentiële maatschappelijke sectoren, wonen en sociale samenhang Arbeidsmigranten kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan essentiële maatschappelijke sectoren, zoals de publieke sector (in het bijzonder de zorg). De komst van arbeidsmigranten kan daarnaast op verschillende manieren het samenleven in Nederland beïnvloeden. We richten ons hierbij met name op ruimtegebruik (in het bijzonder het wonen) en de sociale samenhang. Ook de maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie behoeven meer onderzoeksaandacht, in het bijzonder met betrekking tot de bijdrage die arbeidsmigratie kan leveren aan (culturele) verrijking en de sociale veerkracht van de samenleving. Herkomstlanden Arbeidsmigratie kan ook van invloed zijn op de drie dimensies van brede welvaart in het land van herkomst. Deze effecten kunnen zowel positief als negatief zijn. Tegenover negatieve effecten als brain drain staan positieve effecten als geldzendingen (remittances), brain gain en bevordering van handelsrelaties. Daarnaast kunnen er ecologische en maatschappelijke gevolgen zijn, waarover nog weinig bekend is. De Adviesraad concludeert dat in de herkomstlanden in algemene zin de positieve noch de negatieve effecten overheersen.
Brede welvaart als basis voor arbeidsmigratiemigratiebeleid De Adviesraad Migratie schetst in dit advies hoe arbeidsmigratiebeleid op basis van brede welvaart er op drie terreinen uit zou kunnen zien: 1. Het vaststellen van bandbreedtes voor de omvang van arbeidsmigratie naar Nederland (hoofdstuk 2); 2. Het beoordelen van aanvragen voor een verblijfsvergunning voor werk van mensen van
buiten
de
EU
en
de
Europese
Vrijhandelsassociatie
EFTA
(direct
arbeidsmigratiebeleid) (hoofdstuk 3); 3. Het
beïnvloeden
van
arbeidsmigratie
via
andere
beleidsterreinen,
zoals
het
economische structuurbeleid en arbeidsmarktbeleid (indirect arbeidsmigratiebeleid) (hoofdstuk 4). Ons voorstel is nadrukkelijk niet bedoeld als definitief antwoord op de vraag hoe brede welvaart te meten en wegen en toe te passen op arbeidsmigratie, maar als een suggestie voor hoe arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op brede welvaart eruit zou kunnen zien. In onze voorstellen houden we ook rekening met de uitvoerbaarheid van het beleid. Daarnaast moedigen we met onze voorstellen werkgevers die arbeidsmigranten willen inhuren, aan om niet enkel naar maximaal financieel redendement te streven, maar bij te dragen aan brede welvaart. Bedrijven en instanties die daarop inzetten, kunnen erop rekenen dat zij de benodigde arbeidsmigranten kunnen aantrekken. Adviescommissie brede welvaart Om de bredewelvaartsbenadering in praktijk te brengen is het nodig een Adviescommissie brede welvaart in te stellen die de bredewelvaartsindicatoren opstelt en weegt. Deze commissie
kan
ook
advies
uitbrengen
over
de
gewenste
bandbreedte
voor
het
arbeidsmigratiesaldo. Hiernaast stelt zij een lijst op van alle sectoren en beroepen met hun scores op de drie dimensies van brede welvaart. Dit is niet alleen een wetenschappelijke kwestie, maar hangt
ook af van
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
maatschappelijke
en
politieke
overwegingen. De
Adviesraad Migratie - September 2024
4
Adviescommissie
brede
welvaart
moet
daarom
breed
worden
samengesteld
met
vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en inhoudelijke experts. Zij dient niet alleen handvatten te bieden voor het arbeidsmigratiebeleid, maar bijvoorbeeld ook voor economisch beleid en ruimtelijke ordening. Bandbreedte voor arbeidsmigratie In het advies Realisme rond richtgetallen pleitte de Adviesraad Migratie ervoor een bandbreedte te formuleren voor de omvang van de toekomstige arbeidsmigratie naar Nederland. De bredewelvaartseffecten van arbeidsmigratie bieden een handvat om zo’n bandbreedte te bepalen. Zelf formuleert de Adviesraad geen concrete bandbreedte voor het (netto) aantal arbeidsmigranten waarnaar Nederland in de komende decennia zou moeten streven, omdat dit een afweging vergt van meerdere beleidsoverwegingen die we niet kunnen maken. Zo is de gewenste bandbreedte ook afhankelijk van de mogelijkheden om mensen die al in Nederland zijn meer op de arbeidsmarkt te laten participeren, langer te laten doorwerken of meer uren te laten werken. De dimensies van brede welvaart tegen elkaar afwegend – economie, ecologie en maatschappij – concludeert de Adviesraad Migratie wel dat er behoefte is aan een selectief of gericht arbeidsmigratiebeleid. We laten zien welke economische, ecologische en maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie moeten meewegen in een afwegingskader voor de omvang van een gericht arbeidsmigratiebeleid.
Tijdelijke arbeidsmigratie niet per se beter voor brede welvaart Door maatschappelijke, ecologische en economische gevolgen tegen elkaar af te wegen wordt duidelijk dat tijdelijke arbeidsmigratie niet de voorkeur verdient boven permanente migratie. Tijdelijke arbeidsmigratie is gunstiger voor de financiële basis van publieke voorzieningen (mensen vertrekken voordat zij met pensioen gaan), maar kan nadelig zijn voor de economie: arbeidsmigranten moeten steeds opnieuw geworven en ingewerkt worden. Permanente arbeidsmigratie is beter voor de sociale samenhang: arbeidsmigranten die langdurig blijven zullen eerder de taal leren en deel uitmaken van onze samenleving. Een bredewelvaartstoets voor arbeidsmigranten van buiten de EU (direct arbeidsmigratiebeleid) Als de overheid een visie heeft op de omvang en samenstelling van arbeidsmigranten op basis van brede welvaart, is het van belang om arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA toe te laten die aan die brede welvaart bijdragen. De Adviesraad Migratie laat zien hoe een puntensysteem eruit zou kunnen zien waarmee de bijdrage van potentiële arbeidsmigranten aan brede welvaart wordt getoetst. Dit systeem zou de toetsing op basis van de Wav en de kennismigrantenregeling kunnen vervangen. Dit heeft het voordeel van een eenduidige systematiek, die de transparantie voor uitvoerders, werkgevers en arbeidsmigranten vergroot.
In ons voorstel houden we nadrukkelijk rekening met de uitvoerbaarheid, mede op basis van de werkwijze in andere landen, zoals Canada en het VK, die al werken met een dergelijk systeem.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
5
Toets in twee stappen: werk en komst nieuwe inwoner Een bredewelvaartstoets voor een verblijfsvergunning voor werk kent twee stappen. Allereerst wordt getoetst of het werk dat de arbeidsmigrant gaat doen, positief bijdraagt aan brede welvaart. Nederland zou daarin uniek zijn, want in veel toelatingssystemen wordt alleen het individu beoordeeld en niet het werk. We houden vast aan het huidige beleid dat er een concreet werkaanbod moet zijn. Aan het werk van de potentiële arbeidsmigrant worden punten toegekend op de drie dimensies van brede welvaart: economie, ecologie en samenleving. Het gaat hierbij om de bijdrage van het werk aan het welvaartsniveau in ‘enge’ zin (bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking), de verduurzaming van de samenleving (ecologie) en essentiële maatschappelijke voorzieningen (samenleving). Om deze bijdrage te beoordelen wordt gebruik gemaakt van een lijst met beroepen en sectoren, die is opgesteld door de Adviescommissie brede welvaart, met hun scores op de dimensies van brede welvaart. Als de totaalscore boven een bepaalde grens uitkomt, valt de eerste stap van de toelatingstoets positief uit. In de tweede stap worden de effecten van de komst van een nieuwe inwoner op brede welvaart getoetst – los van het werk dat deze gaat doen.
Hierbij worden punten toegekend op basis van het gebruik van woonruimte en de kennis van de Nederlandse taal of de intentie om Nederlands te leren. In totaal zijn vijf gegevens nodig om de bredewelvaartstoets toe te passen, te weten: loon, beroep, sector, beschikbaarheid en kwaliteit van woonruimte en (intentie tot) beheersing van de Nederlandse taal. De totaalscore van het werk en de komst van een nieuwe inwoner bepaalt of de arbeidsmigrant wordt toegelaten. De door ons voorgestelde toets kan worden verfijnd, bijvoorbeeld door rekening te houden met de bijdrage van een migrant aan innovatie of met de kwaliteit van het werk. Verfijning maakt de toets weliswaar preciezer, maar de uitvoering complexer. Het puntenaantal dat nodig is om te worden toegelaten, kan (jaarlijks) bijgesteld worden om binnen de geformuleerde bandbreedte te blijven. Partnerschappen Omdat arbeidsmigratie zowel positieve als negatieve effecten kan hebben voor het land van herkomst,
worden
bredewelvaartstoets.
de Om
effecten te
voor
zorgen
het dat
herkomstland
niet
meegenomen
arbeidsmigratie
niet
ten
koste
in
de
gaat
van
herkomstlanden kunnen partnerschappen worden aangegaan waarin afspraken over specifieke vormen van arbeidsmigratie worden gemaakt. Daarvoor heeft de adviesraad al eerder gepleit. De bredewelvaartsbenadering kan helpen bij de selectie van landen, beroepen en sectoren voor een arbeidsmigratiepartnerschap. In dat geval kan de bredewelvaartstoets voor arbeidsmigranten uit dat land aanzienlijk worden versoepeld. Illustratie bredewelvaartstoets We illustreren de werking van de bredewelvaartstoets met drie fictieve toelatingsaanvragen. Uit deze vingeroefening blijkt dat het afwegingskader van de bredewelvaartstoets in vergelijking
met
de
huidige
toelatingsvoorwaarden
enerzijds
meer
eisen
stelt
aan
kennismigranten, maar anderzijds meer mogelijkheden biedt om vakkrachten toe te laten die bijdragen aan maatschappelijk essentiële sectoren of aan duurzaamheid.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
6
Vormgeving en monitoring De genoemde Adviescommissie brede welvaart zou (naar analogie van adviescommissies in het
VK
en
Canada)
de
toepassing
van
het
bredewelvaartsperspectief
in
het
arbeidsmigratiebeleid concreet kunnen vormgeven en monitoren. Het toetsingssysteem moet werkenderwijs worden aangepast en verbeterd, met aandacht voor de uitvoering. Ook moet de toetsing kunnen worden aangepast als er nieuwe informatie beschikbaar komt of als de maatschappelijke, economische of ecologische ontwikkelingen daarom vragen. Indirect arbeidsmigratiebeleid op basis van brede welvaart Arbeidsmigranten uit EU-/EFTA-landen zijn vrij om naar Nederland te komen en hier zonder werkvergunning te werken. Toch kan ook deze arbeidsmigratie worden beïnvloed door indirect arbeidsmigratiebeleid, wat vaak over het hoofd wordt gezien. Indirect arbeidsmigratiebeleid houdt in dat op andere beleidsterreinen dan het (directe) arbeidsmigratiebeleid expliciet rekening wordt gehouden met de (mogelijke) gevolgen van het beleid voor de omvang en de aard van de arbeidsmigratie – zowel van binnen als van buiten de EU/EFTA – en de effecten daarvan op de brede welvaart. Het gaat dus niet om een apart soort beleid, maar om het integreren
van
het
arbeidsmigratieperspectief
in
andere
beleidsterreinen,
zoals
het
economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Dit betekent het mainstreamen van alle beleid op de effecten voor en van arbeidsmigratie. Economisch structuurbeleid Het gaat hierbij allereerst om economisch structuurbeleid, waaronder industriebeleid, topsectorenbeleid en innovatiebeleid. Dit beleid dient gebaseerd te zijn op de vraag welk soort economische activiteiten prioriteit krijgen, welk soort werk we willen creëren en welke beroepen daarbij horen. Ook daarvoor kan de genoemde lijst met scores van sectoren en beroepen op de dimensies van brede welvaart worden gebruikt. Als economische activiteiten in belangrijke mate afhankelijk zijn van arbeidsmigranten, moet rekening worden gehouden met de effecten daarvan op de brede welvaart door de groei van de bevolking. Het gaat hierbij onder meer om het beslag op de woningvoorraad, de ecologische gevolgen van de extra consumptie van de arbeidsmigranten en de sociale samenhang. Op lokaal niveau zou bij nieuwe bedrijvigheid of uitbreiding van bestaande bedrijvigheid het afwegingskader van brede welvaart moeten worden gehanteerd, wat een verbreding zou betekenen van de bestaande pilot ‘effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid’. Arbeidsmarktbeleid Het arbeidsmarktbeleid stelt minimumeisen aan de kwaliteit van het werk, waaronder loon, baanzekerheid, arbeidsinhoud en arbeidsomstandigheden.
Hierbij moet expliciet rekening worden gehouden met de te verwachten effecten voor de inzet van arbeidsmigranten en de gevolgen daarvan voor brede welvaart. Ook is het belangrijk andere beleidsterreinen, zoals fiscaal beleid, huisvestingsbeleid, zorg en onderwijs, tegen het licht te houden door deze te mainstreamen op de gevolgen van en voor arbeidsmigratie. Het doel hiervan is dat arbeidsmigratie zoveel mogelijk bijdraagt aan brede welvaart en dat arbeidsmigratie die daar niet aan bijdraagt wordt afgeremd. Kortom, het doel is te streven naar een gericht arbeidsmigratiebeleid.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
7
Slot Wij presenteren geen kant-en-klaar recept, maar dragen een samenhangend afwegingskader aan voor herziening van het huidige versnipperde arbeidsmigratiebeleid, dat te veel in dienst staat van economische belangen op de korte termijn en te weinig aandacht heeft voor ecologische en maatschappelijke gevolgen. We nodigen maatschappelijke en politieke actoren uit om hierop voort te borduren.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
8
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Waarom arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op brede welvaart nodig is
10
1.1
Redenen om het arbeidsmigratiebeleid te herzien
11
1.2
Brede welvaart als doelstelling
13
1.3
Wat is brede welvaart?
15
1.4
Direct en indirect arbeidsmigratiebeleid
16
Hoofdstuk 2 Hoe dient arbeidsmigratie vanuit het perspectief van brede welvaart te worden beoordeeld?
21
2.1
Economische gevolgen van arbeidsmigratie
23
2.2
Ecologische gevolgen van arbeidsmigratie
31
2.3
Maatschappelijke gevolgen van arbeidsmigratie
32
2.4
Gevolgen voor de landen van herkomst
37
2.5
Tussenconclusie
41
2.6
Een bandbreedte voor arbeidsmigratie
43
Hoofdstuk 3 Direct arbeidsmigratiebeleid: toelating van individuele arbeidsmigranten op basis van brede welvaart
49
3.1
Een bredewelvaartstoets in twee stappen
51
3.2
Verfijningen en uitbreidingen
64
3.3
Tijdelijk of permanent?
67
3.4
Geen toets op prioriteitgenietend aanbod
68
3.5
Hoe zou de toets in de praktijk kunnen werken?
69
3.6
Conclusie
72
Hoofdstuk 4
Indirect arbeidsmigratiebeleid
73
4.1
Economisch structuurbeleid
75
4.2
Arbeidsmarktbeleid
80
4.3
Andere beleidsterreinen
84
4.4
Conclusie
86
Hoofdstuk 5
Slotbeschouwing
87
Literatuurlijst
93
Gesprekspartners
97
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
9
Hoofdstuk 1
Waarom arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op brede welvaart nodig is
10
1.1 Redenen om het arbeidsmigratiebeleid te herzien Arbeidsmigranten leveren een onmisbare bijdrage aan de Nederlandse economie. Sectoren als de land- en tuinbouw, distributiecentra, vleesverwerkende industrie en de horeca, maar ook sommige hightechsectoren draaien in belangrijke mate op de inzet van arbeidsmigranten. Ongeveer één op de tien werknemers in Nederland is inmiddels een arbeidsmigrant (SEO 2022). Deze ontwikkeling is niet het resultaat geweest van bewust (overheids)beleid, maar is vooral gedreven door de vraag vanuit het bedrijfsleven. Lange tijd stond arbeidsmigratie nauwelijks ter discussie. De economische baten waren vanzelfsprekend en het overgrote deel ervan – interne EU-mobiliteit – viel toch niet te sturen. Inmiddels staat de vraag naar het nut en de noodzaak van arbeidsmigratie wel hoog op de politieke agenda. Er zijn goede redenen om ons arbeidsmigratiebeleid opnieuw tegen het licht te houden. Ten eerste zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de economische baten van de huidige arbeidsmigratie en wie daarvan profiteren. De recente arbeidsmigratie uit Midden- en Oost-Europa heeft vooral bijgedragen aan de groei van een lageloneneconomie: het merendeel van de arbeidsmigranten in Nederland verdient niet veel meer dan het minimumloon, en de helft van hen is tewerkgesteld via een uitzendbureau (SEO 2022).
Mede hierdoor zijn er de afgelopen decennia in Nederland veel laagbetaalde banen bijgekomen terwijl het beleidsdoel is om te streven naar een ‘kenniseconomie’. De arbeidsmigratie naar Nederland is ‘werkgevergedreven’: de werkgever bepaalt veel, maar betaalt weinig. Daarom wordt wel gezegd dat de kosten van arbeidsmigratie voor de samenleving zijn en de baten vooral voor werkgevers (WRR 2020). Bovendien is het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid er niet op gericht om de arbeidskrachten aan te trekken die we nodig hebben voor de transitie van onze economie, denk aan de klimaattransitie, verduurzaming, de gevolgen van vergrijzing voor essentiële publieke sectoren als de zorg, maar ook aan verhoging van de productiviteit. Kortom: de huidige arbeidsmigratie draagt onvoldoende bij aan de overgang naar het soort economie dat we in Nederland in de toekomst willen hebben. Ten tweede levert arbeidsmigratie voor de samenleving niet alleen baten, maar ook kosten op en die baten en kosten zijn ongelijk over de samenleving verdeeld. De bedrijven die arbeidsmigranten tewerkstellen hebben de ‘lusten’ van de arbeidsmigratie, de ‘lasten’ slaan grotendeels elders in de samenleving neer. Steeds vaker wordt erop gewezen dat werkgevers meer verantwoordelijkheid zouden moeten dragen, ook omdat niet alle arbeidsmigratie bijdraagt aan het algemeen belang.
De Staatscommissie Demografische Oontwikkelingen 2050 spreekt over ‘uitstralingseffecten’, vanwege het feit dat arbeidsmigranten gebruik maken van schaarse ruimte, publieke voorzieningen en woningen. De grotere diversiteit van de samenleving, waaraan arbeidsmigratie bijdraagt, is op zichzelf positief te waarderen, maar maakt het samenleven wel ingewikkelder, zegt de WRR (2020). Gevestigde bewoners kunnen zich minder thuis voelen in hun buurt als daar veel (arbeids)migranten worden gehuisvest, vooral als zij weinig contact met hen hebben doordat zij de Nederlandse taal niet spreken en/of tijdelijk in Nederland verblijven. Dit kan zowel gelden voor laagbetaalde arbeidsmigranten in bijvoorbeeld de tuinbouw als voor goedbetaalde ‘kennismigranten’ en ‘expats’. Naast de belangrijke maatschappelijke baten van arbeidsmigratie – zo dragen Indiase ICT’ers en Poolse fabrieksarbeiders premies en belasting af voor onze sociale voorzieningen en doen ze werk dat veel mensen in Nederland niet willen of
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
11
kunnen doen – zijn er in toenemende mate zorgen over de maatschappelijke lasten die arbeidsmigratie met zich meebrengt. Ten derde zijn er hardnekkige misstanden rond de tewerkstelling en huisvesting van arbeidsmigranten. Het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (commissie-Roemer) liet dat in 2020 helder zien. Maar al meer dan tien jaar eerder werden vergelijkbare conclusies getrokken in een rapport in opdracht van de Tweede Kamer (Lessen uit recente arbeidsmigratie, LURA). Recent luidde de inspecteur-generaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie wederom de noodklok over de slechte woon- en werkomstandigheden van veel arbeidsmigranten.1 Het gaat zowel om misstanden rond werk – niet uitbetalen van loon, ontslag bij ziekte – als rond huisvesting – krappe woonruimte, afhankelijk van het arbeidscontract, inhouden van (te veel) huur op het loon. Bij kennismigranten – hoogopgeleide arbeidsmigranten van buiten de EU – spelen deze misstanden waarschijnlijk minder. Toch schrijft de inspecteur-generaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie in zijn reflectie bij het jaarverslag over 2023 dat “de regeling focus nodig [heeft] om haar naam werkelijk eer aan te doen” en dat “verkleint de mogelijkheden voor oneigenlijk en frauduleus gebruik.” Migranten die via deze regeling binnenkomen, horen lang niet altijd tot de beoogde doelgroep van hoogopgeleide kenniswerkers.
Sommigen verrichten werk als kapper, schoonmaker of nagelsalonmedewerker, waarvoor de regeling nooit bedoeld was (Nederlandse Arbeidsinspectie 2024). Ten vierde is ons arbeidsmigratiebeleid sterk versnipperd. Ruwweg driekwart van de arbeidsmigranten is afkomstig uit een EU-lidstaat en is dus vrij om in Nederland te gaan werken. Voor de arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA gelden tal van verschillende Europese en nationale regelingen (zie bijlage 1). De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) is zeer selectief (in 2023 slechts 4.000 toelatingen) en kent verschillende toetsingscriteria voor verschillende groepen waar verschillende redenaties achter schuilen. De omslachtige en tijdrovende procedure lijkt werkgevers af te schrikken om arbeidsmigranten via deze route te werven. Jaarlijks arriveren tien- tot twintigduizend personen op basis van de kennismigrantenregeling, die alleen een toets op het loon bevat. Maar deze regeling biedt geen mogelijkheid voor middelbaar geschoolden of vakkrachten die niet aan het looncriterium voldoen, terwijl juist op dat gebied grote personeelstekorten bestaan. Verder zijn er specifieke regelingen voor zzp’ers en voor studenten (zoekjaar). Daarnaast zijn er EU-regels en -kaders voor mensen van buiten de EU (Blue Card, Eén-procedure-richtlijn). Verschillende migratieregelingen kennen ook verschillende regels rond gezinshereniging en verblijfsduur.
Er lijkt dus weinig samenhang in het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid te zitten. Ten slotte is er niet alleen de vraag hoeveel en welke arbeidsmigranten we in Nederland welkom willen heten, maar ook of zij wel naar Nederland willen komen. Is Nederland een aantrekkelijk land voor de (toekomstige) arbeidsmigranten? Vaak wordt gesteld dat we vanwege de vergrijzing meer buitenlandse arbeidskrachten nodig hebben, maar dan gaat het wel om beperkte en gerichte arbeidsmigratie – arbeidsmigranten worden immers zelf ook ouder (zie AM 2023). Punt is wel: heel Europa vergrijst (en over een aantal decennia geldt dat ook voor Afrika en Azië), waardoor het ‘migratiepotentieel’ – de mensen die kunnen en willen migreren – kleiner wordt. In de emigratielanden Polen en Roemenië slaat de vergrijzing veel harder toe dan in Nederland. Ook de lonen stijgen daar. Het is dan ook de vraag of we de mensen kunnen aantrekken die we nodig hebben en of https://www.volkskrant.nl/economie/hoofd-arbeidsinspectie-meer-arbeidsmigrantenkunnen-we-niet-aan~bc1911f6/ 1
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
12
Nederland een interessant bestemmingsland is voor mensen van buiten de EU/EFTA. Duitsland is bijvoorbeeld al langer bezig een concurrerend migratiebeleid te ontwikkelen. Duitsland zet niet alleen hoog in om de ‘battle for brains’ te winnen maar ook de ‘battle for skills’ – vakmanschap. Kortom, er is een nieuwe visie op arbeidsmigratie nodig. Die visie dient een afgeleide te zijn van hoe we willen dat onze toekomstige samenleving en economie eruitzien. Dat sluit aan bij de conclusie van de Staatscommissie dat arbeidsmigratie noodzakelijk is, maar dat het daarbij wel moet gaan om een gericht en selectief arbeidsmigratiebeleid. De Adviesraad Migratie (2022) schreef al eerder dat de Nederlandse overheid meer dan nu zou moeten proberen grip te krijgen op arbeidsmigratie en zelf meer zou moeten bepalen wie we in het algemeen belang willen uitnodigen. Te lang heeft de overheid te weinig gestuurd; zij heeft arbeidsmigratie bijna geheel overgelaten aan het bedrijfsleven. Sturing binnen de EU is lastig, maar er is wel degelijk meer mogelijk, bijvoorbeeld via arbeidsmarktbeleid of economisch structuurbeleid. Als nationale staat hebben we – binnen de kaders van de Europese regelgeving – wel veel grip op arbeidsmigratie van buiten de EU, die naar verwachting in de toekomst steeds belangrijker zal worden. Het is dan ook zaak daarop nu een heldere visie te ontwikkelen.
1.2 Brede welvaart als doelstelling Er moeten keuzes worden gemaakt over wat voor samenleving Nederland wil zijn, welke economie daarbij hoort en welke arbeidsmigratie daarbij past. In die volgorde. Om ons arbeidsmigratiebeleid te herzien kan het kader van ‘brede welvaart’ handvatten bieden. In dit adviesrapport zoeken we een antwoord op de vraag: Hoe zou een toekomstgericht en samenhangend arbeidsmigratiebeleid op basis van een bredewelvaartsbenadering eruit kunnen zien? Het streven naar een breder welvaartsbegrip heeft een hoge vlucht genomen na het rapport uit 2009 van de commissie-Stiglitz (in opdracht van de Franse president Sarkozy). Die commissie constateerde dat maatschappelijk welzijn en duurzaamheid van de leefomgeving bij de meting van het bruto binnenlands product (bbp) buiten beschouwing blijven en adviseerde daarom een breder welvaartsbegrip als beleidsdoelstelling te hanteren.2 Na een rapport van een commissie van de Tweede Kamer heeft ook de Nederlandse overheid brede welvaart omarmd als alternatief voor het bbp. Overheidsbeleid zou niet primair economische groei als doelstelling moeten hebben, maar moet ook gericht zijn op andere dimensies, waaronder ecologie en maatschappelijke ontwikkeling.
Ook de SER heeft in oktober 2023 zijn missie veranderd in: “het bevorderen van brede welvaart waar samenleving, economie en milieu in balans zijn, hier en nu, later en elders.” Het CBS monitort jaarlijks de brede welvaart en hanteert daarbij een soortgelijke definitie: “brede welvaart betreft de kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin deze al dan niet ten koste gaat van die van latere generaties en/of van die van mensen elders in de wereld.”3 De drie planbureaus (SCP, PBL en CPB) onderzoeken in een meerjarenprogramma hoe het perspectief van brede welvaart
Report of the commission on the measurement of economic performance and social progress (europa.eu) Rapport; Parlementair onderzoek Breed welvaartsbegrip - Parlementair onderzoek Breed welvaartsbegrip - Parlementaire monitor 3 Ibidem. 2
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
13
sterker kan worden verankerd in de begrotingssystematiek van de Rijksoverheid.4 De uitvoering hiervan vergt nog een aantal jaren. De Rijksoverheid zelf heeft in 2023 een Beleidskompas gelanceerd waarin brede welvaart een belangrijke plaats heeft. Het Beleidskompas moet worden gebruikt zodra een ambtenaar aan de slag gaat met een maatschappelijke opgave, herziening van bestaand beleid of een nieuw beleidsdossier.5 Het concept ‘brede welvaart’ wordt dus breed omarmd, maar door de breedte ervan en het gebrek aan precisie is het lastig om hierop concrete afwegingen te baseren. Zo kan iedereen er naar believen uit putten. Een vage definitie van brede welvaart zet de deur open voor politiek opportunisme. “Want als iedere politicus en iedere organisatie zijn eigen gewenste invulling kan geven aan het begrip, dan werkt alsnog iedereen aan zijn eigen belang en niemand in het algemeen belang” (Lukkezen in Het Financieele Dagblad, 8 november 2023). De pogingen die de planbureaus en andere organisaties op dit moment doen om het concept ‘brede welvaart’ te concretiseren, zijn niet specifiek gericht op (arbeids)migratie. Het staat dan ook nog te bezien of de uitkomst van die concretisering direct toepasbaar zal zijn op het arbeidsmigratiebeleid. Op dit beleidsterrein zijn nog veel stappen te zetten.
Naar aanleiding van een eerdere publicatie van de Adviesraad Migratie, ‘Naar een bredewelvaartsbenadering in het arbeidsmigratiebeleid’ (2021), nam de Tweede Kamer een motie van de Kamerleden Palland en Ceder aan met het verzoek aan de regering om “criteria te ontwikkelen om de bredewelvaartsbenadering te concretiseren in het arbeidsmigratiebeleid”.6 Dit adviesrapport kan gezien worden als een (eerste) antwoord hierop. In dit adviesrapport laten we zien hoe het arbeidsmigratiebeleid met brede welvaart als uitgangspunt eruit zou kunnen zien. We zullen daarvoor een concretere operationalisering van brede welvaart voorstellen, waarin verschillende dimensies meegewogen worden. In hoofdstuk 3 illustreren we hoe deze benadering zou kunnen worden toegepast bij de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA. In hoofdstuk 4 geven we aan hoe deze benadering ook mogelijk is op andere beleidsterreinen die van invloed zijn op arbeidsmigratie. Het doel hiervan is niet om een blauwdruk te presenteren van het toekomstige arbeidsmigratiebeleid, maar om voorstelbaar te maken hoe toepassing van het bredewelvaartsperspectief op het arbeidsmigratiebeleid eruit zou kunnen zien. Zo willen we laten zien hoe brede welvaart als beleidsdoel kan bijdragen aan goed doordachte en evenwichtige beleidskeuzes.
Hoewel dit adviesrapport zich alleen richt op het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid, is het wenselijk dat brede welvaart ook in het Europese beleid ten aanzien van arbeidsmigratie meer aandacht krijgt. Het concept ‘brede welvaart’ wordt, onder de noemer ‘beyond GDP’, ook door de Europese Unie
Zie: Verankering van brede welvaart in de begrotingssystematiek | PBL Planbureau voor de Leefomgeving; Kennisnotitie Brede welvaart en kwaliteit van de samenleving | Publicatie | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl) 5 Bij stap 4 moet de ‘Gevolgenscan’ worden gebruikt om erachter te komen wat de mogelijke inhoudelijke gevolgen van een beleidsoptie zijn. De Gevolgenscan bestaat uit in totaal ca. 60 vragen, onderverdeeld in de drie hoofdthema’s: Mens, Maatschappij en Milieu. De Gevolgenscan helpt de medewerker om relatie te leggen tussen de mogelijke gevolgen van beleidsopties voor de brede welvaart en de Sustainable Development Goals (SDG’s). 6 Motie Palland/Ceder over criteria ontwikkelen om de bredewelvaartsbenadering te concretiseren in het arbeidsmigratiebeleid - Arbeidsmigratie en sociale zekerheid Parlementaire monitor. 4
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
14
omarmd.7 Maar het lijkt zijn weg nog niet te hebben gevonden naar het terrein van arbeidsmigratie. Zo wordt in de herziene Eén-procedure-richtlijn voor een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA) wel de arbeidsmarktsituatie als mogelijk toelatingscriterium genoemd, maar niet brede welvaart (zie ook bijlage 1). Nederland zou in Brussel kunnen bepleiten dit in de toekomst wel expliciet te doen.
1.3 Wat is brede welvaart? Bij het beoordelen van arbeidsmigratie vanuit het perspectief van brede welvaart gaat het in beginsel om alle effecten van arbeidsmigratie die uit maatschappelijk, economisch en ecologisch oogpunt van belang zijn, niet alleen nu in Nederland, maar ook in de toekomst en elders in de wereld, in het bijzonder in de landen van herkomst. Er bestaat nog geen consensus over de effecten van arbeidsmigratie die hierbij moeten worden meegenomen. Wij doen daarvoor in dit advies een voorstel, dat we nadrukkelijk niet zien als een voldragen en definitief antwoord op de vraag hoe we brede welvaart moeten meten en wegen, maar als een suggestie voor hoe arbeidsmigratiebeleid gebaseerd op brede welvaart eruit zou kunnen zien. We sluiten zoveel mogelijk aan bij de hierboven genoemde definitie van het CBS en de interpretatie van brede welvaart in de jaarlijkse Monitor Brede Welvaart (CBS 2023) en de operationalisering van brede welvaart waaraan de planbureaus CPB, PBL en SCP momenteel werken (CPB/PBL/SCP 2022).8 Zij onderscheiden een reeks van thema’s of dimensies van brede welvaart. Om de toepassing van het brede welvaartsperspectief in de praktijk hanteerbaar en uitvoerbaar te maken, dient het aantal te onderscheiden dimensies en indicatoren niet te groot te zijn. We brengen de thema’s daarom (net als de SER en WRR) terug tot drie dimensies, te weten: 1.
Economisch 2. Ecologisch 3. Maatschappelijk De economische dimensie heeft betrekking op de welvaart ‘in enge zin’, zoals deze gemeten wordt met het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking, maar ook op de arbeidsmarkt en de financiële houdbaarheid van de verzorgingsstaat.9 De ecologische dimensie betreft de gewenste overgang naar een duurzame wijze van produceren en consumeren en behoud van de natuur en biodiversiteit. Het gaat hierbij om zaken als de bijdrage aan (het tegengaan van) klimaatverandering, gebruik van fossiele brandstoffen en aantasting van natuur en milieu. De categorie maatschappelijke dimensie heeft betrekking op de gevolgen voor het samenleven. We interpreteren dit ruim en vatten hieronder onder meer sociale samenhang en integratie, het gebruik van schaarse (woon)ruimte en publieke voorzieningen en de kwaliteit van het werk.
https://environment.ec.europa.eu/economy-and-finance/alternative-measures-progressbeyond-gdp_en 8 Zie eveneens het recente adviesrapport (2024) Waardevol regeren. Sturen op brede welvaart van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. 9 Er valt over te twisten of dit niet onder de maatschappelijke dimensie valt. Omdat wij ons echter primair richten op de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen, delen we deze bij de economische dimensie in. 7
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
15
Bij elk van deze dimensies gaat het niet alleen om het niveau van de brede welvaart maar ook om de verdeling ervan over de bevolking. De economische, ecologische en maatschappelijke dimensie zijn niet alleen van belang voor de brede welvaart in Nederland nu en in de toekomst, maar ook voor de herkomstlanden. Wie zich richt op arbeidsmigratie dient zich rekenschap te geven van de toekomstige effecten daarvan. Zo heeft de komst van gastarbeiders in het verleden gevolgen gehad die veel langer hun sporen in de samenleving nalaten dan destijds werd verwacht. De rechten van de migranten zelf nemen we (impliciet) mee, doordat we arbeidsmigranten steeds als volwaardige inwoners van Nederland zullen beschouwen. Ook de effecten voor de landen van herkomst – zoals de vraag of er sprake is van een brain drain of brain gain – dienen meegewogen te worden: een grotere brede welvaart in Nederland zou niet ten koste mogen gaan van de brede welvaart in andere landen.10
1.4 Direct en indirect arbeidsmigratiebeleid Het Nederlandse beleid ten aanzien van arbeidsmigratie – of, als het om intraEuropese arbeidsmigratie gaat, beter: het ontbreken van beleid – is in feite al twintig jaar ongewijzigd. In deze periode hebben zich echter ingrijpende veranderingen voorgedaan, zowel in de omvang en aard van de arbeidsmigratie als in het beleid op Europees niveau en in andere lidstaten (zoals de vakkrachtenmigratiewet in Duitsland). Er is dan ook alle reden om het Nederlandse beleid kritisch tegen het licht te houden. Het bredewelvaartsperspectief kan een leidraad zijn om verschillende soorten beleid ten aanzien van arbeidsmigratie te herzien. Wij doen in dit adviesrapport een voorstel voor hoe arbeidsmigratiebeleid op basis van brede welvaart er op drie terreinen uit zou kunnen zien. Allereerst gaat het erom een nationaal beleidsdoel te formuleren met betrekking tot de gewenste omvang en samenstelling van arbeidsmigratie. De Adviesraad vindt het van belang dat het overheidsbeleid ten aanzien van arbeidsmigratie is geschoeid op een heldere visie op de gewenste omvang en samenstelling van arbeidsmigratie op langere termijn. Om concrete beleidsmaatregelen te kunnen nemen om de arbeidsmigratie te beïnvloeden, dient eerst te worden bepaald welke uitkomst de overheid hiermee wil nastreven.
We laten zien welke aspecten van brede welvaart dienen te worden meegewogen om de gewenste bandbreedte voor de omvang van de arbeidsmigratie te kunnen bepalen. Wij doen zelf geen concreet voorstel voor die bandbreedte, omdat deze mede moet worden gebaseerd op beleidsafwegingen die buiten het terrein van de Adviesraad Migratie liggen. Zo hangt de gewenste omvang van arbeidsmigratie ook af van de realisering van beleidsalternatieven, zoals langer doorwerken, meer uren werken en een hogere arbeidsdeelname (hoofdstuk 2). Als een bandbreedte is bepaald, dient deze geëffectueerd te worden door middel van zowel direct als indirect arbeidsmigratiebeleid. Het directe arbeidsmigratiebeleid betreft de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA. Aan welke individuele personen wordt een verblijfsvergunning verstrekt om in Nederland te komen werken? Wij doen een voorstel om deze beslissing te laten afhangen van de bijdrage die zij naar verwachting leveren aan de brede Het CBS en de planbureaus onderscheiden ook andere thema’s van brede welvaart die niet eenvoudig in deze drie categorieën zijn onder te brengen.
Het gaat hierbij hoofdzakelijk om aspecten die niet of alleen zeer indirect door arbeidsmigratie worden beïnvloed, zoals subjectief welzijn, gezondheid en veiligheid (het gaat hier om aspecten als overgewicht, sociale contacten, inspraak, vertrouwen, vrijwilligerswerk, onveiligheidsgevoelens en slachtofferschap). Deze thema’s van brede welvaart blijven hier buiten beschouwing. 10
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
16
welvaart. In plaats van met name te toetsen op inkomen (zoals in de kennismigrantenregeling) of via ingewikkelde procedures (zoals in de Wet arbeid vreemdelingen), zou een brede welvaartstoets kunnen worden ingevoerd, waarin rekening wordt gehouden met een beperkt aantal kenmerken van de potentiële arbeidsmigrant en van het werk dat deze gaat doen. Zo’n toets zou de vorm kunnen krijgen van een puntenstelsel, waarbij alleen migranten worden toegelaten die minimaal een bepaald aantal punten scoren (hoofdstuk 3). Toelating op grond van een bredewelvaartstoets beperkt zich tot arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA. Voor arbeidsmigranten van binnen de EU/EFTA geldt het vrije verkeer van personen en diensten. Niettemin is het wenselijk ook de omvang en samenstelling van intra-Europese arbeidsmigratie te beïnvloeden. Dit kan door middel van indirect arbeidsmigratiebeleid. Hieronder verstaan wij dat in beginsel op alle beleidsterreinen die indirect van invloed (kunnen) zijn op de komst van arbeidsmigranten, zowel van binnen als van buiten de EU/EFTA, expliciet rekening wordt gehouden met de effecten hiervan op de brede welvaart. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Beide beleidsterreinen hebben grote invloed op de economische activiteiten in Nederland en daarmee ook op de vraag naar buitenlandse arbeidskrachten.
Daarmee dient in de vormgeving van dit beleid expliciet rekening te worden gehouden. Ook op andere beleidsterreinen, zoals volkshuisvesting, onderwijs en zorg, dienen beleidsmakers en politici zich echter nadrukkelijk rekenschap te geven van de gevolgen van en voor arbeidsmigratie (hoofdstuk 4). Arbeidsmigratiebeleid als prikkel voor goed werkgeverschap Onze voorstellen voor herziening en verbreding van het arbeidsmigratiebeleid hebben niet alleen tot doel om via het directe en indirecte arbeidsmigratiebeleid de tewerkstelling van arbeidsmigranten in Nederland te beïnvloeden. Ze zijn evenzeer bedoeld om aan werkgevers duidelijk te maken welke vormen van arbeidsmigratie meer en welke minder gewenst zijn. Dit schept duidelijkheid over de vraag voor welke werkzaamheden arbeidsmigranten welkom zijn en creëert een gelijk speelveld. Dat stelt werkgevers ook in staat om hun productie- en personeelsstrategie daarop aan te passen. Op deze manier kan het bedrijfsleven worden aangemoedigd om niet primair naar maximaal financieel rendement te streven, maar om bij te dragen aan de brede welvaart, nu en in de toekomst. Bedrijven en instanties die daarop inzetten, kunnen erop rekenen dat zij de daarvoor benodigde arbeidsmigranten kunnen aantrekken. In andere landen wordt ook gewerkt aan herziening van het arbeidsmigratiebeleid (zie bijlage 2 voor een internationale vergelijking).
Ook op EU-niveau zijn er ontwikkelingen rond het arbeidsmigratiebeleid (zie bijlage 1). In Duitsland zijn meerdere nieuwe wetten en regels geïntroduceerd, waarvan de vakkrachtenimmigratiewet de bekendste is. In het Verenigd Koninkrijk adviseerde de Migration Advisory Committee (MAC) de regering welke arbeidsmigranten na de Brexit uitgenodigd zouden mogen worden om te voorzien in de ontstane personeelstekorten.11 En ook in Frankrijk worden stappen gezet rond arbeidsmigratie. Hoewel in al deze landen bij beleidsmakers en wetenschappers aspecten een rol spelen die wij onder het concept ‘brede welvaart’ vatten, kan Nederland in de Europese Unie een voortrekkersrol spelen bij het vormgeven van het arbeidsmigratiebeleid op basis van dat concept.
11
Final_EEA_report.PDF (publishing.service.gov.uk).
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
17
Tegelijkertijd zijn onze voorstellen om brede welvaart als uitgangspunt te nemen van direct en indirect migratiebeleid nog niet volgroeid. Zij vormen een eerste aanzet om te laten zien dat het daadwerkelijk mogelijk is om elementen van brede welvaart in het arbeidsmigratiebeleid te verankeren. Bij het concretiseren van brede welvaart in het beleid moeten onvermijdelijk afwegingen worden gemaakt omdat het hierbij per definitie gaat om meerdere dimensies en een veelheid aan mogelijke indicatoren. Niet voor alle dimensies van brede welvaart zijn op dit moment geschikte indicatoren beschikbaar. Hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk. Zowel de keuze van de beste indicatoren als de onderlinge weging van die indicatoren is niet louter een wetenschappelijke kwestie, maar hangt ook af van maatschappelijke en politieke overwegingen. Het rapport vormt daarmee een oproep aan verschillende partijen in onze samenleving om deze benadering verder te brengen: de nationale en lokale overheid en de sociale partners zouden deze verder kunnen concretiseren, de kennisinstellingen zouden de meest geschikte indicatoren van brede welvaart (met name met betrekking tot de maatschappelijke en ecologische dimensie) verder kunnen onderzoeken. Wij stellen daarom ook voor een Adviescommissie brede welvaart in te stellen die deze benadering verder kan uitwerken en concretiseren.
Belang van uitvoering De uitvoering van het overheidsbeleid – niet alleen, maar zeker ook op het terrein van migratie – staat onder grote druk.12 Bij onze voorstellen om indicatoren van brede welvaart mee te laten wegen in het arbeidsmigratiebeleid hebben wij dan ook nadrukkelijk rekening gehouden met de uitvoerbaarheid ervan. Bij de verdere uitwerking is het gewenst de relevante uitvoeringsorganen te betrekken om de uitvoerbaarheid te bewaken. Nederland kent op dit moment een relatief eenvoudige kennismigrantenregeling die beperkte eisen stelt aan de uitvoering. Daar is Nederland veelvuldig om geprezen.13 Tegelijkertijd kent de Wav een zeer intensieve en tijdrovende procedure, zowel voor werkgevers die er gebruik van willen maken als voor de overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering (UWV en IND). Er bestaat onvermijdelijk een spanning tussen enerzijds het zo nauwkeurig mogelijk op basis van brede toetsen bepalen welke migranten welkom zijn, en anderzijds een eenvoudige en vlotte uitvoering van het arbeidsmigratiebeleid. In hoofdstuk 3 presenteren we daarom verschillende varianten van een toelatingstoets voor arbeidsmigranten, met meer of minder werk voor de uitvoering.
We stellen voor het toelatingsbeleid te uniformeren en te baseren op één systematiek in plaats van op de talloze regelingen die Nederland nu heeft, zodat het begrijpelijker en doorzichtiger wordt. In twee opzichten zal ons voorstel de uitvoering sowieso eenvoudiger maken, doordat we voorstellen een vergunning in alle gevallen voor vijf jaar te verstrekken en de toets op prioriteitgenietend aanbod te laten vervallen. Tegelijkertijd geldt dat als Nederland serieus werk wil maken van arbeidsmigratiebeleid om de brede welvaart te vergroten, het noodzakelijk is te investeren in de uitvoering van dat beleid, zowel in de ontwikkeling van technologie als in personeel. Een migratiesamenleving heeft nu eenmaal ook de uitvoeringsinstanties nodig die daarbij horen, zoals het VK, Canada en Australië die kennen. Hiertoe behoort ook de noodzaak van een onafhankelijke adviescommissie, waarvoor de Adviesraad al eerder heeft gepleit (en in navolging daarvan ook de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). In dit rapport geven we nauwkeuriger aan welke taken een dergelijke commissie zou kunnen hebben. Denk aan het vaststellen van meerjarige bandbreedtes van het 12 13
Bijvoorbeeld Klem tussen balie en beleid, Stand van de uitvoering. Vergelijk OECD.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
18
arbeidsmigratiesaldo, het beoordelen van de gevolgen van de komst van arbeidsmigranten voor de dimensies van brede welvaart en de weging van die dimensies in een bredewelvaartstoets voor individuele arbeidsmigranten. Werkwijze De Adviesraad Migratie is een onafhankelijk adviesorgaan ingesteld bij wet en adviseert regering en parlement in brede zin over migratie. De advies- en kennisproducten gaan over wetgeving, beleid en strategie. Dit adviesrapport is op eigen initiatief van de raad opgesteld. Voor het rapport hebben we allereerst relevante (wetenschappelijke) literatuur over arbeidsmigratie en brede welvaart bestudeerd, evenals beleidsdocumenten, de bestaande wetgeving en adviezen van andere instanties. We hebben ook het arbeidsmigratiebeleid in enkele andere landen in kaart gebracht, waarbij we ons vooral gericht hebben op de gehanteerde toelatingscriteria. Om de demografische en economische gevolgen van arbeidsmigratie in kaart te brengen, hebben we berekeningen uitgevoerd op basis van de bevolkingsprognose van het CBS.14 Tot slot zijn gesprekken gevoerd met uiteenlopende organisaties en stakeholders (zie het overzicht van gesprekspartners aan het eind van dit rapport). Dit rapport bouwt voort op de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie of demografie? (2023).
Opbouw van het rapport In de drie volgende hoofdstukken gaan we na hoe het bredewelvaartsperspectief handvatten kan bieden om het arbeidsmigratiebeleid vorm te geven. In hoofdstuk 2 gaan we na welke effecten arbeidsmigratie in algemene zin heeft voor de brede welvaart in Nederland en in de herkomstlanden. Hoe beïnvloedt arbeidsmigratie de verschillende dimensies van brede welvaart? Deze analyse biedt handvatten om tot een richtgetal of een bandbreedte voor de omvang en samenstelling van de arbeidsmigratie naar Nederland te komen. Hoofdstuk 3 richt zich op de toelating van arbeidsmigranten van buiten de EU/EFTA. We laten zien hoe een bredewelvaartstoets om de toelating van individuele arbeidsmigranten te beoordelen eruit zou kunnen zien. Daarbij worden zowel het werk van de arbeidsmigrant als de komst van een nieuwe inwoner getoetst op de gevolgen voor de brede welvaart. Deze toets zou in beginsel de verschillende bestaande arbeidsmigratieregelingen kunnen vervangen, zodat het directe arbeidsmigratiebeleid op een eenduidige systematiek wordt gebaseerd. De toets in hoofdstuk 3 geldt per definitie niet voor arbeidskrachten van binnen de EU/EFTA, voor wie het vrije verkeer van personen en diensten geldt. Toch is het wenselijk om ook de aard en omvang van de intra-Europese arbeidsmigratie te beïnvloeden vanuit het perspectief van brede welvaart.
In hoofdstuk 4 schetsen we de mogelijkheden om hierop indirect invloed uit te oefenen via andere beleidsterreinen, in het bijzonder het economische structuurbeleid en het arbeidsmarktbeleid. We stellen voor om op deze en andere beleidsterreinen systematisch aandacht te besteden aan de gevolgen voor en van arbeidsmigratie – zowel die van binnen als die van buiten de EU/EFTA. Het rapport sluit af met een slotbeschouwing (hoofdstuk 5). Hierin reflecteren we op de mogelijkheden en beperkingen van de bredewelvaartsbenadering voor het arbeidsmigratiebeleid.
Hierover is eerder gerapporteerd in de verkenning Arbeidsmigratie: oplossing voor economie en demografie? 14
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
19
In vier bijlages bij dit rapport is achtergrondinformatie opgenomen. Bijlage 1 bevat een overzicht van de huidige regels voor arbeidsmigratie van buiten de EU. Bijlage 2 biedt een vergelijking van de toelatingsprocedure van arbeidsmigranten in vier andere landen: Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Canada en Australië. Bijlage 3 bevat een eigen analyse van de integratie van migranten in Nederland op basis van recente surveys. In bijlage 4 illustreren we welke indicatoren zouden kunnen worden gebruikt om aan bedrijfstakken scores voor de bijdrage aan verschillende dimensies van brede welvaart te geven. De vier bijlages zijn apart gepubliceerd op de website van de adviesraad.
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
20
Hoofdstuk 2
Hoe dient arbeidsmigratie vanuit het perspectief van brede welvaart te worden beoordeeld?
21
De inzet van grote aantallen arbeidsmigranten in de Nederlandse economie in de afgelopen decennia werd primair gedreven door de vraag vanuit het bedrijfsleven, zo merkten we in het eerste hoofdstuk op. Het lijdt dan ook geen twijfel dat zij een belangrijke bijdrage hebben geleverd en in de toekomst zullen leveren aan de Nederlandse economie. Als arbeidsmigratie het resultaat is van de vraag van werkgevers, is echter geenszins verzekerd dat ze ook bijdraagt aan andere dimensies van brede welvaart. Wat goed is voor de economie op korte termijn, hoeft niet per se goed te zijn voor de economische ontwikkeling op langere termijn, laat staan voor de ecologische duurzaamheid en het maatschappelijk welzijn en voor de landen van herkomst van de arbeidsmigranten. In dit adviesrapport onderzoeken we hoe een toekomstvisie op arbeidsmigratie eruit zou kunnen zien als we deze baseren op het perspectief van brede welvaart. Zoals we in hoofdstuk 1 hebben aangegeven, dient een visie op arbeidsmigratie idealiter een afgeleide te zijn van een bredere visie op de gewenste samenleving en de daarbij passende economie in de toekomst. Meer of minder arbeidsmigratie is geen doel op zich, maar dient te passen in een bredere visie op de gewenste ontwikkeling van de Nederlandse samenleving en de economie in de komende decennia.
Om drie redenen is het noodzakelijk hierbij een visie te ontwikkelen voor de lange termijn (dat wil zeggen meerdere decennia). In de eerste plaats gaat het bij brede welvaart niet alleen om het ‘hier en nu’, maar ook om ‘later’. Brede welvaart nu mag niet ten koste gaan van de brede welvaart voor toekomstige generaties. In de tweede plaats kan arbeidsmigratie (mede) een antwoord zijn op demografische ontwikkelingen, in het bijzonder de vergrijzing en de stagnatie van de beroepsbevolking (zie Staatcommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). Die demografische ontwikkeling is echter niet lineair, maar verloopt in een golfpatroon (zoals we hierna laten zien). Hierdoor kunnen de effecten van arbeidsmigratie in de loop van de tijd variëren. In de derde plaats kan arbeidsmigratie ook zelf langetermijneffecten hebben, die niet altijd worden voorzien op het moment dat de arbeidsmigranten arriveren. Het gaat hierbij enerzijds om demografische effecten en anderzijds om economische effecten. Als arbeidsmigranten zich voor langere tijd in Nederland vestigen en hier een gezin vormen, kan dit op termijn grote gevolgen hebben voor de omvang en samenstelling van de Nederlandse bevolking. Als arbeidsmigranten economische activiteiten mogelijk maken die anders niet (rendabel) in Nederland zouden kunnen plaatsvinden, is dit van invloed op de toekomstige economische structuur.
Het is belangrijk om na te gaan of die effecten op de economische structuur, vanuit het perspectief van brede welvaart op langere termijn, al dan niet wenselijk zijn. In dit hoofdstuk gaan we na welke gevolgen arbeidsmigratie heeft voor achtereenvolgens de economische, de ecologische en de maatschappelijke dimensie van brede welvaart in Nederland. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat we de arbeidsmigrant steeds beschouwen als lid van de Nederlandse samenleving en dus aan de belangen en rechten van arbeidsmigranten evenveel gewicht toekennen als aan die van de gevestigde inwoners van Nederland. Daarna richten we ons op de gevolgen die arbeidsmigratie naar Nederland heeft voor de brede welvaart in de landen van herkomst, Hierbij onderscheiden we eveneens economische, ecologische en maatschappelijke effecten. We zullen in dit hoofdstuk telkens constateren dat het lastig is om in algemene zin uitspraken te doen over de effecten van arbeidsmigratie. Deze effecten hangen immers sterk af van de kenmerken van de arbeidsmigrant zelf, van het werk dat deze in Nederland gaat doen en van het land van herkomst. Daarom is het niet zinvol om in algemene zin te pleiten voor meer of minder arbeidsmigratie. Er is
ADVIESRAPPORT AFGEWOGEN ARBEIDSMIGRATIE
Adviesraad Migratie - September 2024
22
daarom behoefte aan een selectief of gericht arbeidsmigratiebeleid, zo concluderen we. De bredewelvaartseffecten van arbeidsmigratie die we in kaart brengen, kunnen een afwegingskader bieden om een richtgetal of een bandbreedte voor de toekomstige omvang van de arbeidsmigratie naar Nederland te formuleren. Wel is er in het algemeen meer objectieve en kwantificeerbare informatie voorhanden over de effecten van arbeidsmigratie voor de economische dimensie van brede welvaart dan over de ecologische en de maatschappelijke dimensie. In die laatste twee domeinen bestaan aanzienlijke kennislacunes. We pleiten er dan ook voor om op die terreinen meer informatie te verzamelen en hiernaar meer onderzoek te doen, zodat in de toekomst de effecten van arbeidsmigratie voor elk van de dimensies van brede welvaart met voldoende nauwkeurigheid kunnen worden bepaald. In dit hoofdstuk gaat het nog niet om de vraag welke instrumenten kunnen worden ingezet om de gewenste omvang en aard van arbeidsmigratie te realiseren. Dat is het onderwerp van de twee volgende hoofdstukken.