03 Kernbeleid-veiligheid-2021

Kernbeleid Veiligheid 2021 Handreiking voor gemeenten

Colofon Deze zesde editie van Kernbeleid Veiligheid is gerealiseerd door BMC Advies, in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bij de totstandkoming is, net als bij vorige edities, nauw samengewerkt met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Tekst/inhoud Jasper van Gaalen (BMC Advies) Begeleiding Michiel Geuzinge (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) Martijn Groot Nibbelink (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) Vormgeving Chris Koning (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) Foto omslag 123RF maart 2021

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave Voorwoord

4

1 De hoofdzaken Uitgangspunten Definitie Integrale Veiligheid Werkgroep Stappenplan Overzicht: belangrijke karakteristieken van het proces Wisselwerking IVP en Uitvoeringsplan Een IVP met meerdere gemeenten Effectindicatoren VNG-INP-model IVP en het Regionaal Beleidsplan politie IVP en de Driehoek IVP, burgerparticipatie en wijk- en gebiedsgericht werken IVP en de Veiligheidsregio IVP en COVID-19 Strategisch thema: Gedigitaliseerde criminaliteit (waaronder cybercrime) Strategisch thema: Zorg en Veiligheid Strategisch thema: Informatiemanagement

5 5 5 6 6 12 13 13 14 14 15 15 15 16 17 19 20 21

2 Uitwerking veiligheidsvelden/-thema’s

23

3 Producten Kernbeleid Veiligheid

63

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Voorwoord Gemeenten hebben met veel veiligheidsvraagstukken te maken, van woonoverlast en jeugdcriminaliteit tot verkeersveiligheid, huiselijk geweld en ondermijnende criminaliteit. Effectieve inzet op het veiligheidsdomein vereist keuzes − keuzes over prioriteiten, instrumenten en samenwerking met veiligheidspartners. Deze keuzes worden bij voorkeur verankerd in een gedegen integraal veiligheidsplan. Hiermee geeft de gemeente invulling aan zijn regierol op het veiligheidsterrein. Het opstellen van een integraal veiligheidsplan (IVP) is niet eenvoudig. Dit complexe terrein kent niet alleen veel vraagstukken, partijen en instrumenten maar ook tal van verbindingen met ander gemeentelijk beleid. Kernbeleid Veiligheid biedt ondersteuning bij het opstellen van het IVP. Deze methode definieert het integrale veiligheidsterrein, brengt partijen bij elkaar en zet een stapsgewijze koers uit voor de voorbereiding, vaststelling en operationalisering van een solide meerjarig veiligheidsbeleid. Dit is de zesde editie van Kernbeleid Veiligheid, de VNG-methode voor lokaal integraal veiligheidsbeleid. De eerste editie dateert van 2003, de vijfde van 2017. In deze nieuwe versie zijn ontwikkelingen en nieuwe inzichten sinds 2017 verwerkt. De methode is daardoor weer geheel up to date. De inhoudelijke hoofdlijn is onveranderd gebleven.

Deel 1 van de handreiking richt zich op het ‘hoe’ van de beleidsontwikkeling: welke stappen moeten worden gezet? Vanuit welke uitgangspunten? Binnen welk inhoudelijk raamwerk? In samenwerking met welke partijen en met welk resultaat? Ook worden enkele actuele strategische, overstijgende thema’s behandeld. In deze editie is gekozen voor de thema’s ‘Gedigitaliseerde criminaliteit’, ‘Zorg en Veiligheid’ en ‘Informatiepositie’. Ook wordt ingegaan op de COVID-19-pandemie. De omstandigheden zijn exceptioneel en stellen exceptionele eisen aan samenleving en overheid. Het IVP is een van de vehikels om de aanpak van de crisis te richten en opgedane lessen tot dusverre vast te leggen en door te vertalen. Enkele kernpunten hierbij worden uitgelicht. In deel 2 worden de vijf veiligheidsvelden van Kernbeleid Veiligheid uitgewerkt. Deze veiligheidsvelden vormen met elkaar het integrale veiligheidsterrein en daarmee het inhoudelijk kader van de beleidsontwikkeling. Binnen de veiligheidsvelden worden veiligheidsthema’s onderscheiden. Bij elk veiligheidsthema worden onder meer de rol van de gemeente, partners in de aanpak en mogelijke maatregelen benoemd. Deel 3 geeft een overzicht van de beschikbare, ondersteunende instrumenten bij deze methode.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1 De hoofdzaken Kernbeleid Veiligheid is een methode voor het ontwikkelen van lokaal integraal veiligheidsbeleid (het Integraal Veiligheidsplan/IVP) en het bijbehorende uitvoeringsplan integrale veiligheid. Ook geeft zij houvast bij sturing en regievoering in de uitvoeringsfase; hiertoe beschrijft de methode de te treffen voorzieningen. Kernbeleid Veiligheid is zodoende een integrale methode die gemeenten helpt het ‘doorlopende proces van werken aan en sturen op integrale veiligheid’ op een goede manier vorm te geven. Kernbeleid Veiligheid helpt de gemeente beleid te ontwikkelen maar ook in bredere zin regie te voeren op veiligheid.

Uitgangspunten Belangrijke uitgangspunten van Kernbeleid Veiligheid zijn: • Interactie en verbinding: Veiligheidsbeleid is het meest effectief wanneer het in samenwerking met interne en externe partners tot stand komt: dit zorgt voor ‘scherper’ beleid dat aansluit op flankerend beleid én draagvlak heeft. • Integraliteit: Veiligheidsbeleid is bij voorkeur integraal, in de zin van dat het zich richt op sociale én fysieke veiligheid, dwarsverbanden bewaakt tussen veiligheidsthema’s, combinaties van preventie en repressie zoekt bij elk thema, mogelijkheden van interne en externe partners (inclusief bewoners) in samenhang benut. • Stevig inhoudelijk fundament: Verankering in een gedegen veiligheidsanalyse is een voorwaarde voor ‘werkend veiligheidsbeleid’. • Stap voor stap: Beleidsontwikkeling is een complex, veelzijdig proces en juist daarom is een heldere stapsgewijze aanpak noodzakelijk (zie hierna). • Afbakening integrale veiligheid: Het gemeentelijk veiligheidsbeleid richt zich op het lokale integrale veiligheidsterrein. Hierbinnen zijn vijf accenten (‘veiligheidsvelden’) te onderscheiden, namelijk: ‘veilige woon- en leefomgeving’, ‘bedrijvigheid en veiligheid’, ‘jeugd en veiligheid’, ‘fysieke veiligheid’ en ‘integriteit en veiligheid’ (zie hierna).

• Focus op maatschappelijke effectiviteit: Leidend in de beleidsvoering is de veiligheid van de gemeente − bij het uitvoeren van de analyse, het formuleren van doelen, het vormgeven van de aanpak en bij evaluaties. • Cyclisch: Het beleid wordt door vertaald in een uitvoeringsplan, in de uitvoeringsfase wordt hierop gestuurd, tussenevaluaties zijn input voor nieuwe uitvoeringsplannen en beleid. • Maatwerk: IVP en Uitvoeringsplan zijn altijd maatwerk − dit wordt bewerkstelligd door de analyse vooraf en de verbindingen met lokale strategische kaders en flankerend beleid. • Meetbaar beleid: Het IVP bevat bij voorkeur heldere effectdoelstellingen, het Uitvoeringsplan tastbare prestatie-indicatoren. • Politiek-bestuurlijke borging: Portefeuillehouder, College en Gemeenteraad zijn nauw betrokken bij de beleidsontwikkeling, met inachtneming van de beginselen van dualisme.

Definitie Integrale Veiligheid Het integrale veiligheidsterrein omvat vijf ‘veiligheidsvelden’ met daarbinnen ‘veiligheidsthema’s’. De essentie van deze velden: (in deel 2 van deze handreiking worden de velden en thema’s verder uitgewerkt) 1 Veilige woon- en leefomgeving: Veiligheid en leefbaarheid in de alledaagse woon- en leefomgeving, in de wijk, de buurt en de straat. Hoofdthema’s zijn sociale kwaliteit, fysieke kwaliteit, objectieve veiligheid en subjectieve veiligheid (veiligheidsgevoel). Bij sociale kwaliteit gaat het vooral om de thema’s woonoverlast, alcohol- en drugsoverlast, overlast verwarde personen. Bij fysieke kwaliteit om vernielingen en verloedering/zwerfvuil. Bij objectieve veiligheid om verschillende vormen van vermogens- en geweldscriminaliteit zoals woninginbraak, auto-inbraak, fietsendiefstal, diefstal van motorvoertuigen, straatroof, bedreiging, mishandeling, huiselijk geweld. 2 Bedrijvigheid en veiligheid: Sociale veiligheid (overlast, geweld, vermogenscriminaliteit, ondermijning) rond verschillende vormen/locaties van bedrijvigheid: winkelgebied, bedrijventerreinen, uitgaansgebied, evenementen en toerismevoorzieningen/-locaties.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

3 4 5

Jeugd en veiligheid: Jeugdoverlast en -criminaliteit, problematische individuele jongeren, veilig in en om de school, alcohol en drugsgebruik door jongeren. Fysieke veiligheid: Verkeersveiligheid, brandveiligheid, externe veiligheid/omgevingsveiligheid en voorbereiding op crisisbeheersing. Integriteit en veiligheid: Verschijnselen die meer fundamenteel onze rechtsorde en veiligheid bedreigen: radicalisering en polarisatie, georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit, Veilige Publieke Taak, informatieveiligheid en ambtelijke en bestuurlijke integriteit.

Deze vijf veiligheidsvelden hebben de nodige raakvlakken met elkaar. Aandacht daarvoor in de analysefase en bij het opstellen van het beleid is cruciaal voor de ‘integraliteit’ van het beleid. De vijf velden spelen een belangrijke rol in de analysefase, als garantie voor de compleetheid daarvan. In het IVP en Uitvoeringsplan zelf zijn de velden echter niet per se zichtbaar (bij voorkeur niet, zie hierna bij ‘Overzicht’). ‘Zorg en veiligheid’ Verschillende thema’s binnen de vijf velden staan in verband met zogenaamde ‘complexe casuïstiek’ ofwel personen/huishoudens met meervoudige sociale en veiligheidsproblematiek. Hierbij is vaak sprake van overlast, vormen van geweld en/of criminaliteit. Voor de aanpak van complexe casuïstiek is samenwerking tussen veiligheid en sociaal domein nodig. Aspecten van de aanpak zijn vroegsignalering, awareness en kennis bij sociale wijkteams, tijdige opschaling, persoonsgerichte aanpak, inzet Zorg- en Veiligheidshuis en Veilig Thuis, casus- en procesmanagement. De werkwijzen van gemeente en partners rond complexe casuïstiek hebben een doorontwikkeling ondergaan als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein (‘3D’).

Veiligheidsthema’s binnen de vijf velden die hieraan raken, zijn met name woonoverlast, alcohol- en drugsoverlast, overlast ‘verwarde personen’, veelplegerscriminaliteit, huiselijk geweld en kindermishandeling, problematische jeugd/jongeren en radicalisering, risico’s brandveiligheid. Hoewel er wat betreft werkwijzen dus de nodige overeenkomsten zijn tussen deze thema’s, is er toch niet gekozen voor een apart (zesde) veiligheidsveld ‘Zorg en veiligheid’. Leidend immers in de systematiek van Kernbeleid Veiligheid is het veiligheidsvraagstuk (‘waar heeft de burger last van?’) − en niet de logica van de aanpak. NB In de analysefase en bij de beleidsontwikkeling is het natuurlijk wel van belang de dwarsverbanden rond ‘complexe casuïstiek’ te bewaken, op een goede manier vorm te geven. En het thema kan zelf ook als prioriteit of ‘strategisch thema’ in het IVP worden opgevoerd (zie hierna).

Werkgroep Een belangrijke rol in de beleidsontwikkeling volgens het Kernbeleid Veiligheid speelt de werkgroep. Deze wordt geformeerd in stap 1 (zie hierna). De werkgroep geeft gezamenlijk vorm aan, stemt af over tussenproducten op weg naar het IVP en Uitvoeringsplan. In de werkgroep participeren interne sleutelpartners (de belangrijkste betrokken beleidsdomeinen, met een redelijke ‘dekking’ van de vijf veiligheidsvelden) en bij voorkeur ook een vertegenwoordiger van de politie. In persoon gaat het om dossierkenners en beleidsontwikkelaars, niet per se managers/ leidinggevenden. Cruciaal zijn kennis, creativiteit, ruime scope en beleidsvaardigheden. In totaal telt de werkgroep maximaal 7 a 8 deelnemers. Trekker is de coördinator integrale veiligheid, tevens de (eind)redacteur en regisseur van de beleidsontwikkeling. De werkgroep komt in het gehele traject maximaal 5 a 6 keer bijeen. De werkroep blijft bij voorkeur in stand als periodiek voortgangsoverleg in de uitvoeringsfase.

Stappenplan Het proces van beleidsontwikkeling telt zes hoofdstappen. De precieze doorlooptijd verschilt per gemeente maar gerekend moet worden op een half jaar. Trekker in het proces is de coördinator integrale veiligheid. Hieronder worden de hoofdstappen uitgewerkt. Bij elke stap wordt ingegaan op essentie en resultaat, werkwijze, deelstappen en de beschikbare formats/tools vanuit Kernbeleid Veiligheid. NB Dit stappenplan is bedoeld voor de meest voorkomende situatie, namelijk een IVP van één gemeente; later in deze handreiking wordt ingegaan op het proces bij een IVP voor/met meerdere gemeenten.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Stap 1: Opstart [doorlooptijd: 4 a 6 weken] Essentie, resultaat In deze stap wordt de beleidsontwikkeling procesmatig en organisatorisch ingeregeld. Er wordt een startnotitie opgesteld en vastgesteld, de werkgroep wordt samengesteld en er vindt een startbijeenkomst plaats. De startnotitie is het ‘projectplan’ van de beleidsontwikkeling: dit document beschrijft de aanleiding, de op te leveren producten, beleidscyclus, planning en processtappen, werkgroep, partners, tijdsbeslag (ook van de betrokken interne partners), de rol van de Raad, eventuele bewonersconsultaties. Ook kunnen belangrijk flankerend beleid en strategische kaders zoals het Collegeprogramma genoemd worden. En er kan ingegaan worden op veiligheidsthema’s (actuele problematiek) die in elk geval meegenomen zullen worden. De startnotitie vormt in essentie de bestuurlijke opdracht voor de beleidsontwikkeling. Werkwijze De startnotitie wordt bij voorkeur in samenspel met interne partners (specifiek de werkgroepleden) en de portefeuillehouder opgesteld. Belangrijk beslispunt is de wijze van besluitvorming. Aan te bevelen is het MT te betrekken, vanwege de gemoeide capaciteit voor de beleidsontwikkeling. Eventueel kan de Raad de startnotitie vaststellen.

Bepalend daarvoor zijn de ‘omvang’ van en politieke aandacht voor veiligheidsvraagstukken en het eventueel vernieuwende karakter van de beleidsontwikkeling (- IVP van meerdere gemeenten bijvoorbeeld?). Deelstappen 1 Voorbereiden startnotitie, afstemming met portefeuillehouder en interne partners (beoogde deelnemers werkgroep) 2 Besluitvorming over startnotitie 3 Samenstellen werkgroep, startbijeenkomst; tijdens de startbijeenkomst worden procesafspraken gemaakt, relevante bronnen/flankerend benoemd, eventueel een eerste inhoudelijke verkenning gedaan, etc. Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid • Voorbeelden van startnotitie. Stap 2: Veiligheidsanalyse [doorlooptijd: 8 a 10 weken] Essentie, resultaat In deze stap wordt de inhoudelijke basis onder het veiligheidsbeleid gelegd. Voor elk veiligheidsthema binnen de vijf veiligheidsvelden wordt geïnventariseerd (1) welke veiligheidsproblematiek zich voordoet, (2) hoe de huidige aanpak eruit ziet, (3) welke aanvullende acties/beleidsversterkingen wenselijk zijn. In vervolg daarop wordt per veiligheidsveld bepaald welke prioriteiten voor het nieuwe beleid plausibel zijn. Het resultaat wordt vastgelegd in de veiligheidsanalyserapportage. Genoemde drieslag is bij karakteristiek voor veiligheidsanalyse conform Kernbeleid Veiligheid. Er wordt nadrukkelijk niet volstaan met het in beeld brengen van enkel de veiligheidsproblemen.

Het mede-inventariseren en -analyseren van de huidige/lopende aanpak kost extra tijd maar geeft een veel effectievere basis voor beleidsontwikkeling (− het nieuwe beleid ‘staat’ al voor een groot deel). Ook is er dan geen aparte evaluatie van het aflopende beleid nodig − de veiligheidsanalyse is zelf sterk evaluatief. Werkwijze Belangrijk hulpmiddel is het format voor de veiligheidsanalyserapportage van Kernbeleid Veiligheid. Dit kan als het ware ‘langzaam’ ingevuld worden, in samenwerking met interne en externe partners, bilateraal en binnen de werkgroep. In eerste instantie vult de trekker van het proces het format in; daarvoor verzamelt hij per thema relevante veiligheidsgegevens/-cijfers en (beleids)documenten. Voor de politiecijfers vormt het VNG-INP-model een belangrijk hulpmiddel (zie hierna). Andere bronnen van veiligheidsgegevens zijn de gebiedsscan van de politie, de Veiligheidsmonitor, een eventueel gemeentelijk overlastmeldpunt, ondermijningsbeelden, etc. Voor de completering van het eerste concept zijn gesprekken met interne en externe partners aan te bevelen. De verdere uitwerking loopt via de werkgroep en actieve (schrijf?-) bijdragen van partners. Eventueel worden raadsleden consultatief betrokken in de analysefase. Ook bewoners kunnen bevraagd worden.

Afstemming met de portefeuillehouder vindt in elk geval bij de afronding van de analyse plaats, mogelijk ook eerder.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

De eerste hoofdvraag − ‘problematiek?’ − richt zich expliciet op het veiligheidsprobleem (‘waar heeft de burger last van?’). Dit kan per thema verkend worden met behulp van cijfermatige en kwalitatieve informatie. De tweede hoofdvraag − ‘huidige aanpak?’ − richt zich op tot dusverre gehanteerde beleidskaders, ingezette maatregelen, projecten, etc. Knelpunten in de aanpak horen bij dit deel van de inventarisatie. Bij de derde vraag − ‘extra?’ − gaat het om aanvullende, nieuwe onderdelen van de aanpak. Hoe kan de bestaande ‘mixture’ van maatregelen per thema versterkt worden? Welke innovatie kan helpen? Creativiteit én realisme spelen hierbij een belangrijke rol: de resulterende set ‘mogelijke beleidsversterkingen’ hoeft niet integraal uitvoerbaar zijn maar de hoofdzaken moeten wel binnen de mogelijkheden van de gemeente liggen. NB De analyse van veiligheidsveld 1 (‘veilige woon- en leefomgeving’) verloopt anders dan die van de andere velden. Waar bij veld 2 tot en met 5 de vragen ‘huidige aanpak?’ en ‘extra?’ gekoppeld zijn aan de afzonderlijke veiligheidsthema’s binnen de velden, richten deze vragen zich bij veiligheidsveld 1 op zes voorgestructureerde, ‘vaste’ elementen van de aanpak binnen het gehele veiligheidsveld.

Hiervoor is gekozen vanwege de sterke onderlinge wisselwerking van de hoofdthema’s binnen het veld: sociale kwaliteit, fysieke kwaliteit, objectieve veiligheid en subjectieve veiligheid. Via de zes aspecten van de aanpak wordt geïnvesteerd in elk van deze vier thema’s. De zes aspecten zijn: ‘infrastructuur’, ‘investeren in fysieke kwaliteit’, ‘investeren in sociale kwaliteit’, ‘betrekken bewoners’, ‘toezicht en handhaving’ en ‘aanpak specifieke criminaliteitsfenomenen’. Zie verder het format, dat ook op deze manier gestructureerd is. Deelstappen 1 Aan de hand van het format: verzamelen en verwerken cijfers en documenten per thema 2 Eerste analyse door trekker van het proces (uitkomsten vastleggen in format) 3 Interne en externe partners bevragen, extra informatie verwerken 4 Nieuw concept bilateraal verifiëren bij partners (hen laten ‘meeschrijven’) 5 Werkgroepbijeenkomst voor ‘verdichting’ van de analyse, afleiden van prioriteiten 6 Uitkomsten verwerken, nieuw concept voorleggen aan partners en portefeuillehouder 7 Eventueel een tweede werkgroepbijeenkomst (met name voor selectie prioriteiten) 8 Gereedmaken rapportage, bespreken met portefeuillehouder/College, in procedure brengen voor prioritering (stap 3) Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid • Format Veiligheidsanalyserapportage • Voorbeelden Veiligheidsanalyserapportage Stap 3: Prioritering [doorlooptijd: plm.

4 weken] Essentie, resultaat In deze stap worden de prioriteiten van het nieuwe veiligheidsbeleid vastgesteld. De veiligheidsanalyse vormt hiervoor de basis. Uitgangspunt is een maximum van drie a vier prioriteiten, om het prioritaire karakter te onderstrepen en vast te houden. De prioritering vindt bij voorkeur in samenspraak met de Raad of Raadscommissie plaats, en dan liefst via een opiniërende bijeenkomst (- dus geen formele vaststelling, om het beleidsproces niet teveel ‘vast te zetten’ én de snelheid erin te houden). Alternatieven zijn het College of een gemengd ambtelijk/bestuurlijk gremium. Ook de Driehoek dient te worden betrokken (zie hierna). Naast de prioriteiten worden ‘automatisch’ de niet-prioritaire hoofdthema’s (zgn. ‘overige strategische thema’s’, going concernthema’s) van het beleid bepaald. Prioriteiten en overige strategische thema’s keren terug in desbetreffende hoofstukken van het nieuwe beleid. De prioriteringsstap is een ‘kantelmoment’, van de breedte van de veiligheidsanalyse naar een maatwerkordening voor de gemeente van prioritaire en overige veiligheidsthema’s.

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Schematisch:

problematiek aanpak

extra?

Prioriteiten:

vv 1

1: ... 2: ...

vv 2 vv 3 vv 4 vv 5

3: ... Overige thema’s: • ... • ... • ... • ... • ... • ...

De prioriteiten vormen het ‘visitekaartje’ van het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Het zijn echt de ‘hoofdthema’s’, thema’s waarop intensivering gaat plaatsvinden (i.t.t. ‘going concern’-thema’s). Er is een complexe samenhang met prioriteiten in andere beleidskaders, waaronder het Regionaal Beleidsplan van de politie. In theorie vormen lokale IVP-prioriteiten input voor het regionaal beleidsplan, maar omgekeerd is er ook beïnvloeding (zie hierna). De prioriteiten zijn bij voorkeur niet te ‘eng’ gedefinieerd, zodat er in opeenvolgende (jaarlijkse) uitvoeringsplannen passende, precieze keuzes gemaakt kunnen worden op basis van het actuele veiligheidsbeeld. Werkwijze In de aanloop naar de prioritering moeten op een aantal punten keuzes worden gemaakt en voorbereidingen worden getroffen. Dit begint bij de afronding van de veiligheidsanalyse. In afstemming met de werkgroep, de portefeuillehouder en (mogelijk) de griffier wordt een passende werkvorm bepaald.

Beslispunten zijn onder meer: het ‘gremium’ dat gaat prioriteren (raadscommissie?), het type vergadering (themabijeenkomst? gewone commissievergadering?), de status van de bespreking (consulterend? besluitvormend?), de te volgen methode (bijvoorbeeld: toelichting/presentatie en rondes vragen), de rolverdeling tijdens de sessie (rol portefeuillehouder?), eventueel benodigde middelen/logistiek, schriftelijke input vooraf (veiligheidsanalyserapportage?). Als alternatief voor het toezenden van de rapportage kan gedacht worden aan een presentatie ter plekke, inclusief argumenten voor de voorgestelde prioriteiten. Deelstappen Keuzes op verschillende aspecten bepalen, inhoudelijke en logistieke voorbereiding. Prioriteringssessie zelf, conform het gekozen ‘draaiboek’ en met een duur van plm. één uur. Verslaglegging voor deelnemers en werkgroepleden: welke prioriteiten zijn geselecteerd, welke going concern-thema’s impliceert dit, tot welke inhoudsopgave van het IVP leidt dit? Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid Voorbeelden van presentatie prioriteiten voor Raadssessie. Stap 4: Opstellen IVP [doorlooptijd: plm. 8 weken] Essentie, resultaat In deze stap wordt het IVP opgesteld. De prioritering en veiligheidsanalyse hebben daarvoor veel materiaal opgeleverd. De opzet is als volgt (zie ook het format voor het IVP): 1 Uitgangssituatie.

Dit is een korte schets van de veiligheidssituatie en lopende aanpak op de vijf veiligheidsvelden. In feite een samenvatting van de veiligheidsanalyserapportage (stap 2). 2 Strategische doelstelling. Dit hoofdstuk bevat de generieke, strategische doelstelling van de gemeente voor het ‘eindjaar’ van het IVP. Deze doelstelling is niet gekoppeld aan specifieke thema’s, het gaat meer algemeen om de vraag: waar willen we ’staan’ in het jaar 20 .. met de veiligheid? Hier verwoordt het

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

3

4

5

6 7

bestuur zijn visie op veiligheid en leefbaarheid, inclusief verbindingen met ander beleid/Collegeprogramma. Aan te bevelen is een kwalitatief en een kwantitatief deel. Kwalitatief: voornemens over bijvoorbeeld maatschappelijke verankering van veiligheid, vitaliteit van wijken, veilig wonen en werken, etc. Kwantitatief: streefwaarden op ‘overstijgende’ indicatoren zoals totaalvolume criminaliteit (politieregistratie/misdrijven), veiligheidsgevoel bewoners (Veiligheidsmonitor). Strategische uitgangspunten. Dit betreft de hoofdlijnen van het ‘hoe’: hoe werkt de gemeente aan het bereiken van de strategische doelstelling (= het ‘wat’)? Wat zijn overstijgende rode draden in de aanpak? Denk aan burgerparticipatie, verbinding veiligheid en sociaal domein, wijk- en buurtgericht werken, versteviging intelligence. Deze rode draden keren terug bij de uitwerking van de prioriteiten en overige strategische thema’s. Prioriteiten. In dit hoofdstuk worden de prioriteiten zoals die in stap 3 zijn benoemd, uitgewerkt.

Vaste onderdelen zijn: (*) uitleg/toelichting van het veiligheidsthema: waarom is het prioritair in de gemeente?; (*) hoofdlijnen van de aanpak in komende jaren: daadwerkelijk de ‘hoofdlijnen’ − concretisering gebeurt in het Uitvoeringsplan; wel kunnen voorbeeldsgewijs specifieke instrumenten worden genoemd; (*) flankerend beleid, vooral van de gemeente; denk aan zorg- en welzijnsbeleid, participatiebeleid, wijkmanagement/ gebiedsgericht werken, etc.; (*) doelstelling, wederom zowel kwalitatief (‘missie’) als kwantitatief (streefwaarden op effectindicatoren); zie voor het kiezen van indicatoren en streefwaarden hierna. Overige strategische thema’s. In dit hoofdstuk worden de ‘going concern’-thema’s − eveneens uitkomst van stap 3 − uitgewerkt. Daarbij wordt hetzelfde format gevolgd als bij de prioriteiten. De uitwerking is in principe minder uitgebreid dan bij de prioriteiten − het zijn immers géén prioriteiten, er zit geen of beperkt intensivering op. Een mogelijkheid is af te zien van effectindicatoren. Coördinatie, beleidscyclus. Dit hoofdstuk beschrijft de karakteristieken van de ambtelijke en bestuurlijke coördinatie over het beleid, de beleidscyclus, sturing en voortgangsbewaking, informatiepositie. Begroting. Dit hoofdstuk bevat de financiële onderbouwing van het beleid.

Werkwijze De trekker van het proces kan vrij vlot een eerste concept-IVP uitwerken op basis van het in stap 2 en 3 verzamelde materiaal. Het format voor het IVP bij deze methode geeft daarbij houvast. Benodigde aanvullende informatie kan in eerste instantie bilateraal worden verzameld en daarna ook in werkgroepverband. Eén a twee sessie van de werkgroep volstaan. Interactie met partners is overigens cruciaal in deze stap voor de aansluiting van het IVP op flankerend beleid. Portefeuillehouder en College worden op strategische momenten betrokken. Hetzelfde geldt voor het MT en de Driehoek. De Gemeenteraad stelt het IVP vast. Belangrijke aandachtspunten ten slotte: compactheid van het IVP, oog voor innovatie en inspiratie, ‘doorpakken’ in het (schrijf)proces. Deelstappen 1 Opstellen eerste concept aan de hand van reeds beschikbare informatie en met gebruikmaking van het format. 2 Verzamelen en verwerken aanvullende informatie via bilaterale contacten. 3 Bilaterale checks − partners lezen mee, vullen aan. 4 Werkgroepbijeenkomst. 5 Verwerking uitkomsten, checks bij/aanvulling door partners. Eventueel nog een werkgroepbijeenkomst. 6 Gereedmaken totaalconcept. Checks bij MT, Driehoek, College, verwerking uitkomsten. 7 Besluitvorming. Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid • Format IVP. • Voorbeelden IVP. Stap 5: Opstellen Uitvoeringsplan [doorlooptijd: plm.

6 weken] Essentie, resultaat In deze stap wordt het Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid opgesteld. Zwaartepunt daarvan is een overzicht van acties en maatregelen bij de prioriteiten en overige strategische thema’s van het IVP. Het is echt de ‘operationele doorslag’ daarvan. De acties en maatregelen worden concreet en meetbaar beschreven (‘prestatie-indicatoren’), met explicitering van aspecten zoals bestuurlijk en ambtelijk trekker, betrokken

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

partijen, planning. Daarnaast kan in het uitvoeringsplan nog eens kort worden ingegaan op de hoofdlijn van het IVP, vastgestelde (effect)doelen en de beleidscyclus. Het uitvoeringsplan geldt bij voorkeur voor één jaar. Het ‘eerste’ uitvoeringsplan kan in nauwe wisselwerking met het IVP worden opgesteld en vastgesteld. Voor de ‘vervolgplannen’ is het aan te bevelen een terugblik op ontwikkelingen in het veiligheidsbeeld en de aanpak in de afgelopen periode op te nemen; deze vervolgplannen hebben zodoende mede een evaluatieve functie. De aanbevolen opzet van het uitvoeringsplan (zie ook het format voor het uitvoeringsplan) is: 1 Hoofdlijn IVP (inclusief schets beleidscyclus). 2 Terugblik (veiligheidsbeeld en aanpak; NB: met name bij de ‘vervolgplannen’). 3 Uitwerking prioriteiten. 4 Uitwerking overige strategische thema’s. 5 Begroting. Werkwijze Het ‘eerste’ uitvoeringsplan (voor het eerste uitvoeringsjaar) kan, net als het IVP, vrij vlot in concept opgesteld worden op basis van de in de eerdere stappen verzamelde informatie. Aanvullende informatie wordt bilateraal en via een werkgroepbijeenkomst verkregen. Portefeuillehouder, College, MT en Driehoek worden op de juiste momenten betrokken. Het College stelt het uitvoeringsplan vast.

Bij ‘vervolgplannen’ (voor de latere uitvoeringsjaren) is tussenevaluatie belangrijk: hoe heeft het veiligheidsbeeld zich ontwikkeld? Hoe verloopt de aanpak van de thema’s? Zijn maatregelen conform planning doorgevoerd? Welke bijstelling van maatregelen is aangwezen? Welke veiligheidsthema’s vragen mogelijk om intensivering van de aanpak? Deze ‘integrale’ check op de actualiteit garandeert dat ook het vervolgplan een solide basis vormt voor de inzet van gemeente en partners op integrale veiligheid. Zowel bij het ‘eerste’ plan als de vervolgplannen is het de uitdaging bij elk veiligheidsthema een effectieve maar ook realistische (uitvoerbare) mixture van maatregelen te bepalen, die bovendien goed aansluit op flankerend beleid/programma’s van partners. Dit vraagt om afstemming met partners, professionele duiding en selectie alsmede ‘oog’ voor innovatie en good practices elders. NB In het format wordt onderscheid gemaakt tussen ‘items/actiepunten’ en ‘maatregelen/ activiteiten’. De ‘items/actiepunten’ zijn logische clusteringen van de concretere maatregelen die de leesbaarheid van het plan en het ‘systeem’ daarin vergroten. Ook kunnen ze een link vormen met hoofdlijnen van de aanpak zoals beschreven in het IVP en/of met actuele bestuurlijke voorkeuren (dilemma’s) in de aanpak. Deelstappen 1 Tussenevaluatie/integrale check op actualiteit (vooral bij ‘vervolgplannen’).

2 Opstellen eerste concept met behulp van verzamelde/beschikbare informatie, aan de hand van het format bij deze methode. 3 Verzamelen en verwerken aanvullende informatie via bilaterale contacten. 4 Bilaterale checks − partners lezen mee, vullen aan. 5 Werkgroepbijeenkomst, verwerking uitkomsten. 6 Gereedmaken eindconcept. Checks bij MT, Driehoek, College, verwerking uitkomsten. 7 Besluitvorming. Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid • Format Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid. • Voorbeelden Uitvoeringplan Integrale Veiligheid. Stap 6: Van beleid naar uitvoering Essentie, resultaat Accenten in deze laatste stap zijn de verdere doorvertaling van het beleid in operationele plannen en programma’s en voorzieningen voor sturing in de uitvoeringsfase. Bij de doorvertaling gaat het om afdelingsplannen en projectplannen van OOV zelf maar ook van interne en externe partners (waaronder de politie). Deels zal het beleid reeds verankerd zijn in bestaande operationele plannen (met name het going concern-gedeelte), anderdeels zal bijstelling van plannen of nieuwe planvorming nodig zijn. Dit dient na

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

de vaststelling van het Uitvoeringsplan te gebeuren. De afdeling OOV kan dit natuurlijk actief bevorderen, mede via de voorzieningen voor sturing in de uitvoeringsfase. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om drie soorten voorzieningen: • Periodiek voortgangsoverleg Integrale Veiligheid; in dit overleg participeren bij voorkeur interne kernpartners en de politie; doelen zijn de voortgang van het IVP/Uitvoeringsplan te monitoren, knelpunten tijdig te signaleren, interventies voor te bereiden en nieuwe veiligheidsitems/-bedreigingen vast te stellen en door te vertalen in aanpak/maatregelen; aan te bevelen is het de werkgroep van het IVP voor dit doel te benutten; de wenselijke omvang en frequentie van het voortgangsoverleg zijn mede afhankelijk van reeds aanwezige overleggen rond specifieke veiligheidsthema’s (prioriteiten) − gewaakt dient voor een teveel aan overleggen; als uitgangspunt geldt een driemaandelijkse frequentie; OOV is trekker van het overleg, bereidt het voor en verzorgt/bewaakt de doorvertaling naar en afstemming met MT en bestuurders; • Periodieke voortgangsrapportage Integrale Veiligheid; in deze rapportage wordt de ontwikkeling van veiligheidsbeeld en aanpak beknopt gekarakteriseerd; de rapportage kan zowel input als output van het periodieke overleg zijn; zij vormt mogelijk de basis van beleidsbijstelling; de rapportage heeft bij voorkeur dashboardachtige

kenmerken, met het oog op vlotte en effectieve ambtelijke en bestuurlijke communicatie; periodieke rapportages kunnen eventueel ‘gebundeld’ worden tot een evaluatief ‘jaarbeeld’ als basis voor het nieuwe uitvoeringsplan (zie stap 5: ‘integrale check op actualiteit’); • Borging informatiepositie; dit betreft enerzijds informatie over het veiligheidsbeeld, anderzijds informatie over de voortgang van maatregelen/aanpak; voor beide soorten informatie zullen afspraken met partners moeten worden gemaakt en werkwijzen/methodes bepaald; het onderdeel veiligheidsbeeld raakt nadrukkelijk aan het bredere vraagstuk van intelligence (zie ook hierna); de veiligheidsinformatie dient zowel een evaluatief (monitoring effecten van de aanpak) als een exploratief (nieuwe bedreigingen signaleren) doel. Werkwijze De wenselijke vormgeving van bovengenoemde voorzieningen is reeds beschreven in het IVP (hoofdstuk 6). Bij de afstemming met partners over het IVP (bilateraal en in de werkgroep; stap 4) worden hierover dus al afspraken gemaakt. En dit kan verder geconcretiseerd worden bij de afstemming over het uitvoeringsplan (stap 5). De doorvertaling in werk- en projectplannen is daarbij eveneens een voor de hand liggend onderwerp van gesprek. In stap 6 kan OOV hiervoor dan de benodigde extra voorbereidende acties ondernemen.

Gaandeweg de uitvoering zelf zullen verdere vormgeving en eventuele aanscherping plaatsvinden. Formats/tools bij Kernbeleid Veiligheid • Voorbeelden dashboard/voortgangsrapportages. Het totale tijdsbeslag voor de trekker van het proces − de coördinator integrale veiligheid − zal per gemeente (persoon) verschillen. De gemeenteomvang speelt een belangrijke rol. Een indicatieve raming is: • Stap 1: Opstart: plm. 2 dagen. • Stap 2: Veiligheidsanalyse: 8 a 10 dagen. • Stap 3: Prioritering: plm. 2 dagen. • Stap 4: Opstellen IVP: plm. 8 a 10 dagen. • Stap 5: Opstellen Uitvoeringsplan: plm. 6 a 8 dagen • Stap 6: Van beleid naar uitvoering: plm. 2 dagen.

Overzicht: belangrijke karakteristieken van het proces Het beleidsproces heeft enkele opvallende karakteristieken. Rekening houden daarmee ‘helpt’ bij het zetten van de stappen. Belangrijke zijn: a Eerst het fundament leggen, zowel procesmatig als inhoudelijk. Procesmatig: de startnotitie (Stap 1) ofwel het ‘projectplan’ met een beschrijving van de te realiseren producten, te zetten stappen, partners, planning, capaciteit en middelen. Inhoudelijk: de veiligheidsanalyse (Stap 2), met een beschrijving van problematiek, lopende aanpak, mogelijke beleidsversterkingen en aan te bevelen prioriteiten voor het nieuwe IVP. b Doorvertaling. De veiligheidsanalyse in Stap 2 − het inhoudelijke fundament − levert veel van het benodigde materiaal voor de prioritering (Stap 3), het opstellen van het IVP (Stap 4) en het opstellen van

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

c

het Uitvoeringsplan (Stap 5) op. Een solide uitvoering van Stap 2 vergemakkelijkt de uitvoering van Stap 3 en verder in hoge mate. Kanteling. In Stap 2, bij de veiligheidsanalyse, staan de vijf veiligheidsvelden en de thema’s daarbinnen centraal − die worden ‘ingevuld’ aan de hand van de drie hoofdvragen van de veiligheidsanalyse. Wat resulteert, is een ‘plattegrond’ van integrale veiligheid en de aanpak daarvan. In stap 3 worden uit dit geheel prioriteiten ‘gefilterd’ en de resterende veiligheidsthema’s binnen de velden geclusterd tot een logische set overige strategische thema’s. De sets prioriteiten en overige strategische thema’s keren terug in het IVP (in hoofdstuk 4 en 5) en uitvoeringsplan (hoofdstuk 3 en 4). De indeling van vijf veiligheidsvelden speelt niet of nauwelijks meer een rol vanaf Stap 3 (enkel in hoofdstuk 1 van het IVP: samenvatting veiligheidsanalyse).

Wisselwerking IVP en Uitvoeringsplan Het IVP en het Uitvoeringsplan worden in stap 4 en 5 opgesteld. Er zijn echter goede redenen om beide stappen min of meer tegelijk (in nauwe wisselwerking) te zetten. Dit vergemakkelijkt de uitwerking van/ keuzes bij de veiligheidsthema’s in beide documenten: wat zijn ‘strategische’ aspecten van de thema’s, op te nemen in het IVP? Wat zijn ‘tactische’ en ‘operationele’ aspecten, op te nemen in het Uitvoeringsplan? Het gelijktijdig opwerken van beide documenten werkt ook ondersteunend aan de besluitvorming: MT-, Collegeen Raadsleden hebben dan immers gelijk zicht op de praktische uitwerking van strategische lijnen in het IVP. Dit geeft houvast en vertrouwen. (NB: de Raad ontvangt het Uitvoeringsplan enkel ter informatie − het wordt vastgesteld door het College).

Een IVP met meerdere gemeenten Het aantal ‘gezamenlijke’ IVP’s – van meerdere gemeenten − neemt toe. In de meeste gevallen gaat om een IVPop het niveau van het basisteam van de politie. Naar schatting 25% van de IVP’s is een gezamenlijk IVP. Een gezamenlijk IVP heeft zeker voordelen: • de deelnemende gemeenten hebben dezelfde visie op en aanpak van belangrijke veiligheidsthema’s en kunnen elkaar dan ook goed versterken; • zij kunnen gemakkelijker taken/thema’s verdelen; • de aansturing van de politie is robuust − er is één bestuurlijk geluid. Een gezamenlijk IVP heeft ook nadelen: • het risico bestaat dat gemeenten op elkaar moeten ’wachten’ in de uitvoeringsfase − de aanpak rond thema’s zal vaker een collectieve inspanning vergen; • de beleidsontwikkeling en -vaststelling zijn complexer, kunnen stroperig worden; • de samenwerkende afdelingen OOV zijn in zo’n gezamenlijk beleidsproces vrij sterk naarbuiten, op bovenlokale samenwerking gericht – dit kant en koste kan gaan van de zo noodzakelijke interne integrale samenwerking rond het IVP; • lokale prioriteiten en mogelijkheden in de aanpak krijgen mogelijk minder ruimte en aandacht dan wenselijk is. Het zes-stappenplan zoals hiervoor beschreven gaat primair uit van een IVP voor één gemeente. Voor een IVP van meerdere gemeenten moeten globaal dezelfde stappen worden gezet, echter in een iets andere vorm.

Hieronder wordt kort belicht hoe de stappen er dan uit kunnen zien. •

•

•

Stap 1: Opstart. Deze stap wordt in afstemming tussen de gemeenten gezet. Voor de hand ligt het dat er een identieke startnotitie (Plan van Aanpak) is die lokaal door de Colleges en mogelijk de Raden wordt vastgesteld. Stap 2 en 3: Veiligheidsanalyse en prioritering. Deze twee stappen worden vooral lokaal, in elke gemeente afzonderlijk gezet. Waarbij wel dezelfde methodiek word gevolgd. Wat resulteert is een verzameling van lokale prioriteiten en overige strategische thema’s van de deelnemende gemeenten. De keuzes in de verschillende gemeenten zullen onderling de nodige overlap hebben. In een tussenstap (Stap 3a) op weg naar het opstellen van het IVP kan een passende set bovenlokale (gezamenlijke) en lokaal-specifieke prioriteiten en overige thema’s worden bepaald, waarbij ook rekening wort gehouden met de prioriteiten op eenheidsniveau. Stap 4: Opstellen IVP. Deze stap wordt gezamenlijk gezet door de gemeenten. Er wordt toegewerkt naar

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

•

•

een IVP met een set gezamenlijke prioriteiten en overige thema’s (inclusief een identieke, gezamenlijke aanpak) én lokaal-specifieke paragrafen met lokale prioriteiten en overige thema’s (plus lokale aanpak). Het IVP wordt vervolgens in elke gemeente vastgesteld door de Raad. Waarbij eventueel alleen de voor betreffende gemeente relevante lokaal-specifieke paragrafen in het IVP worden opgenomen (- maatwerk-IVP’s wat betreft het lokale deel). Stap 5: Opstellen Uitvoeringsplan. Ook deze stap wordt gezamenlijk gezet, in elk geval wat betreft de gezamenlijke prioriteiten en overige strategische thema’s. De lokale thema’s worden per gemeente van een passende set maatregelen voorzien, waarbij wel de onderlinge aansluiting bewaakt wordt. Het Uitvoeringsplan wordt in elke gemeente door het College vastgesteld. Stap 6: Van beleid naar uitvoering. De sturing op IVP en Uitvoeringsplan wordt in nauwe onderlinge afstemming en samenwerking gedaan. Er zijn gezamenlijke voortgangsrapportages en ambtelijke en bestuurlijke sturings- er regiemomenten/-overleggen op het basisteamniveau.

Effectindicatoren Het IVP bevat effectindicatoren, in elk geval bij de prioritaire thema’s (- hoofdstuk 4 IVP). Uitgangspunten en tips voor het kiezen van indicatoren en bepalen van streefwaarden zijn: Kiezen indicatoren: • Maak combinaties van ‘objectieve’ indicatoren (bijvoorbeeld uit de politieregistratie) en ‘subjectieve’ indicatoren (bijvoorbeeld uit de Veiligheidsmonitor); met elkaar geven deze indicatoren een betrouwbaar beeld. • Beperk het aantal indicatoren (twee a drie per prioriteit). Een teveel aan indicatoren compliceert de informatieverzameling en verantwoording. Maak eventueel samengestelde indicatoren. Deze zijn ook ‘rustiger’, minder beïnvloedbaar door incidenten. • Causaliteit tussen aanpak/maatregelen en veiligheidseffecten is per definitie lastig aan te tonen − vaak zijn er veel verklarende factoren. Onzekerheid over causaliteit is dan ook niet per se een krachtig argument om af te zien van bepaalde indicatoren. Essentie is dat er indicatoren gekozen worden die ‘mobiliserend’ werken voor de aanpak en samenwerking. Het eventueel uitblijven van beoogde effecten kan bij evaluaties geduid en verantwoord worden. • Zoek aansluiting (in zoverre plausibel) bij keuzes van partners in hun eigen planvorming. Dit is bevorderlijk voor de samenwerking. • Wees alert op de beschikbaarheid van de benodigde informatie over de indicatoren (meetbaarheid!).

Werk bij voorkeur met ‘stabiele’ bronnen zoals de politieregistratie (VNG-INP-model: zie hierna) en de Veiligheidsmonitor. • Integreer mede de beleidsindicatoren voor programmaverantwoording zoals genoemd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (actuele indicatoren in Staatscourant dd 1 april 2016). • Neem ook kennis van de suggesties voor indicatoren zoals vermeld in Deel B van deze handreiking, bij de uitwerking van de veiligheidsthema’s. Bepalen streefwaarden: • Zoek een balans tussen realisme en ambitie. Nodig is een zeker mobiliserend effect. En er kan een politiek-bestuurlijk belang gemoeid zijn bij stevige ambitie. • Houd rekening met de trend in de afgelopen jaren (indien er een stevige daling op een indicator is geweest, is verdere daling wellicht niet realistisch). • Kijk ook naar doelstellingen en trends van vergelijkbare gemeenten (benchmark). • Zoek ook hier aansluiting bij keuzes van partners.

VNG-INP-model Het VNG-INP-model is één van de ondersteunende instrumenten bij Kernbeleid Veiligheid. Dit model − in feite een digitale tool − zet politiecijfers automatisch om naar de indeling in veiligheidsvelden en -thema’s van Kernbeleid Veiligheid. Politiecijfers kunnen daardoor effectiever benut kunnen worden in de beleidsvoering. De politie beheert het VNG-INP-model. Gemeenten kunnen bij het basisteam een aanvraag doen voor de gegevens en daarbij specificeren naar periode (welke jaren?) en schaalniveau (wijk/stadsdeel, gemeente, basisteam). In de uitdraai worden alle binnen de politieregistratie beschikbare cijfers meegenomen, waardoor

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

er geen verschillen met door de politie gehanteerde kengetallen ontstaan. Ook de ‘meetwaarden’ (incidenten versus misdrijven) zijn consistent met de politiesystematiek. Het VNG-INP-model biedt met name ondersteuning in: • Stap 2, Veiligheidsanalyse: bij het analyseren van het veiligheidsbeeld; • Stap 4, IVP: bij het ontwikkelen van de effectindicatoren en streefwaarden; • Stap 5, Uitvoeringsplan: bij het opstellen van ‘vervolgplannen’ (- check op de actualiteit); • Stap 6, Sturing in de uitvoeringsfase: bij het opstellen van tussen- en jaarrapportages en in het algemeen voortgangsbewaking.

IVP en het Regionaal Beleidsplan politie Het IVP vormt input voor het Regionaal Beleidsplan van de politie-eenheid. Dit eveneens vierjaarlijkse beleid geeft richting aan de politiesterkteverdeling, thematisch en geografisch. Het Regionaal Beleidsplan wordt opgebouwd vanuit de lokale IVP’s binnen de eenheid, OM-speerpunten en de landelijke veiligheidsagenda. De precieze inhoud en opbouw van het eenheidsplan én de ‘weg daar naartoe' zijn niet strak ingekaderd. Per eenheid worden daarin, onder regie van de regioburgemeester, passende keuzes gemaakt. Die kunnen in theorie ook betrekking hebben op de opzet van het IVP − denk aan het opnemen van bepaalde elementen daarin waardoor het ‘stapelen’ van de lokale plannen vergemakkelijkt wordt. Uitgangspunt is dat het IVP input vormt voor het Regionaal Beleidsplan. In de praktijk komt het omgekeerde echter ook voor. De timing van IVP’s speelt daarbij een rol: die verschilt sterk, waardoor IVP’s ook na de regionale beleidsvorming gereed kunnen komen. Het eenheidsplan is dan een ‘gegeven’ dat als bovenlokaal flankerend beleid meegenomen kan worden in de veiligheidsanalyse, bij de prioritering en het opstellen van IVP en Uitvoeringsplan. Ook kan het zijn dat binnen de eenheid specifieke afspraken zijn gemaakt over het vertalen van het regionale beleid in het lokale beleid.

Wanneer de prioriteiten in een nieuw eenheidsplan afwijken van de prioriteiten in het ‘oudere’ IVP, kan eventueel via het uitvoeringsplan (i.e. de ‘vervolgplannen’: tweede uitvoeringsplan en verder) bijgestuurd worden op de intensiteit van de lokale inzet op thema’s. Hierdoor kunnen de hoofdlijnen in de beleidsvoering op de beide niveaus toch met elkaar ‘in fase’ blijven.

IVP en de Driehoek De gemeenteraad stelt het IVP vast, het College het Uitvoeringsplan. De Driehoek van burgemeester, Officier van Justitie en basisteamchef van de politie heeft geen formele rol bij deze besluitvorming. Toch ligt het voor de hand IVP en Uitvoeringsplan ‘in wording’ ook te behandelen in de Driehoek − veel keuzes in beide documenten raken immers aan politiecapaciteit. De besluitvorming over deze capaciteit is wél een belangrijke bevoegdheid van de Driehoek. Consensus over de strategische koers van het IVP en de uitvoeringskeuzes daarbij vormt een goede basis voor latere capaciteitskeuzes in de Driehoek. Overigens zijn politie en Openbaar Ministerie belangrijke gesprekspartners in het traject van beleidsontwikkeling. Het IVP is in nauwe afstemming met hen tot stand gekomen.

IVP, burgerparticipatie en wijk- en gebiedsgericht werken ‘Burgerparticipatie’ en ‘wijk- en gebiedsgericht werken’ worden steeds belangrijker in het gemeentelijke beleid, onder meer als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein: doelen daarvan zijn het ‘in positie brengen’ van de burger en versterking van zelfredzaamheid én samenredzaamheid. Daarvoor zijn nieuwe, laagdrempelige structuren in de wijk, dichtbij de burger, gerealiseerd zoals wijkteams en ‘participatiepunten’. In het veiligheidsbeleid zijn ‘burgerparticipatie’ en ‘wijk- en gebiedsgericht werken' al langere tijd vaste waarden. Het inzicht dat participatie bijdraagt aan subjectieve en objectieve veiligheid, dateert uit de tachtiger jaren. De actief betrokken burger is meer ‘in control’, voelt zich minder snel bedreigd en dus veiliger. Het belang van het wijk- en buurtniveau voor effectieve inzet op veel veiligheidsthema’ is eveneens een gebruikelijk uitgangspunt van lokaal veiligheidsbeleid. Maar ‘zelfs’ in het veiligheidsbeleid is

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

er een groeiend accent op deze beide onderwerpen te zien. Dit geldt zowel sociale als fysieke veiligheid. Zo richt de aanpak van brandveiligheid zich nadrukkelijk op risicobewustzijn en woongedrag van burgers (‘meer naar de voorkant’, ‘brandveilig leven’). In de crisisbeheersing ligt de focus op het integreren van zelfredzaamheid én redzaamheid. En bij een thema als woninginbraak beleeft buurtpreventie in de vorm van WhatsApp-groepen een hausse. Complex vraagstuk is hoe de inzet op ‘burgerparticipatie’ en ‘wijk- en gebiedsgericht werken' vanuit respectievelijk sociaal domein en andere beleidsdomeinen (waaronder veiligheid) met elkaar in balans kunnen worden gebracht. Concreet gaat het dan om de vraag hoe sociale wijkteams zich verhouden tot ‘traditioneel’ wijkmanagement en wijkleefbaarheidsteams. En hoe het concept ‘samenredzaamheid’ zich verhoudt tot bijvoorbeeld buurtpreventieteams. Enkele belangrijke aspecten van burgerparticipatie en wijk- en gebiedsgericht werken in relatie tot het veiligheidsbeleid: • Participatie op uitvoeringsniveau én op beleidsniveau. Beide zijn belangrijk voor de effectiviteit van het veiligheidsbeleid, en beide zijn ook complex door de veelheid aan mogelijkheden.

Participatie op beleidsniveau − bij de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid − draagt bij aan de kwaliteit van beleid en het maatschappelijk draagvlak daarvoor en legt ook een basis voor participatie in de uitvoeringsfase. Participatie op uitvoeringsniveau heeft gunstige effecten op subjectieve en objectieve veiligheid en op sociale cohesie en ‘vermaatschappelijking’ van veiligheidszorg. • ‘OOV in de wijk.’ OOV heeft met verschillende interne en externe partners te maken in het kader van burgerparticipatie en wijk- en gebiedsgericht werken. Van belang zijn effectieve en efficiënte samenwerkingsvormen met deze partners. Naast het sociaal domein (zie hierboven) is wijkmanagement een cruciale partner. • Planvorming op wijkniveau. De benodigde inzet rond veiligheidsthema’s op wijkniveau kan beschreven worden in ‘aparte’ wijkveiligheidsplannen. Deze vormen dan een nadere, ‘gebiedsgeoriënteerde’ uitwerking van het Uitvoeringsplan. Voor de hand liggend aandachtspunt in deze wijkplannen is burgerparticipatie rond veiligheid en leefbaarheid. • Brede relevantie voor het veiligheidsbeleid. Burgerparticipatie en wijk- en gebiedsgericht werken zijn in het kader van het veiligheidsbeleid geen ‘doel op zichzelf’ − het zijn vooral aspecten van de aanpak van veiligheidsthema’s.

Eventueel kunnen zij als zodanig strategisch gepositioneerd worden, als ‘strategisch uitgangspunt’ in hoofdstuk 3 van het IVP.

IVP en de Veiligheidsregio De Veiligheidsregio’s zijn een belangrijke strategische partner van gemeenten en hun rol neemt aan belang toe door actuele ontwikkelingen (zie hierna onder IVP en COVID-19) en veranderingen in het omgevingsrecht (o.a. de komst van de Omgevingwet). Het ligt voor de hand om hun rol en expertise en de lokale benutting ervan effectief te adresseren in een nieuw lokaal IVP, dat wil zeggen: zowel in het IVP zelf als in het proces ernaar toe. In het IVP kan de rol van deze strategische partner extra scherp worden omschreven, inclusief doorvertaling naar specifieke veiligheidsthema’s en duiding van de beleidscyclus rond de Veiligheidsregio. Met deze aanscherpingen wordt de ambtelijke en bestuurlijke wisselwerking met de Veiligheidsregio extra goed geborgd en worden raadsleden goed meegenomen in dit complexe onderdeel van de integrale veiligheidsaanpak. Ze leiden als geheel tot een betere ‘gereedheid’ van de lokale bestuurlijke organisatie voor effectieve crisissamenwerking nu, maar ook bij toekomstige crises. • Regionaal risicoprofiel. In het regionaal risicoprofiel worden de risico’s binnen de regio in beeld gebracht. Het gaat naast gevaarlijke stoffen ook over vitale infrastructuur, gezondheidsrisico’s, extreem weer, waterveiligheid en sociaal maatschappelijke onderwerpen die kunnen leiden tot een ramp en/of crisis.

Op basis van de risico-inventarisatie worden er scenario’s uitgewerkt en wordt er naar de impact en waarschijnlijkheid van de scenario’s gekeken. De bovenmatige risico’s worden opgenomen in het regionaal beleidsplan en crisisplan. De gemeenteraden worden bij dit proces betrokken voordat het regionaal risico-profiel bestuurlijk wordt vastgesteld. Na vaststelling gaat de Veiligheidsregio in overleg met de gemeente om te kijken of het veiligheidsniveau aanvaardbaar is of dat er actie ondernomen moet worden. Indien er actie gewenst is, komen deze prioritaire risico’s in het regionaal beleidsplan terug. • Andere mogelijkheden om verbinding te leggen met het IVP: het Regionaal beleidsplan van de Veiligheidsregio, het Regionaal Crisisplan, het Regionale rampbestrijdingsplan, de organisatie van de Bevolkingszorg.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

IVP en COVID-19 De COVID-19-pandemie werkt op allerlei manieren door in het lokale veiligheidsdomein. In het oog springend zijn de druk op de crisisorganisatie en op het handhavingsapparaat. Maar denk ook aan woonoverlast en burengerucht, huiselijk geweld en kindermishandeling, demonstraties en mogelijke maatschappelijke onrust, groeiende ondermijningsrisico’s. Gemeenten en partners zijn in veel opzichten goed geëquipeerd en voorbereid om deze vraagstukken integraal en effectief aan te vatten. Al doende worden nieuwe oplossingen ontwikkeld, beproefd en verbeterd. Er is recent ook een landelijk ondersteuningsteam maatschappelijke onrust ingesteld. De druk is groot maar de creativiteit en vastberadenheid ook. Het IVP vormt hierbij, als strategisch beleidskader voor de lokale integrale veiligheidsaanpak, een cruciaal vehikel om de uitdagingen te kunnen pareren en benodigde inzet te richten en te borgen. Lessen van de ervaringen met de pandemie-aanpak sinds maart 2020 kunnen worden meegenomen bij de ontwikkeling van nieuw veiligheidsbeleid – en daarmee ‘verzilverd’ in de vorm van een extra solide beleidssysteem. Om de nog voortdurende COVID-19-crisis ook effectief te kunnen blijven aanvatten. Maar ook om andere potentiële maatschappelijke verstoringen van de juist aanpak te kunnen voorzien (- andere pandemieën, klimaatverandering, droogte, ...).

En om de aanpak van min of meer reguliere veiligheidsvraagstukken op onderdelen eventueel verder te verstevigen. Specifieke elementen van de pandemie-aanpak die, vanuit die optiek, geïntegreerd zouden kunnen worden in het IVP (inhoud en/of proces), zijn met name: • Samenwerking met/participatie van maatschappelijke sleutelfiguren bij complexe veiligheidsvraagstukken In de lokale pandemie-aanpak is op meerdere plekken gekozen voor bijzondere, soms intensieve afstemmings- en samenwerkingsstructuren met vertegenwoordigers van onder meer het lokale bedrijfsleven, instellingen, inwoners. Met stevige bestuurlijke betrokkenheid vanuit de gemeente.

Voorbeeld gemeente Noordwijk: Maatschappelijke alliantie De gemeente Noordwijk heeft een maatschappelijke alliantie opgericht. Binnen deze alliantie voert de gemeente sinds het begin van de coronacrisis regelmatig en intensief overleg met partners uit bijvoorbeeld het onderwijs, de zorg, de cultuursector, de kerk, sport en ondernemers. Niet alleen worden de voorgenomen maatregelen besproken, ook komen de perspectieven, uitdagingen en zorgen aan de orde. De deelnemers monitoren wat er leeft, informeren elkaar vroegtijdig en vragen elkaar om raad. De uitkomsten van de maatschappelijke alliantie zijn erg belangrijk voor de te volgen koers en uitvoering van de coronamaatregelen. Ook draagt deze werkvorm bij aan het maatschappelijk draagvlak voor de COVID-aanpak.

Deze werkvormen blijken van meerwaarde voor de COVID-19-aanpak. Betrokken bestuurders willen ze continueren. Geconstateerd is dat ze ook meer generiek van belang kunnen zijn voor de inzet op complexe veiligheidsvraagstukken. Voor gecoördineerde en ‘gedragen’ vroegsignalering, preventie en repressie. Dit soort structuren kunnen prima geborgd worden via het IVP – als strategisch uitgangspunt, als meer gepreciseerde werkvorm in het governance-hoofdstuk, als specifiek element in de aanpak van bepaalde veiligheidsthema’s. •

Strategische rol van de Veiligheidsregio’s De Veiligheidsregio’s spelen een cruciale rol in de aanpak van de COVID-19-pandemie. Meer dan ooit wellicht bewijzen zij zich als een zwaargewicht in het veiligheidsdomein, weliswaar primair in relatie tot crisisbeheersingstaken maar met nadrukkelijke vertakkingen naar sociale veiligheidsthema’s. Dit is in essentie niet nieuw want vloeit voort uit systeemkeuzes zoals verankerd in wet- en regelgeving (- in het bijzonder de Wet Veiligheidsregio’s, die in 2020 geëvalueerd is) maar is in de huidige dynamiek wel zeer tastbaar en betekenisvol. Gemeenten hebben veel steun aan de bestuurlijke structuren rond en kennis en expertise van de Veiligheidsregio’s. De aanpak van COVID-19 zal ook de komende jaren een belangrijke prioriteit zijn, maar dan naar verwachting ingebed in een reguliere samenwerking. Het zal daarom een duidelijke plek moeten krijgen in het (proces naar) het nieuwe IVP. Gezien de maatschappelijke en economische impact die sommige maatregelen kunnen hebben, verdient het aanbeveling om gemeenteraden actief te betrekken. Als nadere uitwerking van dit laatste kan – als stap in het proces richting IVP maar ook als activiteit in IVP en Uitvoeringsplan – gekozen worden voor informatiesessies met raadsleden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

Voorlichtingssessies en raadsinformatiebrieven Veiligheidsregio Groningen De Veiligheidsregio Groningen organiseerde in 2020 meerdere informatiebijeenkomsten voor gemeenteraden, waar de voorzitter, de directeur Veiligheidsregio en directeur GGD in gesprek gingen met vertegenwoordigers van de gemeenteraden over de aanpak van Covid-19. Daarnaast stuurde ze periodiek een informatiebrief aan elke gemeenteraad om de raadsleden op de hoogte houden van de belangrijkste ontwikkelingen.

•

Effectieve preparatie op maatschappelijke onrust Een van de veiligheidsrisico’s rond COVID-19 is maatschappelijke onrust. Het is essentieel deze signalen tijdig te detecteren en van de juiste vervolgstappen te voorzien. Bovengenoemde PPS-structuren spelen hierbij een belangrijke rol. Het risico ‘maatschappelijke onrust’ kan echter ook separaat worden geadresseerd en uitgewerkt in de veiligheidsaanpak (waarvoor het IVP dan weer het adequate kader vormt). De huidige pandemie geeft daar aanleiding toe. Maar vaststaat dat ook andere veiligheidsvraagstukken en toekomstige crises tot stevige onrust kunnen leiden. In het IVP en Uitvoeringsplan kunnen een hierop gerichte structuur en aanpak worden uitgewerkt. Gemeente Enschede: Kernteam Maatschappelijke Onrust De gemeente Enschede werkt al langere tijd met een protocol Maatschappelijke Onrust in het openbare orde-speelveld. Dit schrijft voor dat de Driehoek, in afstemming met de Algemeen Directeur/gemeentesecretaris, een kernteam in het leven kan roepen. Voorzitter is de Stadsdeelmanager van het gebied waar de onrust zich afspeelt dan wel de Programmamanager Veiligheid indien de onrust zich over meerdere stadsdelen uitstrekt. Dit protocol – een ‘staande structuur’ – wordt ook gevolgd in de aanpak van COVID-19. Voorzitter van het kernteam is de Programmamanager Veiligheid.

Vertegenwoordigd zijn de afdelingen Veiligheid, Communicatie, Mobiliteit, Vergunningen, Handhaving, Ondernemersloket, Stadsdelen, Griffie, Sport, Onderwijs, Zorg, Wijkteams, Cultuur. Besluiten worden voorgelegd aan gemeentesecretaris en het College en gedeeld met politie en gemeenteraad. Ook is er veel aandacht voor regionale afstemming.

•

Vernieuwende samenwerkingsvormen acute en niet-acute zorg Onder druk van de acute gezondheidscrisis en het evidente belang deze zoveel mogelijk in te dammen i.e. preventie te optimaliseren, zijn regionaal allerlei nieuwe samenwerkingsvormen tussen partijen in de acute zorg en de niet-acute zorg ontstaan. Hierdoor kan integraal aan de crisisbeheersing (- van pro-actie tot nazorg) gewerkt worden en neemt uiteindelijk de druk op de acute zorg af. Al doende hebben de partijen zich georganiseerd, procesafspraken bepaald en geïmplementeerd. Deze dynamiek is cruciaal geweest en is dat nog steeds voor de beheersbaarheid van de crisis, op korte en op langere termijn. Via het IVP kunnen kernpunten van een dergelijke werkende systematiek geborgd worden. Noord-Brabant: RONAZ Het RONAZ is op verzoek van de Brabantse Veiligheidsregio’s opgericht. Tijdens de ontwikkelingen rondom het coronavirus werd vrij snel duidelijk dat er naast regionale coördinatie in de acute zorgketen, ook behoefte was aan afstemming in de keten van de langdurige zorg en thuiszorg. En aan gestructureerde afstemming tussen de niet-acute en acute zorgketen. Voor de acute zorgketen (de ziekenhuizen, ambulancezorg, huisartsen(posten), verloskundigen, GGZ, GHOR en GGD) is er in Nederland per regio een bestaande structuur: het Regionaal Overleg Acute Zorg (ROAZ).