01 Onderzoek Huisvesting Arbeidsmigranten Medemblik

71

Deze bevindingen worden ondersteund door een onderzoek uitgevoerd door Sweco en wordt gepubliceerd in december 2022. In dit onderzoek wordt geconstateerd, dat Medemblik, naast Hoorn, de meeste buitenlandse werknemers huisvest (Sweco, 20 december 2022, p. 11). Ook dit onderzoek wordt via een informatienota aangeboden aan de raad (Informatienota Locatieonderzoek huisvesting buitenlandse werknemers, 20 december 2022). In de informatienota wordt de kernboodschap als volgt verwoord: “Dat er in deze regio veel arbeid wordt verricht door buitenlandse werknemers is een feit. Het is ook een feit dat de huisvesting van deze doelgroep nog niet afdoende geregeld is en kwalitatief soms onder de maat is. Dit blijkt ook uit het rapport ‘Geen tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan’ van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten d.d. 30-10-2020, maar ook uit het rapport van Decisio d.d. 6-7-2022. Als regio kunnen wij hier niet voor wegkijken, ook al vindt huisvesting niet op in de genoemde voorkeurszoekgebieden plaats, dan nog hebben wij als gemeente een gezamenlijke maatschappelijke opgave. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de vraag naar logiesplekken niet leidt tot verdringing van andere woningzoekenden in een toch al krappe woningmarkt.

De samenwerkende Westfriese gemeenten (WF7) hebben daarom afgesproken om het vraagstuk van de huisvesting van buitenlandse werknemers samen op te pakken. In deze aanpak werken de gemeenten nauw samen met de Westfriese Bedrijvengroep (WBG), het Ontwikkelingsbedrijf NoordHolland-Noord en de provincie Noord-Holland” (Informatienota Locatieonderzoek huisvesting buitenlandse werknemers, 20 december 2022). Ook op het gebied van toezicht en handhaving wordt de raad op gezette tijden geïnformeerd. Op 16 februari 2022 wordt de evaluatie van het uitvoeringsprogramma 2021 Handhaving en Veiligheid ter informatie aangeboden aan de raad. 13 december 2021 wordt het RO VTH beleid 2022-2024 en het uitvoeringsprogramma 2022 ter informatie aangeboden aan de raad, nadat het beleid en het uitvoeringsprogramma is vastgesteld door het college. Het oordeel van de provincie is op dat moment dat de gemeente niet voldoet aan de kwaliteitscriteria omgevingsrecht zoals die wettelijk zijn vastgelegd (Informatienota, 13 december 2021). Op 14 december 2022 wordt een informatienota verzonden aan de raad. In deze informatienota wordt het uitvoeringsprogramma RO VTH omgevingsrecht toegelicht, dat als bijlage bij de informatienota is opgenomen.

In de informatienota wordt daarbij het volgende aangegeven: “Voor een deel is dit uitvoeringsprogramma een kopie van 2022, met één uitzondering: een aantal stappen die we willen zetten in de aanpak van illegale bewoning in woonwijken en op recreatieparken en de toetsing en controle van evenementen. Deze twee thema’s komen uit het beleid waaraan we nu werken, en bestemd voor de komende jaren, maar we willen ze in 2023 al oppakken” (Informatienota, 14 december 2022).

5.3

De rol van de raad

Tijdens de behandeling van het evaluatierapport, d.d. 19 december 2019, wordt een aantal amendementen en een motie ingediend. Zo wordt verzocht om eerst de mening van de arbeidsmigranten zelf en die van de inwoners te identificeren, alvorens een voorstel voor nieuw beleid te doen (Amendement Participatie arbeidsmigranten, 19 december 2019). Tevens wordt een motie ingediend waarbij oplossingsrichtingen worden aangegeven om meer mogelijkheden voor tijdelijke huisvesting bij agrariërs en op grootschalige locaties aan te bieden (aanvulling op de vijfde aanbeveling). Op basis van deze motie wordt de uitvoering niet over gelaten aan de ambtelijke organisatie, maar aan het college (Motie Aanvulling op aanbevelingen 5 en 6, 19 december 2019). Deze motie wordt aangenomen. Ook 72

wordt via een motie het college opgedragen de adviezen uit het evaluatierapport direct uit te voeren en over te gaan tot het innen van de verschuldigde belasting (Motie Direct uitvoeren rapport arbeidsmigranten, 19 december 2019). Tijdens de behandeling van de ontwerpbeleidsregels in de commissievergadering van 12 november 2020 worden relatief veel vragen over de ontwerpbeleidsregels gesteld. Deze vragen worden schriftelijk beantwoord en als bijlage opgenomen bij het raadsvoorstel van 26 november 2020. Tijdens deze raadsvergadering worden vijf amendementen en twee moties ingediend. Tijdens de beraadslaging wordt daarnaast een mondelinge motie ingediend. Eén amendement en één motie worden gewijzigd tijdens de discussie, terwijl één amendement wordt ingetrokken. Het amendement met betrekking tot het verkorten van de termijn voor overgangsbepalingen wordt aangenomen, alsmede het amendement dat betrekking heeft op het huisvesten van eigen personeel op bedrijventerreinen (Besluitenlijst gemeenteraad, 26 november 2020). Op 31 mei 2021 vindt de eerste behandeling van het raadsvoorstel met betrekking tot de beleidsregels plaats in de raadscommissie. Voorafgaand aan deze commissievergadering worden schriftelijke vragen ingediend en beantwoord.

Omdat er bij het agendapunt stukken zijn aangeleverd waarvan een aantal de status vertrouwelijk hebben meegekregen, ontstaat een discussie in hoeverre dit onderwerp moet worden besproken in een openbare of in een besloten vergadering. Na stemming concludeert de voorzitter dat de deuren gesloten zullen worden (Notulen raadscommissie 31 mei 2021). Voorafgaand aan de commissievergadering van 28 juni 2021 worden schriftelijk nieuwe vragen gesteld door een aantal fracties. De beantwoording wordt toegevoegd aan het betreffende agendapunt voor de commissievergadering van 28 juni 2021. Het voorstel wordt vervolgens in de commissievergadering van 28 juni 2021 besproken. De voorzitter geeft aan dat in het presidium aan de orde is geweest of dit agendapunt inclusief de vertrouwelijk aangeboden stukken in openbaarheid kan worden besproken. Alle stukken kunnen worden betrokken bij de beraadslagingen, er hoeft niet in beslotenheid over te worden vergaderd, aldus de voorzitter. De commissie stemt hiermee in (Notulen raadscommissie, 28 juni 2021). In de commissievergadering van 28 juni 2021 wordt in drie termijnen gesproken over de beleidsregels. Tal van onderwerpen komen hier aan bod. Zo worden vragen gesteld over de registratie van arbeidsmigranten, over de handhaving, de afwijkingsbevoegdheden, de regionale ontwikkelingen, etc. De fracties zijn in de tweede termijn verdeeld.

Sommige fracties vinden dit nieuwe beleid nodig, andere fracties constateren dat het beleid gericht is op het faciliteren van ondernemers, maar dat het belang van de arbeidsmigranten ondergeschikt is. Weer andere fracties constateren dat huisvesting op basis van nationaliteit discriminatie vormt en in strijd is met de Grondwet. De voorzitter concludeert daarom dat het raadsvoorstel als bespreekstuk naar de raad gaat (Notulen raadscommissie, 28 juni 2021). Ook bij de behandeling van de beleidsregels in de raadsvergadering, d.d. 8 juli 2021, neemt de raad een actieve houding aan. Zo worden voor en tijdens de raadsvergadering op 8 juli 2021 17 amendementen ingediend. De inhoudelijke strekking van deze amendementen varieert. Zo wordt een amendement ingediend waarin wordt gesteld dat de beleidsregels een discriminatoir karakter hebben en waarin wordt voorgesteld om de termen arbeidsmigrant en buitenlandse werknemer te vervangen door EU-ingezetene (Amendement 73

Afschaffen discriminatie bij huisvesting, 8 juli 2021). Een ander amendement gaat in op de handhaafbaarheid. Gesteld wordt in dit amendement, dat de rapportages van Stibbe en SWDV aantonen, dat veel van de voorgestelde beleidsregels nauwelijks handhaafbaar zijn. Voorgesteld wordt om eerst een juridische verdieping uit te voeren, voordat de nieuwe beleidsregels worden opgesteld en voorgelegd (Amendement Eerst duidelijkheid juridische en wettelijke (on)mogelijkheden, 8 juli 2021). Een volgend amendement sluit hierop aan en stelt dat de huisvestingslocaties en mogelijkheden onvoldoende ruimtelijk onderbouwd zijn, met als gevolg dat de voorgestelde beleidsregels niet uitvoerbaar zijn (Amendement Ruimtelijke verantwoording, 8 juli 2021). In weer een ander amendement wordt gepleit voor een maximum van het totaal aantal tijdelijk gehuisveste buitenlandse werknemers van maximaal 10% van het totaal aantal inwoners van de gemeente Medemblik (Amendement, Maximalisering aantal tijdelijke gehuisveste buitenlandse werknemers, 8 juli 2021). Ook wordt een amendement ingediend waarin wordt gepleit om het verblijfsregister tevens verplicht te stellen bij mid-stay huisvesting (Amendement, Ook een verblijfsregister bij midstay huisvesting, 8 juli 2021).

Ook wordt een motie Vreemd aan de orde van de dag ingediend, waarin wordt gesteld dat het niet-tijdig beantwoorden van commissievragen door het college ongewenst is voor een goed lopende vergadering. De motie roept het college op herhaling te voorkomen, teneinde de raad in de gelegenheid te stellen zijn werk naar behoren en zonder frustratie als gevolg van een gebrekkige voorbereiding te kunnen doen. De behandeling op 8 juli 2021, die van 16.15 tot 18.15 duurt (Website, gemeenteraad Medemblik), levert nog geen besluit op, aangezien bij een tweetal amendementen de stemmen staken. Daarom wordt de behandeling op 9 september 2021 voortgezet. Tijdens deze behandeling, die 27 minuten duurt (Website, gemeenteraad Medemblik), wordt één van de twee amendementen aangenomen (Besluitenlijst gemeenteraad, d.d. 9 september 2021). Het betreft het amendement “Afwijkingen via de raad”. Door de indieners wordt geconstateerd dat de beleidsregels twee afwijkingsmogelijkheden bieden (Beleidsregels, p. 7).

Door de indieners wordt daarbij het volgende overwogen: • “ De Beleidsregels het college in ruime mate armslag bieden om zelfstandig aanvragen te kunnen afhandelen; • Het aantal afwijkende gevallen in de praktijk klein zal zijn; • Bij de totstandkoming van de beleidsregels over verschillende onderdelen van de uitvoering nog onvoldoende is nagedacht; • Aanvragen met grotere maximum aantallen onvoorziene sociaal-maatschappelijke consequenties met zich mee kunnen brengen; • Omwille van de gevoeligheid rond dit beleidsterrein de verantwoordelijkheid voor onvoorziene gevallen bij de raad dient te liggen; • In de toekomst in de omgevingswet de verklaring van geen bedenkingen vervalt en het adviesrecht van de raad daarvoor in de plaats komt6 Besluit het voorgestelde besluit als volgt te amenderen:

6

Dit laatste punt van de overwegingen is in tweede termijn toegevoegd (Bijlage bij besluitenlijst gemeenteraad, d.d. 9 september 2021).

74

De Beleidsregels huisvesting buitenlandse werknemers gemeente Medemblik” vast te stellen met dien verstande dat de tekst onder de kop ‘Afwijkingsmogelijkheden’ wordt geschrapt en vervangen door: ‘Aanvragen om omgevingsvergunning die afwijken van de beleidsregels worden ter goedkeuring voorgelegd aan de raad.’ Zo nodig de bij het beleid behorende toelichting hier op aan te passen” (Amendement Afwijkingen via de raad, 9 september 2021). Dit amendement wordt nadien gewijzigd. Bij de bovenstaande versie staakten de stemmen op 8 juli 2021. In de aanloop naar de raadsvergadering van 9 september 2021 is zeer veel onderling contact tussen raadsleden, aldus een raadslid. Het blijkt dat de eerste versie van het amendement te breed kon worden geïnterpreteerd. Daarnaast zal bij de nieuwe omgevingswet een adviesrecht worden ingesteld voor de raad en het is raadzaam om hierop te anticiperen. In de gewijzigde versie is dan ook de laatste regel vervangen door: “Aanvragen om omgevingsvergunning die afwijken van de beleidsregels en niet in eerste instantie worden afgewezen, kunnen door het college ter advisering voorgelegd worden aan de raad” (Raadsvergadering, 9 september 2021). Tevens wordt een overweging toegevoegd die verwijst naar het toekomstige adviesrecht. Het college ontraadt het amendement.

Het voorleggen van afwijkingen aan de raad kost zeer veel capaciteit, zeker gelet op de wettelijke termijnen. Hier staat eigenlijk dat iedere afwijking moet worden voorgelegd. De intentie is om te handelen binnen het beleid, maar in de praktijk zullen zich best beperkte afwijkingen voordoen. Hierop wordt een schorsing aangevraagd. Na de schorsing wordt besloten om het gewijzigde amendement te handhaven. Sommigen hebben er geen behoefte aan dat de afwijkingen worden teruggekoppeld naar de raad. Anderen echter wel (Raadsvergadering, 9 september 2021). Uiteindelijk wordt het geamendeerde raadsvoorstel bij handopsteken aangenomen (Besluitenlijst raad, 9 september 2021). De raad besluit: 1. Het beleid ‘Huisvesting buitenlandse werknemers gemeente Medemblik’ vast te stellen met dien verstande dat: - het in de voorwaarden genoemde percentage van huisvestingsplekken dat ingericht moet worden als eenpersoons slaapkamer wordt verlaagd van 50% naar 40%. De toelichting op het beleid hier op aanpassen. - de tekst onder de kop ‘Afwijkingsmogelijkheden’ wordt geschrapt en vervangen door: ‘Aanvragen om omgevingsvergunning die afwijken van de beleidsregels en niet in eerste instantie worden afgewezen, kunnen door het college ter advisering voorgelegd worden aan de raad.’ Zo nodig de bij het beleid behorende toelichting hier op aan te passen. 2. In te trekken: a.

De ‘beleidsregels huisvesting buitenlandse werknemers’ b. De beleidsregels ‘Verruiming beleid huisvesting EU-arbeidsmigranten’ c. De beleidsregels ‘Nadere regels voor de middenschaal-huisvesting tot 50 arbeidsmigranten 2014’ d. De beleidsregels ‘Nadere regels huisvesting van arbeidsmigranten in leegstaande gebouwen en nieuwbouw bij de kernen’ (Besluitenlijst raad, 9 september 2021). 75

Ook nadien worden nog vragen gesteld door raadsleden. Zo worden op 27 september 2021 vragen gesteld met betrekking tot het maximaal aantal huisvestingsplekken bij agrarische bedrijven (DOC-21—441089). De indiener vraagt of het juridisch mogelijk is om bijvoorbeeld het getal 60 huisvestingsplekken bij agrarische bedrijven te verhogen tot 160 met de aan het college gedelegeerde wijzigingsbevoegdheid. Deze vraag wordt als volgt beantwoord: “De raad heeft via het amendement ‘afwijkingen via de raad’ de bevoegdheid om af te kunnen wijken van de in het beleid opgenomen maximale aantallen geschrapt”. De indiener stelt vervolgens de volgende vraag: “Ook werd door de wethouder gesuggereerd dat het college sowieso altijd wettelijke afwijkingsbevoegdheden bezit (4:48 awb?), citaat wethouder: ‘het is in de wet bepaald dat er een afwijkingsbevoegdheid is’ Is de raad als bestuursorgaan wettelijk verplicht bij dit type RVS wijzigingsbevoegdheden te delegeren richting een college?” Hierop wordt het volgende antwoord gegeven: “Nee. Echter, artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht geeft aan dat het ‘bevoegd gezag’ bij bijzondere omstandigheden kan afwijken van de beleidsregels. In dit geval is het college, als vergunningverlener, het bevoegd gezag. De wetgever heeft deze afwijkingsbevoegdheid in de wet opgenomen om te zorgen voor de nodige flexibiliteit bij de uitvoering van het beleid.

Omdat deze afwijkingsmogelijkheid rechtstreeks in de wet is opgenomen, is delegatie hier niet aan de orde. De raad heeft bij de vaststelling van dit beleid geen wijzigingsmogelijkheden gedelegeerd. De afwijkingsmogelijkheid om af te kunnen wijken van de maximum aantallen is immers met het aannemen van het amendement door de raad geschrapt” (Beantwoording politieke vragen raadsleden, vragen gesteld op 27 september 2021). Voorafgaand aan de raadscommissie van 2 december 2021 worden enkele schriftelijke vragen gesteld met betrekking tot de herfstnota. Enkele vragen betreffen de verblijfsbelasting. Zo wil de indiener graag weten bij wie er geheven wordt, bij wie niet en wat daar de verklaring voor is. Het college geeft schriftelijk het volgende antwoord: “We heffen verblijfsbelasting bij verblijfsaanbieders die bij ons bekend zijn, ongeacht het type gast dat er verblijft. Dit zijn aanbieders van recreatieve verblijven. Denk aan camping of hotel. Bij verblijfsaanbieders, die uitsluitend ten behoeve van arbeidsmigranten verblijven aanbieden, heffen wij geen verblijfsbelasting. Wie deze verblijfsaanbieders zijn, hebben we nog onvoldoende inzichtelijk” (Beantwoording vragen voorafgaand aan de raadscommissie, 2 december 2021). In de raadscommissie van 2 december 2021 komt de raad terug op de verblijfsbelasting.

Zo vraagt men zich af of het uitsluiten van aanbieders die enkel aan arbeidsmigranten huisvesting aanbieden niet tot rechtsongelijkheid leidt. De portefeuillehouder stelt hierop, dat dit een onderwerp betreft waar vier afdelingen mee zijn gemoeid. In combinatie met alle corona maatregelen leidt dit ertoe, dat het meer tijd kost om deze verblijfsaanbieders goed in beeld te krijgen. Dit neemt niet weg dat de gemeente het volgend jaar wel rond moet hebben en dat er dan wel geheven moet worden. De raad heeft opdracht gegeven om dit in kaart te brengen, het is de bedoeling dat ook bij huisvesting van arbeidsmigranten geheven gaat worden en hier heeft de raad 4 ton voor ingeboekt (Raadscommissie, 2 december 2021). In de politieke vragenronde komt men terug op de verblijfsbelasting. Gesteld wordt, dat met ingang van 2021 er geen toeristenbelasting meer is. De gemeente kent enkel nog maar een verblijfsbelasting. Geconstateerd wordt, dat voor 2021 4 ton aan inkomsten arbeidsmigranten was ingeboekt, maar dat er € 0 is binnengekomen. Het college wijst op een gebrek aan ambtelijke capaciteit resulterend in onvoldoende voortgang, maar de vragensteller vraagt zich af in hoeverre de organisatie hier geen blunder heeft begaan. Bovendien is de raad niet op de hoogte gesteld. De vragensteller vraagt zich af in hoeverre men voor 2022 nu de boel op orde heeft. 76

Op de politieke vraag of er in 2021 geen verblijfsbelasting arbeidsmigranten geheven is in de gemeente en hoe men moet kijken naar 2022, stelt de portefeuillehouder, dat in 2021 de raad opdracht heeft gegeven en er een bedrag aan gehangen heeft. De gemeente heeft dit opgepakt, maar heeft nog niet alles in beeld kunnen brengen. De gemeente is er wel druk mee bezig, wat betekent dat de gemeente over 2022 wel kan gaan heffen. Er moet nog wel veel gebeuren en daar gaat de gemeente in 2022 mee door. Overigens was al eerder aangegeven dat die 4 ton een risico vormde. Van belang is, dat de groep eerst in beeld moet worden gebracht en dat daarna pas geheven kan worden. Het college zal de raad hierover informeren (Raadscommissie, 2 december 2021). Ook tijdens de ronde van meningsvorming komt men terug op de verblijfsbelasting. De raad is in 2021 niet geïnformeerd over het feit dat er niet is geheven over het verblijf van arbeidsmigranten. Het college en de raad zijn bekend met 100 adressen en daar had zeker over geheven kunnen worden in 2021. Nu heffen bij campings en B&B en niet bij arbeidsmigranten leidt tot rechtsongelijkheid. Overwogen wordt een motie in te dienen om het college op te dragen “de zaak niet verder te laten versloffen” (Raadscommissie, 2 december 2021). Ook andere commissieleden sluiten zich hierbij aan.

Men vindt het teleurstellend dat men in een kleine alinea moest lezen dat de verblijfsbelasting voor arbeidsmigranten helemaal niet geheven wordt. Hier was toch niet zo lang geleden over besloten, maar dit besluit is kennelijk nog niet uitgevoerd. In de aanloop naar de raadscommissie op 29 juni 2023 wordt een schriftelijke vraag ingediend naar de verblijfsbelasting. Het heffen van deze belasting op het huisvesten van arbeidsmigranten heeft de raad op € 400.000 ingeschat, maar dat is tot nu toe niet gehaald omdat “de keten niet goed georganiseerd is” volgens het college. In de jaarrekening 2022 staat echter vermeld dat er door verscherpte aandacht meer verblijfsbelasting binnengekomen is: € 419.000 meer dan begroot. Er staat niet bij in hoeverre dat nu afkomstig is van de huisvesting van arbeidsmigranten. De indiener van de vraag zou hier graag een verklaring voor zien. De vraag wordt als volgt beantwoord: “De stijging is een optelsom van delen: Onder andere is deze te verklaren door de toename van het aantal controles afgelopen jaar, de overname van Bungalowpark Zuiderzee en een toename van inning op een beperkt aantal adressen waar het gaat om verblijf van arbeidsmigranten. Daarnaast kiezen meer eigenaren voor verhuur in plaats van eigen gebruik, waardoor de verblijfsbelasting stijgt.

De opbrengst van de waterverblijfsbelasting was nagenoeg gelijk aan het bedrag dat was begroot” (Beantwoording vragen voorafgaand aan de raadscommissie, 26 juni 2023). Tijdens de vergadering van de raadscommissie op 29 juni 2023 wordt tijdens de behandeling van de lentenota een vervolgvraag gesteld over de verblijfsbelasting. Desgevraagd wordt gesteld dat de verblijfsbelasting geen onderscheid maakt tussen toeristen en arbeidsmigranten. Het inzicht is op dit moment nog niet toereikend, ook niet in de ogen van het college. Het college zegt toe om een informatienota op te leveren na het zomerreces.

77

Hoofdstuk 6:

6.1

Analyse

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het gemeentelijk beleid en de praktijk met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten nader geanalyseerd. Deze analyse vindt in de eerste instantie plaats op basis van het eerder geconstrueerde normenkader. Daarnaast wordt in deze analyse ook stilgestaan bij enkele andere constateringen die vanuit de bevindingen kunnen worden gedaan en die aanleiding geven tot een nadere beschouwing. Tot slot wordt in deze analyse een vergelijking gemaakt met de gemeente Opmeer, aangezien hetzelfde onderzoek ook voor die gemeente is uitgevoerd.

6.2

Beleid

6.2.1

Beleidsdoelstellingen

6.2.1.1 Nationale wetgeving en EU-richtlijnen De evaluatie uit 2019 die naar aanleiding van de motie uit 2017 wordt uitgevoerd, vormt de basis voor het huidige beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. De evaluatie bevat immers de aanbeveling om één beleidskader op te stellen en het ontwerpbeleid dat op 27 oktober 2020 ter vaststelling wordt voorgelegd aan de raad, kan als uitwerking van deze aanbeveling worden aangemerkt. De doelstelling van het beleid wordt vrij helder verwoord in de beleidsregels: de gemeente streeft naar beëindiging van short- en mid-stay huisvesting in woningen in woongebieden (met uitzondering van huisvesting in plattelandswoningen). Om tot het definitieve beleid te komen, wordt bij twee externe juridisch adviesbureaus advies ingewonnen. Daarbij gaat Stibbe met name in op het belang van een adequate ruimtelijke onderbouwing, om de gewenste spreidingsregels te kunnen toepassen. Onderbouwd zal moeten worden op welke wijze het woon- en leefklimaat in de omliggende kernen door de huisvesting van meer dan het maximum aantal arbeidsmigranten zal worden aangetast. Ook SWDV wijst op het belang van een ruimtelijke onderbouwing. Het advies om het beleid beter ruimtelijk te onderbouwen, wordt overgenomen in de uiteindelijke beleidsregels.

Zo wordt bij de beoordeling van het initiatief gelet op een evenwichtige toedeling van functies aan de locatie, milieuaspecten, veiligheidsaspecten en duurzaamheidsaspecten. Uiteraard kan men de vraag stellen in hoeverre de onderbouwing toereikend is, maar tot dusver houden de beleidsregels op dit moment stand. Stibbe concludeert verder dat aangezien de ruimtelijke ordeningsregels voor iedereen in gelijke mate gelden, de beperkingen non-discriminator zijn. Het advies van Stibbe om beter toe te lichten waarom de beleidsregels noodzakelijk zijn, wordt overgenomen in de uiteindelijke beleidsregels. Dit geldt ook voor het advies om beter toe te lichten waarom er geen andere maatregelen denkbaar zijn die een vergelijkbaar effect hebben, maar minder ingrijpend zijn. De uiteindelijke beleidsregels vertalen dit advies als volgt: “Het beleid ziet op het mogelijk maken van meer huisvestingsplaatsen, in afwijking van de vigerende bestemmingsplannen/omgevingsplannen, waarbij geen onderscheid naar nationaliteit wordt 78

gemaakt. De gemeente betrekt het standpunt dat sprake is van een algemeen belang dat een rechtvaardiging geeft om maatregelen te treffen, namelijk om in het kader van een goede ruimtelijke ordening het woon- en leefklimaat te beschermen. Dit belang van een goede ruimtelijke ordening wordt ook als een dwingende reden van algemeen belang gezien. De huisvesting van buitenlandse werknemers heeft een andere impact op de leefomgeving dan de huisvesting van huishoudens. De maatregelen die zien op het aantal huisvestingsplekken strekken niet verder dan nodig is om dat doel (een goede inpassing in de omgeving) te bereiken. Daarmee wordt volgens de gemeente voldaan aan de eisen van nondiscriminatie, noodzakelijkheid en proportionaliteit” (Beleidsregels, p. 10). SWDV adviseert om de achtergrond en het doel van het beleid beter naar voren te laten komen, waarbij gesteld kan worden dat de huisvesting van arbeidsmigranten en één huishouden een andere impact met zich meebrengen op de woon- en leefomgeving. Ook dit advies wordt overgenomen. De verplichting voor werkgevers om arbeidsmigranten tijdig in de laten schrijven in de RNI verhoudt zich niet goed tot de Verblijfsrichtlijn en wordt dan ook omgezet in een advies aan de werkgevers.

Daarnaast dient de verblijfsbieder de gegevens van gasten te registreren in een verblijfsregister en op basis van dit register moet bij de gemeente een aangifte verblijfsbelasting gedaan worden van het aantal werkelijke overnachtingen. In het beleid wordt veel aandacht geschonken aan het verplichte beheerplan, waarin staat vermeld hoe toezicht wordt gehouden en orde wordt gehandhaafd. Tevens dient altijd een aanspreekpunt bereikbaar te zijn en dient het beheerplan een paragraaf over mobiliteit te bevatten. De gemeente gaat op deze punten verder dan de SNF-normen. In vergelijkend perspectief beschikt de gemeente Medemblik over een toereikend beleidskader met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. Bij de totstandkoming van dit kader heeft de gemeente niet alleen toereikend juridisch advies ingewonnen en daadwerkelijk overgenomen, maar tevens de ingekomen zienswijzen op dit beleid adequaat ter harte genomen en vertaald. Geconstateerd kan worden dat het beleid van de gemeente zich goed verhoudt tot nationale wetgeving en tot de EUrichtlijnen.

6.2.1.2 Per categorie wordt aangegeven of huisvesting is toegestaan, begrippen zijn duidelijk De vastgestelde beleidsregels laten duidelijk zien waar en voor welke categorie (short-stay of mid-stay) huisvesting mogelijk is. Ook worden de gehanteerde begrippen eenduidig toegelicht en consistent gehanteerd in de beleidsregels. Zo worden de begrippen short-stay en mid-stay goed toegelicht.

6.2.1.3 Eenpersoons slaapkamer en minimale oppervlakte In het normenkader staat opgevoerd, dat arbeidsmigranten in beginsel de beschikking moeten hebben over een eenpersoons slaapkamer. Deze norm is gesteld door het Aanjaagteam. De wens om iedere arbeidsmigrant een eenpersoons slaapkamer aan te bieden, wordt uiteindelijk bijgesteld naar 40% in de beleidsregels. Arbeidsmigranten zelf geven tijdens de gesprekken van 2020 aan privacy zeer belangrijk te vinden en dit wordt dan ook als belangrijkste wens opgevoerd. Men wil liever geen kamer delen met een onbekende, hoewel het hokken om kosten te besparen mogelijk moet blijven. Tevens geven 79

arbeidsmigranten tijdens deze gesprekken aan, dat men graag ziet dat de deur op slot mag en dat derden niet zonder toestemming in de slaapkamer kunnen komen. Tijdens de gesprekken die in 2020 gevoerd worden met arbeidsmigranten wordt duidelijk, dat arbeidsmigranten niet graag opteren voor hele grote locaties. Men ziet gemiddeld 30 plaatsen als maximum. Daarboven wordt het aantal voor een dorp te groot, wordt de controle lastiger, komen verschillende nationaliteiten bijeen die niet goed met elkaar kunnen samenleven en wordt de locatie voor Nederlanders minder toegankelijk, terwijl men liever meer zou willen integreren in de Nederlandse samenleving. Hoewel de gemeente niet opteert voor een beleid waarbij 100% eenpersoonskamers wordt nagestreefd, is het hanteren van een norm (40%) in vergelijkend perspectief toereikend. Andere gemeenten hanteren namelijk in het geheel geen norm met betrekking tot eenpersoonskamers. Anderzijds pleit het aanjaagteam waar het normenkader deels op is gebaseerd, juist wel voor een beleid waarin 100% eenpersoonskamers wordt voorgestaan. In de beleidsregels wordt gesteld, dat de huisvesting minimaal aan de SNF-norm dient te voldoen. Dit houdt in, dat bewoners van een locatie met de bestemming “wonen”, “wooneenheden” en “units” minimaal 12 vierkante meter gebruiksoppervlak wonen dienen te hebben.

Bewoners van een locatie met bestemming “logies” of “recreatie” dienen minimaal 10 vierkante meter gebruiksoppervlak te hebben. Dit oppervlak dient geheel inpandig te zijn. De oppervlaktenorm van de slaapkamer is vanaf 1 januari 2024 gesteld op 3,5 vierkante meter (SNF normen, p. 7). De normen van het Aanjaagteam waar het normenkader deels op is gebaseerd, zijn stringenter, hetgeen een bewuste keuze van het Aanjaagteam is geweest (Aanjaagrteam, 2020, p. 6). Het Aanjaagteam bepleit een leefoppervlakte van 15 vierkante meter per persoon en een slaapkameroppervlakte van 5,5 vierkante meter (uitgaande van één persoon per slaapkamer). Als men dus de SNF-normen strikt zou volgen, zou men nog steeds niet voldoen aan de normen van het Aanjaagteam. Overigens hanteren andere gemeente doorgaans eveneens de SNF-norm.

6.2.1.4 Voorzieningen worden actief opengesteld door de gemeente Bij voorzieningen gaat het om de voorzieningen die een gemeente de arbeidsmigranten aanbiedt. Te denken is dan aan het aanbieden van taalcursussen, maar ook voorlichting met betrekking tot de rechten en plichten van arbeidsmigranten. Tijdens de gesprekken die in 2020 gevoerd worden, wordt door de arbeidsmigranten aangegeven dat men beter geïnformeerd zou willen worden over de rechten en plichten. Zo is het geen van de respondenten bekend, dat er een maximum huur geldt die in aftrek van het loon kan worden gebracht (25% van het minimum inkomen). Ook is onbekend dat men zich dient in te schrijven als men langer in Nederland verblijft. Respondenten zijn bang dat inschrijven leidt tot problemen op fiscaal terrein. In het algemeen wordt tijdens deze gesprekken door de arbeidsmigranten aangegeven, dat de gemeente de arbeidsmigranten beter moet proberen te bereiken. Dit zou bijvoorbeeld via facebook of andere social media kunnen. Men komt niet op het gemeentehuis en weet niet waar welke informatie te verkrijgen is. Dit beeld wordt bevestigd in de gesprekken die in 2023 met de arbeidsmigranten zijn gevoerd. De gemeente zoekt geen contact met arbeidsmigranten en voorzieningen worden niet actief aangeboden. Zo is niet bekend in hoeverre taalcursussen of andere voorzieningen aangeboden worden. 80

Tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten uit 2023 wordt tevens duidelijk, dat geen van de respondenten contact heeft opgenomen met de gemeente en dat hier ook geen behoefte aan bestaat. De respondenten zijn bevreesd, dat contact met de gemeente leidt tot het betalen van meer belasting. Bij andere gemeenten worden gemeentelijke voorzieningen eveneens niet altijd actief aangeboden en vindt zeer weinig contact plaats tussen arbeidsmigranten en de gemeente. Ook elders zijn arbeidsmigranten bevreesd contact op te nemen met de gemeente. Doorgaans wordt ook bij andere gemeenten aangegeven, dat men bang is meer belasting te moeten betalen als de gemeente weet wie waar verblijft. Ook vreest men in sommige gevallen uitzetting. Ook de constatering dat arbeidsmigranten geen weet hebben van hun rechten en plichten doet zich elders voor.

6.2.1.5 De gemeente beschikt over een actueel toezichtsplan Toezicht en handhaving vinden plaats op basis van een jaarlijks handhavingsuitvoeringsprogramma. De beleidsmatige grondslag voor deze uitvoeringsprogramma’s wordt gelegd in het RO VTH beleid 20222024. Eind 2021 voldoet de gemeente in de ogen van de provincie niet aan de kwaliteitscriteria omgevingsrecht zoals die wettelijk zijn vastgelegd. Om wel aan deze criteria te voldoen is het noodzakelijk dat de in het strategisch beleid opgenomen doelen en instrumenten één op één worden vertaald naar de activiteiten in het uitvoeringsprogramma. Daarom wordt eind 2021 het strategisch RO/VTH beleid voor de periode 2022-2024 geactualiseerd. Men beoogt in dit beleid meer verleende vergunningen voor woningbouw en huisvesting van arbeidsmigranten. Daarnaast beoogt men onaangekondigde controles als het vermoeden bestaat dat illegale huisvesting van arbeidsmigranten plaatsvindt. Ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten wordt in het handhavingsuitvoeringsprogramma 2022 gewezen op de vastgestelde beleidsregels. Eind 2022 wordt het uitvoeringsprogramma 2023 aangeboden en toegelicht. In dit uitvoeringsprogramma wordt de aanpak van illegale bewoning in woonwijken en op recreatieparken aangemerkt als prioriteit.

Tevens wordt in de bijbehorende informatienota gesteld, dat de gemeente nog steeds niet voldoet aan de kwaliteitscriteria die in het Besluit omgevingsrecht op het gebied van VTH zijn opgenomen. De gemeente staat daarom onder verzwaard toezicht en tot 1 juli 2023 heeft de gemeente de tijd om een en ander te realiseren. In het uitvoeringsprogramma 2023 wordt onderschreven dat woonruimtes voor buitenlandse werknemers onvoldoende beschikbaar zijn, waardoor huisvesting op andere plekken plaatsvindt. Dit leidt dan tot oneigenlijk gebruik van woningen met bijkomende risico’s op het gebied van brandveiligheid, parkeeroverlast, gezondheidsrisico’s, etc. Het uitvoeringsprogramma 2023 benoemt een aantal acties om de illegale bewoning tegen te gaan. Zo dient een lijst te worden opgesteld met locaties waar illegale bewoning plaatsvindt, dient een preventie-, toezicht- en handhavingsstrategie te worden opgesteld en dient deze strategie vervolgens uitgevoerd te worden. Tevens wordt in het uitvoeringsprogramma 2023 aandacht besteed aan het opstellen en aanpassen van het werkproces, de koppeling met het Bibob-beleid en het actualiseren van de website. Het bestuurlijke instrumentarium dient verruimd te worden, waarbij de mogelijkheid om bestuurlijke boetes in te regelen worden verkend. Ook beoogt men in 2023 inzicht te verkrijgen in het huidige gebruik van recreatieparken.

Men beoogt in 2023 75 integrale controles op de huisvesting van arbeidsmigranten.

81

Vervolgens wordt in juni 2023 de uitvoerings- en handhavingsstrategie door het college vastgesteld. Op basis van een risico-inschatting, worden de risico’s op illegale bewoning in bedrijfsgebouwen, woonwijken en recreatieparken als zeer hoog aangemerkt. In de strategie wordt het toezicht risicogericht en responsief vormgegeven. Zo vindt toezicht plaats op basis van een omgevingsanalyse. Als een overtreding is geconstateerd, wordt overgegaan op een andere strategie: waarschuwen of sanctioneren. Gesteld wordt in deze strategie dat het toezicht plaatsvindt op basis van gebiedscontroles, klachten, etc., maar ook op basis van specifieke projecten. De strategie wordt verder uitgewerkt in een omgevingsanalyse. Hierin wordt illegale huisvesting als zeer hoge prioriteit opgevoerd. Geconstateerd kan worden dat de gemeente voor 2023 over een voldoende concreet toezichtplan beschikt om het toezicht en de handhaving met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten gestalte te kunnen geven. Zeker in vergelijkend perspectief worden in dit toezichtplan ambities vertaald naar concrete activiteiten die ook na afloop van het jaar adequaat geëvalueerd kunnen worden. Ook komt de veronderstelde causaliteit tussen onvoldoende beschikbare woningen en illegale huisvesting toereikend terug in het toezichtsplan.

6.2.2

Verantwoordelijkheid en causale relaties

6.2.2.1 Verantwoordelijkheid In de beleidsregels wordt aan de hand van de procesbeschrijving duidelijk, hoe de verantwoordelijkheden zijn belegd. De initiatiefnemer dient het principeverzoek in te dienen, waarop de gemeente een principeuitspraak doet. Op basis hiervan kan het proces van vergunningaanvraag in gang worden gezet. Aan de hand van de beleidsregels wordt duidelijk, dat de gemeente een faciliterende en toetsende rol vervult en dat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor het naleven van de voorwaarden die de gemeente verbindt aan een omgevingsvergunning. Deze verantwoordelijkheidstoedeling wordt bevestigd in de uitvoeringsen handhavingsstrategie, die in juni 2023 wordt vastgesteld. Hierin word als uitgangspunt verwoord, dat inwoners en bedrijven verantwoordelijk zijn voor het indienen van goede en volledige aanvragen. De gemeente vervult daarbij een facilitaire rol. Ten aanzien van het toezicht is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. Uiteraard voert de gemeente toezicht uit op de naleving van de voorwaarden zoals gesteld in de omgevingsvergunning. Daarnaast dient de huisvester op basis van een beheerplan echter ook de nodige activiteiten op het gebied van toezicht te ondernemen. Soms wordt de beleidsmatige verantwoordelijkheid van de gemeente ter discussie gesteld.

Eén persoon per slaapkamer is immers een zaak van de bedrijven zelf en dat hoeft de gemeente niet in beleid te regelen, zo geven werkgevers en huisvesters tijdens de gesprekken in 2020 aan. Tijdens de interviews wordt aangegeven dat het opleggen van verblijfsbelasting wordt bemoeilijkt omdat het team dat deze belasting moet heffen geen informatie krijgt over de omgevingsvergunningen die verstrekt worden voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Dit wordt overigens in het ambtelijk wederhoor tegengesproken.

82

In het participatieprotocol dat bij de strategie van juni 2023 wordt aangeboden, wordt duidelijk, dat de initiatiefnemer de verantwoordelijkheid heeft om actief in overleg te treden met de omgeving. De gemeente vervult hierbij een toetsende rol: “Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten als bedoeld in de leden 1 tot en met 3 van artikel 1 is op grond van artikel 16.55, lid 7 van de Omgevingswet participatie verplicht, dit houdt in dat: 1. De aanvrager gelijktijdig met de aanvraag omgevingsvergunning een participatieplan indient, waarin is aangegeven hoe het participatieproces is vormgegeven en wat met de uitkomsten van de participatie is gedaan; 2. Het participatieplan volledig en akkoord is bevonden door het college. (…) Om tot een goed plan te komen en zo snel mogelijk een omgevingsvergunning te krijgen, is het belangrijk dat u vroegtijdig in gesprek gaat met de omgeving. Dat zijn alle inwoners, bedrijven en organisaties die op de een of andere manier (positief of negatief) in hun belang worden geraakt. Bijvoorbeeld omdat het gebouw dat u wilt neerzetten een deel van het uitzicht wegneemt van omwonenden of omdat de zonnepanelen die u op de uitbreiding uw bedrijfspand wilt plaatsen misschien de elektrische auto’s van omwonenden van stroom kunnen voorzien.

In gesprekken met mensen die betrokken zijn bij een gebied of een duidelijk belang hebben, komen vaak nieuwe inzichten en ideeën naar voren die uw plan beter kunnen laten aansluiten bij de omgeving. Niet iedereen hoeft het uiteindelijk eens te zijn met uw plan, maar als mensen zich gehoord voelen, vermindert dat wel de kans dat ze in een later stadium bezwaar maken. Het betrekken van de omgeving bij het maken van een plan kost u aan de voorkant misschien extra tijd, maar levert over het hele traject meestal tijd op. Er komen vaak ook nog eens betere plannen uit. Bovendien is het gewoon een kwestie van goed fatsoen om met de omgeving te praten over wat u wilt gaan doen” (Participatieprotocol, juni 2023). In vergelijkend perspectief loopt de gemeente op het gebied van verantwoordelijkheidsverdeling goed in de pas. Doorgaans wordt de primaire verantwoordelijkheid voor een adequate huisvesting bij de initiatiefnemer gelegd. De gemeente vervult vervolgens een faciliterende en toetsende rol. Op het gebied van toezicht is de gedeelde verantwoordelijkheid zeker niet ongebruikelijk. Uiteraard houdt de gemeente toezicht, maar daarnaast is de huisvester belast met het directe toezicht. In vergelijkend perspectief valt het participatieprotocol in positieve zin op. Niet iedere gemeente beschikt al over een dergelijk protocol.

6.2.2.2 Causale relaties De causale relaties die de gemeente hanteert in het beleid en de uitvoering dienen valide te zijn. Dit houdt in, dat deze relaties idealiter ontleend dienen te zijn aan een reeds bestaande theorie die toereikend is geverifieerd. Daarnaast kan de validiteit van causale relaties in de hand worden gewerkt door het beleid en de praktijk te baseren op ervaringen die vanuit verschillende disciplines zijn ingebracht. Los van het duidelijk beleggen van verantwoordelijkheden, veronderstelt de gemeente tevens de nodige causale relaties. Zo wordt in het uitvoeringsprogramma 2023 veronderstelt dat onvoldoende beschikbare huisvesting leidt tot oneigenlijk gebruik van woningen. Dit leidt vervolgens tot de nodige risico’s, zoals gezondheidsrisico’s. Tevens heeft het illegaal gebruik tot gevolg dat overlast in de buurt ontstaat

83

(bijvoorbeeld meer parkeren en vervoerbewegingen), dat bedrijven worden beperkt in hun groeimogelijkheden (door bewoning van bedrijfswoningen) en dat branden sneller kunnen ontstaan. De omgevingsanalyse hanteert eveneens een soortgelijke causale relatie: “Woonruimtes voor buitenlandse werknemers zijn onvoldoende beschikbaar, waardoor huisvesting op andere plekken plaatsvindt. De huidige huisvesting van buitenlandse werknemers leidt tot oneigenlijk/strijdig gebruik van de objecten met de volgende bijkomende risico’s: slechte brandveiligheid (zeker in combinatie met overbewoning), parkeeroverlast, gezondheidsrisico’s door beperkt ventileren, slechte sanitaire voorzieningen en verslechtering van de waterkwaliteit (door bij gebrek aan riolering lozing op oppervlaktewater). Het illegaal gebruik heeft vooral tot gevolg dat overlast in de buurt ontstaat (onder meer parkeren en vervoerbewegingen), bedrijven worden beperkt in hun groeimogelijkheden (door bewoning van bedrijfswoningen) en branden sneller kunnen ontstaan en uitbreiden en vluchtmogelijkheden worden beperkt (met name bij splitsing en overbewoning)” (Omgevingsanalyse). Deze causale redenering, waarbij het verband wordt gelegd tussen onvoldoende beschikbare huisvesting, illegale huisvesting en risico’s, wordt ook in andere gemeenten gehanteerd.

Daarbij valt op, dat andere gemeenten dan tevens de relatie doortrekken naar het beslag op toezicht en handhaving. Immers, illegale huisvesting leidt tot de nodige extra inspanningen op het gebied van toezicht en handhaving. Daarnaast rijst de vraag of men illegale huisvesting het best tegen kan gaan door middel van toezicht en handhaving of eerder door middel van een optimalisatie van het vergunningsproces.

6.3

Uitvoering

6..3.1 Controle 6.3.1.1 Vanuit de gemeente wordt toezicht uitgeoefend op de naleving van gemeentelijke belangen Tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten uit 2020 wordt aangegeven, dat controles vaak vooraf worden aangekondigd. Een onaangekondigde controle zou veel effectiever zijn. Overtredingen in het dorp zijn eveneens zichtbaar, maar hier wordt niet op gehandhaafd. Ook wordt niet toegezien op de gehanteerde huurprijs en op het onderhoud van de woningen en de tuin. Werkgevers en huisvesters zelf bepleiten eveneens een betere handhaving tijdens deze gesprekken. “Het beleid moet zo zijn, dat het de goede initiatieven faciliteert en dat het de slechte huisvesting aanpakt”, zo wordt gesteld tijdens deze gesprekken. Vanuit deze gesprekken ontstaat de indruk, dat in 2020 het toezicht en de handhaving te weinig onderscheidend en effectief is. Het gevolg is dan ook, dat goede initiatieven worden gefrustreerd, terwijl men de slechte gevallen te weinig aanpakt, althans in de ogen van de respondenten uit die tijd. De huismeesters voeren wel controles uit, met name of er wel goed wordt schoongemaakt, zo stellen de arbeidsmigranten in de gesprekken uit 2020. Tijdens deze gesprekken blijkt ook, dat de huismeester niet altijd aanwezig is. De aanwezigheid van een huismeester wordt door de arbeidsmigranten wel als positief ervaren.

Ook tijdens de interviews die ten behoeve van dit onderzoek in 2023 zijn afgenomen wordt duidelijk, dat lang niet altijd een beheerder aanwezig is. Tijdens twee gesprekken met arbeidsmigranten uit 2023 wordt aangegeven dat zij nog nooit een beheerder hebben gezien. Het betreft hier vermoedelijk illegale huisvesting. De respondenten die gehuisvest zijn bij de werkgevers en vermoedelijk legaal wonen, geven aan dat de beheerder (of iemand anders) altijd aanwezig is en toeziet op de vertrekken, met name of de vertrekken schoon zijn. 84

Het aantal integrale controles op de huisvesting van arbeidsmigranten wordt als volgt weergegeven: Werkelijk 2020 Integrale huisvesting werknemers

controles 48 buitenlandse

Raming 2021

Werkelijk 2021

Raming 2022

Raming 2023

60

55

60

75

(Uitvoeringsprogramma 2022, p. 12, Uitvoeringsprogramma 2023, p. 13) Te zien is, dat het aantal controles in 2023 geïntensiveerd wordt. Opvallend is echter, dat in de omgevingsanalyse van juni 2023 het volgende wordt gesteld: “Om illegale bewoning in woonwijken, op industrieterreinen en op recreatieparken tegen te gaan, • voeren wij ten minste 50 controles uit op jaarbasis op illegale bewoning en of onveilige situaties op bedrijventerreinen en in woonwijken en ondernemen actie bij strijdig gebruik, • controleren wij minimaal 1 recreatiepark per jaar op het gebruik conform het bestemmingsplan en ondernemen actie bij strijdig gebruik” (Omgevingsanalyse, p. 3 en 4). In de omgevingsanalyse wordt dus uitgegaan van 50 controles en niet van 75. De omgevingsanalyse van juni 2023 biedt in dit verband het volgende inzicht:

“Daarnaast staan volgens de basisregistratie personen 228 individuen ingeschreven op de diverse vakantieparken in Medemblik waar dat niet is toegestaan. We zien voor zowel de bewoning in woonwijken als op recreatieparken een toename in het aantal meldingen en dossiers dat is aangemaakt” (Omgevingsanalyse, p. 2). Respondenten stellen, dat de gemeente ongeveer 500 tot 600 locaties op het oog heeft waarvan men vermoedt dat hier zonder vergunning wordt gehuisvest. De gemeente vermoedt daarnaast, dat het eigenlijke aantal onvergunde adressen waar gehuisvest wordt, nog hoger ligt. Als het 85

beeld van de respondenten gevolgd wordt, zou het dus om meer dan 2.000 personen kunnen gaan die illegaal gehuisvest worden. Dit betreft echter niet alleen arbeidsmigranten. De controles vinden nu veelal plaats op basis van meldingen die inwoners via Fixi kunnen doen. Vervolgens bezoekt men de betreffende locatie. Er wordt dan gesproken met huisvesters en arbeidsmigranten en men controleert dan de situatie op brandveiligheid en andere onderwerpen. Ook wordt bezien of de huur niet te hoog en of het loon niet te laag is7. Ook wordt naar aanleiding van binnengekomen brieven van het UWV of de Belastingdienst gecontroleerd. Het blijkt dan vaak dat meer personen wonen op hetzelfde adres, terwijl deze personen niet bekend zijn bij de gemeente. Als men een short-stay arbeidsmigrant aantreft tijdens een controle, dan wordt een ID gevraagd en genoteerd. De gemeente voert de controle dan nogmaals uit na vier maanden om te bezien of de betreffende arbeidsmigrant geregistreerd staat in de BRP. Indien men huisvesting zonder vergunning aantreft, kan de gemeente een last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen. Indien geen acuut gevaar bestaat, wordt in sommige gevallen gepoogd om alsnog een vergunning te verstrekken. Dit is echter niet altijd mogelijk. Op sommige locaties staat het beleid of andere bepalingen huisvesting van arbeidsmigranten immers niet toe.

In de meeste gevallen bestaat niet echt een acuut gevaar en legt men een last onder dwangsom op. De huisvester heeft dan 8 weken de tijd om te voldoen aan de gestelde eisen (vaak ontruiming). In alle gevallen vindt dan na deze periode hercontrole plaats. Mocht de situatie niet verbeterd zijn, dan is de dwangsom verbeurd. Bij acuut gevaar kan direct bestuursdwang worden toegepast, maar dit gebeurt zelden. Logischerwijs komen vanuit de kernen de meeste meldingen binnen. Men vermoedt dat de huisvesting in het buitengebied beter is, aangezien hier meer vergunningen voor worden aangevraagd, maar dit is uiteraard niet met zekerheid te stellen. Men weet immers niet wat men niet weet. In de omgevingsanalyse wordt dit probleem als volgt geformuleerd: “Een deel van het illegaal gebruik leidt niet direct tot hinder voor de omgeving; doordat over deze activiteiten niet geklaagd wordt, zijn deze activiteiten vaak ook niet bekend bij de gemeente. Bij handhavend optreden door de gemeente bij een gelijksoortige situatie worden de nog niet bekende situaties door beklaagde vaak aangedragen. Dit geeft een gevoel van rechtsongelijkheid bij de overtreder” (Omgevingsanalyse, juni 2023). Ook de vergunde locaties worden gecontroleerd. Zo controleert de brandweer vergunde huisvesting eens per jaar. Over het algemeen voldoet vergunde huisvesting goed aan de gestelde voorwaarden.

Wel komt het voor, dat in buitengebieden andere arbeidsmigranten blijken te wonen, terwijl zij niet op dat adres staan geregistreerd. Het merendeel van vergunde woningen kent geen nachtregister en ook is niet altijd een beheerder aanwezig. De beleidsregels zijn niet altijd bekend bij de doelgroep, hetgeen een goede naleving door de doelgroep niet in de hand werkt. Daarnaast wordt tijdens de interviews aangegeven, dat de gemeente niet strikt genoeg is in het toezicht. Het gevolg is dan ook, dat arbeidsmigranten zich verplaatsen naar Medemblik, aldus de respons in dit verband. Het aanleggen van een leegstandslijst kan effectief zijn om gerichte controles uit te voeren. Panden die als leegstaand te boek staan, zouden immers vermoedelijk gebruikt kunnen worden voor illegale 7

De vraag kan hier gesteld worden in hoeverre de gemeente bevoegd is tevens de hoogte van het loon te controleren, maar respondenten vanuit de gemeente geven aan, dat de gemeente hier wel op controleert.

86

huisvesting. Aan de andere kant schrijven huisvesters arbeidsmigranten niet altijd uit met als gevolg dat hun pand dan niet op de leegstandslijst verschijnt. Het heffen van verblijfsbelasting kent een directe relatie met het toezicht en het handhaven op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten. Een betere aangifte voor deze verblijfsbelasting geeft de gemeente immers direct inzicht in het aantal personen en het aantal overnachtingen. De geraamde extra belastinginkomsten van 4 ton, die men voor ogen had door een intensiever toezicht, zijn echter tot dusver niet gerealiseerd. Het probleem is echter complex van aard. Omdat men arbeidsmigranten niet laat registreren en men ook niet altijd een aangifte doet voor de verblijfsbelasting, heeft de gemeente geen goed zicht op het aantal arbeidsmigranten, het aantal overnachtingen en de locaties. Het gevolg hiervan is weer, dat men geen verblijfsbelasting kan heffen. Tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten uit 2023 blijkt, dat geen van de respondenten ervaring heeft met gemeentelijke controles. De respondenten zijn hier wel bang voor. Zo hebben zij van andere arbeidsmigranten vernomen dat een controle kan leiden tot uitzetting. In de omgevingsanalyse worden vanaf het vierde kwartaal van 2023 de nodige activiteiten en maatregelen gepland op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten.

Zo beoogt men in het vierde kwartaal van 2023 en het eerste kwartaal van 2024 inzicht te verkrijgen in het gebruik. Men analyseert daartoe het kadaster, de huidige lijsten worden bijgewerkt, de verblijfsbelasting wordt geïnventariseerd en men start met het onderzoek hoeveel bedden er nu bekend zijn (op basis van het Decisio rapport). Vervolgens stelt men in het tweede en het derde kwartaal van 2024 een preventie, toezicht en handhavingsstrategie op. Daarbij beoogt men tevens het bestuurlijke instrumentarium te verruimen en men denkt daarbij aan het mogelijk inregelen van een bestuurlijke boete. Vanaf het vierde kwartaal van 2024 dient deze strategie uitgevoerd te worden. Daarnaast worden in 2024 vakantieparken geprioriteerd en wil men in dat jaar meer aandacht besteden aan het opleggen van een last onder dwangsom. In vergelijkend perspectief valt op, dat de gemeente specifieke controles op illegale huisvesting uitvoert en deze ook intensiveert. Ook het aanleggen van een leegstandslijst en het leggen van de relatie met de verblijfsbelasting, vallen in positieve zin op. Andere gemeenten handhaven eveneens op basis van binnengekomen klachten en meldingen. Ook het uitvoeren van herhaalde controles met het oog op een juiste registratie, komt ook bij andere gemeenten voor.

Het gegeven dat de gemeente geen volledig zicht heeft op illegale huisvesting, doet zich tevens bij andere gemeenten voor. Het feit dat een inschatting wordt gemaakt van de omvang van illegale huisvesting, valt in positieve zin op. Een jaarlijkse controle op vergunde huisvesting is vrij gebruikelijk. Vraagtekens kunnen worden gezet bij het ambitieniveau op het gebied van toezicht en handhaving. Als men ervan uitgaat, dat in 2021 55 controles zijn uitgevoerd, lijkt het aantal van 75 in 2023 aan de hoge kant. In de omgevingsanalyse die medio 2023 wordt gepresenteerd, gaat men overigens van 50 controles uit. Het opleggen van bestuurlijke sancties wordt ook in andere gemeenten toegepast. De voorgenomen acties, zoals geformuleerd in de omgevingsanalyse, kunnen in vergelijkend perspectief als zeer positief worden aangemerkt. Op basis hiervan kan geconstateerd worden, dat de gemeente daadwerkelijk bezig is de effectiviteit van toezicht en handhaving te optimaliseren.

87

6.3.1.2 De huisvesting geschiedt conform het gemeentelijk beleid Tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten in 2020 blijkt, dat men veelal een kamer moet delen met een persoon die doorgaans niet bekend is, soms zelfs met twee personen. Als men langer blijft of vaker terugkomt, slaagt men er vaak wel in om een betere woonplek te vinden. Vooral huisvesting waar de werkgever geen zicht heeft op de huisvesting, ervaart men als ondermaats. Dit beeld wordt bevestigd tijdens de gesprekken met arbeidsmigranten die in 2023 zijn gevoerd. Ook deze respondenten moeten soms een kamer delen met een persoon die zij vooraf niet kenden. Soms mag de kamer niet op slot worden gedaan met als gevolg dat veel wordt gestolen. Tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten in 2020 blijkt ook, dat arbeidsmigranten zonder overleg van de ene locatie naar de andere worden verhuisd. Ze krijgen dan een dag tevoren te horen dat er de volgende dag een verhuizing in de planning staat. Dit patroon wordt tijdens de gesprekken met arbeidsmigranten uit 2023 bevestigd. Tijdens een verblijf van twee maanden moesten drie van de vijf respondenten meer dan twee keer verhuizen, één respondent zelfs vier keer. Dit wordt vooraf nooit aangekondigd, zo wordt aangegeven door de respondenten.

Op basis van deze gesprekken wordt duidelijk, dat een verwachte controle de aanleiding kan zijn om tot directe verhuizing over te gaan. Tijdens de controles die de gemeente uitvoert naar illegale bewoning stuit men vaak op kleine ruimtes waar meerdere personen worden gehuisvest. Het gaat dan om huizen waar 6 tot 8 personen leven en waarbij slaapkamers gedeeld moeten worden. De huisvesting is dan veelal geregeld door uitzendbureau die gevestigd zijn in het land van herkomst, aldus de respons in dit verband. Daarnaast is de brandveiligheid onvoldoende geborgd en is de elektriciteit soms onveilig. Ook wordt soms een te hoge huur voor de huisvesting gevraagd. Dit beeld wordt bevestigd tijdens de gesprekken met arbeidsmigranten die in 2023 zijn gevoerd. Ook hier wordt aangegeven dat men gehuisvest wordt in huizen waar 6 tot 8 personen samenleven. Deze woningen zijn niet gelokaliseerd bij de werkgever en vermoedelijk is hier sprake van illegale huisvesting. Zo’n woning beschikt over één badkamer, één toilet en één keuken. De ventilatie is soms niet op orde in dit soort woningen, zo wordt aangegeven. De respondenten zijn ontevreden over de hygiëne. Zo komt het voor dat de douche en het toilet vier weken niet worden schoongemaakt, terwijl de woning door acht personen wordt bewoond.

De arbeidsmigranten die tijdens dit onderzoek zijn ondervraagd geven aan, dat de huur die in aftrek wordt gebracht op het loon soms meer bedraagt dan 25% van het wettelijk minimum loon, hetgeen wettelijk niet is toegestaan. Dit beeld wordt eveneens bevestigd in de omgevingsanalyse: “Tijdens de controles op illegale bewoning komen de toezichthouders een aantal dingen vaak tegen. Ten eerste zijn het vaak “grote spelers” die de mensen illegaal ergens huisvesten. Met grote spelers worden personen bedoeld die vaak genoemd worden door de arbeidsmigranten als zijnde degene die ze huisvesting hebben gegeven. Ten tweede worden arbeidsmigranten vaak uitgebuit door deze “grote spelers”. Voor een groot deel zijn dit de jonge arbeidsmigranten die niet eerder in Nederland hebben gewerkt. Tijdens controles valt op dat de oudere generatie hier minder last van heeft. Ten derde worden de arbeidsmigranten vrijwel altijd hiernaartoe gehaald door ronselaars die hen in deze illegale situaties brengen. Arbeidsmigranten dragen zelf zelden zorg voor de eigen huisvesting. (..) In de buurt waar arbeidsmigranten wonen kan dit voor de buurt overlast opleveren vanwege een ander dag- en leefritme, de hoeveelheid auto’s, de wisseling van arbeidsmigranten (door verhuurder uitzendbureaus). (..) De arbeidsmigranten verblijven met regelmaat 88

op locaties die niet voldoen aan de huidige wet- en regelgeving. Het gaat dan om overbewoning, slechte ventilatie en isolatie, hygiëne, maar ook brandveiligheid” (Omgevingsanalyse, juni 2023, p. 4). De vergunde huisvesting is veel beter op orde. Op deze locaties wordt doorgaans veel beter voldaan aan de wettelijke voorschriften en aan de overige voorwaarden die verbonden zijn aan de vergunning. Dit geldt met name op het gebied van brandveiligheid. Wel constateert men dat ook bij vergunde huisvesting het merendeel geen nachtregister heeft en dat lang niet altijd een beheerder aanwezig is (Interviews, 2023). Dit beeld wordt bevestigd in de gesprekken met de arbeidsmigranten die in 2023 zijn gevoerd. De respondenten die gehuisvest zijn bij hun werkgever en vermoedelijk legaal wonen, hebben nooit hoeven te verhuizen. Daarnaast beschikken deze respondenten over een eigen slaapkamer en een eigen badkamer en zijn de vertrekken schoon. De beheerder is er niet altijd, maar wel is er altijd iemand aanwezig. De arbeidsmigranten die tijdens dit onderzoek zijn geïnterviewd geven aan, niet altijd het wettelijk minimum loon te ontvangen, terwijl men gemiddeld 50 uur per week werkt. Meerwerk of overwerk wordt niet betaald en men weet niet hoe men verzekerd is. Het onderscheid tussen illegale en legale huisvesting springt in het oog, maar is in vergelijkend perspectief niet opmerkelijk.

Ook bij andere gemeenten komt naar voren, dat vergunde huisvesting doorgaans veel beter op orde is dan illegale huisvesting. Bij vergunde huisvesting houdt men zich doorgaans aan de gestelde voorwaarden, is men ruimer behuisd, behoeft men niet te verhuizen en is de hygiëne en de brandveiligheid beter gebord. Bij illegale huisvesting is het beeld beduidend pessimistischer.

6.3.1.3 Het proces van vergunningsafhandeling verloopt doelmatig De casestudie maakt duidelijk dat voor het huisvesten van arbeidsmigranten verschillende vergunningen nodig zijn. Zo dient men over een vergunning brandveilig gebruik te beschikken, maar ook over een vergunning voor de activiteit bouwen. De verschillende vergunningen kennen verschillende procedures. In de bevestiging stelt de gemeente dat de behandeling van de vergunning voor brandveilig gebruik volgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure verloopt. De behandeling van de aanvraag bouwen verloopt volgens de reguliere voorbereidingsprocedure. Opvallend is, dat de aanvraag op 18 oktober 2021 wordt bevestigd door de gemeente, maar dat pas op 7 december 2021 wordt aangegeven dat de aanvraag niet volledig is. Tevens blijkt dan, dat ook de activiteit handelen in strijd met ruimtelijke regels in de aanvraag betrokken dient te worden. Het oordeel van de AB-commissie is zeer bepalend voor het procesverloop. De behandeling van de aanvraag wordt namelijk opgeschort tot minimaal twee weken nadat de gemeente het advies van deze commissie heeft ontvangen. 18 januari 2022 heeft de AB-commissie echter nog geen bezoek gebracht. Uiteindelijk wordt op 7 juni 2022 een positief advies van de AB-commissie ontvangen, dus ruim een half jaar nadat de aanvraag is gedaan. Ook het oordeel van de omgevingsdienst is bepalend.