01 Onderzoek Huisvesting Arbeidsmigranten Medemblik

Huisvesting Arbeidsmigranten in Medemblik

Onderzoek Rekenkamercommissie Medemblik-Opmeer 28 november 2023

1

Inhoudsopgave

Bestuurlijke rapportage

3

Inleiding

4

Analyse

5

Conclusies

10

Aanbevelingen

11

Bestuurlijke reactie

13

BIJLAGE: Huisvesting Arbeidsmigranten in Medemblik

14

Lijst van geraadpleegde documenten

109

2

Huisvesting Arbeidsmigranten in Medemblik Bestuurlijke rapportage Onderzoek Rekenkamercommissie Medemblik-Opmeer 25 oktober 2023

3

Inleiding De rekenkamercommissie heeft een onderzoek uitgevoerd naar de manier waarop het gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgevoerd en naar de doeltreffendheid van dat beleid. Het doel van dit onderzoek is daarbij het verstrekken van inzicht aan de gemeenteraad in de manier waarop gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd en in de factoren die de doeltreffendheid van dat beleid bepalen, opdat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad versterkt kan worden. Hiertoe is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: In welke mate wordt het gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten doeltreffend gerealiseerd en welke factoren bepalen de doeltreffendheid van dit beleid? Deze onderzoeksvraag kan vertaald worden naar de volgende deelvragen: 1. Welk normenkader kan gehanteerd worden voor de uitvoering van beleid? 2. Welk beleid heeft de gemeente vastgesteld met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten? 3. Hoe verloopt de uitvoering van dat beleid in de praktijk? 4. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en welke rol speelt de gemeenteraad met betrekking tot dit beleidsonderwerp? 5. Hoe verhouden het beleid en de uitvoering zich tot het geformuleerde normenkader? 6.

Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd om de doeltreffendheid van de uitvoering te optimaliseren? Het normenkader is conform het onderzoeksprotocol geconstrueerd aan de hand van een analyse van wetenschappelijke literatuur, eerder onderzoek op dit terrein, hogere wet- en regelgeving, jurisprudentie, adviezen, etc. Dit normenkader fungeert eerder als zoeklicht voor het onderzoek, dan als kwantitatief kader waar het beleid en de praktijk aan moeten voldoen. Het normenkader gaat bijvoorbeeld in op de manier waarop de doelstellingen zijn geformuleerd, de middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de uitvoering, de mate waarin het beleid politiek en bestuurlijke steun geniet, etc. Om het vastgestelde beleid in beeld te brengen zijn alle genomen college- en raadsbesluiten, inclusief de aangenomen moties en amendementen, met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten geanalyseerd en in beeld gebracht. De uitvoering van het beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten in de praktijk is getraceerd aan de hand van interviews met ambtenaren (zowel beleidsambtenaren als toezichthouders), maar ook met arbeidsmigranten zelf. Op die manier ontstaat een beeld van de wijze waarop het gemeentelijk beleid in de praktijk wordt uitgevoerd.

De communicatie richting de gemeenteraad is getraceerd aan de hand van alle documenten die zijn toegezonden aan de gemeenteraad (raadsinformatiebrieven, raadsvoorstellen, etc.) en informatie die mondeling tijdens commissie- en raadsvergaderingen door het college is verstrekt. De rol die de raad zelf speelt is in beeld gebracht aan de hand van de discussies die in commissie- en raadsverband zijn gevoerd door de raadsleden.

4

Vervolgens is geanalyseerd in hoeverre het gevoerde beleid en de uitvoering in de praktijk zich verhouden tot de aandachtsgebieden, zoals weergegeven in het normenkader. Tevens is daarbij een vergelijking gemaakt met de gemeente Opmeer, aangezien hetzelfde onderzoek ook voor deze gemeente is uitgevoerd. Centraal in deze analyse staan mogelijke verklaringen voor de mate van doeltreffendheid. Deze analyse kan leiden tot aanbevelingen om de doeltreffendheid te optimaliseren. Het onderzoek richt zich op het tijdvak 2021 tot juni 2023. In mei 2021 zijn immers de beleidsregels bij de gemeente Medemblik geactualiseerd en dit lijkt dan ook een logisch startpunt voor het onderzoek. Uiteraard zijn documenten van voor die datum, maar die wel invloed hebben op dit tijdvak, meegenomen in dit onderzoek.

Analyse Als de bevindingen uit het onderzoek worden afgezet tegen het geformuleerde normenkader, ontstaat het volgende beeld:

Operationele norm

Paragraaf in de bijlage

Operationele norm voor beleid

6.2

Het beleid is conform Nationale wetgeving en EUrichtlijnen vormgegeven.

6.2.1.1

Het beleidskader verhoudt zich goed tot nationale wetgeving en tot de EU-richtlijnen.

Per huisvestingscategorie dient aangegeven te worden of huisvesting is toegestaan en zo ja, wat per categorie het maximaal aantal personen is. Begrippen die gehanteerd worden zijn duidelijk en eenduidig.

6.2.1.2

De beleidsregels laten duidelijk zien waar en voor welke categorie (short-stay of mid-stay) huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk is. Ook worden de gehanteerde begrippen eenduidig toegelicht en consistent gehanteerd.

Eén persoon per slaapkamer en minimaal 15 m2 leefoppervlakte per persoon.

6.2.1.3

In de beleidsregels wordt een norm van 40% gehanteerd. De gemeente hanteert de SNF-norm (zie normenkader in bijlage): 12 m2 leefoppervlakte per persoon en 3,5 m2 per slaapkamer. Het hanteren van de SNF-norm komt ook bij andere gemeenten voor.

5,5 m2 per slaapkamer.

Constatering

5

Voorzieningen op het gebied van inburgering en integratie worden actief opengesteld voor EU-arbeidsmigranten.

6.2.1.4

De gemeente zoekt niet actief contact met arbeidsmigranten en gemeentelijke voorzieningen, zoals taalcursussen, voorlichting over rechten en plichten, etc. worden niet actief aangeboden. Arbeidsmigranten geven op hun beurt aan geen behoefte te hebben aan contact met de gemeente. Men is bevreesd dat contact met de gemeente leidt tot het betalen van meer belasting.

De gemeente beschikt over een actueel (jaarlijks vastgesteld) toezichtsplan.

6.2.1.5

Geconstateerd kan worden dat de gemeente voor 2023 over een voldoende concreet toezichtplan beschikt om het toezicht en de handhaving met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten gestalte te kunnen geven. Zeker in vergelijkend perspectief worden in dit toezichtplan ambities vertaald naar concrete activiteiten die ook na afloop van het jaar adequaat geëvalueerd kunnen worden. De uitvoerings- en handhavingsstrategie, zoals deze in juni 2023 door het college wordt vastgesteld, merkt het risico op illegale bewoning als zeer hoog aan.

Duidelijk moet zijn wie welke verantwoordelijkheid heeft.

6.2.2.1

Aan de hand van de beleidsregels wordt duidelijk, dat de gemeente een faciliterende en toetsende rol vervult en dat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor het naleven van de voorwaarden die de gemeente verbindt aan een omgevingsvergunning. Deze verantwoordelijkheidstoedeling wordt bevestigd in de uitvoerings- en handhavingsstrategie, die in juni 2023 wordt vastgesteld. Ten aanzien van het toezicht is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. Uiteraard voert de gemeente toezicht uit op de naleving van de voorwaarden zoals gesteld in de omgevingsvergunning. Daarnaast dient de huisvester op basis van een beheerplan echter ook de nodige activiteiten op het gebied van toezicht te ondernemen.

Het beleid is gebaseerd op valide causale relaties.

6.2.2.2

De gemeente veronderstelt een verband tussen onvoldoende beschikbare huisvesting, illegale huisvesting en risico’s. Dit verband wordt ook door andere gemeenten gehanteerd. Wel rijst de vraag of men illegale huisvesting het best tegen kan gaan 6

door middel van toezicht en handhaving of eerder door middel van een optimalisatie van het vergunningsproces.

Operationele norm voor uitvoering

6.3

Vanuit de gemeente wordt toezicht uitgeoefend op de naleving van gemeentelijke bepalingen.

6.3.1.1

Vraagtekens kunnen worden gezet bij het ambitieniveau op het gebied van toezicht en handhaving. Als men ervan uitgaat, dat in 2021 55 controles zijn uitgevoerd, lijkt het aantal van 75 in 2023 aan de hoge kant. In de omgevingsanalyse die medio 2023 wordt gepresenteerd, gaat men overigens van 50 controles uit. In vergelijkend perspectief valt op, dat de gemeente specifieke controles op illegale huisvesting uitvoert en deze ook intensiveert. Ook het aanleggen van een leegstandslijst en het leggen van de relatie met de verblijfsbelasting, vallen in positieve zin op. Het gegeven dat de gemeente geen volledig zicht heeft op illegale huisvesting, doet zich tevens bij andere gemeenten voor. Het feit dat een inschatting wordt gemaakt van de omvang van illegale huisvesting, valt in positieve zin op. Het opleggen van bestuurlijke sancties wordt ook in andere gemeenten toegepast. De voorgenomen acties, zoals geformuleerd in de omgevingsanalyse, kunnen in vergelijkend perspectief als zeer positief worden aangemerkt. Op basis hiervan kan geconstateerd worden, dat de gemeente daadwerkelijk bezig is de effectiviteit van toezicht en handhaving te optimaliseren.

De huisvesting geschiedt conform het gemeentelijk beleid.

6.3.1.2

Illegale huisvesting is minder goed op orde dan legale huisvesting. Het onderscheid tussen illegale en legale huisvesting springt in het oog, maar is in vergelijkend perspectief niet opmerkelijk. Ook bij andere gemeenten komt naar voren, dat vergunde huisvesting doorgaans veel beter op orde is dan illegale huisvesting. Bij vergunde huisvesting houdt men zich doorgaans aan de gestelde voorwaarden, 7

is men ruimer behuisd, behoeft men niet te verhuizen en is de hygiëne en de brandveiligheid beter gebord. Bij illegale huisvesting is het beeld beduidend pessimistischer. Het proces van vergunningsafhandeling verloopt doelmatig.

6.3.1.3

Het proces is sterk afhankelijk van externe partijen, zoals de omgevingsdienst, de brandweer en de ABcommissie. De vraag rijst of de procedure doelmatig is vormgegeven. Zo ontstaat de indruk, dat de verschillende adviserende actoren (AB-commissie, omgevingsdienst en brandweer) sequentieel werken ten opzichte van elkaar in plaats van simultaan. Zo brengt in de onderzochte casus de omgevingsdienst op 3 mei 2022 advies uit, de ABcommissie op 7 juni 2022 en de brandweer op 26 juli 2022. Daarnaast worden per benodigde vergunning verschillende processen gevoerd. Het blijkt voor een aanvrager moeilijk om de gegevens op te leveren die de gemeente vraagt. Soms worden tijdens de behandeling ook additionele gegevens door de gemeente opgevraagd. Ook dit heeft een vertragend effect op de doorlooptijd, zo wijst de casestudie uit.

De uitvoering dient voldoende draagvlak te hebben bij raadsleden, collegeleden en externe betrokkenen (werkgevers, huisvesters, arbeidsmigranten).

6.3.2.1

De definitieve beleidsregels worden na een tweede behandeling in de raad geamendeerd vastgesteld.

De mate van draagvlak is te traceren aan de hand van commissie- en raadsvergaderingen, interviews met werkgevers, huisvesters en arbeidsmigranten. Ambtenaren die het beleid uitvoeren zijn voldoende gecommitteerd. Voldoende opleiding, werkervaring en capaciteit aanwezig.

Bij de wording van de beleidsregels zijn de ingediende zienswijzen zorgvuldig behandeld. In de reactie op de zienswijzen wordt aangegeven waarom men sommige punten al dan niet heeft vertaald naar de definitieve beleidsregels.

6.3.3.1

De ambtenaren van de gemeente geven tijdens de interviews aan goed uit de voeten te kunnen met de beleidsregels. Tijdens de interviews wordt aangegeven dat men voldoende is toegerust. Men beschikt over voldoende opleiding, ervaring en 8

Voldoende middelen zijn beschikbaar om het beleid uit te kunnen voeren: ICT voorzieningen, administraties, overige middelen.

capaciteit, terwijl ook de overige middelen toereikend zijn. De openstaande vacatures op het gebied van toezicht en handhaving zijn in september 2023 ingevuld. Nieuw personeel moet echter wel worden ingewerkt. Een andere respondent stelt verder in dit verband dat de capaciteit voor handhaving en toezicht op huisvesting zeer beperkt is. De vraag rijst dan, hoe realistisch het uitvoeren van de geplande hoeveelheid integrale controles is.

De gemeente weet waar arbeidsmigranten wonen, waar ze werken en via welke werkgever dat gebeurt.

6.3.4.1

Aangezien bij verblijf korter dan vier maanden een BRP registratie niet verplicht is, heeft de gemeente geen zicht op het aantal arbeidsmigranten dat korter dan vier maanden verblijft. Ook als men langer dan vier maanden verblijft, heeft de gemeente hier niet altijd zicht op. De arbeidsmigranten moeten zich namelijk melden bij de gemeente en als dat niet gebeurt, zijn deze arbeidsmigranten niet bekend bij de gemeente. Eigenlijk zouden veel meer adrescontroles moeten worden uitgevoerd, aldus een respondent. Als tijdens een controle een short-stay arbeidsmigrant wordt aangetroffen, dan wordt wel een ID gevraagd en deze wordt ook geadministreerd. Na vier maanden voert men de controle dan nogmaals uit om te bezien of de betreffende arbeidsmigrant geregistreerd staat in de BRP. drescontroles zou moeten uitvoeren. Het beeld op arbeidsmigranten is echter niet volledig. Respondenten stellen, dat de gemeente ongeveer 500 tot 600 locaties op het oog heeft waarvan men vermoedt dat hier zonder vergunning wordt gehuisvest. De gemeente vermoedt daarnaast, dat het eigenlijke aantal onvergunde adressen waar gehuisvest wordt, nog hoger ligt.

De gemeente leeft de BRP bepalingen onverkort na. De gemeente stimuleert een RNI registratie.

6.3.4.2

Tijdens de interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen wordt duidelijk, dat bij illegale huisvesting doorgaans niet geregistreerd wordt welke arbeidsmigranten waar wonen. Ook bij vergunde huisvesting heeft het merendeel geen 9

nachtregister. Tijdens een ander interview wordt duidelijk dat de gemeente geen zicht heeft op short-stay arbeidsmigranten. Ook als men langer verblijft, heeft de gemeente hier niet altijd zicht op. Dit beeld wordt bevestigd tijdens de gesprekken met de arbeidsmigranten uit 2023. Geen van de vijf respondenten is geregistreerd. Soms adviseert het uitzendbureau om niet te registreren omdat dan meer belasting moet worden betaald.

Conclusies Op basis van de analyse van de bevindingen, kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 1. De gemeente beschikt over een actueel beleidskader, dat in september 2021 door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Het beleidskader dat de gemeente met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten heeft opgesteld, voldoet aan de nationale wetgeving en aan de relevante EU-richtlijnen. 2. De beleidsregels laten duidelijk zien waar en voor welke categorie (short-stay of mid-stay) huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk is. Ook worden de gehanteerde begrippen eenduidig toegelicht en consistent gehanteerd. 3. Hoewel het landelijke Aanjaagteam (zie normenkader in de bijlage) ervoor pleit om één persoon per slaapkamer te huisvesten, hanteert de gemeente een norm van 40% éénpersoonsslaapkamers. De gemeente hanteert de SNF-norm waar het de minimumoppervlakte van de huisvesting betreft: 12m2 leefoppervlakte per persoon en 3,5 m2 per slaapkamer. Deze norm wordt ook door andere gemeenten gehanteerd. Het Aanjaagteam hanteert een striktere norm: 15 m2 leefoppervlakte per persoon en 5,5 m2 per slaapkamer. 4. De gemeente zoekt niet actief contact met arbeidsmigranten. Gemeentelijke voorzieningen, zoals taalcursussen, voorlichting over rechten en plichten, etc. worden niet actief aangeboden. 5.

Arbeidsmigranten hebben de neiging contact met de gemeente te vermijden, waardoor registratie onvoldoende plaats vindt. Men is bevreesd dat contact met de gemeente leidt tot het betalen van meer belasting. Sommige huisvesters of werkgevers stimuleren dit vermijdingsgedrag 6. De gemeente beschikt voor 2023 over een voldoende concreet toezichtplan. Het risico op illegale bewoning wordt voldoende onderkend. 7. De gemeente neemt zelf geen initiatief in de huisvesting van arbeidsmigranten. De primaire verantwoordelijkheid voor de huisvesting ligt bij huisvesters en werkgevers, waarbij de gemeente een faciliterende en toetsende rol op zich neemt. In vergelijking met de gemeente Opmeer, valt het participatieprotocol dat in juni 2023 als bijlage bij de handhavingsstrategie aan het college wordt aangeboden, in positieve zin op. 8. Het beleid gaat uit van een relatie tussen onvoldoende beschikbare huisvesting, illegale huisvesting en risico’s die illegale huisvesting met zich meebrengt.

10

9. De gemeente voert specifieke controles uit op illegale huisvesting en heeft deze onlangs geïntensiveerd. De gemeente heeft een leegstandslijst. Er wordt daarnaast gehandhaafd op basis van binnengekomen klachten en meldingen en er worden herhaalde controles uitgevoerd met het oog op een juiste registratie. De gemeente heeft een inschatting gemaakt van de omvang van illegale huisvesting en past het beleid hierop aan. 10. Vraagtekens kunnen worden gezet bij het ambitieniveau op het gebied van toezicht en handhaving. Als men ervan uitgaat, dat in 2021 55 controles zijn uitgevoerd, lijkt het aantal van 75 in 2023 aan de hoge kant. In de omgevingsanalyse die medio 2023 wordt gepresenteerd, gaat men overigens van 50 controles uit. De voorgenomen acties, zoals geformuleerd in de omgevingsanalyse, kunnen als positief worden aangemerkt. 11. Uit controles blijkt dat bij vergunde huisvesting doorgaans wordt voldaan aan de gestelde voorwaarden. Vergunde huisvesting betekent voor arbeidsmigranten veelal een ruimere behuizing, waarbij de hygiëne en de brandveiligheid beter geborgd is. Bij illegale huisvesting is het beeld beduidend pessimistischer. 12. In vergelijking met de gemeente Opmeer valt op, dat de gemeente Medemblik meer externe actoren inschakelt ter advisering. De gemeente Opmeer maakt bijvoorbeeld in de onderzochte casus geen gebruik van de Agrarische Beoordelings Commissie.

Daarnaast valt op, dat in de onderzochte casus bij de gemeente Opmeer geen verschillende vergunningsprocessen doorlopen hoeven te worden. Zo wordt volstaan met één vergunningsproces, dat zowel voor het bouwen als voor het gebruik dient. Deze factoren bepalen evenwel de snelheid waarmee de aanvraag kan worden afgehandeld. 13. De gemeente slaagt er niet altijd in tevoren duidelijk aan te geven welke gegevens voor de aanvraag noodzakelijk zijn, met vertraging tot gevolg, zo wijst de casestudie uit. 14. De beleidsregels kunnen op voldoende steun vanuit de gemeenteraad en ambtelijke organisatie rekenen. 15. De gemeente onderneemt geen pogingen om de registratie te verbeteren, zoals de invoering van het Westland model. Er is (nog) geen sprake van een verifieerbare koppeling tussen de administratie van de verblijfsbelasting en de registratie van arbeidsmigranten. 16. De raad vervult zijn kaderstellende en controlerende functie op een adequate wijze. 17. Het college informeert de raad op een adequate wijze. Voorafgaand aan het opstellen van nieuwe beleidsregels of het nemen van collegebesluiten informeert het college de raad en gaat met de raad hierover in gesprek. Aanbevelingen Uit de bovenstaande conclusies volgen de volgende aanbevelingen: 1. Aanbevolen wordt de nieuwe Wet goed verhuurderschap te benutten.

Hierin wordt aangegeven dat de huurovereenkomst en de arbeidsovereenkomst gescheiden dienen te zijn. Ook geeft deze wet andere criteria aan, waaraan de verhuur van woonruimte dient te voldoen. Zo wordt iedere vorm van intimidatie richting de huurder verboden, zijn maxima gesteld aan waarborgsommen, is een verplichting vastgelegd om de huurder te informeren, is het in rekening brengen van servicekosten gereguleerd, etc. 2. Optimaliseer het vergunningenproces, onder meer door de verschillende processen en met name de verschillende externe adviezen te integreren en simultaan te laten lopen. De procesbeschrijving 11

vergunningverlening en initiatieven die als bijlage bij de strategie van juni 2023 zijn toegevoegd, geeft een goede opmaat om tot een optimalisatie van het vergunningsproces te komen. 3. Stimuleer de registratie van arbeidsmigranten, onder meer door invoering van het Westlands model (zie 4.2.4 in de bijlage) en door huisvesters op het belang van registratie aan te spreken. De Wet BRP geeft de colleges van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om een bestuurlijke boete van ten hoogste 325 euro op te leggen. Deze boete kan worden opgelegd aan burgers die een in de wet opgenomen verplichting, die van belang is voor het correct bijhouden van de basisregistratie personen, niet nakomen.

12

Bestuurlijke reactie 21 november 2023 Geachte heer Anderson en mevrouw Makelaar, Dank u wel voor uw reactie. Wij begrijpen uw standpunt om vast te houden aan de verordening en geen verlenging van de reactietermijn toe te staan. Wij zijn zoals ik telefonisch vorige week heb toegelicht niet in staat om voor 23 november 2023 een bestuurlijke reactie te doen toekomen op uw rapport. De reactie van het college is in voorbereiding. Wij hebben waardering voor uw onderzoek en nemen de uitkomsten serieus. De ambtelijke advisering heeft een langere doorlooptijd. Wij zullen u medio december onze reactie toezenden. Graag nodigen wij de rekenkamer uit voor een nadere kennismaking met de concerncontroller en ondergetekende. Met vriendelijke groet, Gemeentesecretaris/Algemeen Directeur Louis Hosman

13

Huisvesting Arbeidsmigranten in Medemblik BIJLAGE

14

Hoofdstuk 1:

1.1

Onderzoeksopzet Huisvesting Arbeidsmigranten

Inleiding en aanleiding

Naar aanleiding van een beleidsevaluatie in 2019 actualiseert de gemeente Medemblik in 2021 de beleidsregels met betrekking tot de huisvesting van buitenlandse werknemers (gemeente Medemblik, 11 mei 2021). Tijdens de behandeling in de gemeenteraad blijkt de huisvesting van arbeidsmigranten de nodige discussie op te leveren. Zo worden tijdens de raadsbehandeling van de beleidsevaluatie en van de beleidsregels de nodige moties en amendementen ingediend (Bijv. Motie Aanvulling op aanbevelingen 5 en 6, 19 december 2019, Amendement afschaffen discriminatie bij huisvesting, 8 juli 2021, Amendement aanpassen percentage huisvestingsplekken, 8 juli 2021). Ook onder de bevolking en bedrijven leeft het onderwerp huisvesting van arbeidsmigranten, getuige de 17 zienswijzen die worden ingediend op de beleidsregels (Collegevoorstel DOC-21-358439). In opdracht van de provincie Noord-Holland en in samenwerking met de zeven Westfriese gemeenten wordt eind 2022 een onderzoek opgeleverd om mogelijke locaties in beeld te brengen om de toenemende stroom van buitenlandse werknemers te huisvesten (Sweco, 20 december 2022). Eerder geeft de provincie opdracht om de gegevens over arbeidsmigranten in Noord-Holland Noord te actualiseren voor de periode 2010 tot en met 2020 (Decisio, 6 juli 2022).

Hoewel deze onderzoeken het totaal aan arbeidsmigranten en de mogelijke voorkeurszoekgebieden voor 3.000 logiesplekken in beeld brengen, gaan de onderzoeken niet in op de manier waarop de gemeentelijke beleidsregels worden uitgevoerd en de manier waarop de gemeente acteert in het netwerk dat zich richt op de huisvesting van arbeidsmigranten. De onderzoeken gaan tevens niet in op de ervaringen van de arbeidsmigranten zelf of op de doeltreffendheid van het gevoerde gemeentelijk beleid. Gelet op de politieke belangstelling voor dit onderwerp en het belang van een goed inzicht in de doeltreffendheid van gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van buitenlandse werknemers, is de huisvesting van arbeidsmigranten een relevant object van onderzoek voor de rekenkamercommissie.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvraag

De rekenkamercommissie heeft daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar de manier waarop het gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgevoerd en naar de doeltreffendheid van dat beleid. Het doel van dit onderzoek is daarbij het verstrekken van inzicht aan de gemeenteraad in de manier waarop gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd en in de factoren die de doeltreffendheid van dat beleid bepalen, opdat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad versterkt kan worden. Hiertoe is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: In welke mate wordt het gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten doeltreffend gerealiseerd en welke factoren bepalen de doeltreffendheid van dit beleid? Deze onderzoeksvraag kan vertaald worden naar de volgende deelvragen: 1. Welk normenkader kan gehanteerd worden voor de uitvoering van beleid? 2. Welk beleid heeft de gemeente vastgesteld met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten? 15

3. Hoe verloopt de uitvoering van dat beleid in de praktijk? 4. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en welke rol speelt de gemeenteraad met betrekking tot dit beleidsonderwerp? 5. Hoe verhouden het beleid en de uitvoering zich tot het geformuleerde normenkader? 6. Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd om de doeltreffendheid van de uitvoering te optimaliseren? Een onderzoek naar de realisatie van beleidsdoelstellingen richt zich doorgaans op de voorziene en gewenste effecten. Men kijkt dan in hoeverre de oorspronkelijke gemeentelijke doelstellingen, zoals opgenomen in het beleid, daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Het nadeel van een dergelijk onderzoek is, dat geen verklaringen worden gezocht en gevonden voor een beperkte mate van doeltreffendheid. Dit onderzoek betreft daarom een onderzoek naar doeltreffendheid. Een onderzoek naar doeltreffendheid kent een bredere insteek en richt zich expliciet op factoren die de mate van doelrealisatie kunnen verklaren. Daartoe maakt een onderzoek naar doeltreffendheid een onderscheid tussen de acties en interventies van de gemeente enerzijds en de effecten als gevolg van die acties anderzijds. Doeltreffendheid heeft in essentie betrekking op het realiseren van gewenste en voorziene effecten als gevolg van gemeentelijk handelen.

Een onderzoek naar doeltreffendheid richt zich op de vraag of de beoogde acties en interventies nu daadwerkelijk worden uitgevoerd en daadwerkelijk leiden tot de voorziene en gewenste effecten. Tal van verklaringen zijn denkbaar voor een mindere mate van doeltreffendheid. Het kan bijvoorbeeld zijn, dat het beleid goed wordt uitgevoerd, maar niet tot de gewenste effecten leidt omdat men van inadequate veronderstellingen uitgaat. De beoogde acties worden in dat geval uitgevoerd, maar het gewenste effect wordt niet gerealiseerd. Het kan ook zo zijn, dat het beleid goed is geformuleerd, maar dat de uitvoering tekort schiet. Ook dan wordt het gewenste effect niet gerealiseerd. Al deze mogelijkheden kunnen verklaren waarom de doeltreffendheid van beleid achterwege blijft. Daarnaast worden tevens onvoorziene en ongewenste effecten in een onderzoek naar doeltreffendheid betrokken. Als beleid weliswaar de gewenste effecten oplevert, maar daarnaast zeer veel ongewenste effecten genereert, trekt dit een wissel op de doeltreffendheid van beleid. Conceptueel kan een en ander als volgt worden weergegeven:

16

Doeltreffendheid

Beleid: Voorgenomen acties Beoogde effecten

Uitvoering: Uitgevoerde acties

Gerealiseerdeeffecten: Voorzien onvoorzien Gewenst ongewenst

Normenkader: Verklaringen

Een onderzoek naar doeltreffendheid start doorgaans met het in beeld brengen van het gemeentelijk beleid (deelvraag 2). Dit beeld maakt inzichtelijk welke gewenste effecten de gemeente beoogt en wat daarvoor gedaan moet worden. Vervolgens dient het onderzoek zich te richten op de uitvoering van dat beleid in de gemeentelijke praktijk (deelvraag 3). Beleid dient immers uitgevoerd te worden om de beoogde prestaties en effecten te kunnen realiseren. Als de uitvoering tegen het beleid wordt afgezet, kan bezien worden in hoeverre de beoogde prestaties zijn geleverd en de gewenste effecten zijn gerealiseerd (deelvraag 5). Als de uitvoering van beleid afwijkt van het oorspronkelijk geformuleerde beleid, wil dat niet zeggen dat de uitvoering per definitie ondoeltreffend is. Tijdens de uitvoering kunnen immers effecten worden gegenereerd, die weliswaar niet voorzien zijn, maar achteraf wel wenselijk blijken te zijn (van Twist en Verheul, 2010). Bovendien kan het beleid zelf minder adequaat zijn vormgegeven. Een onderzoek dat zich enkel richt op de mate waarin de uitvoering conform het vastgestelde beleid verloopt, is dan ook te beperkt in die zin dat op die manier geen reflectie op het beleid zelf kan worden gegeven.

Om zowel de uitvoering als het beleid zelf van reflectie te voorzien, is het daarom van belang dat met een extern normenkader wordt gewerkt, waaraan zowel het beleid als de praktijk (de uitvoering) kan worden getoetst. Het normenkader (deelvraag 1) dient om mogelijke verklaringen voor de mate van doeltreffendheid aan te dragen (deelvraag 5).

17

1.3

Methoden en technieken van onderzoek

Het normenkader wordt conform het onderzoeksprotocol geconstrueerd aan de hand van een analyse van wetenschappelijke literatuur, eerder onderzoek op dit terrein, hogere wet- en regelgeving, jurisprudentie, adviezen, etc. en staat dus expliciet los van het gemeentelijk beleid (omdat anders het gemeentelijk beleid niet afgezet kan worden tegen dit kader). Zo heeft het aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (de commissie Roemer) in 2020 een aantal aanbevelingen op dit terrein geformuleerd die tevens aan de gemeenten geadresseerd zijn en deels als basis voor dit normenkader kunnen dienen (Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten, 2020, hierna te noemen het Aanjaagteam). Dit normenkader fungeert eerder als zoeklicht voor het onderzoek, dan als kwantitatief kader waar het beleid en de praktijk aan moeten voldoen. Het normenkader gaat bijvoorbeeld in op de manier waarop de doelstellingen zijn geformuleerd, de middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de uitvoering, de mate waarin het beleid politiek en bestuurlijke steun geniet, etc. (Sabatier, 1986). Om het vastgestelde beleid in beeld te brengen worden alle genomen college- en raadsbesluiten, inclusief de aangenomen moties en amendementen, met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten geanalyseerd en in beeld gebracht.

De uitvoering van het beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten in de praktijk wordt getraceerd aan de hand van interviews met ambtenaren (zowel beleidsambtenaren als toezichthouders), maar ook met arbeidsmigranten zelf. Op die manier ontstaat een beeld van de wijze waarop het gemeentelijk beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. De communicatie richting de gemeenteraad wordt getraceerd aan de hand van alle documenten die zijn toegezonden aan de gemeenteraad (raadsinformatiebrieven, raadsvoorstellen, etc.) en informatie die mondeling tijdens commissie- en raadsvergaderingen door het college is verstrekt. De rol die de raad zelf speelt wordt in beeld gebracht aan de hand van de discussies die in commissie- en raadsverband zijn gevoerd door de raadsleden. Vervolgens wordt geanalyseerd in hoeverre het gevoerde beleid en de uitvoering in de praktijk zich verhouden tot de aandachtsgebieden, zoals weergegeven in het normenkader. Tevens wordt daarbij een vergelijking gemaakt met de gemeente Opmeer, aangezien hetzelfde onderzoek ook voor deze gemeente is uitgevoerd. Centraal in deze analyse staan mogelijke verklaringen voor de mate van doeltreffendheid. Deze analyse kan leiden tot aanbevelingen om de doeltreffendheid te optimaliseren. Het onderzoek wordt zowel uitgevoerd voor de gemeente Medemblik als voor de gemeente Opmeer.

Waar mogelijk zal een vergelijking worden gemaakt tussen deze twee gemeenten. Deze rapportage betreft het onderzoek voor de gemeente Medemblik. Het onderzoek richt zich op het tijdvak 2021 tot juni 2023. In mei 2021 zijn immers de beleidsregels bij de gemeente Medemblik geactualiseerd en dit lijkt dan ook een logisch startpunt voor het onderzoek. Uiteraard zullen documenten van voor die datum, maar die wel invloed hebben op dit tijdvak, worden meegenomen in dit onderzoek.

18

19

Hoofdstuk 2:

2.1

Normenkader

Inleiding

Het doel van dit onderzoek is het verstrekken van inzicht aan de gemeenteraad in de manier waarop gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd en in de factoren die de doeltreffendheid van dat beleid bepalen. Om het onderzoek af te bakenen richt het onderzoek zich op het tijdvak 2021 – 2023. Hoewel niet op voorhand te zeggen is welke factoren precies de doeltreffendheid van het beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten bepalen, kunnen op basis van wetenschappelijke inzichten en inzichten vanuit de praktijk van het openbaar bestuur wel enkele factoren vooraf benoemd worden. Zo kunnen vanuit eerder uitgevoerd wetenschappelijk onderzoek op dit gebied factoren benoemd worden die de mate van doeltreffendheid kunnen verklaren. Daarnaast zijn inzichten te ontlenen aan publicaties vanuit het openbaar bestuur zelf, zoals de rapportage van het aanjaagteam, die in opdracht van het kabinet is opgeleverd. Deze factoren en inzichten worden in dit onderzoek in ieder geval meegenomen en nu ook al opgenomen in dit normenkader. Om beleid doeltreffend te laten zijn, zal enerzijds het beleid zelf aan een aantal criteria moeten voldoen. Anderzijds dient beleid adequaat uitgevoerd te worden. Normen met betrekking tot doeltreffendheid, dienen dan ook in te gaan op zowel de manier waarop het beleid is geformuleerd als op de manier waarop dat beleid wordt uitgevoerd.

De normen richten zich expliciet op het beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en op de uitvoering van dat beleid. De manier waarop de informatievoorziening richting de raad wordt vormgegeven en de manier waarop de raad zelf acteert op dit dossier, zal conform de opzet van dit onderzoek object van onderzoek zijn, maar niet voorzien worden van normen. Het onderzoek richt zich immers op de doeltreffendheid van beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten en niet op de doeltreffendheid van informatievoorziening of de doeltreffendheid van rolinvulling door de raad. In dit hoofdstuk wordt aldus een normenkader uitgewerkt. Hiertoe is eerst een analyse uitgevoerd van de meest relevante wetenschappelijke inzichten en inzichten vanuit het openbaar bestuur op dit terrein. Vervolgens zullen deze inzichten vertaald worden naar gemeentelijk beleid op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten.

2.2

Theoretische verkenning: factoren vanuit eerder wetenschappelijk onderzoek

Vanuit de gedachte dat het succes van uitvoering afhankelijk is van de mate waarin deze uitvoering zich conform het vastgestelde beleid voltrekt, kunnen knelpunten worden aangegeven die in de weg staan van een succesvolle uitvoering. Sommige knelpunten zijn terug te leiden tot al te hoge en optimistische verwachtingen van het beleid. Men onderschat dan de benodigde tijd of middelen of de rol die andere stakeholders spelen (Hudson e.a., 2019). Ook als bij de uitvoering verschillende overheidslagen betrokken zijn, kan dit een juiste uitvoering bemoeilijken (Sausman e.a., 2016). Knelpunten doen zich eveneens voor als het beleid niet in samenwerking met betrokkenen is geformuleerd (Gazley, 2017). Het gegeven dat de aandacht voor uitvoering op de langere termijn kan afnemen, werkt een adequate uitvoering eveneens niet in de hand (Norris en McCrae, 2013, Hudson e.a., 2019).

20

In de top down benadering is de veelheid aan variabelen die uitvoering kunnen beïnvloeden, samengebracht tot een aantal voorwaarden die als noodzakelijk kunnen worden aangemerkt voor een succesvolle uitvoering van beleid. Zo zullen de doelstellingen van het beleid duidelijk en consistent moeten zijn (Nilsen e.a., 2013, Hudson, 2019). Tevens zal men moeten beschikken over een adequate causale beleidstheorie (Pressman en Wildavsky, 1973). De handhaving tijdens de uitvoering zal door middel van (wettelijke) bepalingen gestructureerd moeten zijn om compliance te borgen, waarbij sancties of incentives kunnen worden ingezet (Sabatier, 1986, Hill, 2005). Uitvoerders dienen gecommitteerd en geëquipeerd te zijn (Nilsen e.a., 2013). Daarnaast zal het proces van uitvoering de nodige steun van belanghebbenden en bestuurders dienen te hebben (Nilsen e.a., 2013), terwijl de context waarbinnen de uitvoering plaatsvindt niet dusdanig mag wijzigen dat de causale relaties of de politieke steun onder druk komen te staan (Nilsen e.a., 2013, Hudson, 2019, Sabatier, 1986). Ook zullen voldoende middelen aanwezig moeten zijn om de uitvoering adequaat te laten verlopen (Nilsen e.a., 2013). Uitvoering vereist tevens, dat de uitvoering wordt gemonitord en gecontroleerd. Dit kan zowel op centraal als op decentraal niveau binnen de organisatie plaatsvinden (Hudson e.a., 2019, Gold, 2014, Gold, 2017).

Vanuit de bottom up benadering wordt de voorwaarde gesteld om de nodige flexibiliteit in beleid te verankeren, opdat tijdens de uitvoering rekening gehouden kan worden met onvoorziene knelpunten en contextuele factoren (Nilsen e.a., 2013). Eén van de meest besproken thema’s op het gebied van uitvoeringonderzoek is de vraag, in hoeverre discretionaire ruimte van uitvoerders de uitvoering van vastgesteld beleid in de weg kan staan (Tummers en Bekkers, 2014). Discretionaire ruimte kan gedefinieerd worden als de vrije ruimte om beslissingen te nemen, binnen de kaders die door wet, regelgeving en procedures worden bepaald (Lotta en Marques, 2020). Uitvoerders hebben immers onvermijdelijk een zekere discretionaire ruimte nodig en deze ruimte biedt de mogelijkheid om beleid op een specifieke manier te interpreteren (Lipsky, 1980, Matland, 1995, Hill, 2003, de Roover e.a., 2022). Uitvoerders ontwikkelen ‘coping mechanismen’ om formeel beleid aan te laten sluiten op de omgeving waarbinnen de beleid moet worden vormgegeven (Lipsky, 1980, Tummers en Bekkers, 2014, Brummel e.a., 2021). Dit kan ertoe leiden dat het beleid beter aansluit op de behoefte van doelgroep en meer rekening houdt met de beperkingen waarmee uitvoerders geconfronteerd worden (Tummers en Bekkers, 2014, Brummel e.a., 2021).

Dit kan er echter ook toe leiden dat de preferenties van uitvoerders kunnen prevaleren boven de oorspronkelijke doelstellingen van het beleid en dat deze laatste op de achtergrond kunnen raken (Lipsky, 1980, Sabatier, 1986, Hupe en Hill, 2007, May en Winter, 2007, Tummers en Bekkers, 2014). Vanuit het top down perspectief wordt discretionaire ruimte logischerwijs doorgaans niet positief gepercipieerd, gelet op het gevaar dat formeel vastgesteld beleid wordt afgebogen naar preferenties van uitvoerders. Vanuit het bottom up perspectief wordt discretionaire ruimte niet alleen als onvermijdelijk, maar zelfs als conditioneel opgevat: discretionaire ruimte werkt ‘willingness to implement the policy’ in de hand (Tummers en Bekkers, 2014, Lotta en Marques, 2014). De laatste decennia is de roep om discretionaire ruimte binnen de uitvoering te vergroten, toegenomen. De introductie van new public management heeft binnen de publieke sector onder meer de aandacht gevestigd op het belang van decentralisatie, waarbij de beslissingsbevoegdheden dichter bij de uitvoering komen te liggen en de discretionaire ruimte van uitvoerders vergoot wordt (ter Bogt, 2008). Ook binnen het bestuursrecht wordt in toenemende mate gepleit voor het gebruik van open normen, met als doel meer discretionaire ruimte toe te kennen aan uitvoerders (Oude Vrielink en Dorbeck-Jung, 2006, Stevens, 2007, Anderson, 2018).

Uitvoering staat vrij prominent op de agenda binnen overheidsorganisaties, waarbij het vergroten van de ruimte voor uitvoering een centraal terugkerend thema is (Buitendijk e.a., 21

2021, Schouten, 2022). Het vergroten van discretionaire ruimte voor uitvoerders, impliceert echter tevens, dat de afstand tussen het formeel vastgestelde beleid en de uitvoering wordt vergroot en dat de kans zich kan voordoen, dat de uitvoering afwijkt van dit beleid. Verschillende onderzoeken gaan in op de manier waarop controle kan worden uitgeoefend op uitvoerders. Deze onderzoeken richten zich op de articulatie van beleid door politiek verantwoordelijken, organisatorische arrangementen, de administratieve organisatie en toezicht vanuit het management (Hill, 2005, May en Winter, 2007). Onderzoek in deze richting concludeert, dat het management slechts een beperkte invloed heeft op de daadwerkelijke uitvoering van beleid (May en Winter, 2007). Het handelen van uitvoerders wordt eerder beïnvloed door het belang dat door bestuurders en de directie aan het beleid wordt gehecht, procedures en delegatiebepalingen, kennis van de uitvoering en de context waarbinnen uitvoering plaatsvindt (May en Winter, 2007).

2.3 Concretisering wetenschappelijke inzichten naar normen op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten Bovenstaande verkenning levert een aantal normen op die soms betrekking hebben op het beleid, soms op de uitvoering en soms op beide. Deze normen kunnen vertaald worden naar gemeentelijk beleid op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten. Zo dient het beleid voorzien te zijn van heldere en consistente doelstellingen. Per huisvestingscategorie dient aangegeven te worden of huisvesting is toegestaan en zo ja, wat per categorie het maximaal aantal personen is dat dan gehuisvest mag worden. Ook dienen de begrippen die gehanteerd worden duidelijk en eenduidig te zijn. Te denken is dan aan bijvoorbeeld de begrippen short-stay, mid-stay, plattelandswoning, etc. Uiteraard dient het beleid te voldoen aan nationale wetgeving en aan EUrichtlijnen. In het beleid zullen de verantwoordelijkheden eenduidig belegd moeten zijn. Hiermee wordt bedoeld dat duidelijk moet zijn wie welke verantwoordelijkheid heeft. Zo moet duidelijk zijn wie bijvoorbeeld een beheerplan dient op te stellen en wie verantwoordelijk is voor een adequate inschrijving in de gemeentelijke Basisregistratie Personen. Daarnaast dient het beleid gebaseerd te zijn op valide causale relaties. Bij de huisvesting van arbeidsmigranten zijn verschillende partijen betrokken.

Naast de gemeente vervullen werkgevers, huisvesters, uitzendorganisaties en zeker ook de arbeidsmigranten zelf een rol. Dit heeft tot gevolg, dat al deze partijen een rol vervullen bij de uitvoering van het beleid. De rol die iedere partij vervult zal niet alleen gestructureerd, maar ook gecontroleerd moeten worden. Het gaat dan in eerste instantie om het toezicht op de naleving van gemeentelijke bepalingen. Vervolgens dient, naar aanleiding van dit toezicht, gehandhaafd te kunnen worden. Daarbij kan men denken aan het opleggen van bestuurlijke sancties, het intrekken van een omgevingsvergunning, etc. Het is uiteraard uiteindelijk de bedoeling, dat de huisvesting geschiedt conform het gemeentelijke beleid. Het proces van vergunningsafhandeling dient doelmatig te worden uitgevoerd. De uitvoering dient voldoende draagvlak te hebben, niet alleen bij raadsleden, collegeleden en ambtenaren, maar ook bij de andere betrokkenen, zoals werkgevers, huisvesters en arbeidsmigranten zelf. De ambtenaren die het beleid uitvoeren dienen voldoende gecommitteerd te zijn, maar ook voldoende toegerust te zijn om het beleid uit te voeren. Te denken is dan aan de benodigde opleiding en werkervaring, maar ook aan de benodigde capaciteit. Daarnaast dienen voldoende middelen aanwezig te zijn om het beleid uit te kunnen voeren. Hierbij valt 22

te denken aan de nodige ICT-voorzieningen, een adequate administratie, vervoersmogelijkheden, etc. Tot slot dient de context waarbinnen het beleid wordt uitgevoerd niet al te onderhevig aan veranderingen te zijn. Een onverwachtse hoge toename van het aantal arbeidsmigranten als gevolg van een onvoorziene buitenlandse ontwikkeling, kan de uitvoering van beleid drastisch beïnvloeden.

2.4

Vertaling inzichten uit het openbaar bestuur naar normen

Op 30 oktober 2020 verschijnt een rapport van het aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten, dat in opdracht van de regering is opgesteld. De regering neemt de aanbevelingen uit dit rapport integraal over en neemt de opvolging datzelfde jaar nog ter hand, getuige de kabinetsreactie en een brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer (29 861, no. 55, 14 december 2020 en no. 78, 11 mei 2022). Dit rapport kon eveneens op brede instemming van de Tweede Kamer rekenen (29 861, no. 74, 16 september 2021). Gelet op de positieve ontvangst van dit rapport en gelet op het gegeven dat de regering heeft aangegeven ook de aanbevelingen die gericht zijn op gemeenten over te nemen, zullen de bevindingen en aanbevelingen uit dit rapport, voor zover zij betrekking hebben op gemeenten, vertaald worden naar dit normenkader. Vanuit dit rapport van het aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten zijn dan additionele normen te ontlenen, die toegevoegd kunnen worden aan het normenkader. Algemeen pleit het aanjaagteam om gemeenten meer instrumenten te geven om de kwaliteit van de huisvesting te waarborgen. Zo zouden gemeenten de mogelijkheid moeten krijgen om een verhuurdersvergunning in te stellen, waarmee eisen gesteld kunnen worden aan een verhuurder.

Ook zouden gemeenten de mogelijkheid moeten krijgen om te schuiven met de woningbouwopgave in regionaal verband, onder de voorwaarde dat de regionale opgave als totaal wel wordt gehaald (Aanjaagteam, 2020, p. 6). Gemeenten zouden bij besluitvorming over nieuwe bedrijvigheid de huisvestingsvraag als gevolg van de inzet van arbeidsmigranten onderdeel moeten laten uitmaken van het vestigingsbeleid (Aanjaagteam, 2020, p. 6). Met betrekking tot de kwaliteit adviseert het aanjaagteam om uit te gaan van één persoon per slaapkamer en minimaal 15 vierkante meter leefoppervlakte per persoon (Aanjaagteam, 2020, p. 6). Het Aanjaagteam bepleit verder een slaapkamer met een minimale oppervlakte van 5,5 vierkante meter (Aanjaagteam, 2020, p. 42). Gemeenten zouden de voorzieningen op het gebied van inburgering en integratie ook moeten openstellen voor EU-arbeidsmigranten, om hen te helpen wegwijs te worden in Nederland (Aanjaagteam, 2020, p. 7). Gemeenten weten nu niet goed wat er speelt in de samenleving met betrekking tot arbeidsmigranten en zouden beter zicht moeten krijgen op arbeidsmigratie. Gemeenten moeten weten waar arbeidsmigranten wonen, waar ze werken en via welke werkgever of uitzendbureau dat gebeurt (Aanjaagteam, 2020, p. 17).

Het feit dat geen registratie in het RNI (registratie niet-ingezetenen) kan worden verplicht, speelt hier zeker een rol bij het beperkte zicht dat gemeenten op dit moment hebben (Aanjaagteam, 2020, p. 30). Daarnaast heeft het aanjaagteam ook signalen ontvangen dat gemeenten weigeren arbeidsmigranten in te schrijven, ondanks de wettelijke verplichting die is vastgelegd in de Wet Basis Registratie Personen (BRP), op locaties die geen woonbestemming hebben (Aanjaagteam, 2020, p. 30). Gemeenten leven de wet niet na uit vrees dat rechten op een woonbestemming ontstaan, waar dat vanuit ruimtelijk ontwikkeling-perspectief volgens die gemeenten ongewenst is. Gemeenten zouden onverkort de bepalingen uit de Wet BRP dienen na te leven en daarnaast een RNI registratie dienen te stimuleren. Registratie biedt tevens een goede kans om 23

arbeidsmigranten te informeren over hoe zaken in Nederland geregeld zijn: informatie over huisvesting, zorgverzekeringen en rechten en plichten van werknemers kan dan gedeeld worden. Voor de huisvesting van arbeidsmigranten kan de gemeenteraad kiezen tussen verschillende bestemmingen in een bestemmingsplan, zoals wonen of recreatie. Er kan ook gedifferentieerd worden naar specifieke vormen van gebruik, zoals bewoning door arbeidsmigranten, mits ruimtelijk relevante aspecten daaraan ten grondslag kunnen worden gelegd. De gemeente kan inspelen op de vraag naar tijdelijke huisvesting door tijdelijk af te wijken van het bestemmingsplan. Dat kan via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het daarbij behorende Besluit omgevingsrecht (Bor). De Wabo biedt de grondslag om omgevingsvergunningen te verstrekken. Daarnaast biedt de Huisvestingswet gemeenten de ruimte om in een huisvestingsverordening te bepalen of een woning mag worden gesplitst in eenheden voor onzelfstandige woonruimte. Met de Huisvestingswet kunnen gemeenten handhaven op verkamering in woningen zonder vergunning daarvoor. Ook kan een gemeente met behulp van de Huisvestingswet bepaalde groepen mensen, zoals arbeidsmigranten, als urgentiecategorie aanwijzen (Aanjaagteam, 2020, p. 37).

Daarnaast bestaan private keurmerken waar huisvesters mee te maken hebben, bijvoorbeeld van Stichting Normering Flexwonen (SNF) en het Agrarisch Keurmerk Flexwonen (AKF). Gemeenten kunnen de naleving van die keurmerken echter niet juridisch afdwingen. Bij de locaties voor arbeidsmigranten die meedoen aan SNF- of AKF keurmerken kan de gemeente enkel handhaven op de naleving van de ruimtelijke ordening (de bestemming van het gebouw) en het Bouwbesluit (de voorschriften aan het gebouw). Zoals voor iedere overheidsorganisatie, gelden de bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onverkort ook voor gemeenten en gemeenten dienen zich uiteraard te verhouden tot deze bepalingen. Ook in dit rapport wordt gewezen op het belang van een adequate handhaving door gemeenten (Aanjaagteam, 2020, p. 19). Gemeenten hebben een toezichthoudende functie voor huisvesting. Gemeenten dienen daartoe over een jaarlijks vastgesteld toezichtsplan te beschikken waaruit blijkt in welke mate toezicht plaats vindt in het verlengde van het privaatrechtelijke toezicht en in welke mate het zelfstandig toezicht is (Aanjaagteam, 2020, p. 49). Uiteindelijk dient de huisvesting zich te verhouden tot het gemeentelijk beleid.

2.5

Samenvatting normenkader

Een en ander laat zich samenvatten in de onderstaande tabel, waarbij de laatste kolom verwijst naar de paragraaf uit hoofdstuk 6, waarbij de norm wordt afgezet tegen het gemeentelijke beleid en de praktijk.

Begrip

Beleid Beleidsdoelstellingen

Grondslag

Nationale wetgeving en EU-richtlijnen. Nilsen e.a., 2013, Hudson, 2019.

Operationele norm

Paragraaf in de analyse

Operationele norm voor beleid Het beleid is conform Nationale wetgeving en EU-richtlijnen vormgegeven. Per huisvestingscategorie dient aangegeven te worden of huisvesting is toegestaan en zo ja,

6.2 6.2.1.1

6.2.1.2

24

Aanjaagteam, 2020.

Aanjaagteam, 2020.

Aanjaagteam, 2020.

Verantwoordelijkheid en causale relaties

Uitvoering Controle

Pressman en Wildavsky, 1973. Pressman en Wildavsky, 1973.

Sabatier, 1986, Hill, 2005, Hudson e.a., 2019, Gold, 2014 en 2017, Aanjaagteam, 2020. Aanjaagteam, 2020. Sabatier, 1986.

Draagvlak

Nilsen e.a., 2013, Sabatier, 1986.

Commitment en toerusting uitvoerders

Nilsen e.a., 2013.

Registratie

Aanjaagteam, 2020.

Wet BRP, Aanjaagteam, 2020.

wat per categorie het maximaal aantal personen is. Begrippen die gehanteerd worden zijn duidelijk en eenduidig. Eén persoon per slaapkamer en minimaal 15 m2 leefoppervlakte per persoon. 5,5 m2 per slaapkamer. Voorzieningen op het gebied van inburgering en integratie worden actief opengesteld voor EUarbeidsmigranten. De gemeente beschikt over een actueel (jaarlijks vastgesteld) toezichtsplan. Duidelijk moet zijn wie welke verantwoordelijkheid heeft. Het beleid is gebaseerd op valide causale relaties.

6.2.1.3

6.2.1.4

6.2.1.5

6.2.2.1 6.2.2.2

Operationele norm voor uitvoering Vanuit de gemeente wordt toezicht uitgeoefend op de naleving van gemeentelijke bepalingen.

6.3 6.3.1.1

De huisvesting geschiedt conform het gemeentelijk beleid. Het proces van vergunningsafhandeling verloopt doelmatig. De uitvoering dient voldoende draagvlak te hebben bij raadsleden, collegeleden en externe betrokkenen (werkgevers, huisvesters, arbeidsmigranten).

6.3.1.2

Ambtenaren die het beleid uitvoeren zijn voldoende gecommitteerd. Voldoende opleiding, werkervaring en capaciteit aanwezig. Voldoende middelen zijn beschikbaar om het beleid uit te kunnen voeren: ICT voorzieningen, administraties, overige middelen. De gemeente weet waar arbeidsmigranten wonen, waar ze werken en via welke werkgever dat gebeurt. De gemeente leeft de BRP bepalingen onverkort na. De gemeente stimuleert een RNI registratie.

6.3.3.1

6.3.1.3

6.3.2.1

6.3.4.1

6.3.4.2

(Samenvatting normenkader)

25

Hoofdstuk 3:

3.1

Het beleid

Inleiding

In dit hoofdstuk zal het formeel vastgestelde beleid van de gemeente met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten getraceerd worden. Daarbij worden tevens eventuele evaluatierapporten en externe adviezen in beeld gebracht die als basis voor de vormgeving van dit beleid hebben gediend.

3.2

Beleid binnen Medemblik

3.2.1

De evaluatie van 2019

In 2019 evalueert de gemeente het gemeentelijk beleid met betrekking tot de huisvesting van buitenlandse werknemers (RIGO, 10 september 2019). Deze evaluatie wordt uitgevoerd naar aanleiding van een motie, d.d. 14 december 2017, waarin het college wordt opgedragen een evaluatie uit te voeren van het toenmalige beleid (RIGO, 24 juni 2019, Raadsvoorstel, 19 december 2019). De evaluatie constateert dat de regels voor de huisvesting van buitenlandse werknemers te vinden zijn in vier verschillende beleidsdocumenten en in de bestemmingsplannen (RIGO, 10 september 2019, p. 6). De evaluatie wijst op het gegeven, dat in het proces de gemeenteraad niet alleen het beleidskader vaststelt, maar zich tevens bezig houdt met het toetsen van individuele principeverzoeken (RIGO, 10 september 2019, p. 8). “Dit is binnen de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen hoogst ongebruikelijk en wordt door veel betrokkenen als onwenselijk gezien. Het is in tegenspraak met de principes van het dualisme” (RIGO, 10 september 2019, p. 8). In de praktijk schrijven lang niet alle buitenlandse werknemers zich in bij de gemeente. Handhaving vindt plaats aan hand van meldingen. Niet alle meldingen worden geregistreerd en zowel de ambtelijke organisatie als de belanghebbenden geven aan dat de gemeente onvoldoende capaciteit heeft om de controles proactief uit te kunnen voeren (RIGO, 10 september 2019, p. 9).

De belanghebbenden geven aan dat huisvesting in woonwijken een groter risico op overlast voor omwonenden met zich meebrengt dan huisvesting op grotere locaties, vanwege de verschillen in leefritmes met andere bewoners en het gebrek aan beheer. Toch huisvesten steeds meer particuliere huisvesters, uitzendbureaus en werkgevers1 buitenlandse werknemers in reguliere woningen, bij gebrek aan andere mogelijkheden voor tijdelijke huisvesting (RIGO, 10 september 2019, p. 9). De evaluatie leidt tot een aantal aanbevelingen. Zo wordt aanbevolen één beleidskader op te stellen, waarin alle regels voor de huisvesting van buitenlandse werknemers zijn opgenomen. Long-stay huisvesting zou meegenomen moeten worden in het reguliere woonbeleid. Meer mogelijkheden dienen geboden te worden voor huisvesting bij agrariërs en op grootschalige locaties, zodat minder tijdelijke huisvesting in woonwijken plaatsvindt. De uitvoering van de regels, inclusief de beoordeling van principeverzoeken en vergunningaanvragen, dient overgelaten te worden aan de ambtelijke organisatie, onder verantwoordelijkheid van het college. Procedures dienen zo kort mogelijk te zijn, terwijl de inschrijving in de BRP en het RNI zo eenvoudig mogelijk dient te worden gemaakt. Voldoende capaciteit

1

Hoewel een uitzendbureau fiscaal als werkgever valt aan te merken, wordt in dit onderzoek een onderscheid gemaakt tussen een werkgever, waarmee een directe werkgever wordt bedoeld, en een uitzendbureau, waarmee een bureau wordt bedoeld dat arbeidsmigranten plaatst bij directe werkgevers.

26

zal beschikbaar moeten zijn voor de handhaving en inschrijving in het BRP (RIGO, 10 september 2019, p. 10). Eerder benadrukt ook de provincie Noord-Holland het belang van een adequate registratie en handhaving, waarbij de provincie expliciet stelt, dat gemeenten hiervoor verantwoordelijk zijn en hiervoor regionale werkgroepen dienen te formeren (Provincie Noord-Holland, 16 december 2020). De evaluatie wordt op 4 november 2019 gepresenteerd tijdens een themabijeenkomst, waarvoor alle raadsleden en commissieleden worden uitgenodigd (RIGO, 4 november 2019, Gemeente Medemblik, 4 november 2019). Sprake is van een tekort aan bedden, waardoor men uitwijkt naar recreatieparken en bestaande woningen. In enkele gevallen is sprake van overbewoning, terwijl ook overlast in linten en kernen een punt van zorg is. Tevens is sprake van lokale weerstand bij het inwilligen van verzoeken (RIGO, 4 november 2019). Ook tijdens deze presentatie wordt gewezen op de constatering, dat het beleidskader gefragmenteerd en zonder participatie van belanghebbenden tot stand is gekomen, dat verschillende procedures gevolgd worden, dat de route via de gemeenteraad te lang duurt en soms in de gemeenteraad strandt, dat geen sprake is van uniform regionaal beleid en dat inschrijving in BRP of RNI niet altijd plaatsvindt (RIGO, 4 november 2019). Tijdens de presentatie worden eveneens de aanbevelingen toegelicht.

Op 15 oktober 2019 neemt het college kennis van het evaluatierapport en besluit om de raad over het onderzoeksrapport te informeren (Collegevoorstel, 15 oktober 2019). Op 19 december 2019 stemt de raad in met het evaluatierapport ‘Huisvesting van buitenlandse werknemers in Medemblik’. De raad geeft daarbij de opdracht om de aanbevelingen uit het evaluatierapport uit te werken tot een nieuw beleid voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. In het raadsvoorstel wordt gesteld dat goede huisvesting van buitenlandse werknemers meer is dan het regelen van een slaapplaats en niet enkel een zaak van de gemeente Medemblik is. Het raadsvoorstel onderschrijft het belang van een goed inzicht op de aantallen buitenlandse werknemers en een adequate registratie. Het meenemen van onderscheid in de duur van het verblijf vergemakkelijkt de registratie en het inzicht. Voldoende inzet op inschrijving en handhaving is nodig om zaken pro-actief te kunnen signaleren, aldus het raadsvoorstel (Raadsvoorstel, 19 december 2019). Tevens is het raadsvoorstel expliciet met betrekking tot de rol van de raad: “Op dit moment is er sprake van een ongebruikelijke situatie, waarin de raad zich ook bezig houdt met het toetsen van individuele principeverzoeken uitvoering). Door als raad de kaderstellende rol op te pakken, brengen we het proces weer binnen de normale politiek-bestuurlijke verhoudingen.

Dus: De raad stelt de kaders en controleert het college. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid” (Raadsvoorstel, 19 december 2019, p. 4). Voor een gezamenlijk regionaal beleid is op dit moment onvoldoende draagvlak bij de andere Westfriese gemeenten. Wel bestaat draagvlak voor een uniforme registratie gebaseerd op Model Westland2 bij de gemeenten Koggenland, Opmeer en Hollands Kroon. Tijdens de behandeling van het evaluatierapport wordt een motie aangenomen. De vijfde aanbeveling luidt oorspronkelijk: “Bied meer mogelijkheden voor tijdelijke huisvesting bij agrariërs en op grootschalige locaties (50 bedden of meer) en voorkom zo dat tijdelijke huisvesting (en eventuele overlast) in woonwijken plaatsvindt” (RIGO, 4 november 2019, p. 10). Deze aanbeveling wordt in de motie aangevuld met de volgende tekst: “Hiervoor worden de volgende oplossingsrichtingen meegegeven (niet limitatief): Maak vanaf nu een einde aan het huisvesten van tijdelijke huisvesting in kernen (woonwijken en linten), 2

Op dit model zal later in dit verslag worden ingegaan.

27

sta toe dat in de toekomst er meer buitenlandse werknemers gehuisvest worden bij de agrariërs zelf met een maximum van 60 personen, waarbij de verantwoordelijkheid en het toezicht ligt bij de agrarische onderneming en vooraf gegaan door een toetsing door de Agrarische Beoordelings Commissie (Abc3), handhaaf het huidige beleid om grootschalige locaties te realiseren (50+ bedden) en realiseer de mogelijkheid tot huisvesting van arbeidsmigranten op niet-vitale recreatieparken. Zorg voor voortzetting van de drie-maanden regeling zodat werkgevers die maar voor een korte periode buitenlandse werknemers nodig hebben hun personeel op een goede manier kunnen huisvesten en sta toe dat werkgevers op bedrijventerreinen op de locatie van hun eigen bedrijf de mogelijkheid hebben huisvesting te realiseren voor hun buitenlandse werknemers” (Motie Aanvulling op aanbevelingen 5 en 6, 19 december 2019). De motie wijzigt ook de zesde aanbeveling. De oorspronkelijke tekst luidt: “Laat de uitvoering van de regels, inclusief de beoordeling van principeverzoeken en vergunningaanvragen, over aan de ambtelijke organisatie, onder verantwoordelijkheid van het college” (RIGO, 4 november 2019, p. 10).