Bijlage 1 Advies plan van Aanpak uitbuiting en woonoverlast agv splitsing en verkamering

Advies: Plan van Aanpak Uitbuiting en woonoverlast als gevolg van woningvorming en splitsing/ verkamering Van:

Thierry Wever (RIGO), Robert van ’t Hof (Van ’t Hof Juridisch Advies BV)

Project:

P42520

Datum:

29 januari 2020

Advies We adviseren om, aanvullend op de sturing via het bestemmingsplan en het beleid gericht op de huisvesting van buitenlandse werknemers en de aanpak van woonoverlast, een zogenaamde ‘vergunning goed verhuurderschap’ op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) te introduceren. Er moeten drie stappen gezet worden om tot invoering van de ‘vergunning goed verhuurderschap’ te komen. Deze schetsen we hier op hoofdlijnen: Stap 1: Een implementatievoorstel Dit wordt opgesteld door de onderdelen van de gemeentelijke organisatie die bij de invoering en uitvoering van de vergunning nodig zijn . Het implementatievoorstel bevat in ieder geval: a.

Een inventarisatie van de Maassluisse verhuursituatie en de problemen die zich daar voordoen of kunnen voordoen. Daarbij is aangegeven voor welke situaties het bestaande instrumentarium voldoet.

b. Een beschrijving van de categorieën van verhuurgevallen waarin de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ ingezet kan worden, Daarbij is ook de juridische vormgeving uitgewerkt en beschreven wanneer de eerste evaluatie van effectiviteit en uitvoerbaarheid van het vergunninginstrument kan plaatsvinden (bijvoorbeeld: na twee jaar). c.

Een raming van de inzet die een ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ van de gemeentelijke organisatie vergt, in de implementatiefase en in de beheerfase. Dit, bij voorkeur aan de hand van twee of drie varianten waarvan de voor- en nadelen duidelijk tegenover elkaar staan.

Stap 2: Politieke besluitvorming Het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad beslissen: a.

Of de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ wordt ingevoerd?

b. Zo ja: voor welke variant wordt gekozen en welke middelen moeten daarvoor vrijgemaakt worden? Vervolgens worden middelen vrijgemaakt, de APV en de legesverordening aangepast en stelt de burgemeester de beleidsregels voor de uitvoering vast. c.

Na welke periode de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ geëvalueerd worden.

Stap 3: Invoering De gemeentelijke organisatie bereidt de invoering verder voor: er worden werkprocessen en modeldocumenten opgesteld, applicaties ingericht en de werkzaamheden onder de medewerkers verdeeld.

Pagina 1 van 28

Na de evaluatieperiode kunnen het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester (die het vergunningstelsel uitvoert) en gemeenteraad op basis van de evaluatie besluiten of de invoering van de voorraadvergunningen uit de Huisvestingswet 2014 toch wenselijk is. Deze gefaseerde inzet past bij de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit en houdt de uitvoeringsimpact voor de gemeentelijke organisatie zo gering mogelijk. Toelichting In Maassluis worden regelmatig bestaande panden verbouwd tot (kamergewijze) woonruimte of gesplitst in meerdere wooneenheden. De gemeente wil dit kunnen voorkomen en negatieve gevolgen hiervan (aantasting van directe leefomgeving, overlast, uitbuiting van huurders) tegengaan. De gemeente zet hier al planologische instrumenten voor in, heeft beleid voor huisvesting van arbeidsmigranten en beleid voor het tegengaan van woonoverlast. In december 2020 onderzochten wij, welke sturingsmogelijkheden de gemeente nog meer kan inzetten (zie bijlage 2). Dat zijn voorraadvergunningen uit de Huisvestingswet 2014 (voor onttrekking, samenvoeging, omzetting, woningvorming, en splitsing) en een ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ op grond van de APV. Op verzoek van de gemeente Maassluis hebben wij dit laatste instrument verder verkend.

Uit de uitgevoerde verkenning (zie bijlage 1) komt naar voren dat de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ breder ingezet kan worden dan het instrumentarium uit de Huisvestingswet:  dit komt allereerst doordat het instrumentarium uit de Huisvestingswet 2014 alleen gebruikt kan worden voor het ‘schaarse deel van de woonruimtevoorraad’, terwijl de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ inzet kan worden in alle categorieën van verhuurgevallen waarvan de gemeente redelijkerwijs vindt dat zij kaders moet kunnen stellen.  verder reguleert de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ ook bestaande situaties van (kamer)verhuur, terwijl de planologische instrumenten en die uit de Huisvestingswet 2014 vooral effectief zijn bij nieuwe gevallen. Ook bestaande gevallen moeten na invoering van het vergunninginstrument een vergunning aanvragen en zich aan de vergunningvoorschriften houden. Verder volgt uit de verkenning dat de invoering van ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ een geringere uitvoeringsimpact kan hebben op de gemeentelijke organisatie dan de invoering van de voorraadvergunningen uit de Huisvestingswet 2014:  om de voorraadvergunningen effectief te kunnen handhaven, moeten alle bestaande gevallen 1 bekend zijn. Lukt het niet om deze gevallen te inventariseren, dan moet bij het nalevingstoezicht per geval beoordeeld worden of sprake is van een bestaand of een nieuw geval.

Dat is arbeidsintensief en kan ten koste gaan van de effectiviteit van de voorraadvergunningstelsels.  de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ heeft dit nadeel niet, omdat de vergunningplicht ook van toepassing is op bestaande gevallen.

1

Dit zijn gevallen die bestaan c.q. gerealiseerd voor inwerkingtreding van de voorraadvergunningstelsels. Die gevallen mogen namelijk zonder een voorraadvergunning blijven bestaan, zo volgt uit de systematiek van de Huisvestingswet 2014.

Pagina 2 van 28

Bijlage 1: Verkenning ‘vergunning goed verhuurderschap’

Probleemstelling en adviesvraag In Maassluis worden regelmatig bestaande panden verbouwd tot (kamergewijze) woonruimte of gesplitst in meerdere wooneenheden. Op deze wijze wordt nieuwe woonruimte aan de woningvoorraad toegevoegd en krijgen leegstaande panden een nieuwe bestemming . Over het algemeen is het dus een gewenste ontwikkeling. De gemeente vangt echter signalen op dat in de verhuur van deze woningen sprake is van uitbuiting van de huurders; er worden hoge hur en gevraagd. Ook zijn er signalen dat deze wijzigingen in de woningvoorraad negatieve gevolgen heeft voor de leefbaarheid in wijken en buurten en dat voor bepaalde categorieën woningzoekende de kans op het vinden van een geschikte woning afneemt . Door de toename van wooneenheden neemt de druk op de openbare ruimte en het woongenot toe (denk hierbij aan woonoverlast, (te) veel) (fiets-)parkeren, een afnemende sociale cohesie, en huisvuilopslag. De vraag is welke instrumenten de gemeente Maassluis aanvullend op haar bestaand beleid kan inzetten om eventuele negatieve gevolgen van de verbouwing of splitsing van panden te voorkomen of tegen te gaan? Uitgangssituatie De gemeente zet al diverse (sturings)instrumenten in, gericht op het tegengaan van uitbuiting van huurders en het waarborgen van de leefbaarheid wanneer panden worden aangepast. We adviseren de inzet van deze instrumenten te continueren.

Het gaat om:  de sturing via het bestemmingsplan om overbewoning te voorkomen: In Maassluis heeft de gemeenteraad recent (13 oktober 2020) een paraplubestemmingsplan 2 vastgesteld. Hiermee is het niet langer toegestaan om in een woning met meer dan één huishouden te wonen. Dit verbod geldt niet voor bijzondere woonvormen, waarbij voldaan wordt aan de voorwaarden opgenomen in het paraplubestemmingsplan 3. Ook is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen op basis waarvan onder voorwaarden toegestaan kan worden dat een (bedrijfs)woning voor huisvesting va n arbeidsmigranten/ meerdere huurders wordt gebruikt;  het beleid voor de huisvesting van buitenlandse werknem ers (ook wel arbeidsmigranten): De gemeente werkt reeds aan het creëren van geformaliseerde tijdelijke huisvestingsmogelijkheden en maakt de inschrijving van de nieuwe inwoners in de Basisregistratie Personen (BRP) en Registratie Niet-ingezetenen (RNI) zo eenvoudig mogelijk.  de aanpak van woonoverlast: De gemeente heeft een goed gevulde gereedschapskist tot haar beschikking voor de aanpak van woonoverlast, verloedering, onveilige situaties en leefbaarheidsproblemen (zie bv. de Handreiking Aanpak woonoverlast en verloedering). De aanpak van woonoverlast kan in die gevallen variëren van preventieve en de-escalerende instrumenten zoals bemiddeling tot en met (zware)juridische middelen.

2

Met een paraplubestemmingsplan kunnen ruimtelijke regels van toepassing worden verklaard voor de gehele gemeente, ondanks dat binnen de gemeentegrenzen meerdere bestemmingsplannen van kracht zijn.

3

De woning mag niet door meer dan drie bewoners per won ing bewoond worden; de bewoners moeten op het betreffende adres staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie; en alle gezamenlijke ruimtes zoals woonkamer, keuken, toilet en badkamer dienen gezamenlijk te worden gebruikt.

Pagina 3 van 28

In bijlage 2: Sturingsmogelijkheden Woningvoorraadbeheer d.d. 3 december 2020 zijn deze instrumenten verder toegelicht en zetten wij de verschillende sturingsmogelijkheden op een rij samen met de voors- en tegens hiervan. Aanvullend in te zetten instrumentarium in Maassluis Naar aanleiding van ons advies van 3 december 2020 hebben wij op verzoek van de gemeente Maassluis de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’ onderzocht. We adviseren om, aanvullend op de sturing via het bestemmingsplan en het beleid gericht op de huisvesting van buitenlandse werknemers en de aanpak van woonoverlast, een zogenaamde “vergunning goed verhuurderschap” op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) te introduceren. We stellen voor vervolgens een aantal jaar aan de slag te gaan met deze i nstrumenten en hier in deze periode voldoende toezicht en handhaving aan te verbinden. Na een aantal jaar kan bezien of deze instrumenten voldoende effect sorteren / doeltreffend zijn waar het, het voorkomen of aanpakken van uitbuiting en het waarborgen van de leefbaarheid. Denk hierbij aan een periode van twee jaar.

Wanneer het bereikte effect op dat moment onvoldoende is, kan de gemeente overwegen de gereedschapskist uit te breiden met voorraadvergunningen op basis van de Huisvestingswet 2014 of nader te sturen via het bestemmingsplan (dan het Omgevingsplan) op splitsing (zie voor deze laatste mogelijkheid Hoofdstuk 3 of paragraaf 5.3 in bijlage 2 bij dit advies). Hieronder lichten wij ons advies verder toe. Vergunning goed verhuurderschap De in de APV op te nemen regeling over de “vergunning goed verhuurderschap” wordt uitgevoerd door de burgemeester: hij verleent of weigert de aangevraagde vergunningen en neemt handhavingsbesluiten als in strijd met de regeling wordt gehandeld. De regeling kan van toepassing zijn op de hele gemeente of op bepaalde, door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen delen, van de gemeente. Bij zijn beslissing om een aangevraagde vergunning te verlenen of te weigeren, toetst de burgemeester aan de in de APV opgenomen weigeringsgronden. Die kunnen zien op het voorkomen van uitbuiting, onevenredige benadeling en strafbare feiten, het welzijn van de huurders en de bescherming van de belangen van leefbaarheid. Zowel de Groningse als de Schiedamse regeling vult dat aan met een toets van het ‘levensgedrag’ van de verhuurder. Op grond van de Schiedamse regeling wordt een vergunning ook geweigerd bij strijd met het bestemmingsplan.

Zolang de verhuurder zich netjes gedraagt, verhindert of verzwaart deze vergunnin gplicht op zichzelf de exploitatie van de woning niet en ook de toegang wordt niet beperkt. Wanneer echter sprake is van bijvoorbeeld ‘huisjesmelken’ 4, het rekenen van dubbele bemiddelingskosten, misbruik van ‘naar-aard-korte-duur contracten’, discriminatie, uitsluiting van huurders door zwarte lijsten, ongewenste langdurige leegstand van woningen (bijvoorbeeld in afwachting van herstructurering of sloop/nieuwbouw) of ongewenst huurdersgedrag (woonoverlast/slecht gebruik van de woning etc.) kan opgetreden worden met de intrekking van de vergunning als uiterste consequentie (vaak wordt eerst gewaarschuwd en/of een dwangsom opgelegd). Bij het verlenen van de vergunning kunnen voorschriften worden gesteld om misstanden te voorkomen, waarop vervolgens gehandhaafd wordt (zie voor meer informatie hoofdstuk 7). Ook is het mogelijk om misstanden te voorkomen worden door bij verstrekking van de vergunning goed verhuurderschap te toetsen op slecht levensgedrag of in het verl eden gebleken

4

Het gaat dan om verhuurders die vaak of herhaaldelijk een te hoge huurprijs vragen, de gang naar de Huurcommissie bemoeilijken of onmogelijk maken, uitspraken van de Huurcommissie niet opvolgen, huurders intimideren en bedreigen of hun privacy schenden, niets doen aan de kwaliteit van de woningen en onderhoudsgebreken laten bestaan en geen service bieden omdat ze onbereikbaar zijn voor de huurders.

Pagina 4 van 28

slecht verhuurder- of bemiddelaarschap. Waar nodig kunnen ook de middelen van de Wet Bibob 5 worden ingezet. De grondslag voor de regeling is artikel 149 van de Gemeentewet: “De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt”. De raad moet daarbij wel bepaalde grenzen in acht nemen: een verordening mag niet in strijd zijn met hogere regelgeving 6, een verordening moet wel een openbaar belang dienen 7 en een verordening kan alleen betrekking hebben op het grondgebied van de gemeente. Naar tot nu toe wordt aangenomen, kan zo’n regeling over de “vergunning goed verhuurderschap” binnen deze grenzen vormgegeven worden. Een belangrijke kanttekening moet wel gemaakt worden: er zijn nog geen rechterlijke uitspraken zijn waarin bijvoorbeeld de Groningse of Schiedamse regeling getoetst zijn. De rechter heeft de vraag of de Groningse en Schiedamse gemeenteraad binnen de kaders van Gemeentewet is gebleven, dus nog niet beantwoord. Nu eerst de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’, later misschien de voorraadvergunningen uit de Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet 2014 biedt een gemeente publiekrechtelijke instrumenten om te sturen op wijzigingen in de woonruimtevoorraad. Het gaat daarbij om de mogelijkheid om onttrekking, samenvoeging, omzetting, woningvorming en splitsing vergunningplichtig te maken.

In de basis moet het instellen van deze vergunningplicht gericht zijn op het voorkomen van schaarste. Leefbaarheid an sich is geen grondslag. De redenatie is dat schaarse woonruimte voor een bepaalde doelgroep verloren gaat als gevolg van de wijzigingen van de woonruimtevoorraad. In de vergunningverlening kan de gemeente vervolgens leefbaarheidsaspecten meewegen. Zie voor ins en outs van dit instrument hoofdstuk 3 en hoofdstuk 6 in bijlage 1. Argumenten Voor  Het gefaseerd inzetten van deze instrumenten past bij de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het bestaand beleid is voor een deel recent geïmplementeerd en kan op deze manier zijn werking bewijzen in samenspel met de vergunning goed verhuurderschap. Zo wordt ook de regeldruk zo min mogelijk vergroot en de ambtelijke capaciteit (in eerste instantie) zo min mogelijk aangesproken.  Door aanvulling van een vergunning goed verhuurderschap kunnen de excessen die de gemeente signaleert preventief worden aangepakt. Aan de vergunning goed verhuurderschap kunnen vele verschillende voorwaarden verbonden worden.  De vergunning goed verhuurderschap is een relatief snel te implementeren vergunning op basis van de APV. Voor voorraadvergunning op basis van de Huisvestingswet 2014 is een onderbouwing van schaarste en aanpassing van de Huisvestingsverordening nodig.

 Ook is de vergunning voor goed verhuurderschap, anders dan de voorraadvergunningen op grond van de Huisvestingswet 2014, toe te passen in alle categorieën van de verhuurgevallen waarvan de gemeente redelijkerwijs vindt dat zij kaders moet kunnen stellen. De voorraadvergunningen uit de Huisvestingswet 2014 kunnen alleen gebruikt worden voor het ‘schaarse deel van de woonruimtevoorraad’.

5

De Wet Bibob geeft de gemeente een (preventief) bestuursrechtelijk instrument in handen waarmee de gemeente een aanvraag voor een vergunning kan weigeren of de afgegeven vergunning kan intrekken, als er een ernstig gevaar dreigt dat de vergunning wordt misbruikt. Het gaat dan om het benutten van uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen of om het plegen van strafbare feiten.

6

En mag niet gaan over onderwerpen die in hogere regelgeving bij uitsluiting of uitputtend geregeld worden.

7

Dit volgt uit artikel 108 van de Gemeentewet.

Pagina 5 van 28

 De vergunning voor goed verhuurderschap reguleert ook bestaande situaties van (kamer)verhuur, terwijl de planologische instrumenten en die uit de Hu isvestingswet 2014 vooral effectief zijn bij nieuwe gevallen. Ook bestaande gevallen moeten na invoering van het vergunninginstrument een nieuwe vergunning aanvragen en zich aan de voorschriften houden.  Middels het invoeren van de vergunning goed verhuurderschap krijgt de gemeente in het eerste jaar een goed beeld van het verhuurlandschap in Maassluis: welke partijen zijn actief, hoeveel woningen betreft het? Deze kennis maakt de inzet van de overige (beleids)instrumenten ook gemakkelijker. Tegen  De implementatie van de vergunning goed verhuurderschap vraagt vooral in het eerste jaar extra inzet van de vergunningverleners en een goede communicatie en voorlichting van verhuurders en huurders is noodzakelijk. Daarna kan de aandacht verschuiven naar toezicht en handhaving.  De vergunning kan leiden tot verslechtering relaties met verhuurders met goede intenties.  De vergunning kan zorgen voor een daling in aanbod particuliere huurwoningen.  De vergunning kan mogelijk huurdersintimidatie in de hand werken en leiden tot het ontstaan van mogelijke schijnconstructies in beheer en het verkopen van panden.  Handhaving door waarschuwing, dwangsom of intrekken vergunning.

Dergelijke handhavingsprocedures leiden vaak tot bezwaar- en beroepsprocedures.  Juridische procedures als gevolg van de invoering van de ‘vergunning voor goed verhuurderschap’. Bijvoorbeeld bij bestaande gevallen waarin de verhuurder niet in aanmerking blijkt te kunnen komen voor de vergunning, of van wie een verleende vergunning wordt ingetrokken. Dergelijke partijen kunnen stellen dat zij schade leiden als gevolg van de invoering van de vergunningplicht omdat hun verhuuractiviteiten moeten staken. In het algemeen kan daarover gezegd worden dat een proportionele invoering van de vergunning goed verhuurderschap (bijvoorbeeld: alleen in de delen van de woningvoorraad of delen van de gemeente waar de problemen het meest urgent zijn) de kans op succesvolle aansprakelijkstellingen verkleint.

Pagina 6 van 28

Bijlage 2: Sturingsmogelijkheden Woningvoorraadbeheer Van:

Thierry Wever, Anna Vrieler, Robert van ’t Hof (Van ’t Hof Juridisch Advies BV)

Onderwerp:

Sturingsmogelijkheden Woningvoorraadbeheer voor de gemeente Maassluis

Project:

P42520

Datum:

3 december 2020

Inleidend De gemeente Maassluis maakt zich zorgen over de onwen selijke effecten van de opkoop van panden in de binnenstad en daarbuiten. Panden worden verbouwd tot woonruimte, gesplitst tot meerdere wooneenheden en er worden hoge huren gevraagd, zonder dat de gemeente hier sturing op kan uitoefenen. Ook zijn er signalen dat deze wijzigingen in de woningvoorraad negatieve gevolgen hebben voor de leefbaarheid in wijken en buurten. Door de toename van wooneenheden neemt de druk op de openbare ruimte en het woongenot toe (denk hierbij aan (fiets-)parkeren, een afnemende sociale cohesie, huisvuil en geluidsoverlast). Voor een gemeente kunnen de geschetste veranderingen in de voorraad zowel een kans als een bedreiging zijn. Enerzijds komen er meer (kleine betaalbare) woningen beschikbaar, anderzijds kan dit ten koste gaan van een al schaars segment woningen (als gevolg waarvan de mogelijkheden voor doorstroming op de woningmarkt worden belemmert) en gevolgen hebben voor de leefbaarheid in de omgeving. Er is dan ook behoefte aan instrumenten om deze ontwikkeling op de woningv oorraad te kunnen sturen. In deze notitie geven wij inzicht in de werking van een aantal sturingsinstrumenten die de gemeente Maassluis kan inzetten in het beheer van de woningvoorraad, zodat de gemeente zelf een ambtelijke en bestuurlijke afweging kan maken over de inzet hiervan.

Het is de bedoeling om de gemeenteraad een consistent pakket maatregelen voor te stellen waarmee de gemeente meer grip krijgt op de woningvoorraad. Leidend in deze keuze voor de instrumenten die we bespreken is de hierboven beschreven problematiek waar Maassluis mee te maken heeft. We lichten drie (clusters) van instrumenten uit: 1) Sturen via het Bestemmingsplan; 2) Sturen op de samenstelling van de woningvoorraad via de Huisvestingswet 2014; 3) Sturen op het goed verhuurderschap van partijen actief op de huurmarkt. We geven een beschrijving van het instrument, samen met de belangrijkste voor- en nadelen en de aandachtspunten of praktische aspecten waarmee rekening gehouden moet worden in implementatie en toepassing hiervan. Waar het de sturing via het bestemmingsplan betreft zet de gemeente Maassluis al enkele instrumenten in. Zo is reeds een doelgroepenverordening ingevoerd in 2019 en vindt er op dit moment besluitvorming plaats over een paraplubestemmingsplan om overbewoning tegen te gaan. We beschrijven beide instrumenten volledigheidshalve ook in deze notitie en wijzen graag op een aantal aanvullende mogelijkheden voor sturing langs deze weg. Uiteraard is de inzet van meerdere instrumenten denkbaar.

D e Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Huisvestingswet 2014, Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Gemeentewet, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek en het Burgerlijk Wetboek geeft de gemeente nog andere mogelijkheden. Denk dan bijvoorbeeld aan:

Pagina 7 van 28

   

Sturen op woonruimteverdeling van niet gereguleerde huursector/ huurwoningen van particuliere eigenaren via de Huisvestingswet 2014; Sturen via de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Rotterdamwet); Sturen via (de toekomstige) Wet toeristische verhuur woonruimte; Sturen op de aanpak van woonoverlast (combinatie privaat- en publiekrecht).

De instrumenten voor de aanpak van woonoverlast komen wel kort aan de orde in het volgende hoofdstuk waarin we kort reflecteren op de “causale relatie” tussen wijzigingen in de woonruimtevoorraad en leefbaarheid; een belangrijk thema gegeven de gesignaleerde problematiek en gesuggereerde oplossingen. Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op (causale) relatie tussen wijzigingen in de woningvoorraad en de ontwikkeling van de leefbaarheid. Dit vraagstuk belangrijke rol wanneer de gemeente overweegt instrumenten voor sturing op de woningvoorraad in te zetten. In hoofdstuk 3 beschrijven we de verschillende instrumenten in het kort, samen met de belangrijkste a andachtspunten en voor- en nadelen. Dit gekoppeld aan het beleidsdoel wat met de inzet van het instrument bereikt kan worden. In hoofdstuk 4 reflecteren we vervolgens kort op de situatie waarin de verschillende instrumenten gecombineerd worden ingezet. De snelle lezer kan hiermee volstaan. In de hoofdstukken 5 t/m 7 beschrijven we de instrumenten in meer detail. Dit aangevuld met enkele korte teksten over de wijze waarop de gemeente z icht kan krijgen op de huisvesting van arbeidsmigranten of andere huurders in leegstaande panden en sturing op toeristische verhuur. Beide onderwerpen zijn nauw verwant aan de aanpak van overbewoning.

Ook gaan we op het vlak van handhaving kort in op de hierbij geldende ‘beginselplicht tot handhaving’.

“Causaliteit” tussen wijzigingen in de woonruimtevoorraad en leefbaarheid? Vaak leggen gemeenten bij woonoverlast een relatie tussen de wijziging van de woningvoorraad en het ontstaan van woonoverlast of een achteruitgang in de leefbaarheid. Het is echter niet gezegd dat de woning of het gebruik van de woning (woonvorm of woonsituatie en de intensiteit hiervan) de oorzaak van de woonoverlast is. Het aantonen van een causale relatie tussen wijzigingen in de woningvoorraad en de ontwikkeling van de leefbaarheid is lastig. Tegelijk speelt deze een belangrijke rol wanneer de gemeente overweegt instrumenten voor sturing op de woningvoorraad in te zetten. In veel gemeenten wordt aangenomen dat er een relatie bestaat tussen de leefbaarheid en een andere (meer intensieve) vorm van bewoning. Vaak zijn er ook overlastmeldingen die dit onderbouwen. In de instrumenten die de gemeente inzet worden dan ook vaak voorwaarden gesteld aan de woning en woonomgeving, waarvan wordt aangenomen dat deze (in een zekere mate) overlast voorkomen. Of er altijd sprake is van een causale relatie is, is echter de vraag. In de meeste gevallen is het ‘mechanisme’ onder de samenhang (nog) niet bekend. In de onderzoeken waarin is gekeken naar dergelijke relaties, is het bewijs vaak ‘dun’ en zijn de effecten beperkt.

Naast de beschikbaarheid van data speelt hierin mee dat de woonwijk geen laboratorium is en het dus vrijwel onmogelijk is om externe invloeden op de verondersteld e causale relatie uit te sluiten. Sommige belanghebbenden grijpen dit aan om de gestelde regels te bestrijden. Dit is iets om rekening mee te houden wanneer je als gemeente regels gaat stellen. Wanneer partijen gaan twijfelen aan het verband tussen de woonvorm of woonsituatie, overlast en de passendheid Pagina 2 van 28

van de regels, worden deze al snel als onrechtvaardig of buitenproportioneel gezien. Ook met het oog op de juridische houdbaarheid is dit een belangrijk thema. Handhaven op woonoverlast Los van het feit of er een causale relatie bestaat tussen wijziging van de woningvoorraad en leefbaarheid is het duidelijk dat het gedrag van de bewoner(s) of bezoekers van een woning overlast kunnen veroorzaken. Signalen die een gemeente over woonoverlast krijgt vragen in de meeste gevallen om een oplossing of handhavend optreden. De gemeente heeft een goed gevulde gereedschapskist tot haar beschikking voor de aanpak van woonoverlast, verloedering, onveilige situaties en leefbaarheidsproblemen (zie bv. de Handreiking Aanpak woonoverlast en verloedering). De aanpak van woonoverlast kan in die gevallen variëren van preventieve en de-escalerende instrumenten zoals bemiddeling tot en met (zware)juridische middelen. Dit kan een bestuursrechtelijk karakter hebben gericht op voorkomen, ongedaan maken en (soms) bestraffen van de overlast; strafrechtelijk van aard zijn en zich richten op het bestraffen van overlastgevers en het voorkomen van herhaling, of langs een privaatrechtelijke weg tot een oplossing leiden waarin burgers onderling of de verhuurder de overlast aanpakt.

Grondslagen hiervoor zijn er legio in wet- en regelgeving: een opsomming (niet uitputtend): Huurrecht (BW) / Burenrecht (BW) / Woningwet 2015, Bouwbesluit / Wet ruimtelijke ordening, bestemmingsplan / Milieuwetgeving / de APV / Gemeentewet, Wet Victoria, Wet Damocles (druggerelateerd), Wet Victor (onteigening) / het Strafrecht (bv. bij burengerucht) en de Huisvestingswet, Rotterdamwet (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematie k). De gemeente Maassluis heeft reeds een aanpak woonoverlast en beleidsregels vastgesteld en een artikel in de APV op dit vlak opgenomen.

Pagina 3 van 28

Sturingsmogelijkheden in het kort Instrument 1: Sturen via het Bestemmingsplan Ik wil sturen op het (woningbouw)programma’s… (reeds ingezet door de gemeente Maassluis) Instrument

Bestemmingsplan/ omgevingsvergunning

Beschrijving

Biedt gemeenten de mogelijkheid om per deelgebied in het bestemmingsplan eisen te stellen aan percentages voor de te bouwen woningcategorieën (de woningbouwprogrammering) en regels op te nemen t.a.v. geliberaliseerde woningen voor middenhuur.

Aandachts-

Voor de categorie sociale huur- en koopwoningen moet de betreffende doelgroep in een doelgroepenverordening worden beschreven. Voor de categorie ‘geliberaliseerde woning voor middenhuur’ moet een verordening middenhuur worden opgesteld.

punten

Sturing op het woningbouwprogramma kan ook in het kader van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan. Voordeel

Nadeel



De maatregelen vergen geen apart vergunningstelsel, alle ‘infrastructuur’ is reeds voorhanden en de systematiek is bij iedereen bekend;



Slechts eenmalig is het opstellen van een doelgroepenverordening (of verordening middenhuur) nodig.



Het inzetten van het bestemmingsplan is een generieke maatregel, terwijl differentiatie vaak wenselijk is. Dergelijke uitzonderingen moeten in de regels een plek krijgen.



Het opstellen van een nieuw (paraplu)bestemmingsplannen is een intensieve klus. Denk hierbij aan een goede inventarisatie van de 0situatie, t.b.v. het overgangsrecht. Af gewogen moet worden of de inspanning in verhouding staat tot de opbrengst.

Ik wil overbewoning voorkomen… (reeds ingezet door de gemeente Maassluis) Instrument

(Paraplu)bestemmingsplan

Beschrijving

Overbewoning wordt voorkomen door in het bestemmingsplan/ alle bestemmingsplannen een verbod op te nemen om een woning met meer dan één huishouden te bewonen.

Aandachts-

Met de regels wordt overbewoning in het algemeen tegengegaan. In de regels moeten dan ook (desgewenst) uitzonderingen worden opgenomen om bijzondere woonvormen (en de huisvesting van arbeidsmigranten 8) mogelijk te maken.

punten

8

Het huisvestingsbeleid van deze groep in de breedte vraagt hierbij aandacht. Het gaat dan vooral over het realiseren van voldoende short- en midstay voorzieningen van een goede kwaliteit, goede huisvesting in het algemeen (inclusief goed verhuurderschap), een goede inschrijving van de arbeidsmigranten in NRI en BRP en goede arbeidsomstandigheden. Pagina 4 van 28

Voordeel

Nadeel



Maatregelen vergen geen aanvullende onderbouwing dan het aantonen van een ruimtelijke relevantie;



En passant mogelijk om ook parkeren in vergunningverlening mee te wegen.



Middelen nodig voor toezicht en handhaving;



Het opstellen van een nieuw (paraplu)bestemmingsplannen is een intensieve klus. Denk hierbij aan een goede inventarisatie van de 0situatie, t.b.v. het overgangsrecht. Afgewogen moet worden of de inspanning in verhouding staat tot de opbrengst.



Het bestemmingsplan heeft alleen effect op nieuwe gevallen.



Handhaving is niet heel gemakkelijk en kost relatief veel inspanning (controles, bestuursdwang, last onder dwangsom, intrekken vergunning);



Een wijziging van een bestemmingsplan met het oog op woningvoorraadbeheer is een grond voor (directe) planschade aangezien gebruiksmogelijkheden beperkt worden. Of daadwerkelijk sprake is van planschade die vergoed moet worden, is van geval tot geval de vraag.

Ik wil de splitsing van woningen reguleren… Instrument

(Paraplu)bestemmingsplan

Beschrijving

Splitsing wordt onmogelijk door in het bestemmingsplan/ alle bestemmingsplannen op te nemen dat ‘het aantal woningen per bouwvlak niet meer dan één mag bedragen’.

Aandachts-

In principe is het dan nog mogelijk om een woning te splitsen, maar een aanvrager heeft dan omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik nodig. In het beginsel heeft de gemeente veel vrijheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Ook kunnen afwijkingsbevoegdheden een plaats krijgen in het bestemmingsplan. Het onmogelijk maken van splitsing kan op een vergelijkbare wijze ook via een exploitatieplan, of een beheersverordening.

punten

Voordeel



Maatregelen vergen geen aanvullende onderbouwing dan het aantonen van een ruimtelijke relevantie.

Pagina 5 van 28

Nadeel



Handhaving is niet heel gemakkelijk en kost relatief veel inspanning (controles, bestuursdwang, last onder dwangsom, intrekken vergunning);



Het opstellen van een nieuw (paraplu)bestemmingsplannen is een intensieve klus. Denk hierbij aan een goede inventarisatie van de 0situatie, t.b.v. het overgangsrecht. Afgewogen moet worden of de inspanning in verhouding staat tot de opbrengst.



Het bestemmingsplan heeft alleen effect op nieuwe gevallen.



Een wijziging van een bestemmingsplan met het oog op woningvoorraadbeheer is een grond voor (directe) planschade aangezien gebruiksmogelijkheden beperkt worden. Of daadwerkelijk sprake is van planschade die vergoed moet worden, is van geval tot geval de vraag.

Instrument 2: Sturen op de samenstelling van de woonruimtevoorraad via de Huisvestingswet 2014 Ik wil grip op de omvang en samenstelling van de woonruimtevoorraad … Instrument

Vergunningplicht voor onttrekking, samenvoeging, omzetting, woningvorming, en splitsing

Beschrijving

Biedt gemeenten publiekrechtelijke instrumenten om te sturen op wijzigingen in de woonruimtevoorraad door deze vergunningplichtig te maken. Hierbij kan er gekozen worden voor het vergunningplichtig maken van alle wijzigingen of één of enkele (afhankelijk) van de gesignaleerde problematiek.

Aandachts-

De gemeente moet in de Huisvestingsverordening aangeven op welk deel van de woonruimtevoorraad de vergunningplicht betrekking heeft. Het instellen van deze vergunningplicht moet daarbij gericht zijn op het voorkomen van schaarste. Bij de vergunningverlening kan de gemeente in het kader van wijzigingen in de woonruimtevoorraad ook leefbaarheidsaspecten meewegen.

punten

Pagina 6 van 28

Voordeel

 



Wanneer de Wet Toeristische Verhuur in werking treedt (mogelijk al per 01-01-2021) krijgt de gemeente de bevoegdheid om vrijstellingen/ ontheffing van de ‘verboden’ tot onttrekking, omzetting, samenvoeging of woningvorming te verlenen. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen vervolgens voorschriften en beperkingen worden verbonden. Op deze wijze kunnen gemeenten regulerend optreden zonder meteen een vergunningplicht op te leggen.



De mogelijkheid om veel verschillende voorwaarden op het vlak van de leefbaarheid aan de vergunning te verbinden; Handhaving is iets eenvoudiger dan op basis van het bestemmingsplan gegeven de mogelijkheid van de bestuurlijke boete; Bibob-toets mogelijk. Extra vergunningstelsel (of stelsels) nodig, inclusief de bijbehorende capaciteit; Schaarste moet (zo specifiek mogelijk) kunnen worden aangetoond en beperkt de toepassing van de vergunningenplicht tot schaarse categorieën woonruimte. Leefbaarheid an zich is geen grondslag voor de inzet van het instrumentarium; Wanneer leefbaarheid meegewogen wordt is het wellicht noodzakelijk om een juridisch houdbare, gedragen en uitvoerbare leefbaarheidstoets op te zetten; Capaciteit in toezicht en handhaving; alleen zo kan voorkomen worden dat het een papieren tijger wordt; Voor reeds verkamerde panden kan juridisch gezien niet met terugwerkende kracht een vergunning worden verleend. Deze behouden hun oude rechten en mogen bijvoorbeeld verkamerd blijven zonder vergunningsplicht (zij het dat de gestelde voorwaarden door een gemeente vaak ook via andere wet- of regelgeving kan worden afgedwongen).



Nadeel

Geeft de mogelijkheid voor precieze sturing op de woningvoorraad in koop en huur; Vergunningstelsel op basis van ‘ja, tenzij’;

  



 

Instrument 3: Sturen op goed verhuurderschap Ik wil goed verhuurderschap stimuleren om excessen op de huurmarkt tegen te gaan … Instrument

‘Goed verhuurderschap’ bij vergunningverlening

Beschrijving

Gemeenten kunnen ‘goed verhuurderschap’ als voorwaarde stellen bij vergunningverlening voor onttrekking, samenvoeging, omzetting, woningvorming, en splitsing (instrument 2). ‘Goed verhuurderschap’ wordt dan meegewogen als een van de leefbaarheidsaspecten. Gemeenten kunnen ‘goed verhuurderschap’ ook opnemen via een aparte verhuurdervergunning op grond van de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). Dit biedt gemeenten de mogelijkheid een kamerverhuurder of bemiddelingsbedrijf het recht te ontnemen een pand te verhuren als er misstanden plaatsvinden, door de vergunning in te trekken.

Pagina 7 van 28

Aandachtspunten

Voordeel

Nadeel

Bij het verlenen van de verhuurdervergunning toetst de burgemeester de aanvraag aan de algemene toetsingscriteria uit de APV en op onevenredige benadeling, uitbuiting en welzijn van de huurders en gebruikers en aan leefbaarheid, strafbare feiten en slecht levensgedrag. De toetsing kan gepaard gaan met een Bibob-toets. 

Preventieve werking;



Aanpak van de problematiek bij de bron;



Veel verschillende voorschriften kunnen aan de vergunning verbonden worden;



Bibob-toets mogelijk;



Werking kan zich richten op specifieke wijken.



Extra vergunningstelsel op basis van APV nodig, inclusief de bijbehorende capaciteit;



Capaciteit in toezicht en handhaving; alleen zo kan voorkomen worden dat het een papieren tijger wordt;



Handhaving door waarschuwing, dwangsom of intrekken ver gunning. Handhaving kan een langdurig en prijzig traject worden. Allereerst moet voldoende bewijslast worden verzameld voordat de handhaving kan worden ingezet. Daarna zal zeer waarschijnlijk juridische strijd ontstaan met de betreffende verhuurder;



Communicatie en voorlichting richting verhuurders en huurders noodzakelijk;



Aanpak kan leiden tot verslechtering relaties met verhuurders met goede intenties;



Aanpak kan zorgen voor daling in aanbod particuliere huurwoningen;



Mogelijke toename huurdersintimidatie;



Ontstaan van mogelijke schijnconstructies in beheer en het verkopen van panden.

Pagina 8 van 28

Gecombineerde inzet van instrumenten Wanneer de verschillende gemeentelijke sturingsinstrumenten gecombineerd worden ingezet zijn er een aantal zaken om rekening mee te houden. Het gaat dan om de gevolgen hiervan voor de inwoner of initiatiefnemer en de gemeentelijke organisatie. Stapeling van vergunningen Afhankelijk van de keuzes die de gemeente maakt kan een stapeling van het aantal noodzakelijke vergunningen optreden. Bijvoorbeeld: Een grote woning wordt opgesplitst in afzonderlijke appartementen. Deze worden verhuurd. Voor de bouwkundige wijzigingen is een omgevingsvergunning nodig. Afhankelijk van het bestemmingsplan is die omgevingsvergunning ook nodig voor de afwijking van het bestemmingsplan. Dat is nog te overzien. Maar afhankelijk van de huisvestingsverordening kan ook een vergunning nodig zijn voor woningvormen (van één woning worden afzonderlijke woningen gemaakt). Voor een woningeigenaar ‘voelt’ het al snel alsof hij voor één en dezelfde handeling dus tenminste twee verschillende vergunningen nodig heeft. En dan kunnen die vergunningen deels inhoudelijk ook nog eens op elkaar kunnen lijken. De invoering van de verhuurvergunning op grond van de APV kan aan deze casus nog een vergunning toevoegen. In dit kader is het dan ook belangrijk dat de geldende regels voor inwoners of initiatiefnemers transparant en vindbaar zijn.

Een goede communicatie hierover vanuit de gemeente is belangrijk. Ook lopen over het algemeen de kosten voor de aanvrager op, wanneer meerdere vergunningen moeten worden aangevraagd. De gemeente zal keuzes moeten maken in de mate waarin en de hoogte van de leges die zij in rekening wil brengen. Organisatievraagstuk Het is van belang de inzet van de instrumenten organisatorische beheersbaar te maken. Ook in een compacte organisatie als die van de gemeente Maassluis is dit een punt van aandacht. Bij de in dit memo gepresenteerde beleidsmatige keuzes en uitvoering van de instrumenten zijn verschillende gemeentelijke afdelingen betrokken. Zo is er een belangrijke rol weggelegd voor de beleidsmakers en uitvoerders van de VTH-taken (vergunningverlening, toezicht en handhaving) op het gebied van de ruimtelijke ordening/ Wabo, wonen en openbare orde en veiligheid. Om de instrumenten effectief in te zetten moeten de verschillende gemeentelijke afdelingen samen optrekken, omdat ieders expertise en inzet nodig is. Op beleidsmatig vlak is het zaak na te denken over de manier waarop gewaarborgd wordt dat de instrumenten elkaar op de juiste manier aanvullen en bijdragen aan de gestelde beleidsdoelen van zowel het woon-, ruimtelijk- en veiligheidsdomein. Denk hierbij ook aan een goede monitoring en evaluatie van de bereikte effecten.

Het is zaak integraal te denken en versnippering hiervan te voorkomen. Daarbij is ook voldoende aandacht voor een goede inbedding van het ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgeverschap belangrijk. Op het vlak van de uitvoering gaat hier om meer praktische zaken als het opzetten van de verschillende vergunningstelsels, de uitgifte van vergunningen (deels bestaan hier al procedures voor (Wabo), maar deels nog niet (voorraadvergunningen of verhuurvergunningen)) en controle, toezicht en handhaving. In dit kader is het ook van belang om goed te regelen dat wanneer iemand meerdere vergunningen nodig heeft, alle benodigde vergunningen geweigerd of verleend worden en deze processen op elkaar zijn afgestemd. Wanneer de ene vergunning Pagina 9 van 28

wordt afgegeven, maar vervolgens de andere wordt geweigerd ontstaat een ingewikkelde situatie. Een ander belangrijk aandachtspunt betreft de manier waarop leefbaarheid wordt meegewogen in de verschillende instrumenten. Dit vergt een juridisch houdbare, gedragen, actuele en uitvoerbare toetsing (zie ook paragraaf 6.2). Hierbij past de kanttekening dat het organisatorische effect van een gecombineerde inzet van instrumenten sterk afhankelijk is van de wijze waarop de verschillende taken op dit moment door de gemeente Maassluis uitgevoerd worden. Doet men alle RO/Wabo-taken nog helemaal in huis? Of is een groot deel aan een omgevingsdienst uitbesteed bijvoorbeeld? In dat laatste geval is het bijvoorbeeld ingewikkelder om de benodigde inhoudelijke kennis nodig voor de beoordeling van situaties op grond van de huisvestingsverordening te organiseren.

Pagina 10 van 28

Instrument 1: Sturen via het Bestemmingsplan In het bestemmingsplan kunnen eisen worden opgenomen voor de te bouwen woningcategorieën in het plangebied (percentages) en regels worden opgenomen t.a.v. geliberaliseerde woningen voor middenhuur (maximale aanvangshuur en instandhoudingstermijn). Daarnaast is het mogelijk om splitsing en overbewoning te voorkomen.

Sturen op (bouw)programma’s (reeds ingezet door de gemeente Maassluis) De Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt gemeenten d e mogelijkheid om per deelgebied in het bestemmingsplan eisen te stellen aan percentages van bepaalde categorieën woningen (de woningbouwprogrammering). De Wet ruimtelijke ordening (Wro, artikel 3.1) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) (Artikel 3.1.2 lid 1 Bro) bepaalt dat een bestemmingsplan regels kan bevatten over sociale huurwoningen, middenhuurwoningen, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. Voor de categorieën sociale huur- en koopwoningen geldt dat de betreffende doelgroep in een gemeentelijke verordening (‘doelgroepenverordening’) moet worden beschreven. Daarin omschrijft de gemeente de potentiële kopers of huurders: een doelgroepenomschrijving. In de verordening kunnen vervolgens eisen gesteld worden aan de maximale koop - en huurprijs van een woning en hoe lang die in stand moet blijven 9. De gewenste doelgroep kan worden omschreven aan de hand van het maximale inkomen van de koper of huurder en hun lokale binding. Daarnaast kunnen het type en de grootte van de woningen omschre ven worden en kan worden besloten of er voor een bepaalde tijd wel of niet waarde verhogende voorzieningen aan de woningen aangebracht mogen worden. Dit kan bij nieuwbouwwoningen en bij transformatie van bestaande bouw.

Ook kan de categorie ‘geliberaliseerde woning voor middenhuur’ aangewezen worden in het bestemmingsplan. Als de gemeente dit doet moet ook een gemeentelijke verordening worden opgesteld: de verordening middenhuur. Het bestemmingsplan en de bijbehorende verordening middenhuur hebben enkel betrekking op nieuwbouw. Het is in dit geval niet verplicht de doelgroep te omschrijven in een verordening, maar het mag wel. Vervolgens kan gestuurd worden op de maximale aanvangshuur (desgewenst jaarlijks te indexeren) en de periode dat de woningen behouden blijven als middenhuurwoning (minimaal tien jaar). N.B.: Het is niet alleen mogelijk om in bestemmingsplannen een percentage op te nemen, maar ook in het kader van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan. 10 Deze laatste mogelijkheid beidt wellicht aanvullende kansen voor sturing door de gemeente Maasssluis.

Overbewoning voorkomen (reeds ingezet door de gemeente Maassluis) In Maassluis ligt reeds een paraplubestemmingsplan 11 voor besluitvorming voor waarmee de gemeente overbewoning wil voorkomen. Dit vooral als gevolg van het feit dat arbeidsmigranten op ongewenste en onrechtmatige locaties in de bestaande woningvoorraad worden gehuisvest ,

9

Let op: de toewijzing van huurwoningen aan huishoudens kan niet op basis van een doelgroepenverordening, dat kan uitsluitend op basis van een huisvestingsverordening. Het toewijzen van koopwoningen op basis v an een huisvestingsverordening is niet mogelijk.

10

Een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Zie artikel 5.20 Bor.

11

Met een paraplubestemmingsplan kunnen ruimtelijke regels van toepassing worden verkla ard voor de gehele gemeente, ondanks dat binnen de gemeentegrenzen meerdere bestemmingsplannen van kracht zijn. Pagina 11 van 28

leidend tot intensieve bewoning van een woning, met situaties van overlast en (vermeende) onveiligheid in de woonomgeving tot gevolg. Ook kunnen hierdoor nadelige gevolgen ontstaan voor de bestaande sociale samenhang in een woonbuurt . Het nieuwe paraplubestemmingsplan zorgt er voor dat de begrippen 'huishouden', 'woning' en de bestemming ‘wonen’ eenduidig in alle ruimtelijke plannen wordt opgenomen. In de huidige bestemmingsplannen ontbreekt de koppeling met het wonen in één woning, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden. Het is zonder die koppeling dan ook toegestaan in zo'n woning meerdere arbeidsmigranten of huurders vestigen. In de bestemming ‘wonen’ ontbreekt de beperking van 'huisvesting van één huishouden'. Het paraplubestemmingsplan voegt deze beperking toe. Hiermee is het niet langer toegestaan om in een woning met meer dan één huish ouden te wonen. Volgens jurisprudentie dient bij een huishouden sprake te zijn van een zekere continue samenstelling, waarbij de onderlinge verbondenheid aangetoond kan worden. Hiermee kunnen arbeidsmigranten die weliswaar gezamenlijk een woning bewonen, n iet meer worden aangemerkt als één huishouden maar vormen ieder afzonderlijk één huishouden . Hierbij wordt aangetekend dat de regels niet alleen van toepassing zijn op arbeidsmigranten. Met de regels wordt overbewoning in het algemeen tegengegaan.

Dit verbod geldt echter niet voor bijzondere woonvormen, waarbij voldaan wordt aan de voorwaarden opgenomen in het paraplubestemmingsplan 12. Indien niet aan deze voorwaarden kan worden voldaan en geen sprake is van een huishouden, kunnen burgemeester en wethouders op grond van een afwijkingsbevoegdheid onder voorwaarden toestaan dat een (bedrijfs)woning voor huisvesting van arbeidsmigranten/ meerdere huurders wordt gebruikt. Een van de voorwaarden is dat de verhuur gedaan wordt door organisaties opgenomen in het register van Stichting Normering Flexwonen (SNF) en daarmee voldoen aan het SNF-keurmerk (een kwaliteitsnorm voor de huisvesting van arbeidsmigranten) . Een andere is een in het bestemmingsplan opgenomen parkeerregeling als verbijzondering van het bestaande gemeentelijk parkeerbeleid (Parkeren Maassluis 2012). Zicht op de huisvesting van arbeidsmigranten of andere huurders in leegstaande panden? In het kader van de huisvesting van arbeidsmigranten in de bestaande woningvoorraad speelt het tegengaan van overbewoning een rol, zoals we hierboven zagen. Daarnaast werkt de gemeente Maassluis reeds aan het creëren van geformaliseerde huisvestingsmogelijkheden voor (buitenlandse) werknemers die een tijdelijke woonrui mte zoeken. Daarnaast blijkt dat ook op papier leegstaande woningen worden verhuurd aan arbeidsmigranten.

Zie bijvoorbeeld het recente artikel uit het NRC hierover. Een gemeente komt hier veelal slechts via overlastmeldingen of controles achter. Deze praktijk brengt met zich mee dat het bij brand of noodsituaties veelal onduidelijk is of en hoeveel mensen er in een pand wonen. Ook vergroot deze ‘spookbewoning’ – de ongeregistreerde verhuur van woningen – de kans op uitbuiting van bewoners en bemoeilijkt zij de doorstroming op de krappe woningmarkt. De gemeente kan hier iets aan doen door eisen te stellen aan de verhuurders/ bemiddelaars van deze woonruimte (zie hiervoor hoofdstuk 7 in deze notitie). Hiernaast kan ook worden ingezet op het vergemakkelijken van de registratie van de arbeidsmigranten in de gemeentelijke registraties.

12

De woning mag niet door meer dan drie bewoners per woning bewoond worden; de bewoners moeten op het betreffende adres staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie; en alle gezamenlijke ruimtes zoals woonkamer, keuken, toilet en badkamer dienen gezamenlijk te worden gebruikt. Pagina 12 van 28

Iemand die voor een periode van 4 maanden of langer in Neder land verblijft is een ingezetene. Elke ingezetene is verplicht zich in te schrijven in de Basisregistratie Personen (BRP). Naast ingezetenen zijn er niet-ingezetenen. Dit zijn personen die korter dan 4 maanden in Nederland verblijven. Zij kunnen zich als niet-ingezetene in het RNI inschrijven: de Registratie Niet-Ingezetenen. Een gemeente moet inschrijven op het adres waar de persoon feitelijk verblijft, ook als daar volgens andere regels niet gewoond mag worden 13. Het is zaak hierbij de inschrijving in BRP of RNI zo gemakkelijk mogelijk te maken. Een goed voorbeeld hiervan is het registratiesysteem voor buitenlandse werknemers zoals ontwikkeld door de gemeente Westland. Deze werkwijze wordt ook door de gemeente Maassluis gehanteerd. Een buitenlandse werknemer kan zich op twee manieren in het BRP of RNI inschrijven: -

tijdens een inschrijfavond op woon- of werklocatie. Dit organiseert de werkgever, in overleg met de gemeente. Er is hiervoor een versnelde en klantvriendelijke procedure ingericht, die de inschrijftijd zo kort mogelijk maakt; of

-

tijdens een persoonlijke afspraak op het gemeentehuis 14.

Splitsing mogelijk maken of voorkomen Op een soortgelijke wijze als overbewoning kan via het bestemmingsplan ook splitsing van woningen worden gereguleerd. Het is mogelijk om splitsing onmogelijk te maken door in het bestemmingsplan op te nemen dat ‘het aantal woningen per bouwvlak niet meer dan één mag bedragen’ 15. Dit kan ook worden vermeld in een exploitatieplan of een beheersverordening. In principe is het dan nog wel mogelijk om een woning te splitsen, maar een aanvrager heeft dan omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik nodig (zie ook artikel 2.12 Wabo). In beginsel heeft de gemeente veel vrijheid om af te wijken van het bestemmingsplan (een argumentatie op te zetten waarom een extra woning ruimtelijk gezien al dan niet passend is ). De gemeente heeft deze vrijheid ook om te beargu menteren of het woongenot van omwonenden hierdoor al dan niet wordt aangetast. De gemeente mag dus een afweging maken tussen de belangen van enerzijds de aanvrager en anderzijds de omwonenden. Ook kunnen afwijkingsbevoegheden een plaats krijgen in het best emmingsplan. Denk bijvoorbeeld aan een gebruiksoppervlakte waarboven woningen gesplitst mogen worden en eisen aan de minimale oppervlakte van de appartementen die met de splitsing ontstaan.

Handhaving De belangrijkste bestuursrechtelijke bevoegdheden om d e naleving van omgevingsrechtelijke voorschriften af te dwingen en om adequaat op te treden tegen overtredingen zijn het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en het intrekken van een omgevingsvergunning. Het doel is herstel van de legale situatie. Beginselplicht tot handhaving In geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift is de gemeente verplicht om hiertegen op te treden. Alleen onder bijzondere omstandigheden geldt deze plicht tot handhaven

13

Zie ook: Expertisecentrum Flexwonen, 2019: De Routekaart naar goede huisvesting voor EU -arbeidsmigranten 2019.

14

Idem en zie ook: https://www.gemeentewestland.nl/verhuizen/inschrijving-arbeidsmigranten.html.

15

Het is denkbaar om per gebied of locatie een ander maximumaantal wooneenheden aan te geven. Pagina 13 van 28

niet. Het bestuursorgaan moet alleen van handhaving afzien als: (1) er concreet zicht op legalisatie bestaat; of (2) handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot het daarmee gediende belang. Hiernaast mag een bestuursorgaan in de handhaving prioriteiten stellen, bijvoorbeeld als gevolg van een beperkte handhavingscapaciteit. Niet optreden tegen overtredingen met een lage prioriteit mag echter niet het gevolg zijn. De prioritering mag wel bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek wordt opgetreden.

Voor- en nadelen/ Praktische aspecten Plus 

Sturing op het woningbouwprogramma kan ook in het kader van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan.



De maatregelen vergen geen apart vergunningstelsel, alle ‘infrastructuur’ is reeds voorhanden in de gemeente en de systematiek is bij iedereen bekend.



Slechts eenmalig is het opstellen van een doelgroepenverordening (of verordening middenhuur) nodig.



Maatregelen vergen geen aanvullende onderbouwing dan het aantonen van een ruimtelijke relevantie.



En passant mogelijk om ook parkeren in vergunningverlening mee te wegen.



Het inzetten van het bestemmingsplan is een generieke maatregel, terwijl differentiatie vaak wenselijk is. Dergelijke uitzonderingen moeten in de regels een plek krijgen.



Het opstellen van een nieuw (paraplu)bestemmingsplannen is een intensieve klus. Denk hierbij aan een goede inventarisatie van de 0 -situatie, t.b.v. het overgangsrecht. Afgewogen moet worden of de inspanning in verhouding staat tot de opbrengst.



Het bestemmingsplan heeft alleen effect op nieuwe gevallen.



Middelen nodig voor toezicht en handhaving.



Handhaving is niet heel gemakkelijk en kost relatief veel inspanning ( controles, bestuursdwang, last onder dwangsom, intrekken vergunning).



Een wijziging van een bestemmingsplan met het oog op woningvoorraadbeheer is een grond voor (directe) planschade aangezien gebruiksmogelijkheden beperkt worden. Of daadwerkelijk sprake zal zijn van planschade die vergoed moet worden, is van geval tot geval de vraag.

Min

Praktisch 

Zorgen voor goede aansluiting met andere sturingsinstrumenten (waarover meer in hoofdstuk 4) en beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de breedte.

Pagina 14 van 28

Instrument 2: Sturen op de samenstelling van de woonruimtevoorraad via de Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet 2014 biedt een gemeente publiekrechtelijke instrumenten om te sturen op wijzigingen in de woonruimtevoorraad. Het gaat daarbij om de volgende wijzigingen , beschreven in artikel 21 en 22 van de Huisvestingswet 2014:  Onttrekking aan de woonruimtevoorraad, bijvoorbeeld door sloop maar ook door ander gebruik, zoals bij recreatieve verhuur;  Samenvoeging van meerdere woningen tot minder woningen 16;  Omzetting van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimte, bijvoorbeeld voor kamerverhuur;  Woningvorming, waarbij één woning wordt verdeeld in meerdere zelfstandige woningen;  Splitsing van appartementsrechten in het kadaster, bijvoorbeeld voor verkoop van huurwoningen.

Wijziging in de woningvoorraad In de basis moet het instellen van deze vergunningplicht gericht zijn op het voorkomen van schaarste. De redenatie is dat schaarse woonruimte voor een bepaalde doelgroep verloren gaat als gevolg van de wijzigingen van de woonruimtevoorraad. Door in de Huisvestingsverordening voor dergelijke wijzigingen een vergunningplicht in te stellen, kan de gemeente grip houden op de opbouw van de woonruimtevoorraad naar woningtype. Ook hiervoor geldt dat de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening moet aangeven op welk deel van de woonruimtevoorraad de vergunningplicht betrekking heeft. Deze afbakening is niet noodzakelijkerwijs dezelfde als de voorraad waarvoor een huisvestingsvergunning geldt en kan van toepassing zijn op zowel de huur- als koopvoorraad. Als uitgangspunt geldt dat een aangevraagde vergunning verleend wordt, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken, samenvoegen of omzetten gediende belang en het eerste belang niet door het stellen van voorwaarden of voorschriften voldoende kan worden gediend. Leefbaarheid meewegen Naast het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan de gemeente bij de vergunningverlening in het kader van wijzigingen in de woonruimtevoorraad ook leefbaarheidsaspecten meewegen 17.

Gedacht kan worden aan leefbaarheid, wijkverbetering en bij splitsing ook de onderhoudstoestand van de betreffende woonruimte. De “leefbaarheid” kan in het geding komen wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Leefbaarheid is echter geen grondslag op basis waarvan de gemeente de vergunningplicht voor wijzigingen in de woonruimtevoorraad kan invoeren .

Toeristische verhuur en schaarste en leefbaarheid

16

Voor de eerste twee wijzigingen (onttrekken of samenvoegen) is de vergunningplicht niet van toepassing op het gebruik van de woonruimte als kantoor- of praktijkruimte door de eigenaar.

17

De memorie van antwoord spreekt in dit verband over het voorkomen van een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu rond het desbetreffende pand. Zie Kamerstukken I, 2013/14, 32 271, nr. C. Pagina 15 van 28

Inmiddels is een wetswijziging van de Huisvestingwet 2014 aangenomen 18 waarmee gemeenten de negatieve neveneffecten van toeristische verhuur van woonruimte kunnen voorkomen of beperken. Daartoe krijgen gemeenten nieuwe instrumenten in ha nden. Het betreft een eenmalige registratieverplichting voor aanbieders van toeristische verhuur, een vergunningplicht, een nachtencriterium en een meldingsplicht voor de feitelijke verhuur. Deze instrumenten kunnen ook worden gebruikt als er aantoonbare leefbaarheidsproblematiek is. Ook gemeenten zonder schaarste kunnen dus gebruikmaken van de instrumenten ter bestrijding van de negatieve effecten van toeristische verhuur. De meeste gemeenten kijken in de toetsing voor een vergunningaanvraag inzake de leefbaarheid naar twee aspecten: 1) De bouwkundige staat van de woning en dan met name op het gebied van oppervlakte en geluid; 2) De leefbaarheid in de omgeving (overlast en druk op gebruik voorzieningen). De leefbaarheid kan op allerlei manieren worden geoperatio naliseerd en worden gemeten als basis voor een leefbaarheidstoets. In de meeste gevallen is een dergelijke criteria set of leefbaarheidstoets opgebouwd uit een aantal hardere (registraties en onderzoek) en zachtere gegevens (subjectieve oordelen). Vaak gaat het om een combinatie van (in willekeurige volgorde) : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

9.

een (lokale) leefbaarheidsmonitor of enquête, gebaseerd op vragenlijsten en registraties; bestaand beleid als de Woonvisie, stedelijke inrichtings- en beheerplannen, masterplannen, buurtbeheerplannen, convenanten met wijk- en dorpsraden, prestatieafspraken; expertise van wijkprofessionals zoals een gebiedscoördinator, wijkagent, wijkveiligheidsadviseur en eventuele andere wijkorganisaties; meldingen en registraties van woonoverlast; overlastmeldingen in de openbare ruimte, overlastobservaties van toezichthouders; de huidige verkeers- en parkeersituatie; reacties op het publiceren van de aanvraag voor een vergunning vanuit de bevolking; de aard en omvang van het fenomeen in een complex, buurt of wijk; dat wil zeggen dat gekeken wordt naar hoeveel onttrekkingen, samenvoegingen, omzettingen, woningvormingen/ splitsingen reeds hebben plaatsgevonden (hier wordt ook wel naar verwezen met de term clustervorming of concentratie) 19. Informatie hierover wordt veelal ingewonnen bij de verantwoordelijken voor de vergunningverlening; eventuele positieve effecten (zo kijkt de gemeente Delft naar de mate wa arin leegstand voorkomen wordt).

Hierbij past de kanttekening dat men via het stellen van eisen aan de bouwkundi ge staat van de woning vaak ook de leefbaarheid poogt te beschermen en volkshuisvestel ijke doelen probeert te behalen (zie ook hoofdstuk 2). Handhaving In de Huisvestingswet 2014 is geregeld dat het College van burgemeester en wethouders (of de daartoe door hen aangewezen ambtenaren) zorg draagt/ dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de wet of het krachtens de wet bepaalde. Hierbij hebben zij de bevoegdheid om zonder toestemming van de bewoner in de woning te kunnen controleren. Hiernaast kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden