BIJLAGE 2 Defonderzoeksrapport 16032021.pdf

Rekenkamerrapport

Van startnotitie tot oplevering Onderzoek proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Rekenkamercommissie Maasgouw – Roerdalen

ConQuaestor onderzoek Rapport maart 2021 Drs Arno Smit RC Drs. Sadhana Bacha RC

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................................. 1 Deel A Bestuurlijke Nota ......................................................................................................................... 2 Opzet van onderzoek............................................................................................................................... 2 Conclusies en Aanbevelingen .................................................................................................................. 5 Reactie College ...................................................................................................................................... 11 Nawoord ................................................................................................................................................ 15

Deel B Nota van bevindingen ................................................................................................................ 16 Hoofdstuk 1 Vernieuwbouw project gemeente Maasgouw ................................................................. 16 1.1 Aanleiding................................................................................................................................. 16 1.2 Tijdlijn vernieuwbouw(plannen) .............................................................................................. 16 1.3 Investeringskosten ................................................................................................................... 17 Hoofdstuk 2 Bevindingen per projectfase ............................................................................................. 20 2.1 Algemene kaders projecten ..................................................................................................... 20 2.2 Initiatiefase (2007- 2013) ......................................................................................................... 21 2.3 Definitiefase (2013- 2014)........................................................................................................ 22 2.4 Ontwerpfase (2014- juli 2016) .................................................................................................

22 2.5 Voorbereidingsfase (aug 2016-november 2017) ..................................................................... 23 2.6 Uitvoeringsfase (december 2017 – juli 2018) .......................................................................... 24 2.7 Beheerfase (juni 2018 – december 2018) ................................................................................ 25 Hoofdstuk 3 Toetsing onderzoeksvragen .............................................................................................. 26 3.1 Plan en besluitvormingstraject ................................................................................................ 26 3.2 Sturing ...................................................................................................................................... 27 3.3 Beheersing................................................................................................................................ 28 3.4 Verantwoording ....................................................................................................................... 31 3.5 Toezicht .................................................................................................................................... 32

Bijlagen .................................................................................................................................................. 34 Bijlage 1 Geïnterviewden ............................................................................................................... 34 Bijlage 2 Documentenoverzicht ..................................................................................................... 35 Bijlage 3 Normen ............................................................................................................................ 39 Bijlage 3 Begrippen en afkortingen ................................................................................................ 41 0 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Voorwoord Verschillende fracties van de gemeenteraad van de gemeente Maasgouw hebben de verbouwing van het gemeentehuis als mogelijk onderzoeksonderwerp genoemd. De Rekenkamercommissie heeft in 2020 besloten om hier een onderzoek naar uit te voeren. Ze acht het opportuun om dit op dit moment te onderzoeken aangezien dit grote project nu geheel is afgerond. Bovendien is in 2012 door de Rekenkamercommissie een onderzoek uitgevoerd over de sturing en beheersing van grote projecten. Het is dus interessant om dit acht jaar later nog eens te bestuderen aan de hand van een concreet onderwerp. Het is van belang of de raad haar kaderstellende en controlerende taak op basis van juiste en tijdige informatievoorziening vanuit het project heeft kunnen uitvoeren. Zijn de regels van projectmatig werken naar behoren en effectief toegepast? En tot slot heeft het ook de gewenste effecten opgeleverd. Graag vermelden we dat het bureau ConQuaestor, in de personen van mevrouw Sadhana Bacha en de heer Arno Smit, het onderzoek onder begeleiding van de Rekenkamercommissie heeft uitgevoerd. Namens de Rekenkamercommissie Maasgouw, Angelique Hubens Voorzitter Rekenkamercommissie

1 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Deel A Bestuurlijke Nota Opzet van onderzoek In dit rapport vindt u de bevindingen van het uitgevoerd onderzoek naar de verbouwing van het gemeentehuis van Maasgouw. Centrale onderzoeksvraag De Rekenkamercommissie heeft voor het onderzoek van het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe Is het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” verlopen qua besluitvorming, sturing, beheersing, verantwoording en toezicht? Naast de centrale vraag zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Zijn de regels van projectmatig werken naar behoren en effectief toegepast? Heeft het projectmatig werken ook de beoogde effecten opgeleverd? Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen voor dit onderzoek zijn in onderstaand kader weergegeven. De onderzoeksvragen zijn door de Rekenkamercommissie nader uitgewerkt in 14 deelvragen onderscheiden naar vijf onderzoeksgebieden te weten: ‘plan- en besluitvorming’, ‘sturing’, ‘beheersing’, ‘verantwoording’ en ‘toezicht’. A. Plan- en besluitvorming – Is het proces van plan- en besluitvorming bij aanvang van het project te verbeteren? 1. Hoe is het raadsbesluit ter zake van het project tot stand gekomen? Is dit tijdig gebeurd? 2. Hoe is de projectopdracht tot stand gekomen? Is dit tijdig gebeurd? B. Sturing – In hoeverre is aanpassing nodig van de besturing op de projecten van de gemeente Maasgouw? 3.

Welke inhoudelijke en financiële kaders zijn gesteld over de vernieuwbouw en hoe zijn deze onderbouwd? 4. Hoe zijn de gestelde kaders opgenomen en verwerkt in het aanbestedingsdocument (aanbestedingsstrategie, Programma van Eisen (PvE) en bestek) voor de vernieuwbouw van het gemeentehuis? 5. Hoe heeft de sturing in het project vorm gekregen en was dit adequaat voor dit project? Is er aangestuurd volgens de richtlijnen uit het handboek ”Projectmatig Werken”? C. Beheersing – Welke mogelijkheden zijn er voor de gemeente Maasgouw c.q. de gemeenteraad om meer grip op haar projecten te krijgen? 6. Hoe is het aanbestedingstraject doorlopen en wat was het resultaat? 7. Op welke wijze is het bouwprojectmanagement vormgegeven? 8. Hoe was de bestuurlijke en organisatorische borging en risicoanalyse van het project georganiseerd? 9. Hoe heeft de (vertrouwelijke) besluitvorming in het project vorm gekregen en was dit adequaat voor dit project? 10. Is dit project beheerst volgens de richtlijnen uit het handboek “Projectmatig Werken”? 2 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

D. Verantwoording – Welke verbeteringen moeten worden aangebracht in de verantwoordingsinformatie van de gemeente Maasgouw om het College respectievelijk de gemeenteraad in staat te stellen om over hun eigen rol verantwoording af te leggen? 11. Hoe heeft de verantwoording in het project vorm gekregen en was dit adequaat voor dit project? 12. Op welke momenten in het project is de gemeenteraad geïnformeerd en in hoeverre heeft de gemeenteraad actief bijgestuurd en kunnen bijsturen op het project? E. Toezicht – Hoe kan het toezicht op de projecten door de gemeente Maasgouw verder geoptimaliseerd worden? 13. In hoeverre is het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” binnen de gestelde kaders gebleven (financieel, kwaliteit en duur) (doelmatigheid)? 14. Heeft het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” qua effecten opgeleverd wat daarmee werd beoogd (doeltreffendheid)? Reikwijdte van het onderzoek Voor de uitvoering van het onderzoek is het van belang dat de afbakening helder is. Onder het onderzoek valt: • • • •

De besluitvorming, de sturing, de beheersing, de verantwoording en het toezicht bij het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” toetsen aan de normen (bijlage 3). De bronnen voor het onderzoek zijn het projectdossier, interviews en de huidige projectmatige wijze van werken. Bevindingen gebaseerd op expertise van de onderzoekers over beheersing van projecten. Het onderzoek beperkt zich tot het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis”. Het onderzoek bestrijkt de periode van het project van december 2014 tot aan juli 2019. In dit rapport wordt kort de voorgeschiedenis geschetst van 2007 tot 2014.

Aanpak onderzoek Het onderzoek kent het volgend plan van aanpak, bestaande uit zes fasen. Deze fasen zijn:

Figuur 1.1 Aanpak in zes fases

Het normenkader is na de projectvoorbereiding geformuleerd om zo de transparante uitvoering van het onderzoek te waarborgen. Het normenkader is richtinggevend bij het inventariseren en analyseren van het onderzoeksmateriaal. Het is de objectieve maatstaf voor de beoordeling van de onderzoeksresultaten en vormt zo het fundament voor het formuleren van de conclusies en aanbevelingen. In het normenkader zijn de formele vereisten opgenomen, zoals deze te vinden zijn in de verschillende door de gemeente opgestelde werkwijzen en procedures. Dit normenkader is als referentie opgesteld en per onderzoeksvraag geformuleerd en opgenomen in bijlage 3. Voor het onderzoek zijn toelichtende interviews gehouden met vertegenwoordigers van de gemeente Maasgouw ten tijde van het project. Hierbij zijn zowel bestuurders, raadsleden als ambtelijke (oud)medewerkers geïnterviewd. De Rekenkamercommissie vernam dat er met de projectleiders vóór de interviews op initiatief van de gemeente afstemming heeft plaatsgevonden met de 3 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw medeverantwoordelijken voor de verbouwing. De Rekenkamercommissie raadt vooroverleg nadrukkelijk af om beïnvloeding, of de schijn daartoe, te voorkomen. Door de interviews is er inzicht verkregen in de in de manier waarop dit project is gestuurd en beheerst door de gemeente Maasgouw. De Rekenkamercommissie kan ontkennen noch bevestigen dat de afstemming vooraf heeft geleid tot beïnvloeding van deze inzichten. De dossierstudie staat los van de interviews en vormt de basis van dit onderzoeksrapport en haar conclusies. Na de fase van dataverzameling heeft de analyse van de beschikbare informatie plaatsgevonden. Die analyse is verwoord in het onderzoeksrapport. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit de ‘Bestuurlijke nota’ en de ‘Nota van bevindingen’. In het eerste deel van de Bestuurlijke nota is de opzet van het onderzoek weergegeven en in het tweede deel presenteert ze haar conclusies en aanbevelingen. Daarna geeft het college van B&W haar bestuurlijke reactie. De Nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 1 is een reconstructie van de besluitvorming gedurende de periode 2013 tot en met het voorjaar van 2019. Hoofdstuk 2 bevat de bevindingen van het project. Hoofdstuk 3 beschrijft de toetsing van de onderzoeksnormen.

Tot slot bevat het rapport drie bijlagen waarin de geïnterviewden, de bronvermelding en het normenkader zijn opgenomen.

4 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Conclusies en Aanbevelingen Conclusies Het onderzoek richt zich op het proces van “Projectmatig Werken” bij het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis”. Het onderzoek bestrijkt de periode december 2014 tot aan juli 2019. In het onderzoek is de plan- en besluitvorming, sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht bij het project “Vernieuwbouw Gemeentehuis” getoetst aan de normen. De normen zijn gebaseerd op het handboek “Projectmatig Werken”. Dit kwaliteitsdocument is een praktische leidraad voor projectmatig werken binnen de gemeente Maasgouw. In het handboek “Projectmatig Werken” is benoemd welke onderdelen van projectmatig werken verplicht zijn. Het handboek “Projectmatig Werken” is verplicht van toepassing op majeure projecten. Het project “Vernieuwbouw gemeentehuis” is door de gemeenteraad als een majeur project bestempeld. De conclusies van het onderzoek zijn in dit hoofdstuk beschreven. Bevindingen Hieronder zijn de belangrijkste bevindingen per projectfase kort samengevat. De gestelde kaders vanuit de Raad; sober, doelmatig en duurzaam zijn vertaald naar het Programma van Eisen (PvE), naar ontwerp en aanbesteed werk. Tijdens de aanbesteding dreigde het project buiten de financiële kaders te komen. Door kostenbesparingen in het bestek, zonder dat het Programma van Eisen aangepast hoefde te worden, is de aanneemsom teruggebracht binnen het totaalbudget.

Volgens het projectdossier en de afgenomen interviews is het project binnen de kaders van kwaliteit opgeleverd. Wel dient te worden opgemerkt dat het project later dan gepland is opgeleverd en dat een overschrijding van de kosten heeft plaatsgevonden van € 337.230, - ofwel 5% van de totale opdrachtsom. Het evaluatieverslag van de interne projectevaluatie is ter informatie in de Raad gebracht. •

De initiatiefase kent een lange doorlooptijd. Het resultaat, de projectopdracht voldoet niet geheel aan de gestelde eisen zoals opgenomen in het handboek ”Projectmatig werken”. De startnotitie heeft als projectopdracht gediend. De financiële uitwerking en berekening (business case) is onvoldoende. Toelichting waarom bepaalde kostenposten al dan niet zijn opgenomen ontbreekt.

•

In de definitiefase ontbreekt het projectplan zoals omschreven in het handboek ”Projectmatig werken”. De projectbeheersing is gedeeltelijk in de startnotitie vastgelegd, maar niet verder gespecificeerd in de definitiefase. Uit de aanwezige documentatie kan niet vastgesteld worden wanneer deze fase is afgesloten.

•

De voorbereidingsfase heeft haar mijlpalen gehaald waarbij de uitwerking en wijze van vastlegging van de beheersfactoren Geld, Organisatie, Communicatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd, (GOCKIT) onvoldoende was. Wisselingen van projectleiders heeft impact gehad op de kwaliteit van de projectbeheersing.

•

De uitvoeringsfase kenmerkt zich door een correcte dossiervorming, vastlegging en inrichting van de interne projectorganisatie.

•

In de beheerfase is nazorg, financiële afronding en evaluatie van het project gedaan. Het evaluatierapport is opgesteld volgens de template in het handboek “Projectmatig Werken”. In het evaluatierapport, is, gelijk aan onze bevindingen, geconstateerd dat te laat een 5 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw projectadministratie is opgezet met een verplichtingenadministratie, waardoor een goede financiële budgetbewaking op budgetten, opdrachten en uitgaven ontbrak. Conclusies naar onderzoeksgebied 1. Plan- en besluitvorming Is het proces van plan- en besluitvorming bij aanvang van het project te verbeteren? Conclusie: Het proces van plan- en besluitvorming bij aanvang van het project is te verbeteren door het benoemen van de beslisdocumenten in de startnotitie. •

De raad heeft afspraken gemaakt met het college over de invulling en wijze waarop ze door het college geïnformeerd wil worden. De raad heeft kaders meegegeven voor de startnotitie. De projectopdracht is als startnotitie realisatie Publieksplein op 19-12-2013 ter besluitvorming voorgelegd aan de raad.

•

De startnotitie voldoet niet geheel aan de normen gesteld aan een projectopdracht in het handboek ”Projectmatig werken”. Een, in de startnotitie de op te leveren beslisdocumenten niet verder uitgewerkt en vermeld wie beslissingsbevoegd zijn. Twee, op welk moment een raadsbesluit vereist en of gewenst is. Drie, de criteria ontbreken die de basis voor de besluitvorming vormen.

•

Tijdens de initiatiefase heeft de raad niet zelf de regie over dit proces opgepakt. Hierdoor liet de raad liet zich voornamelijk leiden door het college. De raad controleerde het college op de momenten (zoals) vastgelegd in het planning en control cyclus en wanneer het college het nodig vond om de raad te informeren. De raad had het gevoel niet aan het stuur te zitten en dat ze onvoldoende of niet tijdig de gewenste informatie vanuit het college kreeg.

•

De raad heeft het college zelden bijgestuurd en volgde het college in haar adviezen. Voorbeelden hiervan zijn de zienswijzen over de verbouwing; het proces rondom de aangestelde “projectleider” in deze fase. De raad stuurde wel bij op de begroting van het project.

2. Sturing In hoeverre is aanpassing nodig van de besturing op de projecten van de gemeente Maasgouw? Conclusie: Er zijn aanpassingen in de besturing op de projecten van de gemeente Maasgouw nodig. Zoals het doen toepassen van het handboek ”Projectmatig werken” door elke projectleider en vervolgens controleren op de toepassing hiervan. In de uitvoeringsfase was de sturing volgens het handboek terwijl dit bij de andere fasen deels of niet het geval was. •

In het handboek “Projectmatig Werken” is onvoldoende uitgewerkt hoe de routing van de stukken dient te zijn en hoe en wanneer de afstemming met de raad is. Bijvoorbeeld bij afwijkingen in het project, wanneer moet de projectleider, de stuurgroep of de raad besluiten of geïnformeerd worden. In geval van afwijkingen op het oorspronkelijk plan was het de Raadswerkgroep die bepaalde of er zaken voorgelegd moesten worden aan de raad.

•

De financiële en inhoudelijke kaders zijn goed in de aanbesteding verwerkt. De raad heeft hier goed op toegezien.

6 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw •

De sturing van het project heeft onvoldoende vorm gekregen en was onvoldoende adequaat voor dit project. De diverse projectleiders hebben elk op hun eigen manier invulling gegeven aan de sturing van het project zoals beschreven in het handboek “Projectmatig werken”. De controle op de naleving van de sturing is niet vastgelegd in het handboek “Projectmatig werken”. De onderlinge overdracht van projectleiders is ook niet vastgelegd in het handboek “Projectmatig werken”.

•

Bij het uitvoeren van een project dient er gecontroleerd te worden of dit volgens het handboek “Projectmatig Werken” wordt uitgevoerd. Door het ontbreken van deze controle ontbreken er belangrijke documenten voor de sturing van het project. Een projectplan als product van de definitiefase ontbreekt, evenals faseplannen voor ontwerp- en voorbereidingsfase. Voor de uitvoeringsfase was wel een projectplan aanwezig.

3. Beheersing Welke mogelijkheden zijn er voor de gemeente Maasgouw of de gemeenteraad om meer grip op haar projecten te krijgen? Conclusie: Diverse mogelijkheden zijn er voor de gemeente Maasgouw of de gemeenteraad om meer grip op haar projecten te krijgen. Deze mogelijkheden zijn: het inrichten van risicobeheersing, helder vastleggen wat er in het projectdossier aanwezig dient te zijn en het controleren hierop, het uitwerken van een vast format voor de financiële verantwoording waarin de toelichting van de GOCKIT beheersfactoren vast onderdeel zijn. De Raadswerkgroep heeft goed gefunctioneerd over de beheersing van het project. •

Door de tussentijdse controle, vastlegging van de vereisten van het inkoopdossier en toetsing op het naleven van de aanbesteding- en inkoopregels in het handboek “inkoop en aanbestedingsbeleid” van de gemeente Maasgouw aan te scherpen.

•

De invulling van haar projectorganisatie is door de geïnterviewden als goed ervaren. De besluiten zijn voorbereid en afgestemd met de werkgroepen en het klankbord.

•

De wijze waarop invulling aan de besluitvorming en informatievoorziening is gegeven, is over het algemeen positief ervaren door de geïnterviewden. De Raadswerkgroep heeft een goede functie vervuld. In het geval van afwijkingen vergeleken met de vooraf gestelde doelen qua tijd, geld en kwaliteit, wordt de Raad actief geïnformeerd en zo nodig om een besluit gevraagd. De risicobeheersing is niet goed ingericht. Zo zijn in startnotitie risico’s benoemd, die gedurende het project niet verder zijn geanalyseerd in de rapportages.

•

Het projectdossier is vanaf de initiatiefase van het project niet degelijk opgebouwd. Bijvoorbeeld goede gedetailleerde financiële overzichten met overschrijdingen per deelbudget ontbreken in het dossier. Vanaf de uitvoeringsfase is een goed dossier aanwezig. Zo is een uitsplitsing van het budget naar project deelresultaten en een verplichtingenadministratie opgezet.

7 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw 4. Verantwoording Welke verbeteringen moeten worden aangebracht in de verantwoordingsinformatie van de gemeente Maasgouw om het College respectievelijk de gemeenteraad in staat te stellen om over hun eigen rol te verantwoorden? Conclusie: De verantwoording van het project is gedeeltelijk ingericht op basis van het handboek “Projectmatig Werken”. Omdat de verantwoording van de GOCKIT- beheersfactoren niet adequaat is uitgewerkt, kan niet geoordeeld worden over de rol van de raad en of het college. •

De verantwoording en uitwerking naar de GOCKIT-beheersfactoren sluit niet aan met de verantwoording zoals opgenomen in het handboek “Projectmatig Werken”. De uitwerking van de beheersfactoren zijn onvoldoende gedetailleerd, waardoor de beheersing van het project moeilijk te beoordelen is.

•

De verantwoording van dit project is niet volgens handboek “Projectmatig Werken” voor een majeur project ingericht. Zo ontbreken de twee extra jaarlijkse verantwoordingsrapportages aan de ambtelijke- en bestuurlijke opdrachtgevers, volgens de opzet van de ProRaps, ook wel de tussentijdse voortgangsrapportages.

5. Toezicht Hoe kan het toezicht op de projecten door de gemeente Maasgouw verder geoptimaliseerd worden? Conclusie: Er is voldaan aan de doelmatigheid (financieel, kwaliteit en duur) en doeltreffendheid (effecten en beoogd resultaat) van dit project. Het toezicht op de projecten kan verder geoptimaliseerd worden door in het handboek “Projectmatig Werken” helder te omschrijven welke besluiten onder het toezicht van de raad vallen. •

•

De gestelde kaders vanuit de Raad; sober, doelmatig en duurzaam zijn vertaald naar het PvE, naar ontwerp en aanbesteed werk. Door kostenbesparingen in het bestek, is de aanneemsom teruggebracht binnen het totaal beschikbaar gesteld budget. Het evaluatieverslag van de interne projectevaluatie is ter informatie in de raad gebracht. De evaluatie heeft naast een aantal sterke punten (met name in de uitvoeringsfase) ook een aantal leerpunten opgeleverd.

8 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw Aanbevelingen Het onderzoek komt tot de volgende vijf aanbevelingen voor verbetering van het projectmatig werken binnen de gemeente Maasgouw bij majeure projecten. 1. College: Toezien en controleren op de naleving van het handboek ”Projectmatig werken”. Het instellen van ondersteuning van de projectleider voor de projectbeheersing (planning, financiële administratie en rapportages, voortgangsrapportages, risicologs, communicatie en informatie). Het project inrichten volgens het handboek ”Projectmatig werken” zorgt voor borging en continuïteit in de projectbeheersing inclusief dossiervorming. Aandacht voor het naleven van het handboek “Projectmatig werken” bij: •

• •

•

De projectfaseringen, de faseplanning inclusief mijlpalenplanning, de relevante documentatie per projectfase benoemen en opnemen in het projectdossier. Borgen dat de besluitvorming per projectfase tijdig wordt vastgelegd en in het projectdossier aanwezig is. Er dient echt meer aandacht te zijn voor het projectdossier op het moment dat het project loopt. Het is niet wenselijk dat het projectdossier naderhand wordt gevuld. Vanaf de initiatiefase van een project moet ook in de boekhouding een project aangemaakt worden met een verplichtingenadministratie. Vanaf definitiefase van een project moet een fasering aangebracht worden in rapportages, de kosten van deze fasen en de behaalde mijlpalen koppelen in de financiële rapportages. In handboek “Projectmatig Werken” staan de mijlpalen voorbereidingskrediet en uitvoeringskrediet bij een projectfase te laat vermeld. Deze mijlpalen zijn voorafgaand aan de fasen nodig. In het project ‘Vernieuwbouw Gemeentehuis’ zijn de mijlpalen tijdig gerealiseerd, voorafgaand aan de projectfasen.

2. College: Leg bij de inrichting van het project de verantwoording en samenwerking tussen de betrokkenen vast. Zorg voor goede (contractuele) afspraken met de projectleider en cruciale projectteamleden over de duur van de inzet om wisselingen in het projectteam te verminderen. De verantwoording zowel extern als intern (onderlinge overdrachtsdocumenten) vastleggen. 3. Raad: Leg in het beleid heldere afspraken over de beslis- en evaluatiemomenten en informatievoorziening vast. Heldere en uitgewerkte verantwoordingsstructuur, inclusief frequentie, op te leveren producten en wat er verwacht wordt (bijvoorbeeld ter kennisname, een besluit). Ook vooraf helder definiëren wanneer de escalatie- of informatiemomenten zijn. Door in overleg met het college en de ambtelijke organisatie afspraken te maken en vast te leggen op welke momenten de raad inhoudelijke punten en informatie van het college verwacht. Het handboek “Projectmatig Werken” schrijft voor dat de raad over de projectopdracht adviseert of toetst. De raad heeft de kaders gegeven voor de projectopdracht. De projectopdracht is als startnotitie ingebracht in de raad. De raad heeft hierover een raadsbesluit genomen. Over de andere op te leveren 9 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw resultaten staat niet vermeld dat de raad dit ter informatie ontvangt of toetst. Dat de raad het projectplan en andere belangrijke resultaten van projectfasen ontvangt, is een aanbeveling. 4. College: Toezien op de naleving van het inkoop en aanbestedingsbeleid. Heldere afspraken maken over de evaluatie en informatievoorziening. Maak hierover in overleg met het college en ambtelijke organisatie afspraken; op welke momenten verwacht de raad inhoudelijke punten en informatie van het college. Deze afspraken en de toetsing ervan (door bijvoorbeeld een aanbestedingsdeskundige) vastleggen in het handboek en in de Planning & Control cyclus van de gemeente Maasgouw. 5. Raad en College: Opnemen van een algemene omschrijving van wat er onder de post “Onvoorzien ”mag vallen en de berekeningswijze ervan. Bij het opstellen van het budget is er onzekerheid over het inschatten van de kosten. Voor deze onzekerheid wordt een post onvoorzien opgenomen in het budget. De onderbouwing voor de post onvoorzien is niet duidelijk. Uit het dossier is niet de opbouw van de post onvoorzien te traceren op basis van gekwantificeerde risico’s en onzekerheden in schattingen.

10 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Reactie College

11 van 39

INGEKOMEN

4 MRT 2021

4

a, .rs

MAASGOUW.

Uw brief van: Uw kenmerk: Ons kenmerk: Documentnr: Inlichtingen: Telefoonnr: Onderwerp:

23 februari 2021 Z/20/001483 D/21/015210 Huub Hannen 0475 85 25 00 rekenkamerrapport: Van Startnotitie tot oplevering

Datum: Verzenddatum: 2 maart 2021 Bijlage:

Rekenkamercommissie gemeente Roerdalen en gemeente Maasgouw mw. Drs A.C.C. Hubens Postbus 6099 6077ZH SINT ODILIËNBERG

111111111111111111111111111 lllll lllll lllll lllll lllll llllll lil llll

Beste mevrouw Hubens, Hartelijk dank voor de toezending van het onderzoeksrapport "Van startnotitie tot oplevering". Met belangstelling hebben wij kennis genomen van de inhoud van het rapport. Wij zullen allereerst op de onderzoeksvragen ingaan; daarna op enkele normeringen en tot slot op de aanbevelingen. 1.

De onderzoeksvragen.

Het college is niet geheel duidelijk wat de aanleiding was voor het onderzoek. De vragen over projectmatig werken zijn immers een afgeleide van de centrale vraag. Temeer omdat onder "toezicht" in het rapport is aangegeven dat er is voldaan aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het project. Dit beeld hadden en hebben wij ook voor ogen. Daarom zou ons inziens ook de onderzoeksopzet daarop meer gericht moeten zijn: is het doel gehaald? Zijn we tevreden met het resultaat? En welke onderdelen niet? En dán pas kijken of en hoe we dit eventueel hadden kunnen voorkomen, bijvoorbeeld door te kijken naar projectmatig werken. Daarbij zijn naast de toegepaste en onderzochte hard controls ook veel soft controls toegepast die o.b.v. een rechtmatigheidsonderzoek niet aantoonbaar zijn, maar dat niet wil zeggen dat er niet op gestuurd of gemanaged is bij dit project zeker gezien de omvang van de organisatie (bv 1:1 afstemming portefeuillehouder-projectleider, stuurgroep, bijpraten college, bijpraten raad, besprekingen met personeel in teamsessies, bijsturen in het werk o. b.v. voortschrijdende inzichten en wensen etc) 2.

Normeringen.

Norm B3 (pagina 24) Financiële kaders. Hier wordt de kwalificatie "deels voldaan" gegeven. Wij vinden dit geen juiste weergave van de gang van zaken. Het college en raad (via de raadswerkgroep) zijn steeds meegenomen in de actuele stand van zaken van de financiële kaders. Dat de afstemming van de kaders niet helder zijn vastgelegd doet niets af aan het feit dat college en raad steeds zijn geïnformeerd over de stand van zaken en indien nodig tijdig beslissingen hebben kunnen nemen.

Markt 36, Maasbracht T 0475 85 25 00

Postbus 7000, 6050 AA Maasbracht

F 0475 46 61 84

info@gemeentemaasgouw.nl

IBAN NL71BNGH0285128248

www .gemeentemaasgouw.nl

4

a, cos MAASGOUW. Norm B5 (pagina 25) Sturing project. Er zijn inderdaad veel wisselingen gedurende de looptijd van dit project geweest, zowel van projectleiders als projectleden. Wij erkennen dat er afwijkende werkwijzen hebben plaatsgevonden maar dat lag ook aan de fase waarin het project zich bevond. De wisselende samenstelling is niet vastgelegd, maar wij zien niet in hoe dat de loop van het project heeft beïnvloed. Norm D13 (pagina 29) Informatie gemeenteraad. Onder deze normering wordt aangegeven dat de raad niet afdoende is geïnformeerd en derhalve wordt beschouwd als "deels voldaan". Wij vinden dit niet conform de werkelijke situatie. Integendeel wij hebben de raad binnen de diverse kanalen en afspraken altijd op de hoogte gehouden van de voortgang van het project. Dit geven de leden van de raad ook aan in het rapport. Verder wordt er gesteld dat de 2 extra rapportages niet in het dossier zijn aangetroffen. Dat is correct, echter dat was naar onze mening ook niet de afspraak met de raad. In de RIB 0540 (3-122015) over projectmatig werken is aangegeven dat we de "huidige halfjaarlijkse voortgangsrapportages" handhaven. Wij hebben geen signalen vanuit de raad ontvangen dat de informatievoorziening bij dit of andere projecten te kort schiet. Aanbevelingen. Alvorens op de aanbevelingen in te gaan willen wij eerst nog ingaan op het projectmatig werken in onze gemeente.

Binnen de gemeente Maasgouw is de aanpak van en afspraken rondom projectmatig het afgelopen decennium geëvolueerd. Dit blijkt ook bij de toets van het project verbouwing gemeentehuis aan het actuele handboek. Hernieuwde kaders kunnen immers afwijkingen veroorzaken. Het handboek 3.0 vormt met nadruk een praktische leidraad, doch bewust geen keurslijf. Succesvol projectmatig werken heeft immers een grote behoefte aan maatwerk en flexibiliteit. Omdat ieder project een unieke verzameling is van doelstellingen, mensen en middelen die in de tijd aan veranderingen onderhevig zijn. Het project verbouwing gemeentehuis is hiervan een concreet voorbeeld: met de voortgang van het project evolueerde ook de aanpak van projectmatig werken binnen de organisatie. Het college vindt het dan ook niet vreemd dat de commissie constateert dat vooral de voorbereidingsfase op onderdelen niet aansluit bij het gestelde uit het handboek: dat is logisch omdat het handboek dateert van eind 2015 en waarvan bij de implementatie is afgesproken dat reeds lopende projecten - waaronder de verbouwing van het gemeentehuis- niet meer met terugwerkende kracht passend gemaakt zouden worden aan het handboek. Wij zijn het dan ook zeer eens met uw conclusie dat de sturing van het project in de uitvoeringsfase inderdaad meer conform het handboek heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van de aanbevelingen het volgende.

Projectmatig werken is geen statisch gegeven en wij zijn met u van mening dat bij dit onderwerp nog verbeteringen mogelijk zijn. Echter deze verbeteringen moeten wel realistisch en praktisch haalbaar zijn. Daarom willen we graag de aanbevelingen onder 1 (controle naleving); 2 (samenwerking betrokkenen); 3 (afspraken betrokkenen) en 5 (post onvoorzien) nader bezien op welke wijze deze aanbevelingen kunnen worden ingepast binnen projectmatig werken. Het is van belang om met de verantwoordelijke organisatieonderdelen tijd te nemen om e.e.a. goed te overwegen. Verbeteringen dienen realistisch en praktisch uitvoerbaar te zijn. Uiteraard zullen we aan de raad onze bevindingen rapporteren.

Markt 36, Maasbracht T 0475 85 25 00

Postbus 7000, 6050 AA Maasbracht

F 0475 46 61 84

info@gemeentemaasgouw.nl

IBAN NL71BNGH0285 128248

www.gemeentemaasgouw.nl

2

/Tn

GEMEENTE

MAASGOUW.

Omtrent aanbeveling no 4 (toezien naleving inkoop-aanbestedingsbeleid) zijn we van mening dat deze aanbeveling overbodig is omdat deze afspraken afdoende zijn vastgelegd in het onlangs door de raad vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid, d.d. 2 juni 2020. In dit beleid zijn de rollen en verantwoordelijkheden duidelijk vastgelegd. De raad stelt de kaders voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid, de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven is aan het college. De raad controleert vervolgens of het college binnen de kaders is gebleven. Bijvoorbeeld via de jaarrekening. Tot slot danken wij u voor het rapport en zullen nader bezien op welke wijze wij de aanbevelingen kunnen meenemen in de ontwikkeling van projectmatig werken. Met vriendelijke groet, Burgemees De burge

en wethouders, ster

hm m

. Strous

Markt 36, Maasbracht •

T047585 25 00

Postbus 7000, 6050 AA Maasbracht

F0475 466184

info@gemeentemaasgouw.nl

IBAN NL71BNGH0285128248

www.gemeentemaasgouw.nl

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Nawoord De rekenkamercommissie heeft kennisgenomen van de reactie van het college op het rekenkamerrapport ‘Van startnotitie tot oplevering’, zoals verwoord in de brief van 2 maart 2021 en ziet hierin geen aanleiding om het onderzoeksrapport aan te passen. Tot slot wil de rekenkamercommissie iedereen van harte bedanken die aan dit onderzoek heeft meegewerkt.

15 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Deel B Nota van bevindingen Hoofdstuk 1 Vernieuwbouw project gemeente Maasgouw In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 1.1 beschreven waarom gekozen is voor vernieuwbouw. Paragraaf 1.2 bevat een reconstructie van de besluitvorming over het project. Door gebruik te maken van een tijdlijn gedurende de periode 2013 tot en met het voorjaar van 2019 worden de plannen en de uitvoering beschreven. In paragraaf 1.3 is opgenomen welke financiële investering hiermee gemoeid is. 1.1 Aanleiding Na de herindeling en ontstaan van de gemeente Maasgouw in 2007, zijn het gemeentehuis, de locatie van de diensten en Publieksplein een terugkerend onderwerp in de gemeente. In 2007 zijn de eerste plannen in ontwikkeling genomen, omdat de fysieke omstandigheden in het gemeentehuis in Maasbracht te beperkt waren om optimaal dienstverlenend te kunnen zijn. Het doel van de verbouwing van het gemeentehuis was om te komen tot een doelmatiger ingericht gebouw dat duurzaam is en waar de energielasten worden gereduceerd. Uiteindelijk is een voorstel ingebracht tot vernieuwbouw van het gemeentehuis in Maasbracht met een Publieksplein, ambtelijke werkruimten, bestuurscentrum en raadzaal. De raad heeft hier positief over besloten en het College B&W de kaders voor de vernieuwbouw van het gemeentehuis in Maasgouw meegegeven.

Deze zijn: het project moet doelmatig en sober uitgevoerd worden, het gebouw moet duurzaam zijn en de kosten moeten binnen het beschikbaar gesteld budget blijven. 1.2 Tijdlijn vernieuwbouw(plannen) Op 1 januari 2007 is de gemeente Maasbracht samengevoegd met de gemeenten Heel en Thorn tot de nieuwe gemeente Maasgouw. In dat jaar zijn de eerste plannen in ontwikkeling genomen om tot een adequate huisvesting voor de gemeente Maasgouw te komen. Na presentatie van diverse alternatieven is in 2008 een volledige nieuwbouw voorgesteld. Dit voorstel ging gepaard met een te forse investering van € 17 miljoen. Dit is toen afgewezen door de gemeenteraad. In 2010 is gewerkt aan een drietal scenario’s (small, medium en large) van de verbouwing van het gemeentehuis. De hiermee gemoeide investeringskosten varieerden van € 0,5 miljoen tot € 3,5 miljoen. In 2011 is besloten de investering te parkeren, totdat duidelijk is welke toekomst het bestuurscentrum in Heel krijgt. In 2013 is de raad, via een startnotitie, meegenomen in de plan- en ideevorming rondom de realisatie van een Publieksplein in het gemeentehuis Maasgouw in Maasbracht. De startnotitie had een financiële omvang van € 2,75 miljoen, met heldere kaders over de inrichting, uitstraling en toekomstbestendigheid.

In 2014 wordt een voorbereidingskrediet door gemeente Maasgouw verstrekt om tot een programma van eisen en een bestek te komen, waarop ingeschreven kan worden. De toen aanwezige fysieke omstandigheden in het gemeentehuis in Maasbracht waren te beperkt om optimaal dienstverlenend 16 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw te kunnen zijn. Na het uitwerken van diverse scenario’s voor de verbouwing van het gemeentehuis is het plan met alleen de verbouwing van het Publieksplein voor € 2,75 miljoen gewijzigd. In 2015 werd het besluit genomen om de huisvesting van het servicecentrum Maasgouw, EchtSusteren en Roerdalen Omgevingsdienst (MER/OD) naar het bestuurscentrum Maasbracht te brengen. Er is in 2016 voor gekozen om naast het Publieksplein ook de ambtelijke werkruimten, de bestuursvleugel en de raadszaal te verbouwen. Hiervoor is een verbouwingskrediet van € 6,8 miljoen beschikbaar gesteld na uitwerking van de huisvestings- en verbouwplannen. Het verbouwingskrediet is inclusief een krediet van € 202.800, - voor duurzaamheidsmaatregelen. In 2017 heeft de openbare aanbesteding met voorafgaande selectie voor de bouw en installaties voor het project plaatsgevonden. Hierbij zijn de uit te voeren werkzaamheden verdeeld over 3 percelen (bouwkundig, werktuigbouwkundige installaties en elektrotechnische installaties). Daarnaast zijn diverse aanbestedingen gedaan in de periode 2016 – 2018 voor andere projectonderdelen. Begin december 2017 wordt gestart met de bouwwerkzaamheden. In 2018 is er een voorstel en besluit genomen voor de aanschaf Audio Video (AV) media voor de raadzaal.

Het initieel budget voorzag om de reeds aanwezige voorzieningen vanuit de raadszaal van Heel over te brengen naar Maasbracht. Het initieel budget voorzag niet in een vervanging en/of upgrade van de technische voorzieningen in de raadszaal. Ook een uitbreiding van de systemen voor registratie en verslaglegging van de (raads)vergaderingen was niet voorzien. De gemeente Maasgouw had een dispuut over additionele bouwkosten met de aannemer Maasveste Berben Bouw. Er is om aanvullende dekking gevraagd naar aanleiding van het bindend advies over het dispuut, en ook voor het interieur binnenring raadszaal en ICT-onderdelen (Wifi). Het project is eind juli 2018 afgerond, met de verhuizing naar het verbouwde gemeentehuis aan de Markt 36. In december 2018 is de evaluatie van het project Vernieuwbouw gemeente Maasgouw op de agenda van de gemeenteraad gezet. Bij de behandeling van de jaarrekening juli 2019 is het evaluatierapport een van de agendastukken in de raadsvergadering. 1.3 Investeringskosten In het oorspronkelijk door bouwconsulent Hermsen opgesteld plan was er sprake van verbouwing van het Publieksplein voor € 2,75 miljoen. Na het verstrekken van het voorbereidingskrediet is een programma van eisen opgesteld. Op basis van programma van eisen is een calculatie in juli 2015 opgesteld waar naast de vernieuwbouw van dit gebouw ook de nieuwe raadzaal is opgenomen.

In de calculatie van december 2015 is ook het besluit om het servicecentrum MER/OD in het gemeentehuis Maasgouw te huisvesten opgenomen. Op 14 juli 2016 neemt de raad positief besluit over verbouwing van het gemeentehuis door de definitieve vaststelling van de kredietstelling van € 6,8 miljoen. Het gaat dan om een verbouwing € 6,6 miljoen plus € 0,2 miljoen voor additionele duurzaamheidsmaatregelen.

17 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw In onderstaande tabel is deze ontwikkeling van de begrote kosten door opstellen van het programma van eisen en aanpassingen in de eisen in de periode 2013 tot en met 2016 weergegeven. (x € 1.000) Activiteit

Betreft

Budget startnotitie december 2013

Bouw en Installatie Bouw en Installatie Bouw en Installatie Inrichting Inrichting Inrichting

Gebouw Raadzaal MER-OD Gebouw Raadzaal MER-OD

2.755 -

3.285 659 1.072 135 -

3.285 659 440 1.072 135 560

3.285 659 440 1.072 135 560

Tijdelijke huisvesting Tijdelijke huisvesting

Pand Verhuizing

-

212 250

212 250

212 250

-

-

-

203

2.755

5.613

6.613

6.815

Duurzaamheid Begroting Tabel 1. Ontwikkeling van de begrote kosten

Budget incl. raadzaal juli 2015

Budget incl. MER-OD december 2015

Krediet incl. duurzaamheid juli 2016

In juli 2017 na inschrijving van de aanbesteding lagen de verwachte kosten € 300.000, - boven budget. Tijdens de gunning is een analyse gedaan op mogelijke kostenbesparingen. Het budget is toen niet verhoogd, maar kostenreducties zijn doorgevoerd. Hierdoor liep de planning uit. De sloop van het gemeentehuis in Maasbracht was reeds gestart en een tijdelijke huisvesting was al in gebruik. Door alternatieve bouwkundige aanpassingen die geen afbreuk deden aan de kwaliteit en scope, zijn de kosten van de inschrijving met ongeveer € 350.000, - verlaagd. Het restant € 50.000, - is gereserveerd voor de hogere huurkosten van de tijdelijke huisvesting. Een andere oorzaak van de hoger uitgevallen kosten voor tijdelijke huisvesting was een rekenfout in de begrote kosten. Het tekort is opgevangen door lagere kosten bij maatwerk en inventaris en onvoorzien. In de onderstaande tabel zijn de werkelijke kosten en de begrote kosten tegen elkaar afgezet. Hieruit blijkt dat het project goed binnen de begroting is gebleven. Er waren ook kosten die niet in het budget opgevangen konden worden. De overschrijding van het budget was € 337.230, - voor de IT kosten, het dispuut met Maasveste en de binnenring in de raadzaal.

18 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

(x € 1.000) Activiteit Bouw en Installatie Bouw en Installatie Bouw en Installatie Inrichting Inrichting Inrichting Tijdelijke huisvesting Tijdelijke huisvesting Duurzaamheid Begroting Realisatie Verschil

Betreft Gebouw Raadzaal MER-OD Gebouw Raadzaal MER-OD Pand Verhuizing

Bouw en Advies Tijdelijke Installaties bijkomend huisvesting Maatwerk

Inventaris

Onvoorzien Totaal

2.728 576 440 300 21 135

557 84 77 100

-

127 45

470 101 262

98 13 17

3.285 659 440 1.072 135 560

-

-

212

-

-

-

212

203

-

250 -

-

-

-

250 203

4.402 4.352 50

818 813 5

462 742 -280

172 -

833 776 229

128 128 -

6.815 6.811 4

Meerwerk dispuut Maasveste, Boels Zanders en 50 onvoorzien Meerwerk IT in het gebouw (Wifi) Meerwerk Binnenring

Totale kosten Tabel 2. Met overzicht realisatie versus budget

163 165 10 337 7.153

Tenslotte was in het project een kleine post opgenomen voor het overbrengen van Audio Video (AV) apparatuur, voor de raadzaal, vanuit Heel naar Maasbracht. Door werkbezoeken en voortschrijdend inzicht zijn hogere eisen aan het AV-apparatuur gesteld, wat resulteerde in een extra kosten van € 146.277, - naast de totale kosten van het project.

19 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

Hoofdstuk 2 Bevindingen per projectfase Dit hoofdstuk bevat de bevindingen ingedeeld naar de fase van het project. Per fase vermelden we de belangrijkste ontwikkelingen, mijlpalen en bevindingen. Paragraaf 2.1 bestaat uit de algemene kaders en richtlijnen voor het projectmatig werken in de gemeente Maasgouw. Daarna worden de bevindingen per projectfase Initiatiefase, definitiefase, ontwerpfase, voorbereidingsfase, uitvoeringsfase en beheerfase weergegeven in de paragrafen 2.2 tot en met 2.7. 2.1 Algemene kaders projecten In 2010 heeft de gemeente Maasgouw haar handboek “projectorganisatie” geëvalueerd en op onderdelen aangepast aan de praktijk. In 2013 is naar aanleiding van het Rekenkamerrapport “sturing en beheersing van grote projecten” een aantal aanbevelingen gedaan. Deze zijn gebruikt om het handboek “projectorganisatie” in 2015 verder te optimaliseren. Dit heeft geresulteerd in het handboek “Projectmatig Werken”. Het handboek “Projectmatig Werken” is een praktische leidraad voor projectmatig werken en wordt bij de vormgeving van de projecten toegepast binnen de gemeente Maasgouw. Aan het begin van elk kwartaal wordt de voortgang van het project aan de hand van de GOCKIT beheersfactoren gecontroleerd. (bijlage C2 van het handboek projectmatig werken).

De voortgang van de projecten wordt gerapporteerd in het daarvoor opgestelde format uit bijlage B3 van het handboek “Projectmatig Werken”. De ambtelijke- en bestuurlijke opdrachtgevers ontvangen deze rapportage elk kwartaal; de halfjaarlijkse rapportages gaan ook naar de gemeenteraad in de ProRaps. Hieronder staat een tabel met alle beslisdocumenten opgenomen in het handboek “Projectmatig werken” vastgesteld op 1 december 2015. Wat

Projectteam

Project – leider

Ambtelijke opdrachtgever Toetsen, adviseren

Management team

Projectopdracht

Input leveren

Opstellen

Projectplan

Input leveren

Opstellen

Formeel vaststellen

Instemmen goedkeuren

Voortgangsrapportage raad

Input leveren

Opstellen

Toetsen, adviseren

Instemmen goedkeuren

Voortgangsrapportage OG’s

Input leveren

Opstellen

Formeel vaststellen

Evaluatie ambtelijk

Input leveren

Opstellen

Formeel vaststellen

Informatie ontvangen

Evaluatie bestuurlijk

Input leveren

Opstellen

Toetsen, adviseren

Informatie ontvangen

Instemmen goedkeuren

Bestuurlijk opdrachtgever Toetsen adviseren

College van B&W

Gemeenteraad

Formeel vaststellen

Toetsen adviseren

Instemmen goedkeuren

Formeel vaststellen

Informatie ontvangen

Formeel vaststellen

Informatie ontvangen

Instemmen goedkeuren

Instemmen goedkeuren

Tabel 3. Beslisdocumenten uit Handboek Projectmatig werken

In tabel 4 is per beslisdocument weergegeven of het volgens de door de gemeente Maasgouw vastgestelde werkwijzen en instructies is opgenomen, zoals voorgeschreven in het handboek “Projectmatig werken”. Groen voldoet geheel aan de eisen, Oranje voldoet gedeeltelijk aan de eisen en Rood voldoet geheel niet aan de eisen. 20 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw Beslisdocument

Volgens eisen

Bevindingen

Projectopdracht

startnotitie is als projectopdracht gebruikt

Projectplan

deze is niet opgesteld

Voortgangsrapportage raad

opgesteld volgens vereisten in het handboek Projectmatig werken. Er is geen krachtveldanalyse aan het begin van het project uitgevoerd. opgesteld voor stuurgroep; 2-jaarlijkse extra verantwoordingsrapportages aan ambtelijk en bestuurlijke opdrachtgevers ontbreken. opgesteld volgens vereisten in het handboek Projectmatig werken

Voortgangsrapportage OG’s Evaluatie ambtelijk Evaluatie bestuurlijk

opgesteld volgens vereisten in het handboek Projectmatig werken Tabel 4. Toetsing beslisdocumenten aan de vereisten zoals opgenomen in het handboek “Projectmatig werken”.

Het projectplan is niet opgesteld, de voortgangsrapportages en de projectopdracht zijn deels volgens de eisen opgesteld. En de ambtelijke en bestuurlijke evaluatie zijn volledig volgens de eisen opgesteld. 2.2 Initiatiefase (2007- 2013) Na de beslissing over het bestuurscentrum in Heel, is door het College het initiatief genomen om de vernieuwbouw van het gemeentehuis Maasgouw nieuw leven in te blazen. In de Initiatiefase is de beslissing genomen om een project op te starten, de rollen te benoemen en welke projectfaseringen inclusief op te leveren resultaat worden doorlopen. De mijlpaal van deze fase is de vastgestelde projectopdracht. Onze bevindingen over deze fase zijn: •

•

• •

In het projectdossier is de startnotitie realisatie Publieksplein gemeente Maasgouw 2013 aangetroffen. Deze startnotitie bevat de onderdelen van een projectopdracht, op basis van een eerste ideevorming van € 2,75 miljoen. Er ontbreken diverse kostenposten zoals de inrichtingskosten, kosten tijdelijke huisvesting, kosten van het ‘nieuwe werken’ concept en kosten voor het projectmanagement. Een kostencalculatie ontbreekt. Uit de stukken en interviews blijkt dat belangrijke onderdelen van een projectplan wel aan de orde zijn gesteld in college en raad. De rollen en verantwoordelijkheden van zowel de bestuurlijke en ambtelijke organisatie als het College zijn opgenomen. Er is een projectstructuur opgezet met een Raadswerkgroep, een stuurgroep, een projectgroep en diverse werkgroepen op niveau van vakdisciplines. Hierbij zijn ook de bijbehorende taken en verantwoordelijkheden en samenstelling van de diverse groepen omschreven. Het tijdspad voor het gehele project is opgenomen. Ook is per projectfase aangegeven wat de beslisdocumenten en mijlpalen zijn. Er is een raadsbesluit d.d.19-12-2013 over de startnotitie aanwezig, waarin het College de opdracht krijgt om op basis van de startnotitie, de realisatie van het Publieksplein op te pakken en de raad verder te informeren volgens het Kwaliteitshandboek Majeure Projecten.

De initiatiefase kent een lange doorlooptijd. Het resultaat is de startnotitie, deze voldoet niet geheel aan de eisen gesteld aan een projectopdracht zoals opgenomen van het handboek “Projectmatig werk”. De raad heeft de projectopdracht getoetst volgens het handboek ”Projectmatig werken”. De kostencalculatie (business case) had meer aandacht verdiend in deze fase. Er ontbreken diverse kostenposten zoals tijdelijke huisvesting en advieskosten en het is niet duidelijk met welke onzekerheid bedragen zijn opgenomen.

21 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw 2.3 Definitiefase (2013- 2014) De definitiefase is bedoeld om het projectresultaat te verfijnen naar deelresultaten, fasering en op te leveren producten. De resultaten per fase staan in het projectplan. In het projectplan staan de gestelde eisen aan het resultaat, actorenanalyse, projectorganisatie, planning, raming (uren, doorlooptijd en budget), afspraken over rapportage (de opzet, inrichting en de inhoud) en het risicolog. De ambtelijk opdrachtgever keurt het plan goed na afstemming met het management team. In deze fase wordt de haalbaarheid (business case) getoetst, de ideeën concreet gemaakt, vertaald naar bouwtechnische aspecten met een financiële paragraaf en een voorlopig programma van eisen (PvE) opgesteld. Onze bevindingen over deze fase zijn: •

•

•

•

• • • •

Er is een raadsbesluit d.d. 3-7-2014 voor het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet van € 416.700, - voor de realisatie van een Publieksplein voor de gemeente Maasgouw. Het beoogde resultaat is een PvE en een bestek waarop ingeschreven kan worden. De onderbouwing van het voorbereidingskrediet bestaat uit een kostenoverzicht opgesteld door het bureau Compaan d.d. 26-5-2014 en een globale kostenindicatie van een deel van de realisatie van het Publieksplein door Hermens Bouwconsultant d.d. 9-9-2013. Wisseling van projectleider: 2e interne projectleider heeft de functie van projectleider overgenomen van de 1e projectleider. Er is geen overdrachtsdocument in het projectendossier aangetroffen. Geen uitwerking van de projectopdracht (startnotitie) naar een projectplan. Dit betekent dat er geen uitwerking van de beheersing aan de hand van GOCKIT-beheersfactoren is vastgelegd in een document voor dit project. Geld – Het voorbereidingskrediet is transparant gemaakt. Scope is omschreven, maar niet duidelijk afgebakend. Het ontbreekt aan de uitwerking hoe er inzicht in de risico’s wordt verkregen en hoe de beheersmaatregelen worden vastgesteld. Organisatie – Actorenanalyse ontbreekt. Uit de stukken en interviews blijkt dat er wel degelijk sprake is van actieve betrokkenheid van zowel interne als externe stakeholders.

Communicatie, kwaliteit en informatie – Dit is niet nader uitgewerkt en vastgelegd. Uit de stukken en interviews blijkt dat er bijeenkomsten, presentaties en informatieavonden zijn geweest. Tijd – Een geactualiseerd tijdsplan met mijlpalen ontbreekt. Formele afsluiting van deze fase met goedkeuring van de mijlpalen, producten en resultaten ontbreekt.

Omdat het projectplan ontbreekt, is de beheersing voor dit project niet vastgelegd en goedgekeurd. In de projectopdracht was de beheersing deels vastgelegd, maar dit is dus niet uitgebreid en verder gespecificeerd in de definitiefase. Uit de aanwezige documentatie kan niet vastgesteld worden wanneer deze fase is afgesloten. 2.4 Ontwerpfase (2014- juli 2016) Op basis van het voorlopig PvE worden oplossingen ontwikkeld om de beste oplossing te kiezen als basis voor de realisatie. Doel is een akkoord te bereiken over de oplossing en de vormgeving van het projectresultaat. De oplossing wordt op haalbaarheid getoetst. De mijlpaal is het definitief PvE.

22 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw Onze bevindingen over deze fase zijn: •

•

•

• • • •

Er is een raadsbesluit d.d. 14-7-2016 genomen over het kredietvoorstel van ad € 6.612.500, - voor vernieuwbouw van het gemeentehuis Maasbracht overeenkomstig het voorlopig ontwerp. De gebruikte argumenten die de verbouwing ondersteunen zijn: het Publieksplein voor de burgers, ARBO-richtlijnen, ‘het nieuwe werken’ concept, de raadszaal en duurzaamheidsmaatregelen. Achterliggende raming is aanwezig. In de voor de stuurgroep (door bureau Compaan) opgestelde notitie “vergelijking duurzaamheidsmaatregelen ten opzichte van het gerenoveerd gebouw d.d. 10-5-2016” worden de uitgangspunten over de duurzaamheidsmaatregelen en de daarmee gemoeide energiebesparingen besproken. Er is een extra krediet van € 202.800, - voor de investering in de aanvullende duurzaamheidsmaatregelen gevraagd. Formele afsluiting van deze fase met het raadsbesluit voor kredietverstrekking heeft plaatsgevonden. In het raadsbesluit is een planning, ontwerptekening, scenario’s en financiële paragraaf opgenomen. Geld – De totale budgetontwikkeling gekoppeld aan de scopewijzigingen is niet door een logboek navolgbaar gemaakt. Er zijn alternatieven uitgewerkt en besproken. Organisatie – Actorenanalyse ontbreekt. Opzet, samenstelling en inrichting projectteam ontbreekt. Communicatie, kwaliteit en informatie – Dit is niet nader uitgewerkt en vastgelegd. Tijd – Een geactualiseerd tijdsplan ontbreekt.

De ontwerpfase heeft een voorlopig ontwerp opgeleverd. Diverse oplossingsrichtingen zijn onderzocht, doorgerekend en voorgelegd voor advies en ter informatie aan de Raadswerkgroep, stuurgroep en raad. De projectleider zorgde voor goede interactie tussen werkgroepen, Raadswerkgroep en ontwerpteam (bouwconsulent, architecten). De beheersing van het project aan de hand van GOCKIT-beheersfactoren is niet vastgelegd. Het is lastig vast te stellen of hier daadwerkelijk volgens handboek “Projectmatig werken” aandacht voor was. 2.5 Voorbereidingsfase (aug 2016-november 2017) Voorbereidende werkzaamheden om de realisatie vlekkeloos te laten verlopen (werkwijze afspreken, hulpmiddelen bestellen etc.). De mijlpalen zijn een definitief ontwerp, het bestek en de aanbesteding. Onze bevindingen over deze fase zijn: •

•

Het PvE is uitgewerkt naar een bestek en het voorlopig ontwerp is uitgewerkt naar definitief ontwerp. De openbare aanbesteding met voorafgaande selectie voor vier percelen: bouwkundig, elektrotechnische installaties, werktuigbouwkundige installaties en maatwerk interieur was in het voorjaar 2017. Maatwerk interieur was als 4e perceel in de openbare aanbesteding met voorafgaande selectie opgenomen, maar er waren te weinig aanmeldingen. Dit is de reden geweest om het maatwerk aanbesteding terug te trekken en een nieuwe meervoudige onderhandse aanbesteding te doen. Er is een Raadsinformatiebrief (RIB) opgesteld met als onderwerp aanbesteding bouwkundige werkzaamheden gemeentehuis d.d. 17-8-2017 door Ivo Linssen. Deze is op 17-8-2017 in de Raadswerkgroep behandeld. Het presidium heeft naar aanleiding van de bespreking in de 23 van 39

Onderzoeksrapport proces Vernieuwbouw gemeentehuis Maasgouw

•

•

•

•

•

Raadswerkgroep besloten het agendapunt van de commissievergadering en de raadsvergadering te halen. Dit vanwege de lopende aanbesteding en het vertrouwelijk karakter. In het Raadsinformatieplan is een communicatieplan en een tijdspad voor de aanbesteding van het perceel bouwkundige werkzaamheden opgenomen. Er wordt gesproken van meerdere inschrijvingen in de RIB. Uit het Tenderned dossier blijkt 1 inschrijving voor het bouwkundig perceel. Voor de aanbesteding is een bestek en definitief ontwerp opgesteld, deze zijn aanwezig in het aanbestedingsdossier, niet in het projectdossier. Voor de uitvoeringsfase is een volledig projectplan opgesteld en aanwezig in het projectdossier. Aan het begin van deze fase is de 2e interne projectleider vervangen door de 3e interne projectleider. De 4e projectleider is aan het eind van deze fase, na de gunning van de aanbesteding gestart. Geld – De totstandkoming van het uit te zetten werk is inzichtelijk gemaakt. De totale budgetontwikkeling gekoppeld aan de scopewijzigingen is niet navolgbaar gemaakt. Een risicolog ontbreekt. Op het bouwkundig perceel was 1 inschrijving. De inschatting van de impact hiervan is niet uitgewerkt en achteraf voorgelegd aan de raad. Kwaliteit – Een definitief PvE in een bestek zijn in het aanbestedingsdossier aangetroffen, niet in het projectendossier.

Op het bouwkundig perceel zijn 3 terugtrekkingen in het projectdossier aangetroffen. Het proces-verbaal over de aanbesteding ontbreekt. Voor de uitvoeringsfase is een projectplan opgesteld en aanwezig in het projectdossier. Tijd – Een geactualiseerd tijdsplan over de aanbesteding is aanwezig.

De mijlpalen van de voorbereidingsfase zijn opgeleverd. Vergelijkbaar met de vorige fase, de beheersing van het project aan de hand van GOCKIT-beheersfactoren is niet goed vastgelegd. Het is niet vast te stellen of er aandacht is gegeven beheersing zoals in het handboek is beschreven. 2.6 Uitvoeringsfase (december 2017 – juli 2018) De verbouwing is in december 2017 gestart en met de verhuizing in juli 2018 afgerond. In deze fase wordt ook een beheerplan of nazorgplan opgesteld. Onze bevindingen over deze fase zijn: • Aan het einde van de vorige fase is een projectplan voor deze fase opgesteld d.d. 17-10-2017. In het plan zit o.a. een tijdspad (balkendiagram), communicatie, projectorganisatie en inrichting, vergaderfrequentie zijn opgenomen. Ook is een voorstel interne ondersteuning huisvestingsproject d.d. 1-11-2017 opgesteld door de 4e interne projectleider om zo de informatievoorziening te stroomlijnen en structureren. Dit voorstel bevat ook het initiatief om een projectgroep in te richten nu het project de bouwrealisatie ingaat. Ook wordt de communicatie en samenstelling van de projectgroep vanuit de verschillende disciplines aangegeven. Besluitvorming hieromtrent is niet in het projectdossier aangetroffen. • In de periode 18-12-2017 tot en met 24-6-2018 wordt het project gerealiseerd door uitvoering van de deelprojecten.