---------- BIJLAGE 1 179610-Eindrapport_evaluatie burgerparticipatie Maasgouw_KWINK groep
Tekst van het document
Eindversie
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport Eindrapport
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport Eindrapport Rosanna Cohn Lara Janssen Lotte Pol
DATUM
31-10-2024
VERSIE
Eindversie
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
1
Inhoud 3.2
Meedenken/meepraten
23
3.3
Dorpscontactpersonen
25
3
4.
Effecten van de activiteiten op ambities/doelen
28
Onderzoeksaanpak en -methoden
4
4.1
Effecten op het gebied van meehelpen/meedoen
28
1.4
Leeswijzer
5
4.2
Effecten op het gebied van meepraten
29
2.
Ontwikkeling van burgerparticipatie in Maasgouw
6
4.3
Overkoepelende effecten
30
2.1
Overzicht
6
5.
Kansen voor de toekomst
32
2.2
Ambities
7
5.1
Samenvatting ontwikkeling burgerparticipatie 2015-2024
32
2.3
Kaders en randvoorwaarden
9
2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4
Interne organisatie Rollen en verantwoordelijkheden Cultuur Regelgeving
9 11 12 13
5.2
Wat is er nodig voor de toekomst?
34
2.4
Werkwijze en instrumenten
2.4.1 2.4.2
3.
1.
Inleiding
3
1.1
Aanleiding
3
1.2
Doel en onderzoekvragen
1.3
3.1
Bijlage 1 - Verantwoording
43
14
Bijlage 2 – Tijdlijn met belangrijkste gebeurtenissen
50
Werkwijze Instrumenten
15 17
Bijlage 3 – Enquêteresultaten
57
Opbrengsten burgerparticipatie (activiteiten, resultaten en effect)
21
Bijlage 4 – Stappenplan voor de ontwikkeling van burgerparticipatie
70
Activiteiten op het gebied van ‘meedoen’
21
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
2
1. Inleiding Voor u ligt het rapport van de evaluatie van het thema ‘burgerparticipatie’ in de gemeente Maasgouw. In dit hoofdstuk schetsen we het doel en de aanleiding van deze evaluatie, benoemen we de te beantwoorden onderzoeksvragen en lichten we de ingezette onderzoeksmethoden toe. We eindigen met een leeswijzer.
1.1
Aanleiding
Burgerparticipatie is een onderwerp dat al lang de aandacht heeft binnen gemeente Maasgouw. Ook de huidige coalitie heeft ambities geformuleerd rondom burgerparticipatie. Bovendien is in het coalitieakkoord 2022 – 2026 opgenomen dat het college burgerparticipatie in Maasgouw zal laten evalueren. Deze opdracht uit het coalitieakkoord is door middel van een ‘richting voor onderzoek’ nader ingevuld, waarin context, doelstelling, centrale vraagstelling en de onderzoeksvragen nader zijn gespecificeerd.1 KWINK groep is uiteindelijk geselecteerd om deze evaluatie uit te voeren. De evaluatie heeft geleid tot dit rapport, dat niet alleen terugkijkt, maar ook aanbevelingen formuleert voor de gemeente Maasgouw voor de toekomst. Het doel van de evaluatie is het onderwerp burgerparticipatie binnen de gemeente naar een hoger niveau te brengen.
1.2
Doel en onderzoekvragen
De evaluatie heeft uiteindelijk als doel om tot aanbevelingen te komen voor (verdere) verbetering van burgerparticipatie in de gemeente. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: “Hoe kan de gemeente Maasgouw participatie verbeteren gegeven de huidige stand van zaken in de ontwikkeling van burgerparticipatie, passend bij de huidige ambities en waarbij wordt voldaan aan de eisen van het wetsvoorstel versterking participatie op decentraal niveau?” De gemeente heeft daarbij de volgende deelvragen meegegeven aan het onderzoeksteam: • • • • •
Wat is de huidige ambitie van de gemeente Maasgouw op het gebied van participatie? Waar staat de gemeente Maasgouw in de ontwikkeling van participatie? Wat betekent het wetsvoorstel versterking participatie op decentraal niveau voor de gemeente Maasgouw? Wat zijn op dit moment de sterke en minder sterke punten van de gemeente Maasgouw die van invloed zijn op participatie? In hoeverre is een structurele inbedding van de functie Dorpscontactpersoon in de gemeente Maasgouw, al dan niet in gewijzigde vorm, wenselijk?
Zie ook: Gemeente Maasgouw (2024). Raadsinformatiebrief betreffende evaluatie burgerparticipatie. 1
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
3
1.3
Onderzoeksaanpak en -methoden
Wij benaderen het onderwerp burgerparticipatie in dit onderzoek vanuit twee invalshoeken: ‘intern’, waarin de focus ligt op de gemeentelijke organisatie en ‘extern’, waarin de focus ligt op resultaten en effecten van burgerparticipatie in de samenleving. We verdiepen deze invalshoeken door te kijken naar een aantal concrete aspecten van burgerparticipatie (zie ook figuur 1), namelijk: • •
•
•
•
Ambities: dit zijn de doelstelling(en) van de gemeente op het gebied van burgerparticipatie. Input: dit zijn de kaders en randvoorwaarden die rondom het onderwerp zijn gesteld. Bijvoorbeeld de door de gemeente beschikbaar gestelde tijd en middelen voor burgerparticipatie, maar ook bestaande beleidskaders rondom burgerparticipatie en de (organisatie)cultuur die binnen de gemeente bestaat omtrent het onderwerp. Throughput: dit zijn processen en activiteiten die op het gebied van burgerparticipatie plaatsvinden. Bijvoorbeeld de manier waarop de inwoner met input van inwoners omgaat en het uitvoeren en doorlopen van concrete burgerparticipatietrajecten. Output: dit zijn de directe resultaten van de uitgevoerde processen en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, bijvoorbeeld het aantal trajecten dat is doorlopen, maar ook de concrete uitkomst van die trajecten. Outcome: dit zijn de uiteindelijke effecten, die toe te schrijven zijn aan de resultaten van de uitgevoerde activiteiten.
Figuur 1. Analysekader burgerparticipatie gemeente Maasgouw.
In de evaluatie hebben we per bovenstaand aspect feiten, percepties van betrokkenen binnen de gemeente en percepties van betrokkenen buiten de gemeente (zoals inwoners) opgehaald. Deze feiten en percepties hebben we opgehaald via verschillende onderzoeksmethoden: •
•
Documentanalyse: We hebben een uitgebreide documentanalyse uitgevoerd van documenten die we van de gemeente hebben ontvangen, zoals beleidsstukken, actieplannen, notities, et cetera. In bijlage 1 vindt u een overzicht van de documenten die we daadwerkelijk hebben gebruikt voor het schrijven van het rapport. Opstellen tijdlijn: Op basis van de documentanalyse hebben we een feitelijke reconstructie opgesteld van de belangrijkste gebeurtenissen op het gebied van burgerparticipatie (zie bijlage 2). Deze reconstructie
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
4
•
•
•
is voor een feitelijke check voorgelegd aan ambtenaren van de gemeente. Interviews: We hebben gesprekken gevoerd met zowel betrokkenen binnen de gemeente, als organisaties buiten de gemeente. Ook hebben we meerdere inwoners gesproken. Voor een overzicht van de gesprekspartners, zie bijlage 1. Online enquête: We hebben een online enquête uitgezet onder inwoners van Maasgouw, die door 195 inwoners is ingevuld. In bijlage 3 vindt u de resultaten van de enquête. De enquête is verspreid via kanalen van de gemeente en uitgezet onder het Maasgouwpanel. Straatonderzoek: We zijn aan beide kanten van de Maas in verschillende kernen de straat op gegaan en hebben daar meerdere inwoners gesproken over hun ervaringen en behoeften rondom burgerparticipatie. De focus lag daarbij op inwoners die in de enquête minder goed vertegenwoordigd waren, zoals jongere inwoners.
burgerparticipatie in de gemeente. Tot slot beschrijven we in hoofdstuk 5 hoe de lessen uit deze evaluatie kunnen worden meegenomen in de toekomst. Daarvoor formuleren we aanbevelingen. Tot slot zijn enkele bijlagen aan het rapport toegevoegd: • • • •
Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4
Verantwoording Tijdlijn van belangrijkste gebeurtenissen Enquêteresultaten Stappenplan voor de ontwikkeling van burgerparticipatie
Op basis van de opgehaalde feiten, cijfers en percepties hebben de onderzoekers hun bevindingen geformuleerd en de onderzoeksvragen beantwoord.
1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe het onderwerp burgerparticipatie zich in de gemeente Maasgouw heeft ontwikkeld. Daarbij ligt de focus vooral op de interne inrichting en activiteiten van de gemeente. In hoofdstuk 3 beschrijven we activiteiten die op het gebied van burgerparticipatie in de gemeente hebben plaatsgevonden, wat daarvan de resultaten waren en hoe dit door betrokkenen is gewaardeerd (percepties). We beschrijven ook wat de behoeften van inwoners zijn rondom deze activiteiten in de toekomst. Hierbij ligt de focus vooral op de externe activiteiten die hebben plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 staan we stil bij de effecten van
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
5
2. Ontwikkeling van burgerparticipatie in Maasgouw In dit hoofdstuk gaan we in op de wijze waarop burgerparticipatie in Maasgouw is ingericht en hoe dit zich in de periode 2015-2024 heeft ontwikkeld. We starten met een overzicht van onze constateringen op hoofdlijnen over de inrichting per onderdeel. In de paragrafen die volgen gaan we nader in op de ontwikkeling van elk onderdeel.
2.1
•
Overzicht
Tabel 1 bevat een overkoepelend overzicht van de inrichting en ontwikkeling van burgerparticipatie in de gemeente Maasgouw. Onderdeel Ambitie
Inrichting en ontwikkeling op hoofdlijnen 2015-2024 • De gemeente heeft intern de afgelopen jaren veel beleid uitgewerkt op het gebied van burgerparticipatie. De ambitie van de gemeente is ontwikkeld van intern (gericht op de eigen organisatie), naar extern (aandacht voor de ideeën van inwoners en inzetten op burgerinitiatieven). We zien tevens dat de ambitie in 2015 (Notitie burgerparticipatie) voornamelijk focuste op dat burgerparticipatie meer moet plaatsvinden, terwijl de meest recente ambities (Coalitieakkoord) vooral inzetten op hoe inwoners worden betrokken. • De gemeente streeft met haar ambities op het gebied van burgerparticipatie verschillende effecten na. Deze effecten kunnen zowel betrekking hebben op de gemeentelijke besluitvorming, als op inwoners en de brede leefomgeving en samenleving. • Veel van de door de gemeente opgestelde documenten zijn niet meer actueel. Dit betekent niet dat participatie niet
Interne organisatie
•
•
•
•
plaatsvindt, maar wel dat beleid vaak niet de leidraad is voor het opzetten van een participatietraject. De ambitie van de gemeente heeft zich ook doorontwikkeld met de wisselingen van portefeuillehouders burgerparticipatie. Het ambitieniveau bij de gemeente is in belangrijke mate mede afhankelijk van de visie van de portefeuillehouder. Wanneer de portefeuillehouder een lager ambitieniveau heeft op het gebied van burgerparticipatie, is er ook een lager ambitieniveau binnen de ambtelijke organisatie. Op dit moment zien we dat de huidige portefeuillehouder een duidelijkere visie heeft met een hoger ambitieniveau. De gemeente Maasgouw heeft (beperkt) projectbudget gereserveerd voor de ontwikkeling van burgerparticipatie Het is onduidelijk hoeveel budget de gemeente de afgelopen jaren precies heeft gereserveerd en besteed aan burgerparticipatie. Het budget is besteed aan andere scholing voor de interne ambtelijke organisatie. In 2015 is een ambtelijke werkgroep geformeerd met een projectleider. In 2018 is echter besloten deze werkgroep op te heffen en sinds 2020 is ook de rol van projectleider opgeheven. Sindsdien is er geen fte meer gereserveerd voor burgerparticipatie binnen de ambtelijke organisatie. Het idee is dat burgerparticipatie onderdeel is van iedereen. In 2015 is ook een kernenregisseur geïntroduceerd.
Later is geïnvesteerd in accountmanagement, wat uiteindelijk is doorontwikkeld tot de dorpscontactpersoon. De functie van kernenregisseur is ook opgegaan in de dorpscontactpersoon. De gemeente heeft in de eerste jaren nadat burgerparticipatie is geïntroduceerd, interne activiteiten georganiseerd met als doel het ‘laten landen van burgerparticipatie in de gemeente’. Het idee was dat medewerkers vanuit hun eigen praktijk aan de
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
6
Rollen
•
•
Cultuur
Regelgeving
Werkwijze en instrumenten
•
•
•
•
•
slag zouden gaan met de geformuleerde ambities op het gebied van burgerparticipatie. Rollen en verantwoordelijkheden van college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie op het gebied van burgerparticipatie, zijn niet op papier vastgelegd. In de praktijk worden rollen volgens gesprekspartners daardoor op verschillende wijze en vaak ad hoc ingevuld, afhankelijk van bijvoorbeeld de persoon of het traject. Binnen de gemeente Maasgouw is er geen eenduidige cultuur voor de omgang met burgerparticipatie. De manier waarop de gemeente omgaat met burgerparticipatie is in belangrijke mate afhankelijk van de betrokken ambtenaar, raadslid en/of wethouder. De landelijke wet beschrijft regelgeving met betrekking tot burgerparticipatie. De gemeente Maasgouw voldoet hier aan. Per 2025 gaat nieuwe wetgeving in met nieuwe regelgeving rondom burgerparticipatie. De gemeente Maasgouw houdt hier in zijn lokale wet- en regelgeving nog geen rekening mee. De gemeente heeft intern geen structuur of werkwijze ingericht voor het ophalen van informatie bij inwoners en de omgang met de opgehaalde input. Wel zijn er verschillende instrumenten die zij inzet voor het ophalen van input. De mate waarin deze instrumenten worden ingezet, wordt niet (op papier) bijgehouden.
De gemeente heeft verschillende documenten opgesteld voor de omgang met burgerinitiatieven, maar in de praktijk worden deze documenten niet meer of beperkt gebruikt. Voor zowel meedenken, meepraten en meedoen als burgerinitiatieven geldt dat de werkwijze van de gemeente ad hoc is en afhankelijk is van de betrokken ambtenaar, collegelid en/of raadslid.
Tabel 1. Overzicht ontwikkeling burgerparticipatie op hoofdlijnen 2015 2024.
2
Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie.
2.2
Ambities
Ontwikkeling ambitie Sinds 2015 heeft de gemeente Maasgouw verschillende ambities geformuleerd op het gebied van burgerparticipatie. De gemeente Maasgouw heeft voor het eerst ambities geformuleerd in het coalitieakkoord 2014 – 2018. In dit coalitieakkoord is de ambitie als volgt geformuleerd: “De afstand verkleinen tussen gemeente en inwoners door nieuwe vormen van actieve inwonerparticipatie”. De ambitie op het gebied van burgerparticipatie is vervolgens in 2015 vastgelegd in de ‘Notitie Burgerparticipatie’. In deze notitie zijn de ambities van de gemeente als volgt geformuleerd: 1. Verbeteren van de kwaliteit van burgerparticipatie; 2. Meer burgerparticipatie in de (interne) werkwijze.2 Uit deze notitie blijkt dat de gemeente in eerste instantie burgerparticipatie beter ingebed wil krijgen in de interne organisatie. Ook in de Besturingsfilosofie uit 2017 wordt wederom benadrukt dat de gemeente de ambitie heeft dat “Medewerkers werken vanuit het voortdurend besef van dienstverlening richting onze inwoners: ‘buiten naar binnen halen’, het gedachtegoed van bewoners een plek geven in de besluitvorming”.3 In de Besturingsfilosofie gaat de gemeente in haar ambitie een stap verder dan in de voorgaande documenten, van naast een focus op de interne organisatie, ook een focus op inwoners.
In de besturingsfilosofie beschrijft de gemeente dat “Naast [de] traditionele vormen van burgerparticipatie [de gemeente] voor de uitdaging staat om nog meer dan voorheen de kracht
3
Gemeente Maasgouw (2016). Besturingsfilosofie 2017.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
7
van onze samenleving te benutten en meer eigen initiatief en zelfredzaamheid te bevorderen”.4 In het coalitieakkoord van 2018 – 2022 beschrijft de gemeente wederom haar ambities op het gebied van burgerparticipatie: • •
“[We] gaan verbeteringen in de bestuurlijke participatie van burgers doorvoeren”. “Initiatieven van burgers verdienen een goede begeleiding binnen de gemeentelijke organisatie”.5
De meest recente ambitie op het gebied van burgerparticipatie staat in het coalitieakkoord 2022-2026. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen twee varianten van burgerparticipatie waar de gemeente op inzet: • •
Meehelpen bij aanpak van maatschappelijke opgaven; Meepraten in bestuurlijke processen.6
Rol portefeuillehouder De burgemeester is in de gemeente Maasgouw de portefeuillehouder van burgerparticipatie. Dit is bepaald bij de portefeuilleverdeling na de vorming van het nieuwe college. Uit de gesprekken volgt dat naast de ambities op papier, de visie en houding van de portefeuillehouder belangrijk is voor het ambitieniveau van de gemeente. Zo heeft de in 2023 aangestelde burgemeester een sterke visie op het gebied van burgerparticipatie, die aansluit op de ambities van de gemeente. De visie van de burgemeester is namelijk om als gemeente een ‘partner’ van de inwoners te zijn, wat aansluit bij de strategische visie gemeente Maasgouw 2025 uit 2016: “De
Gemeente Maasgouw (2016). Besturingsfilosofie 2017. Gemeente Maasgouw (2018). Coalitieakkoord 2018 - 2022. 6 Gemeente Maasgouw (2022). Coalitieakkoord 2022 – 2026 7 Gemeente Maasgouw (2016). Strategische visie gemeente Maasgouw 2025. 8 Gemeente Maasgouw (2016). Besturingsfilosofie 2017.
gemeente vervult (…) de rol van partner, verbinder en coördinator”.7 In de gesprekken komt naar voren dat de huidige burgemeester deze visie ook uitdraagt binnen de gemeente én richting inwoners. Dit draagt volgens gesprekspartners in positieve zin bij aan hernieuwde ambitie op het gebied van burgerparticipatie. Uit de gesprekken komt verder naar voren dat de voorgaande burgemeester een minder uitgesproken visie had op burgerparticipatie en een lager ambitieniveau en dit dus ook minder werd uitgedragen richting gemeente en inwoners. Nagestreefde effecten Met haar ambitie beoogt de gemeente verschillende effecten te bereiken. Op basis van de verschillende (ambitie-)documenten van de gemeente constateren we dat de gemeente de volgende effecten nastreeft: • • • •
•
Het gedachtegoed van inwoners heeft een plek in de besluitvorming. Het zelf-organiserend vermogen van de samenleving wordt benut.8 Initiatieven en maatschappelijke opgaven worden samen met inwoners opgepakt.9 Inwoners zijn directer medeverantwoordelijk voor hun leef- en woonomgeving en de inrichting van het publieke domein en worden daar gericht in ondersteund. 10 En daarmee: • Worden gemeenschappen versterkt tot krachtige sociale verbanden;11 • Staan gemeente en inwoners dichter bij elkaar.12
Gemeente Maasgouw (2020). Visie en leidraad actieplan bewonersinitiatieven. Gemeente Maasgouw (2022). Coalitieakkoord 2022 – 2026 11 Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie. 12 Gemeente Maasgouw (2014). Coalitieakkoord 2014 – 2018.
4
9
5
10
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
8
2.3
Kaders en randvoorwaarden
We beschrijven hierna de inrichting en ontwikkeling van de interne organisatie, rollen en verantwoordelijkheden, cultuur en regelgeving.
2.3.1
Interne organisatie
Tijd en middelen De ontwikkeling van de interne organisatie van de gemeente Maasgouw op het gebied van burgerparticipatie heeft gevraagd om tijd en middelen en om activiteiten. Voor deze evaluatie is geen uitgebreide financiële analyse uitgevoerd. We gaan beknopt in op de beschikbare middelen voor burgerparticipatie.
burgerparticipatie ten laste te laten te komen van beleids- of projectbudgetten (en dus niet apart te financieren).14 Verder beschikt de gemeente over een leefbaarheidsfonds voor het financieren van de bewonersinitiatieven. Hiervan is € 5.000 vrijgemaakt voor de bewonersoverlegorganisaties (hierna: boo’s) en € 10.000 voor andere initiatieven. Voor wat betreft de bemensing binnen de ambtelijke organisatie, is met het publiceren van de ‘Notitie burgerparticipatie’ ook de functie van een kernenregisseur opgenomen. Voor de functie van kernenregisseur was 0,78 fte gereserveerd. De rol van de kernenregisseur was om op zoek te gaan naar sociale samenhang tussen de inwoners en hun bereidheid zich in te zetten voor het gezamenlijke belang en dit te promoten en faciliteren.15
De eerste paar jaar dat de gemeente aan de slag is gegaan met burgerparticipatie is er specifiek structureel projectbudget gereserveerd voor de ontwikkeling van burgerparticipatie. Zo heeft de gemeente budget vrijgemaakt voor de scholing van de organisatie op het gebied van burgerparticipatie. In de ‘Notitie burgerparticipatie’ staat: “We maken uit het programma Organisatie Ontwikkeling budget vrij voor scholing van de Organisatie om te komen tot gedragsverandering. Dit doen we door het organiseren van workshops voor raad, college en ambtenaren”.13 Onduidelijk is hoeveel budget hiervoor vrij is gemaakt. Wel was het budget beperkt. De gemeente geeft aan het budget ingezet te hebben voor het opstarten van burgerparticipatie in de gemeente. Zo is bijvoorbeeld een bureau ingehuurd ter ondersteuning en is een Gereedschapskist burgerparticipatie ontwikkeld. Naast dit budget is ervoor kozen om de kosten voor
In 2016 is bovendien een raadswerkgroep ingesteld, deze werkgroep bestond uit raadsleden en was verantwoordelijk voor het agenderen van burgerparticipatie richting de gemeenteraad.16 De eerste bijeenkomst van de raadswerkgroep heeft plaatsgevonden in 2017. De raadswerkgroep was voornemens om in 2018 een themabijeenkomst rondom burgerparticipatie te organiseren voor de gemeenteraad (met deelname van college en (deel van) de ambtelijke organisatie. Uiteindelijk is besloten om de bijeenkomst uit te stellen tot na de gemeenteraadsverkiezingen in 2018. De raadswerkgroep is niet voortgezet na de verkiezingen. De themabijeenkomst heeft uiteindelijk niet meer plaatsgevonden.17
13
Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie. In het kader van deze evaluatie is geen uitgebreide financiële analyse uitgevoerd. 15 Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie.
16
14
17
Ook is in 2016 een ambtelijke werkgroep ‘burgerparticipatie’ opgericht. Deze werkgroep had tot taak het voorbereiden, begeleiden, evalueren en bijsturen van het gehele interne proces rondom burgerparticipatie .18 Ook
Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie. Rekenkamercommissie (2017). Rekenkamerrapport ‘Lef tonen naar burgers’. 18 Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
9
heeft deze werkgroep input gegeven over de richting voor het omgaan met bewonersinitiatieven en de invulling van accountmanagement.19 In deze werkgroep zaten medewerkers van diverse werkvelden en de kernenregisseur onder leiding van een projectleider burgerparticipatie.20 Eind 2018 heeft de ambtelijke werkgroep zichzelf opgeheven, vanwege (interne) ontwikkelingen op het gebied van burgerparticipatie en capaciteitsgebrek.21 Tijdens een bijeenkomst in 2018, waar inwoners input mochten geven voor de destijds nieuwe college en gemeenteraad, is het inrichten van accountmanagement als suggestie meegegeven. Eind 2018 is intern besloten om ‘accountmanagement’ in te richten voor de uitvoering van de ‘Notitie burgerparticipatie’ en specifiek de omgang met burgerinitiatieven (zie ook bijlage 2. Tijdlijn met belangrijkste gebeurtennissen).22 In de Programmabegroting 2019 is de rol van accountmanagement als volgt gedefinieerd: “Burgers mogen verwachten dat de overheid laagdrempelig te benaderen is. Een goede intake van burgerinitiatieven gevolgd door een goede begeleiding helpen daarbij. Deze intake en begeleiding noemen wij ‘accountmanagement’. Voor een pilotfase van 2 jaar is uitbreiding van de ambtelijke capaciteit (1 fte) voorzien. Daarna wordt verondersteld dat de aanpak van burgerinitiatieven integraal onderdeel uitmaakt van de reguliere werkzaamheden.
Indien langere incidentele of structurele inzet aan de orde is (dus na 2020), zullen hiervoor in de Kadernota en Begroting 2021 extra middelen worden gevraagd”.23 Accountmanagement was uiteindelijk de ontstaansbron voor de functie van dorpscontactpersoon. De dorpscontactpersoon is een tussenpersoon
Intern document van de gemeente Maasgouw. Gemeente Maasgouw. (2015). Notitie burgerparticipatie. 21 Gemeente Maasgouw (2018). Actieplan bewonersinitiatieven. 22 Intern document van de gemeente Maasgouw.
tussen de gemeente en de inwoners. De rol van de kernenregisseur is daarmee opgegaan in de dorpscontactpersoon. De dorpscontactpersoon kreeg tevens een beleidsrol (0,33 fte), en de beschikbare uren van de huidige kernenregisseur (0,78 fte) werd uitgebreid met de benoeming van een nieuw contactpersoon (0,67 fte).24 In totaal betekent dit dat er 1,78 fte beschikbaar was voor accountmanagement. De beleidsrol van de dorpscontactpersoon is niet vergelijkbaar met de rol van een beleidsmedewerker, maar is meer praktisch van aard. De beleidsrol zou wel de volgende zaken moeten bevatten: • • • • • •
Focus op ‘binnen’. Gericht op politiek en bestuurlijk gevoelig of complexe initiatieven Randvoorwaarden bewaken of ontwikkelen (organisatorisch, beleidsmatig). Aanspreekpunt voor contactpersoon maatschappelijke initiatieven Initiator in ontwikkelen van oplossingen voor terugkerende knelpunten in beleid, organisatie of regelgeving. Coördinatie en begeleiding ontwikkeling aanpak.25
De rol van de dorpscontactpersoon is in 2022 intern geëvalueerd. Aanleiding voor deze evaluatie was de afspraak dat de invulling van ‘accountmanagement’ na een pilotperiode van twee jaar zou worden geëvalueerd. De evaluatie constateert dat de beleidsrol van de dorpscontactpersoon in de praktijk nauwelijks tot uitvoering wordt gebracht. In de evaluatie wordt de aanbeveling gedaan om een duidelijke keuze te maken over de rol van de dorpscontactpersoon en de zaken die wel of niet onder de dorpscontactpersoon vallen. Uit gesprekken blijkt dat
Intern document van de gemeente Maasgouw. Gemeente Maasgouw (2018). Actieplan bewonersinitiatieven. 25 Gemeente Maasgouw (2020). Actieplan bewonersinitiatieven.
19
23
20
24
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
10
het aantal fte voor de ‘beleidsrol’ na de evaluatie is weggehaald bij de dorpscontactpersoon. In de praktijk bleek de beleidsrol beperkt te worden ingevuld, mede door het beperkte aantal beschikbare uren. Besloten is om de focus te leggen op het contact met de inwoners. De rol van de dorpscontactpersoon is (nog) niet verhelderd. Activiteiten De gemeente Maasgouw heeft tussen 2015 en 2018 verschillende activiteiten ingezet om burgerparticipatie zo veel mogelijk ingebed te krijgen in de organisatie. Bijvoorbeeld (zie ook bijlage 2. Tijdlijn met belangrijkste gebeurtennissen): • De gemeente heeft ‘Backpackers’ ingezet: dit zijn medewerkers die aan de slag willen gaan met burgerparticipatie en hier ook al ervaring mee hebben. Backpackers traden in de organisatie bovendien op als ambassadeurs voor burgerparticipatie en als ondersteuning voor collega’s die aan de slag wilden met burgerparticipatie. • De gemeente heeft een interne campagne rondom burgerparticipatie gevoerd, met onder meer de interne verspreiding van ansichtkaarten, het publiceren van intranetnieuwsberichten en een intranetpagina volledig gewijd aan het thema burgerparticipatie. • Burgerparticipatie is in de formats voor college- en raadsvoorstellen opgenomen. Het college is daarmee akkoord gegaan. • De Gereedschapskist burgerparticipatie is sinds oktober 2018 in concept gereed.
Deze gereedschapskist is opgezet om ambtenaren op weg te helpen met burgerparticipatie in de gemeente. Daarnaast bevat de gereedschapskist een routekaart, dit is een stappenplan om te doorlopen op het moment dat een ambtenaar met een nieuw traject en/of activiteit start op het gebied van burgerparticipatie. Deze gereedschapskist is nooit serieus in de organisatie geïmplementeerd
26
Gemeente Maasgouw (2018). Gereedschapskist burgerparticipatie (concept).
•
vanwege een gebrek aan draagvlak bij bestuur en management en wordt naar verwachting niet of nauwelijks gebruikt.26 In 2017 heeft het college een themasessie gehad over het onderwerp burgerparticipatie en de betekenis daarvan voor het college. Centrale vraag was “Hoe willen we ons als overheid verhouden tot inwoners en gemeenschappen?”27
Sinds 2018 ligt de focus van de gemeente minder op de interne organisatie, en meer op bewonersinitiatieven, in lijn met de ambities uit het coalitieakkoord 2018 – 2022. Naar aanleiding van deze nieuwe ambities is in eerste instantie de focus van de kernenregisseur verlegd, naar bewonersinitiatieven. Sinds 2020 is de rol van kernenregisseur definitief opgeheven, en zijn ook de Raadswerkgroep, de ‘Backpackers’ en de ambtelijke werkgroep beëindigd. Elk beleidsdomein of wellicht zelfs elke ambtenaar en bestuurder is momenteel verantwoordelijk voor de inrichting van burgerparticipatie.
2.3.2
Rollen en verantwoordelijkheden
De rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiging is om de beleidskaders vast te stellen. Het college van B&W is verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering van het beleid binnen deze kaders. De gemeenteraad dient vervolgens weer het college te controleren. De ambtelijke organisatie vervult een ondersteunende en uitvoerende rol. De verschillende rollen en verantwoordelijkheden binnen de gemeente Maasgouw (college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie) op het gebied van burgerparticipatie zijn niet nader vastgelegd. In de praktijk worden volgens gesprekspartners rollen daardoor verschillend ingevuld, afhankelijk
27
Intern document gemeente Maasgouw
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
11
van het participatietraject of de activiteit. Uit de gesprekken komen de volgende percepties: •
•
•
28
Gemeenteraad: Uit gesprekken blijkt dat de gemeenteraad het belangrijk vindt dat de input van de inwoners landt in gemeentelijk beleid en dat zij daar ook aandacht aan besteden in de raad. In gesprekken valt echter wel op dat gesprekspartners vinden dat de gemeenteraad deze rol niet voldoende oppakt. Uit gesprekken blijkt dat de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol onvoldoende pakt. Zo wordt meerdere keren genoemd dat de gemeenteraad zich (te) veel laat beïnvloeden door de input van (vocale) inwoners. De gemeenteraad erkent dat zij een kaderstellende rol heeft, maar geeft tegelijkertijd aan dat de kaders voor de raad rondom burgerparticipatie ook niet helder zijn. College: Uit gesprekken blijkt dat veel gesprekspartners vinden dat de huidige burgemeester zijn rol wel goed invult, door actief participatie uit te dragen en de kernen in te gaan. Gesprekspartners benoemen dat de huidige burgemeester de kans heeft om een verbindende rol te spelen, en deze ook pakt. Tegelijkertijd is het gezamenlijke perspectief de afgelopen jaren steeds verder uit het zicht geraakt. Het college is er onvoldoende toe in staat geweest om het gezamenlijke perspectief te herijken en richting de ambtelijke organisatie uit te dragen.
Ambtelijke organisatie: Volgens de gesproken ambtenaren blijkt dat de ambtelijke organisatie haar rol naar eigen inzicht moet invullen en dat dus ook doet op basis van de persoonlijke inschatting en visie van de betrokken ambtenaar, waardoor de uitvoering sterk persoonsafhankelijk is. Ook andere gesprekspartners benoemen dat in de gemeente elke ambtenaar een eigen beeld heeft van en op het thema burgerparticipatie. Op het moment dat een individuele
ambtenaar het ophalen van input bij inwoners belangrijk vindt, zet deze burgerparticipatie in. Het ophalen van input bij inwoners is momenteel vrijblijvend voor ambtenaren. De ervaring van ambtenaren is dat zij ook onvoldoende middelen (zowel tijd als budget) krijgen om te besteden aan het (actief) ophalen van input bij inwoners, of het contact hebben met inwoners. Daarnaast is er met het opheffen van de kernenregisseur geen vast aanspreekpunt meer binnen de ambtelijke organisatie voor vragen of advisering over burgerparticipatie. Gesprekspartners geven aan dat sindsdien geen coördinatie meer plaatsvindt voor burgerparticipatie in de gemeente, waardoor er soms langs elkaar heen wordt gewerkt. Wel staat er in het ‘akkoord over bestuurlijke vernieuwing’ uit 2018 dat “De wens bestaat om de positie van de raad binnen de democratie te versterken. Dat moet gebeuren met oog voor de opkomst van de ‘participatiedemocratie’. (…). Daarom is het nodig om na te gaan hoe de wisselwerking tussen burgers, raadsleden en collegeleden verder verbeterd kan worden.”28
2.3.3
Cultuur
In de gemeente Maasgouw is er geen eenduidige cultuur rondom burgerparticipatie. Uit gesprekken en documenten blijkt dat de portefeuillehouder voor een groot deel bepalend is voor de omgang/cultuur rondom burgerparticipatie. Een portefeuillehouder die het nut van participatie niet ziet, zorgt voor minder aandacht voor burgerparticipatie binnen de organisatie. Terwijl een portefeuillehouder met een duidelijke visie, met een hoog ambitieniveau, en houding tegenover burgerparticipatie, ervoor zorgt dat het onderwerp leeft en dat ambtenaren
Gemeenteraad Maasgouw (2018). Actieplan Versterking Lokale Democratie.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
12
geënthousiasmeerd (of aangemoedigd worden) om met burgerparticipatie aan de slag te gaan. Uit gesprekken blijkt dat ook dat de omgang met burgerparticipatie persoonsafhankelijk is. Het is duidelijk dat sommige ambtenaren meer tijd nemen voor inwoners, dan andere ambtenaren. Ook is er een bepaald lef en durf nodig bij ambtenaren om ‘het dorp’ in te gaan en in gesprek te gaan met inwoners. De tendens van gemeenteambtenaren is, naar eigen zeggen, toch vaak om te grijpen naar de meer traditionele participatievormen zoals inloopavonden en (digitale) vragenlijsten, om input op te halen, en niet op het doorlopend inzetten op de relatie tussen gemeente en bewoner. Uit gesprekken blijkt dat er ook ambtenaren zijn die geen prioriteit geven aan burgerparticipatie. Het sentiment kan dan zijn dat het lastig is om inwoners te betrekken, want “wat weten zij nou?”. Daarnaast leeft bij sommige ambtenaren (maar ook collegeleden), het idee dat met name de inwoners die het hardst schreeuwen ook de meeste input (mogen) geven en het beste gehoord worden door de gemeente.
2.3.4
Regelgeving
In Nederland is in verschillende landelijke wetten iets opgenomen over participatie, en waar gemeenten aan moeten voldoen met betrekking tot participatie. Ten eerste stelt artikel 150 van de Gemeentewet vast dat elke gemeente een inspraakverordening moet hebben:
Artikel 150 van de Gemeentewet. Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken, gemeente Maasgouw. 29
“De raad stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken”.29 De gemeente Maasgouw beschikt over een inspraakverordening.30 De inspraakverordening is in 2008 vastgesteld, en vervangt de inspraakverordening Maasbracht, Inspraakverordening Heel en de Inspraakverordening Thorn. In de inspraakverordening staat regelgeving op het gebied van het onderwerp van inspraak, de inspraakgerechtigden, de inspraakprocedure en het eindverslag. Ten tweede zijn er ook andere specifiekere wetten waarin een vorm van participatie wordt verplicht. Een voorbeeld van een dergelijke wet is de Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024, hebben inwoners en ondernemers een belangrijk rol gekregen bij het ontwerpen van de leefomgeving. Gemeenten moeten bij het vaststellen van een Omgevingsvisie, Omgevingsplan, programma, projectbesluit, Omgevingsverordening en Waterschapverordening altijd aangeven hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de totstandkoming van een dergelijke visie, programma en plan.31 De gemeente Maasgouw heeft eind 2021 al een voorstel gedaan tot beleid op het gebied van participatie en de Omgevingswet. Dit voorstel is vastgesteld door de Raad.
In het beleid wordt voorgesteld om (per in werking treden van de Omgevingswet) “participatie verplicht te stellen voor die plannen waarvan de raad heeft besloten hiervoor ook van zijn adviesrecht gebruik te willen maken (aanvragen in strijd met door gemeenteraad
31
Zie de Omgevingswet.
30
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
13
vastgesteld beleid) en daarbij aan de initiatiefnemer actief ondersteuning te bieden vanuit de ambtelijke organisatie.”32 Verder staat in het voorstel tot beleid beschreven, dat voorafgaand aan het opstellen van een Omgevingsplan bepaald zal worden op weke manier het onderwerp participatie wordt ingevuld.33 Ten derde hebben Nederlandse inwoners op basis van de Grondwet zogenaamd uitdaagrecht/ petitierecht. Inwoners kunnen op basis van artikel 5 van de Grondwet verzoeken indienen bij de gemeente. Op grond van dit artikel hebben inwoners en maatschappelijke partijen het recht verzoeken in te dienen bij het gemeentebestuur die strekken tot overname van de uitvoering van gemeentelijke taken.34 Hoewel volgens de VNG veel gemeenten al op een manier werken met het uitdaagrecht, is het nog niet verplicht voor gemeenten om hier beleid en/of regelgeving voor op te stellen. Met de Wet versterking participatie op decentraal niveau gaat hier verandering in komen. In juni 2024 nam de Eerste Kamer de wet Versterking participatie op decentraal niveau aan. Deze wet verplicht decentrale overheden – waaronder gemeenten – om hun inspraakverordening om te zetten in een participatieverordening. Dit betekent dat artikel 150 van de Gemeentewet wijzigt. De nieuwe wet moet participatie sterker verankeren in de wet.
De participatieverordening die gemeenten moeten gaan opstellen, moet heldere kaders bieden voor participatie. Gemeenten leggen in zo’n verordening vast hoe inwoners betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering én evaluatie van beleid. Daarnaast wordt ook het uitdaagrecht
Gemeente Maasgouw (2021). Voorstel tot beleid Participatie en Omgevingswet. (21 – 12 – 2021, vastgesteld door gemeenteraad op d.d. 30 december 2021), p. 3. 33 Gemeente Maasgouw (2021). Voorstel tot beleid Participatie en Omgevingswet. (21 – 12 – 2021, vastgesteld door gemeenteraad op d.d. 30 december 2021). 34 Artikel 5 van de Grondwet. 32
verankerd in de Gemeentewet. Inwoners en maatschappelijke organisaties krijgen hierbij het recht om de gemeente uit te dagen wanneer zij denken dat zij bepaalde taken (zoals groenbeheer) beter en goedkoper kunnen uitvoeren.35 De Wet gaat naar verwachting in 2025 in, wat betekent dat Nederlandse gemeenten in 2027 een participatieverordening moeten hebben opgesteld. De VNG heeft een voorbeeld voor een dergelijke participatieverordening inclusief het uitdaagrecht opgesteld. Gemeenten kunnen hier gebruik van maken bij het opstellen van hun eigen inspraakverordening.36 De gemeente Maasgouw moet de inspraakverordening nog aanpassen naar een participatieverordening, zodat ook de uitvoering en evaluatie van beleid daarin wordt geregeld. De gemeente kán regels in die verordening vastleggen over het uitdaagrecht. De gemeente heeft ten tijde van deze evaluatie nog geen nieuwe participatieverordening opgesteld. De gemeente geeft aan graag de conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie bij de totstandkoming van de nieuwe participatieverordening te betrekken.
2.4
Werkwijze en instrumenten
In de evaluatieperiode zijn verschillende documenten opgesteld rondom de omgang met burgerparticipatie in de gemeente Maasgouw en zijn er
VNG (2021). Ledenbrief VNG Voorbeeld Verordening Participatie [en uitdaagrecht] (nieuw) en Handreiking. 36 VNG (2021). Ledenbrief VNG Voorbeeld Verordening Participatie [en uitdaagrecht] (nieuw) en Handreiking. 35
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
14
verschillende instrumenten ingezet. We gaan eerst in op de werkwijze en lichten vervolgens toe welke instrumenten er zijn.
2.4.1
Werkwijze
We maken onderscheid tussen ten eerste meedenken, meepraten en meedoen en ten tweede een specifieke vorm van burgerparticipatie, namelijk burgerinitiatieven. Werkwijze ten aanzien van meedenken, meepraten en meedoen Uit de documenten en gesprekken blijkt dat er geen structurele werkwijze is rondom burgerparticipatie als het gaat om meedenken, meepraten en meedoen. Dat geldt zowel voor het opzetten en uitvoeren van burgerparticipatie als voor het verwerken van de opgehaalde input van inwoners. In de praktijk wordt burgerparticipatie binnen de gemeentelijke organisatie situationeel opgepakt (afhankelijk van wens, onderwerp en betrokken ambtenaren). De invulling ervan is dus afhankelijk van de betrokken ambtenaar en het betreffende domein. Daarnaast zijn de resultaten van projecten op het gebied van burgerparticipatie beperkt uitgedragen en niet gemonitord. Hierdoor is het lastig te herleiden wat er precies in de praktijk gebeurd is op het gebied van burgerparticipatie, en welke invloed burgerparticipatie heeft op het beleid van de gemeente.
In de ‘Notitie burgerparticipatie’ werd aangekondigd dat de gemeente een schema ‘zelfsturing of participatie’ zou gaan implementeren in de organisatie (naar inspiratie van de gemeente Peel en Maas: zie figuur 2). Dit betekent dat “bij elk (nieuw) initiatief de gemeente zichzelf expliciet de vraag stelt tot welke type het betreffende initiatief hoort. En vervolgens welke rol(len) van inwoners en overheid verwacht wordt”.37 De bedoeling was dat de gemeentelijke organisatie dit schema zou gebruiken als basis voor het bepalen van de mate van ondersteuning van de gemeente bij initiatieven vanuit inwoners. De mate van ondersteuning valt volgens dit schema samen met de vraag wie de eigenaar van het project of het probleem is. Nadat dit bepaald is, kan de vraag worden gesteld in welk type een bepaald onderwerp (probleem, activiteit, project) in het schema geplaatst kan worden.
We zien wel dat de gemeente sinds 2015 verschillende instrumenten heeft ontwikkeld waarmee meedenken, meepraten en meedoen worden gefaciliteerd. Hier gaan we later in dit hoofdstuk verder op in. Werkwijze voor omgang met burgerinitiatieven Een specifieke vorm van burgerparticipatie waar de gemeente wel kaders voor heeft ingericht, is de omgang met burgerinitiatieven.
37
Gemeente Maasgouw (2015). Notitie burgerparticipatie.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
15
In 2017 heeft de Rekenkamercommissie Maasgouw onderzoek gedaan naar burgerparticipatie in Maasgouw. Uit dit onderzoek blijkt dat, hoewel het schema wel bekend was in de gemeentelijke organisatie, het schema in de praktijk niet wordt toegepast: “Uit de interviews met initiatiefnemers komt naar voren dat het schema wordt ervaren als een keurslijf. Ook wordt aangegeven dat het schema niet juist wordt toegepast omdat de rol van burgers is vergeten. Tevens is er verschil van mening tussen burgers en gemeentelijke vertegenwoordigers over welk type het initiatief handelt. In de praktijk blijkt het schema dus weinig toegevoegde waarde te hebben voor een heldere rolverdeling tussen de gemeente en initiatiefnemers.”39
Figuur 2. Schema zelfsturing gemeente Maasgouw (‘Notitie Burgerparticipatie’).
Nadat de typering is bepaald, is de vervolgvraag volgens de notitie welke rol de gemeente binnen deze typering vervult. De gemeente kijkt hierbij naar de verschillende aspecten van een regisserende rol: • • • • • •
Initiator (voortouw nemen) Stimulator (stimuleren, prikkelen) Facilitator (ondersteunen) Beslisser (keuzes maken) Innovator (initiatief nemen) Bemiddelaar (betrekken van partners en consensus zoeken).38
38
Gemeente Maasgouw (2015). Notitie burgerparticipatie. Rekenkamercommissie (2017). Rekenkamerrapport ‘Lef tonen naar burgers’.
39
Uit het Rekenkameronderzoek komt verder naar voren dat er werkafspraken moesten worden gemaakt over rolverdeling en afstemming tussen gemeenteraad, college van B&W, en burgerorganisaties zodat het duidelijk is wat ze van elkaar kunnen verwachten op welke manier ze contact kunnen onderhouden en op welke manier ze kunnen samenwerken. Voor burgerorganisaties met een specifieke doelstelling zijn afspraken op maat nodig die corresponderen met de aard van het betreffende besluitvormingsproces.40 Het onderzoek van de Rekenkamer heeft er niet toe geleid dat de gemeente dit schema heeft aangepast en/of werkafspraken op papier heeft gezet. Uit het rekenkameronderzoek is bovendien gebleken dat het schema voor de gemeente Maasgouw niet van toepassing is, aangezien het schema niet voldoende aansloot bij de ambities van de gemeente.41 De gemeente heeft in 2020 een visie en leidraad gepubliceerd voor de omgang met ‘bewonersinitiatieven’. Volgens de ‘visie en leidraad
40 41
Rekenkamercommissie (2017). Rekenkamerrapport ‘Lef tonen naar burgers’. Rekenkamercommissie (2017). Rekenkamerrapport ‘Lef tonen naar burgers’.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
16
bewonersinitiatieven’ verdienen de volgende aspecten bijzondere aandacht:
inloopavonden, het uitzetten van (digitale) vragenlijsten, meedoen met groenbeheer, etc. Deze activiteiten komen aan bod in hoofdstuk 3.
•
•
• •
• • •
De gemeente kiest voor een positieve, pragmatische en praktische aanpak. Inwoners worden goed geïnformeerd en er wordt duidelijk gecommuniceerd. Een positieve grondhouding tegenover bewonersinitiatieven wordt gecombineerd met een goede ontvangst en opvolging door de hele organisatie. De gemeentelijke kaders zijn leidend en er wordt realistisch gefaciliteerd; indien nodig wordt geprioriteerd en (meerjarig) gepland. Er wordt gekozen voor een pragmatische, praktische en inhoudelijke benadering. Boo’s zijn een serieuze gesprekspartner.42
Uit gesprekken met, onder anderen, ambtenaren blijkt dat deze visie en leidraad in de praktijk niet standaard gebruikt worden in de omgang met burgerinitiatieven.
2.4.2
Instrumenten
•
De gemeente heeft sinds 2015 verschillende instrumenten ingezet op het gebied van burgerparticipatie. Het is uit documenten niet af te leiden wanneer, hoe en hoe vaak de gemeente deze instrumenten inzet. Bijlage 2 geeft inzicht in de ontwikkeling van de instrumenten door de jaren heen. Bovendien vinden er meer activiteiten op het gebied van burgerparticipatie dan weergegeven in de onderstaande opsomming, bijvoorbeeld
Gemeente Maasgouw (2020). Visie en leidraad Bewonersinitiatieven. Gemeente Maasgouw (2022). Deelverordening leefbaarheidsfonds. 44 Gemeente Maasgouw (2015). Notitie burgerparticipatie.
•
42
45
43
46
Leefbaarheidsfonds: Het doel van het leefbaarheidsfonds is het verstrekken van subsidie ter stimulering en ondersteuning van bewonersinitiatieven.43 Vanuit het Leefbaarheidsfonds kunnen burgerinitiatieven gestimuleerd en aangezwengeld worden voor zover ze passen binnen de kaders van het gemeentelijk beleid. Het leefbaarheidsfonds voor 2015 had een budget van € 15.000.44 Inwoners kunnen een budget aanvragen voor het realiseren van een plan of project in de buurt of dorpskern voor het verhogen van de leefbaarheid. De inwoner kan, sinds de introductie van de dorpscontactpersonen, gebruik maken van de hulp van de dorpscontactpersonen bij het aanvragen van de subsidie. Het is op basis van deze evaluatie niet duidelijk hoeveel aanspraak er wordt gemaakt op het leefbaarheidsfonds. Er is ook geen overzicht van het aantal gehonoreerde subsidies. Op zijn website publiceert de gemeente wel voorbeelden van initiatieven die zijn gerealiseerd dankzij budget uit het leefbaarheidsfonds.45 Deelverordeningen subsidies voor verenigingen. De gemeente Maasgouw zet sinds januari 2022 deelverordeningen subsidies in voor boo’s en verenigingen.
De deelverordeningen geven per type organisatie/activiteit aan welk subsidiebedrag maximaal beschikbaar is, wat de beleidsdoelen daarbij zijn, wat de vorm van de subsidie is en aan welke subsidiecriteria er voldaan dient te zijn.46 Maasgouwpanel: De gemeente Maasgouw maakt gebruik van het ‘Maasgouwpanel’. Dit is een opiniepanel waar de meningen van inwoners en ondernemers uit de gemeente Maasgouw worden Zie: ‘Een goed idee!’, gemeentemaasgouw.nl. Gemeente Maasgouw (2022). Deelverordeningen subsidies.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
17
•
•
opgehaald. Leden van het Maasgouwpanel mogen hun mening geven over ontwikkelingen, het beleid en de dienstverlening van de gemeente. De gemeente haalt de mening van het Maasgouwpanel op door het versturen van een online vragenlijst.47 De beïnvloedingsruimte en de manier waarop de gemeente omgaat met de input uit het panel is niet verder uitgewerkt of vastgelegd. Bewonersoverlegorganisaties (boo’s): In de gemeente Maasgouw hebben verschillende dorpskernen een eigen boo. Deze boo is opgezet door inwoners van het dorp en hebben als doel om de leefbaarheid in het dorp te behouden/bevorderen. Elke boo bepaalt haar eigen werkwijze, maar over het algemeen beoogt de boo het belang van ‘het dorp’ te behartigen richting de gemeente. Voor de boo’s is € 5000 euro uit het leefbaarheidsfonds gereserveerd. Tot 2022 ontving iedere boo € 500, dit is in 2022 verhoogd tot € 1000. Tussen 2016 en 2017 heeft de gemeente structureel overleg gevoerd met de boo’s. In 2017 heeft de gemeente besloten te stoppen met deze structurele overleggen, maar individueel in gesprek ‘op maat’ te gaan met de boo’s. In 2018 is nog een bijeenkomst georganiseerd naar aanleiding van de nieuwe gemeenteraad en College van B&W. De boo’s zijn nog steeds in meerdere of mindere mate actief. Momenteel vindt geen structureel periodiek overleg plaats tussen de gemeente en de boo’s.
Eén keer per jaar vindt een jaargesprek plaats tussen iedere boo en de burgemeester. Verder hebben de boo’s over specifieke onderwerpen/thema’s contact met de voor dat onderwerp verantwoordelijke ambtenaar. Dorpscontactpersoon: De dorpscontactpersoon is de afgelopen jaren uitgegroeid tot een belangrijk instrument voor de gemeente. De
Zie: ‘Maasgouwpanel’, gemeentemaasgouw.nl. Gemeente Maasgouw (2020). Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Maasgouw houdende regels omtrent adviesraad sociaal domein. 47 48
•
•
dorpscontactpersoon haalt nog steeds signalen op in het dorp en kan vragen beantwoorden in de dorpskernen. De dorpscontactpersoon legt de signalen ook nog steeds neer bij de ambtelijke contactpersonen. Op het moment van deze evaluatie was er een dorpscontactpersonen. Adviesraad Sociaal Domein: In 2020 heeft de gemeente Maasgouw een onafhankelijke Adviesraad Sociaal Domein ingericht. Het doel, de rol, taken en bevoegdheden van de Adviesraad zijn vastgelegd in een verordening. Het doel van de Adviesraad is het college, zowel gevraagd als ongevraagd, te adviseren over alle zaken die het sociaal domein aangaan en hierbij inwoners te betrekken. Daarnaast heeft de Adviesraad als doel om als klankbord te fungeren voor de gemeentelijke organisatie in verband met de ontwikkelingen van het gemeentelijk beleid op het sociaal domein.48 In de verordening is ook beschreven hoe de gemeente moet omgaan met de Adviesraad: 49 • De gemeente moet het advies van de Adviesraad betrekken bij zijn besluitvorming en moet het College een onderbouwing geven op het moment dat de besluitvorming afwijkt. • Er vindt minimaal één keer per jaar overleg plaats tussen de Wethouder(s) Sociaal Domein en de Adviesraad. • Het college wijst een contactambtenaar aan. De Adviesraad en de contactambtenaar hebben minimaal twee keer per jaar overleg.
• De contactambtenaar of andere medewerkers van de gemeente kunnen, waar nodig, door de Adviesraad worden uitgenodigd om bij de vergadering aan te sluiten. Sociaal Inclusiepanel: In het procesplan ‘Lokale Inclusie Agenda’, staat dat in Q2 van 2023 een sociaal inclusiepanel wordt gevormd van ervaringsdeskundigen die onder het Adviesraad Sociaal Domein een
Gemeente Maasgouw (2020). Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Maasgouw houdende regels omtrent adviesraad sociaal domein. 49
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
18
•
plek krijgt in de organisatie.50 Het doel van het Sociaal Inclusiepanel is om bewustwording te creëren over inclusie, met als einddoel om ervoor te zorgen dat alle inwoners zich ‘thuis en gerespecteerd’ voelen in Maasgouw en dat ‘iedereen mee kan doen’. Het Sociaal Inclusiepanel doet dit door in gesprek te gaan met inwoners, zorgverleners, ondernemers en andere belangrijke partijen in de gemeente. Het Sociaal Inclusiepanel vergadert één keer per maand.51 De werkwijze, verantwoordelijkheid en beïnvloedingsruimte van het Sociaal Inclusiepanel zijn niet vastgelegd. Ook is niet geëxpliciteerd hoe de gemeente omgaat met de input van het Sociaal Inclusiepanel. Kinderraad: De gemeente Maasgouw heeft in 2020 de Kinderraad opgezet. Het doel van de Kinderraad is om: • Kinderen te laten meedenken met thema’s die voor kinderen belangrijk zijn. • Kinderen kennis laten maken met politiek en gemeente, democratie, samen komen tot beslissingen, etc. • Kinderen projecten op te laten zetten rondom een zelfgekozen thema. De Kinderraad vergadert drie keer per jaar in het gemeentehuis. De kinderen uit de Kinderraad vertegenwoordigen de kinderen van hun school of netwerk. De kinderen worden ondersteund door een coach en mogelijk enkele buddy’s. Tot en met 2022 was een Raadswerkgroep Kinderraad verantwoordelijk voor de centrale organisatie.
De verantwoordelijkheden met betrekking tot de organisatie van de Kinderraad zijn vastgelegd in een bijlage. Hierin zijn afspraken vastgelegd over:
Gemeente Maasgouw (2023). Procesplan Lokale Inclusie Agenda. Gemeente Maasgouw (2023). Procesplan Lokale Inclusie Agenda; ‘Sociale inclusie: iedereen doet mee!’, asd-maasgouw.nl. 52 Gemeente Maasgouw (n.d.). Bijlage. Overzicht van verantwoordelijkheden organisatie Kinderraad.
Bewaken van doelstellingen en belangen van kinderen. Afstemmen en contact onderhouden. Verzorgen van de planning en het sturen daarop. Ontwikkelen en blijven actualiseren van afspraken, materiaal, richtlijnen en procedures. • Zorgen voor een actieve en positieve communicatie. • Uitvoeren van budgetbeheer. • Werven en installeren nieuwe Kinderraadsleden en bijzondere functionarissen. • Organiseren van activiteiten. • Faciliteren van vergaderingen en meer. • Evalueren en bijsturen.52 De gemeente heeft de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de Kinderraad. Uit documenten blijkt dat de gemeente goede ervaringen heeft opgedaan, maar dat er ook nog verbetering nodig is. Met name over verantwoordelijkheden, rollen, taakverdeling en omgang met input moest helderder worden gecommuniceerd.53 De gemeente beoogt een professionaliseringsslag te maken door capaciteit vrij te maken binnen de ambtelijke organisatie voor de Kinderraad. In de programmabegroting van 2023 wordt deze capaciteit gevraagd. Het gaat om 0,5 fte en een structureel budget van € 43.300.54 Sinds mei 2023 is een coach en begeleider Kinderraad en kinderparticipatie in dienst van de gemeente Maasgouw. Wel.kom. Sinds 2022 maakt de gemeente Maasgouw gebruik van de dienstverlening van welzijnsorganisatie Wel.kom. De dienstverlening van Wel.kom is gericht op “het versterken van individuen en groepen, • • • •
•
Intern document van de gemeente Maasgouw. Gemeente Maasgouw (2023). Programmabegroting 2023. Burgerparticipatie – kinderraad.
50
53
51
54
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
19
•
55 56
zodat iedereen actief en zelfstandig kan meedoen in de maatschappij”.55 De focus van de dienstverlening is gericht op het stimuleren van activiteiten en ontmoetingsplekken voor volwassenen en ouderen. Daarnaast focust Wel.kom op het organiseren van vrijetijdsbesteding en opvoedondersteuning voor jeugd en jongeren. Wel.kom ondersteunt bijvoorbeeld (bewoners)initiatieven en heeft hier ook budget voor. De mate van ondersteuning is afhankelijk van de vraag en behoefte van de initiatiefnemer.56 We hebben verder geen documenten waar de werkwijze van Wel.kom verder is uitgewerkt. In 2022 is intern een memo opgesteld over het verschil tussen de rol van dorpscontactpersoon en de opbouwwerker Wel.kom. Uit de evaluatie van de dorpscontactpersoon, die de gemeente in 2022 uitvoerde, blijkt dat er wel overlap is tussen het werk van de dorpscontactpersoon en de dienstverlening van Wel.kom.57 Uit gesprekken blijkt dat het momenteel zowel voor de dorpscontactpersonen, als Wel.kom als inwoners nog onduidelijk is waar het werk van de dorpscontactpersoon ophoudt en dat van Wel.kom begint. Communicatiekanalen: De gemeente gebruikt diverse communicatiekanalen, zoals een huis-aan-huisblad, de regionale krant, nieuwsbrieven, websites van de gemeente zoals www. Gemeentemaasgouw.nl, www. Meedoenmaasgouw.nl en www. Energiekmaasgouw.nl en sociale media.
De ervaringen met deze communicatiekanalen zijn wisselend, vooral wat betreft snelheid en consistentie. Zo ontvangen sommige dorpskernen het huis-aanhuisblad wel, terwijl andere dorpskernen dit niet krijgen. De gemeente Maasgouw beschikt over een afdeling communicatie. Deze afdeling heeft geen vaste rol op het gebied van (communicatie) over burgerparticipatie. Vaak wordt de inzet van communicatie per project ‘Wat doen we?’, welkom.nu. ‘Wat doen we?’, welkom.nu.
bepaald. De wijze van terugkoppeling naar aanleiding van een burgerparticipatie traject verschilt ook per project.
57
Intern document van de gemeente Maasgouw.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
20
3. Opbrengsten burgerparticipatie (activiteiten, resultaten en effect) In dit hoofdstuk beschrijven we de concrete activiteiten die tijdens de te evalueren periode hebben plaatsgevonden op het gebied van burgerparticipatie, wat daarvan de resultaten waren en hoe dit door betrokkenen is gewaardeerd. Er zijn verschillende instrumenten die de gemeente inzet om aan burgerparticipatie te doen (zie ook paragraaf 2.3.2). In dit hoofdstuk maken wij onderscheid tussen activiteiten en resultaten in de categorieën ‘meedoen’ (hieronder vallen ook de burgerinitiatieven), ‘meedenken/meepraten’ en de inzet van de dorpscontactpersonen. Hieronder vindt u voor elk van deze categorieën een overzicht van de activiteiten die de gemeente heeft uitgevoerd, wat daarvan de resultaten waren en hoe dit door inwoners wordt gewaardeerd. Daarbij plaatsen wij de kanttekening dat er niet één overzicht bestaat van alle activiteiten die onder de noemer ‘burgerparticipatie’ in de gemeente Maasgouw hebben plaatsgevonden. Het onderstaande is daarom gebaseerd op voorbeelden die we zijn tegengekomen in documenten (zoals de burgerjaarverslagen), voorbeelden die zijn genoemd tijdens gesprekken en voorbeelden die in reacties op de enquête zijn genoemd.
58
3.1
Activiteiten op het gebied van ‘meedoen’
Het huidige coalitieakkoord van de gemeente formuleert een ambitie op het gebied van ‘meedoen’ door inwoners en schrijft dat: ‘Burgerparticipatie gaat over burgers die meehelpen bij de aanpak van opgaven in de samenleving. Dat zijn de mensen die vrijwilligerswerk verrichten, die zorg of hulp bieden aan anderen, die een vereniging draaiende houden of die initiatieven nemen om de leefomgeving of de leefbaarheid te verbeteren. Met deze actieve burgers onderhouden we als gemeente nauwe contacten en daar waar nodig bieden we deze burgers gerichte ondersteuning.’58 Uit deze ambitie in het coalitieakkoord blijkt dat inwoners op veel verschillende manieren kunnen ‘meedoen’. Ook uit gesprekken en uit de enquête blijkt dat ‘meedoen’ met de gemeente veel vormen aan kan nemen en dat activiteiten op het gebied van ‘meedoen’ niet strak zijn af te bakenen. Zo gaf een aantal respondenten in de enquête aan dat zij het doorgeven van signalen aan de gemeente, ook vinden vallen onder ‘meedoen’. Hieronder volgt een overzicht van activiteiten die tijdens de evaluatieperiode hebben plaatsgevonden en die door inwoners, ambtenaren en bestuurders in het kader van het onderzoek zijn genoemd onder de noemer ‘meedoen’.
Gemeente Maasgouw (2022). Coalitieakkoord 2022 – 2026.
Burgerparticipatie in Maasgouw - eindrapport
21
Activiteiten en resultaten
• • • • • • • •
•
Percepties
Aanvullende behoeften
59 60
Meedoen Groenbeheer, zoals de aanleg en onderhoud van planten(bakken), parken en perken; Onderhoud van infrastructuur, zoals ruiterpaden, wandelroutes en wegen; Inrichten van hoogwaterbescherming, zoals de inrichting van wadi’s (of alternatieven daarvoor); Het opruimen van (zwerf)afval; Verduurzaming van de gemeente (zoals Energie coöperatie Maasgouw); Vrijwilligerswerk, zoals meehelpen als lid van een stembureau, vrijwilligerswerk op het gebied van armoedebestrijding en preventieve gezondheidszorg; Activiteiten uitgevoerd door boo’s, zoals het operationaliseren van het ‘mededelingenbord’ en het verspreiden van een wijkkrant/nieuwsbrief; Het ondersteunen van burgerinitiatieven, bijvoorbeeld over het realiseren van voorzieningen/faciliteiten in de gemeente (jeu de boules baan, skatebaan, repaircafé, speeltuin, minibieb, gemeenschapshuis, etc.). Burgerinitiatieven gaan bijvoorbeeld ook over het organiseren van activiteiten, zoals wandel-, fiets- en zwemactiviteiten. Voor burgerinitiatieven is geld beschikbaar in de vorm van het leefbaarheidsfonds.
Voorbeelden van concrete initiatieven die recentelijk daarmee zijn gefinancierd, zijn: het initiatief ‘de BieëgdjerAGENDA in Beegden (maart 2024), de minibieb in Brachterbeek april 2024) en de oprichting van een boo in Ohé en Laak (mei 2024).59 De Stichting Wel.kom ontwikkelt en beheert momenteel de website ‘meedoenmaasgouw.nl’, waar een overzicht staat van de activiteiten die in Maasgouw plaatsvinden, maar ook vacatures voor of advertenties van vrijwilligers staan. Deze website is momenteel nog in ontwikkeling.60