Rekenkamerrapport - Majeure Projecten - gemeente Maasdriel
Tekst van het document
Sturen op majeure projecten Rekenkamer Maasdriel
op majeure projecten | 2|april 2025 Rekenkamer Sturen Maasdriel | Sturen op majeure projecten 1
Colofon Datum: 2 april 2025
Rekenkamer Maasdriel Prof. dr. M. (Marcel) Boogers, directeur L.M. (Robert) Klaassen MSc, plaatsvervangend directeur
Contactgegevens: T. (Tim) Kunis MSc, secretaris 06-10 10 79 78 / tim@necker.nl
Onderzoekers: L.G.W. (Lennart) Straver MSc J.M. (Julia) de Langen MA A.C. (Arco) de Baat MSc
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 2
Inhoudsopgave Colofon ............................................................................................................................................................... 2 Bestuurlijke nota ................................................................................................................................................. 4 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................ 5 Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................................... 9 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................. 12 Nawoord rekenkamer ........................................................................................................................................ 13 Nota van Bevindingen........................................................................................................................................ 14 1.
2.
3.
Kaders voor majeure projecten ................................................................................................................. 15 1.1.
Majeure projecten in Maasdriel ...........................................................................................................15
1.2.
Kaders ten aanzien van majeure projecten ......................................................................................... 16
1.3.
Kaders voor risicomanagement .......................................................................................................... 19
1.4.
Kaders voor kostenramingen .............................................................................................................. 20
1.5.
Kaders voor informatievoorziening .................................................................................................... 21
Uitvoering van majeure projecten ............................................................................................................. 22 2.1.
Omschrijving van projecten ................................................................................................................ 22
2.2.
Totstandkoming kostenramingen ...................................................................................................... 24
2.3.
Invulling risicomanagement ............................................................................................................... 26
Rol van de raad ......................................................................................................................................... 29 3.1.
Informatievoorziening aan de raad via P&C-cyclus ............................................................................. 29
3.2.
Informatievoorziening over projecten buiten P&C-cyclus .................................................................... 31
Bijlage 1.
Onderzoeksverantwoording ........................................................................................................ 35
Bijlage 2.
Geraadpleegde bronnen .............................................................................................................. 36
Bijlage 3.
Casusselectie ............................................................................................................................... 37
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 3
Bestuurlijke nota
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 4
Onderzoeksverantwoording Aanleiding en doelstelling Het sturen op grote projecten is uitdagend voor raadsleden, ook in de gemeente Maasdriel. De gemeente Maasdriel spreekt hier van ‘majeure projecten’. De raad wordt aan de voorkant van een project in de gelegenheid gesteld om kaders te stellen, maar staat meer op afstand wanneer een project tot uitvoer wordt gebracht. In de praktijk merken raadsleden dat een aantal majeure projecten te maken hebben met budgetoverschrijdingen. Dat roept bij hen de vraag op of er eerder (bestuurlijk) bijgestuurd had kunnen worden of op een andere manier invulling gegeven had kunnen worden aan het (financieel) risicomanagement en de wijze van kostenraming. Tijdens de consultatieworkshop van de rekenkamer met een afvaardiging van de gemeenteraad werd het onderwerp ‘sturen op majeure projecten’ om bovenstaande reden meermaals genoemd. Dit rekenkameronderzoek draagt bij aan meer zicht op majeure projecten. Het onderzoek is erop gericht om handvatten mee te geven voor de raad, maar ook voor het college en de organisatie. Daarom heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar sturen op majeure projecten.
Afbakening Een onderzoek naar de werkwijze rondom specifieke majeure projecten heeft een eigen dynamiek. Majeure projecten worden niet voor niets zo genoemd. Ze beslaan vaak meerdere jaren, er is een groot aantal interne en externe betrokkenen en er spelen grote en complexe maatschappelijke en financiële belangen. Dat is de reden dat veel overheden een aparte werkwijze ‘grote projecten’ hebben, een set van aanvullende spelregels die passen bij de context van zo’n majeur project. In dit onderzoek hanteert de rekenkamer de volgende definitie voor ‘majeur project’: ‘projecten die van grote betekenis zijn in relatie tot financiën en/of de politiek-bestuurlijke en de maatschappelijke impact.’ De rekenkamer focust in het onderzoek op drie aspecten van majeure projecten:
De wijze waarop kostenramingen worden onderbouwd en waarop gedurende het project de financiële voortgang wordt gemonitord; De wijze waarop het risicomanagement is georganiseerd en in de praktijk functioneert; De wijze waarop de raad in staat wordt gesteld om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol.
Overige aspecten die een rol (kunnen) spelen bij majeure projecten, zoals de mate waarin aan juridische kaders wordt voldaan, de samenwerking met externe partijen en inwonersparticipatie, laat de rekenkamer buiten beschouwing.
Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is tweeledig, namelijk: • •
Inzicht bieden in (beleids-)kaders voor en de praktijk van risicomanagement, kostenramingen en positionering van de raad bij majeure projecten in Maasdriel; Het bieden van handvatten aan de raad om de kwaliteit van rolneming waar nodig te verbeteren.
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 5
De rekenkamer heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Op welke wijze geeft de gemeente Maasdriel invulling aan de kostenramingen en het risicomanagement bij majeure projecten, en op welke wijze wordt de raad in de gelegenheid gesteld om hierbij invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol? De centrale onderzoeksvraag wordt beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen: Nr.
Deelvraag
Hoofdstuk
Kaders voor majeure projecten 1
2
Welke relevante (beleids-)kaders kent de gemeente Maasdriel ten aanzien van majeure projecten, specifiek op het gebied van kostenramingen, risicomanagement en informatievoorziening aan de raad? Hoe worden de kaders voor majeure projecten vertaald naar de praktijk?
Uitvoering van majeure projecten Hoe komen de kostenramingen van majeure projecten tot stand? 3 4
Hoe wordt invulling gegeven aan het risicomanagement bij majeure projecten? a. Hoe worden financiële, bestuurlijke, organisatorische en technische risico’s in de planvormingsfase van projecten in beeld gebracht? In hoeverre leidt dit tot beheersmaatregelen? b. Hoe worden risico’s gedurende de uitvoering van projecten daadwerkelijk beheerst?
H1
H1
H2 H2
Rol van raad 5
6
Hoe wordt de raad door het college geïnformeerd over de (financiële) voortgang van majeure projecten? a. Hoe geeft het college vorm aan de actieve informatieplicht? b. In hoeverre stelt de raad eisen aan het proces en de inhoud van de informatievoorziening bij majeure projecten? c. Op welke manier wordt er toegezien op de naleving van deze afspraken? Op welke wijze geeft de raad zelf invulling aan de kaderstellende en controlerende rol bij majeure projecten?
H3
H3
Lessen voor majeure projecten 7
Welke lessen kunnen worden geformuleerd over de Maasdrielse aanpak van majeure projecten, specifiek ten aanzien van kostenramingen, risicomanagement en kaderstelling en controle door de raad?
Conclusies & Aanbevelingen
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 6
Normenkader De rekenkamer hanteert onderstaand normenkader in dit onderzoek en toetst de bevindingen hieraan. De indicatoren komen voort uit eerder onderzoek naar grote projecten. Deelvraag 7 betreft de lessen die getrokken kunnen worden uit de bevindingen van dit onderzoek en kent dus geen normen. Deelvraag
Normen
1. Welke relevante (beleids-)kaders kent de gemeente Maasdriel ten aanzien van majeure projecten, specifiek op het gebied van kostenramingen, risicomanagement en informatievoorziening aan de raad?
Er zijn beleidsdoelstellingen en -kaders geformuleerd en gedocumenteerd ten aanzien van majeure projecten, kostenramingen, risicomanagement en informatievoorziening; Over deze beleidsdoelstellingen en kaders zijn besluiten genomen, afwegingen en randvoorwaarden zijn bekend; Er is sprake van een heldere beschrijving van de rolverdeling tussen raad, college en organisatie, en deze is ook bekend;
2. Hoe worden de kaders voor majeure projecten vertaald naar de praktijk?
De beleidsdoelstellingen en -kaders zijn vertaald naar vaste werkwijzen, processen en procedures voor majeure projecten en deze zijn ook bekend;
3. Hoe komen de kostenramingen van majeure projecten tot stand?
Er wordt projectmatig gewerkt volgens een duidelijke vooraf vastgestelde fasering en kostenraming; Wanneer wordt afgeweken van de vastgestelde fasering en kostenraming wordt dit beschreven en wordt hier verantwoording over afgelegd; Er zijn concrete prestatie-indicatoren geformuleerd en vastgesteld; De voortgang in de realisatie van de (financiële) doelen wordt periodiek gemonitord; De resultaten van de monitoring worden actief gebruikt voor interne bijsturing en voor informatieverstrekking; Over bestedingen en resultaten in relatie tot de prestatieindicatoren wordt periodiek gerapporteerd;
4. Hoe wordt invulling gegeven aan het risicomanagement bij majeure projecten? a. Hoe worden financiële, bestuurlijke, organisatorische en technische risico’s in de planvormingsfase van projecten in beeld gebracht? In hoeverre leidt dit tot beheersmaatregelen? b. Hoe worden risico’s gedurende de uitvoering van projecten daadwerkelijk beheerst? 5. Hoe wordt de raad door het college geïnformeerd over de (financiële) voortgang van majeure projecten? a. Hoe geeft het college vorm aan de actieve informatieplicht? b. In hoeverre stelt de raad eisen aan het proces en de inhoud van de informatievoorziening bij majeure projecten? c. Op welke manier wordt er toegezien op de naleving van deze afspraken?
Er heeft vooraf een analyse van financiële, bestuurlijke, organisatorische en technische risico’s plaatsgevonden; Deze risicoanalyse is gedocumenteerd en bekendgemaakt; Er vinden periodieke reviews plaats op de feitelijke werking van de projectbeheersingsmethodiek Er wordt gewerkt met een gecertificeerde methodiek van risicobeheersing;
Het college informeert de raad periodiek over de (financiële) voortgang van majeure projecten door middel van informatiebrieven, memo’s, informatiebijeenkomsten en/of via de P&C-cyclus; In de informatievoorziening en verantwoording over de voortgang van majeure projecten wordt teruggegrepen op de kaders/doelen die door de raad zijn vastgesteld; Er zijn voor de majeure projecten concrete afspraken gemaakt over (tussentijdse) informatievoorziening aan de raad;
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 7
6. Op welke wijze geeft de raad zelf invulling aan de kaderstellende en controlerende rol bij majeure projecten?
De raad stelt bij majeure projecten kaders vast op het gebied van inhoud, financiën en informatievoorziening; vooraf tijdens de planvormingsfase of tussentijds bij de uitvoering van projecten; De raad stelt gedurende de uitvoering van majeure projecten (schriftelijke) vragen of informeert op andere wijze bij het college over de voortgang van projecten.
Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit de onderzoeksverantwoording, de conclusies en aanbevelingen, de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders en het nawoord van de Rekenkamer. De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk richt zich op kaders voor majeure projecten. Het tweede hoofdstuk gaat in op de uitvoering van majeure projecten. Daarna legt het derde hoofdstuk de focus op de rol van de raad. De bijlages bevatten de onderzoeksverantwoording, de geraadpleegde bronnen en de totstandkoming van de casusselectie.
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 8
Conclusies en aanbevelingen Conclusies Op basis van de nota van bevindingen heeft de rekenkamer de volgende conclusies opgesteld: Conclusie 1: Een gezamenlijk beeld en gedeelde definitie van majeure projecten ontbreken binnen Maasdriel. Het bestuursakkoord (2022) spreekt voor het eerst van vijf majeure projecten binnen de gemeente Maasdriel. Dit zijn grote, uitdagende projecten die voor de gemeente van zeer groot belang zijn. De term majeur project is verder niet ingebed in de ambtelijke organisatie. Dit uit zich onder andere in het feit dat er geen specifieke kaders en doelstellingen zijn voor majeure projecten en dat de term majeur project intern niet gehanteerd wordt. De aanpak van een majeur project verschilt daarom in de praktijk niet van een niet majeur-project met een bestuurlijk opdrachtgever. Conclusie 2: Maasdriel heeft geen vaste methodiek voor kostenramingen en risicomanagement bij projecten en is daardoor afhankelijk van ambtelijke expertise. De gemeentelijke organisatie van Maasdriel beschikt intern over een handboek projectmatig werken. Majeure projecten worden hierin niet benoemd. Het handboek gaat onder andere in op de benodigde (financiële) capaciteit en het in kaart brengen van risico’s voor projecten. Voor zowel het opstellen van kostenramingen als de invulling van risicomanagement wordt geen vaste methodiek voorgeschreven.
Per project verschilt het dus hoe dit wordt ingevuld. Dit maakt dat de wijze waarop dit gebeurt sterk afhankelijk is van de beschikbare ambtelijk expertise. Hetzelfde geldt voor de mate van monitoring van het project. Conclusie 3: De nota risicomanagement is verouderd; een actualisatie en evaluatie heeft nog niet plaatsgevonden. Maasdriel heeft voor deze bestuursperiode het voornemen om risicomanagement organisatiebreed te implementeren. Daarnaast schrijft de financiële verordening voor dat de nota risicomanagement één keer in de vier jaar geëvalueerd moet worden. De laatst vastgestelde nota risicomanagement en weerstandsvermogen was bedoeld voor de periode 2015 – 2018. Een actualisatie en evaluatie hiervan heeft nog niet plaatsgevonden. Wel is in 2023 gestart met een inventarisatie van het risicomanagement in de organisatie en met het opstellen van een nieuwe nota. Deze nieuwe nota is nog niet afgerond en vastgesteld; een planning hiervoor ontbreekt. Conclusie 4: Maasdriel werkt aan de professionalisering van projectmatig werken, omdat de kaders onbekend, afwezig of verouderd zijn. Het handboek projectmatig werken uit 2014 werd de afgelopen jaren niet altijd gebruikt binnen de organisatie van Maasdriel. Majeure projecten werden hier ook niet in genoemd.
De kaders zijn volgens de organisatie verouderd en voor zowel intern als externe medewerkers waren de kaders niet altijd bekend. Om die reden is Maasdriel in 2024 gestart met de professionalisering van het projectmatig werken. Deze professionaliseringsslag hield onder andere in dat het handboek projectmatig werken is geactualiseerd. De inhoud van het handboek is niet significant gewijzigd, waardoor specifieke kaders voor majeure projecten en een methodiek van kostenramingen en risicomanagement nog steeds ontbreken. Een ander onderdeel van deze professionalisering is om de betrokken ambtenaren binnen de organisatie ook een training aan te bieden over projectmatig werken binnen de organisatie. De rekenkamer is positief over deze implementatie van het gebruik van het handboek binnen de
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 9
organisatie, omdat uit het onderzoek blijkt dat niet iedereen hiervan op de hoogte is en dit leidt tot een meer consistente werkwijze. Conclusie 5: De gemeenteraad wil meer grip op projecten, maar ervaart dit nu onder andere door wisselende informatievoorziening te weinig. De gemeenteraad stelt de (financiële) kaders voor projecten vast. De raad zou graag meer inzichtelijk hebben hoe kan worden gestuurd op projecten. Richtlijnen voor informatievoorziening over projecten ontbreken. Hierdoor verschilt de informatievoorziening aan de raad per project. Ook is in de P&C-cyclus niet specifiek aandacht voor majeure projecten. De Zuidelijke Ontsluitingsroute vormde een uitzondering hierop, mede omdat de raad met een amendement heeft gevraagd om aanvullende informatievoorziening.
Aanbevelingen Op basis van de nota van bevindingen en de conclusies formuleert de rekenkamer de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1: Geef het college opdracht om een heldere definitie en bestuurlijke aanpak van majeure projecten te ontwikkelen en de raad hiertoe een voorstel te doen. Door kaders op te stellen voor majeure projecten kan de gemeente helder onderscheid maken tussen majeure projecten en normale projecten. Zeker omdat majeure projecten door de lange looptijd en de financiële en bestuurlijke risico’s bijzondere eisen stellen aan de informatievoorziening aan de gemeenteraad. Een gedeelde definitie van wat majeure projecten zijn leidt daarnaast ook tot meer duidelijkheid de rollen en verantwoordlijkheden bij dit project en daarmee ook aan de onderlinge communicatie. Maak daarom majeure projecten ook onderdeel van het handboek projectmatig werken. Aanbeveling 2: Maak gebruik van een vaste methodiek van kostenramingen en risicomanagement. Door een vaste methodiek te hanteren, hangen kostenramingen en risicomanagement niet van personen af, zijn ze efficiënter georganiseerd en zijn de ramingen en risico-inschattingen realistischer en betrouwbaarder. Een voorbeeld van een veelgebruikte methodiek voor kostenramingen is de Standaard Systematiek voor Kostenramingen (SSK). Deze methodiek is door de gemeente eerder gebruikt voor onder meer het project Zandmeren.
Voor risicomanagement is de RISMAN-methode een gebruikelijke methode. Deze methode is door de gemeente eerder gebruikt bij de Zuidelijke Ontsluitingsroute. Door deze vaste methode te gebruiken krijgt de gemeenteraad meer uniforme informatie over de verwachte kosten en risico’s. Aanbeveling 3: Stel een nieuwe nota risicomanagement en weerstandsvermogen vast. De huidige nota is verouderd en het is de ambitie om een nieuwe nota op te stellen in deze bestuursperiode. De organisatie is ten tijde van dit onderzoek is bezig met het opstellen van een nieuwe nota risicomanagement. Het is van belang dat de organisatie dit proces voortzet en de herziening spoedig afrondt, zodat de nieuwe nota kan bijdragen aan een uniforme aanpak van risicomanagement. ook bij projecten.
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 10
Aanbeveling 4: Introduceer de werkwijze van projectmatig werken ook bij nieuwe medewerkers. De rekenkamer is positief over de aanpak om projectmatig werken te implementeren in de gemeentelijke organisatie. Het aanbieden van trainingen voor de medewerkers is hiervoor een goed middel. In het onderzoek komt naar voren dat nieuwe en externe medewerkers voorheen meestal niet bekend waren met de bestaande kaders. Organiseer deze trainingen daarom ook voor toekomstige (externe) medewerkers. Op die manier zal projectmatig werken breed worden gedragen en beter worden geborgd binnen de organisatie. Aanbeveling 5: Stel een leidraad ‘rol bij majeure projecten’ op voor de gemeenteraad. Uit het raadsgesprek komt naar voren dat de raad behoefte heeft kaders voor zijn rolinvulling bij majeure projecten. Een dergelijke leidraad biedt houvast bij afwegingen en besluitvorming van de raad. Op deze manier kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol effectiever kan vervullen en beter sturen op (majeure) projecten. Maak in de leidraad afspraken over de wijze en mate van informatievoorziening aan de raad. Geef in de leidraad ook weer welke rol de gemeenteraad heeft in welke fase van een majeur project.
Voorbeelden van gemeenten die een dergelijke leidraad hebben opgesteld met aandacht voor informatievoorziening en rolinvulling zijn de gemeente Sliedrecht1, gemeente Noordoostpolder2 of de gemeente Velsen3. Ook biedt de Vereniging voor Raadsleden een handreiking voor grip op grote projecten aan.4
1
Gemeente Sliedrecht. (2021). Plan van aanpak: Sturen op grote projecten Gemeente Noordoostpolder. (2023). Leidraad informatievoorziening bij majeure projecten 3 Gemeente Velsen. (2023). Leidraad grote projecten 2023 4 Vereniging voor Raadsleden. (2021). Handreiking: Grip op grote projecten 2
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 11
Reactie van college van B&W
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 12
Nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college van B&W voor de bestuurlijke reactie op en de medewerking aan dit onderzoek naar de sturing op majeure projecten. Het doet de rekenkamer deugd dat het college dit onderzoek wil aangrijpen om de werkwijze rondom majeure projecten te verstevigen. Dit onderzoek laat zien dat er ruimte voor verbetering is in de sturing op (majeure) projecten en de rol die de raad hierbij heeft. De rekenkamer wil met deze aanbevelingen niet alleen de raad van dienst zijn, maar ook van meerwaarde zijn voor het college en de organisatie. De rekenkamer had dan ook graag gezien dat het college in haar reactie ook inhoudelijk had gereageerd op de aanbevelingen uit het onderzoek, bijvoorbeeld door een appreciatie van de aanbevelingen te geven of door aan te geven hoe het college met deze aanbevelingen om wil gaan. Een dergelijke inhoudelijke reactie is van belang voor een goed gesprek tussen raad en college. De rekenkamer hoopt dat het college dit aandachtspunt meeneemt bij volgende rekenkameronderzoeken. De rekenkamer kijkt uit naar de raadsbehandeling van dit onderzoek en is graag bereid om het onderzoek aan de raad toe te lichten. Met vriendelijke groet,
Marcel Boogers Directeur rekenkamer Maasdriel
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 13
Nota van Bevindingen
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 14
1. Kaders voor majeure projecten In dit hoofdstuk kijken we naar de kaders van de gemeente Maasdriel voor majeure projecten. Hierbij kijken we naar totstandkoming van kostenramingen, toepassen van risicomanagement en de manier van informatievoorziening aan de raad. Ook beschrijven we hoe deze kaders in de praktijk vorm krijgen. 1. 2.
Welke relevante (beleids-)kaders kent de gemeente Maasdriel ten aanzien van majeure projecten, specifiek op het gebied van kostenramingen, risicomanagement en informatievoorziening aan de raad? Hoe worden de kaders voor majeure projecten vertaald naar de praktijk?
1.1. Majeure projecten in Maasdriel Een project binnen een gemeentelijke context is een geheel van activiteiten gericht op het realiseren van een specifiek doel. Een project richt zich vaak op de fysieke ruimte, maar dit hoeft niet per definitie zo te zijn. Een klus kan als project worden beschouwd als deze voldoet aan drie minimale voorwaarden: er moet sprake zijn van een duidelijk begin en eind, de middelen om het gewenste resultaat te bereiken zijn beperkt en het betreft een eenmalige, unieke opgave die vaak wordt gekenmerkt door veel nieuwe elementen.5 Het bestuursakkoord 2022-2026 spreekt voor het eerst van majeure projecten. In het bestuursakkoord Samen Doen (2022 – 2026) worden majeure projecten omschreven als ‘grote, uitdagende projecten die voor de gemeente van zeer groot belang zijn’.6 Maasdriel gebruikt deze term sinds 2022. Maasdriel wil haar majeure projecten integraal aanpakken. Het onderscheid tussen een majeur project en een ‘normaal’ project is dat een majeur project zowel een ambtelijke als bestuurlijke trekker heeft. In de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken komt naar voren dat term als zodanig niet overal bekend is binnen de ambtelijke organisatie. Gesprekspartners geven aan dat gesproken wordt van een groot project in plaats van een majeur project. Dit zijn projecten waarvoor een bijzondere aanpak nodig en die niet binnen één afdeling vallen.
Vaak is externe expertise nodig voor dergelijke projecten. De in het bestuursakkoord genoemde majeure projecten zijn de enige projecten binnen de gemeente die als zodanig zijn gekwalificeerd.7 Het gaat hierbij om de volgende projecten: • • • • •
Masterplan Maas De Zuidelijke ontsluitingsroute Verplaatsing zandbedrijven Havenontwikkeling (zandoverslaghaven) Gebiedsontwikkeling Alem
Geen van bovenstaande projecten is ten tijde van het onderzoek geheel afgerond.
5
Kraijo, E. (2005). Projectmatig werken bij de gemeentelijke overheid. Geraadpleegd op 14 januari 2025, via https://www.vpng.nl/publicaties/. 6 Gemeente Maasdriel. (2022, juni). Bestuursakkoord Samen Doen (2022 – 2026). p. 30. 7 Gemeente Maasdriel. (2022, juni). Bestuursakkoord Samen Doen (2022 – 2026). p. 30.
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 15
Maasdriel heeft de doelstelling om risicomanagement organisatiebreed te implementeren. De verwachting van de coalitie is dat de financiële positie van Maasdriel verslechtert. Redenen hiervoor zijn het ravijnjaar 2026, duurdere grondstoffen en inflatie. Om die reden wil de gemeente Maasdriel haar risicomanagement op orde hebben voor projecten. Het bestuursakkoord bevat het voornemen om in 2023 te starten met een organisatiebrede implementatie van risicomanagement. Later in dit hoofdstuk gaan we daar verder op in. 8
1.2. Kaders ten aanzien van majeure projecten Intern handboek “Projectmatig Werken” (2014) geeft kaders voor projecten De organisatie van de gemeente Maasdriel beschikt wel over een handboek “Projectmatig Werken” voor de aanpak van projecten. De term majeure projecten staat hier niet in. Wel worden projecten in een meer algemene zin gedefinieerd als een geheel van activiteiten in een tijdelijke organisatie, opgericht om binnen gestelde condities een van tevoren gedefinieerd resultaat op te leveren.9 Het handboek gaat in op de besturing van projecten, rolbeschrijvingen, gedragsregels en projectfasering. Daarnaast bevat het een aantal sjablonen voor projectmatig werken. Projecten worden doorgaans geïnitieerd voor tijdelijke en unieke werkzaamheden en als het gaat om het doorvoeren van een verandering.10 Volgens het handboek brengen deze werkzaamheden vaak veel onzekerheden met zich mee en vereisen ze de betrokkenheid van verschillende partijen, zowel bij de uitvoering als de besluitvoering. In de reguliere taken zijn deze werkzaamheden niet eenvoudig uit te voeren. Het handboek onderscheidt vier soorten projecten. In tabel 1 staan de verschillende kenmerken van deze projecten. 1) 2) 3) 4)
een klus binnen een specifieke afdeling; projecten met alleen een ambtelijke opdrachtgever; projecten met ook een bestuurlijke opdrachtgever; een programma, waarbij een gekozen beleidsrichting moet worden ontwikkeld en uitgevoerd.
Tabel 1 Kenmerken van verschillende type projecten in Maasdriel
Klus (1)
Project met ambtelijke opdrachtgever (2)
Omvang werk Intern of extern gericht
Beperkt. Hoofdzakelijk intern gericht
Bestuurlijkpolitiek risico/gevoeligheid Aantal betrokken vakdisciplines Tijdsbeslag
Geen bestuurlijkpolitiek risico
Redelijk. Interne uitvoering, indirecte externe effecten Beperkte bestuurlijkpolitieke interesse
Hoofdzakelijk één vakdiscipline betrokken Doorlooptijd minder dan zes maanden
Vakdiscipline overstijgend Doorlooptijd tussen zes maanden en een jaar
Project met bestuurlijke opdrachtgever / programma (3 + 4) Omvangrijk. Extern gericht, invloed/belangen van externe partijen Hoge bestuurlijk-politieke gevoeligheid, mogelijk externe weerstand Meerdere afdelingen betrokken Doorlooptijd meer dan een jaar
8
Gemeente Maasdriel. (2022, juni). Bestuursakkoord Samen Doen (2022 – 2026). p. 31. Gemeente Maasdriel. (2014, mei). Handboek projectmatig werken. p.5. 10 Gemeente Maasdriel. (2014, mei). Handboek projectmatig werken. p.5. 9
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 16
Uit de gesprekken blijkt dat de term majeur project momenteel wordt gebruikt voor projecten met een bestuurlijke opdrachtgever (3) en programma's (4). Een programma bevat veelal de uitvoering van meerdere projecten. Het projectboek geeft aan dat de aanpak van een programma weinig verschilt van een groot project.11 Organisatie van majeure projecten Binnen de gemeente Maasdriel ligt de uitvoering van projecten voornamelijk bij het team Ruimtelijke Ontwikkeling en het team Realisatie en Beheer. Voor omvangrijke en complexe projecten, de majeure projecten, doet de gemeente regelmatig beroep gedaan op externe expertise. Dit gebeurt doorgaans door het inhuren van een externe projectleider die beschikt over specialistische kennis. Bij majeure projecten wordt ook de concerncontroller betrokken, met name om te adviseren op de kostenramingen en het risicomanagement. Het handboek geeft kaders voor de vijf rollen binnen een projectmatig werken. Dit zijn de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever, de projectleider, de capaciteitsleverancier en de projectmedewerker. Een stuurgroep kan optioneel worden toegevoegd aan het project. Alle betrokken rollen dienen hier ook actief in te zijn. De bestuurlijk of ambtelijk opdrachtgever is voorzitter van de stuurgroep. Het handboek maakt onderscheid tussen drie verschillende stuurgroepen:12 • • •
Sturende stuurgroep met besluitvormende rol; Stuurgroep met ondersteunende rol; Stuurgroep met een klankbordfunctie.
Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat er bij majeure projecten naast een projectgroep vaak ook een stuurgroep wordt ingericht. In deze stuurgroep zit de verantwoordelijke bestuurder. De stuurgroep komt bijeen om onder meer de risico’s en de voortgang te bespreken. Daarnaast wordt de projectbegroting in de stuurgroep verfijnd. Bij ‘normale’ projecten ontbreekt meestal een projectgroep en/of stuurgroep, waardoor de verantwoordelijkheid voor het bewaken van risico’s en monitoren van de voortgang van het project vaak volledig bij de projectleider ligt. 1.2.1. Formats voor projectmatig werken Het handboek bevat formats voor projectmatig werken Inwoners, bestuur en de organisatie kunnen een project initiëren bij de gemeente. De directie (MT) van de organisatie besluit of er een project/programma op de zogenaamde Projecten- en programmalijst komt. De onderzoekers hebben een dergelijke lijst niet aangetroffen. De directie (MT) bepaalt binnen welk type (klus, project, programma) een bepaald project valt. Indien nodig bespreekt de directie (MT) dit met het college of de gemeenteraad. Binnen het kader van het handboek wordt er een relatie gelegd met een aantal formats, die in de gemeente Maasdriel voor projectmatig werken van toepassing zijn. In tabel 2 staan de verschillende formats met omschrijving weergegeven.
11 12
Gemeente Maasdriel. (2014, mei). Handboek projectmatig werken. p.6. Gemeente Maasdriel. (2014, mei). Handboek projectmatig werken. p.9
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 17
Tabel 2 Verschillende formats vanuit het Handboek Projectmatig Werken
Format
Omschrijving
Startdocument
Het startdocument wordt opgesteld voor het initiëren van een project of klus. Het bevat een voorgestelde rol- en taakverdeling. Daarnaast staat hier een omschrijving van de context en een beschrijving de opdracht. Projectopdracht De projectopdracht is het contract tussen de opdrachtgever (ambtelijk en/of bestuurlijk) en de projectleider. Verder is hier ruimte voor de context van de opdracht en een uitgewerkte definitie van de opdracht. Daarnaast staat op hoofdlijnen de aanpak van het project en worden eventuele risico’s op hoofdlijnen benoemd. Projectplan / PvA Het projectplan / PVA bevat dezelfde informatie als de projectopdracht. Daarbovenop wordt benoemd welke maatregelen voor de risico’s zijn genomen en is er een beschrijving van de projectbeheersing. De gevraagde documenten hierbij zijn: programma van eisen, tijdsplanning, capaciteitsplanning, begroting en communicatieplan. Capaciteitsafspraak De capaciteitsafspraak is bedoeld om de uren (en daarmee de plankosten) binnen een project te ramen en te bewaken. Hierin kan per functie per maand worden aangegeven hoeveel capaciteit er verwacht wordt dat nodig is. Dit wordt bij akkoord ondertekend door projectleider en teammanager.
Voortgangsrapportage De voortgangsrapportage is bedoeld om de belangrijkste betrokkenen tussentijds inzicht te geven in de stand van zaken van het project en om zo nodig bijsturing te laten plaatsvinden. Dit gaat over de onderdelen tijd en financiën. Wijziging Indien ontwikkelingen ertoe leiden dat er een bijstelling nodig is, wordt dit projectopdracht format gebruikt. Hierin staat een omschrijving van de aanleiding, het probleem, mogelijke oplossingen en een advies voor de bijstelling van het project. Eindrapportage De eindrapportage wordt opgesteld om het projectresultaat (in de vorm van een afgerond projectdossier) over te dragen. Hierin staat een omschrijving van de overdracht, aanbevelingen voor vervolgacties, verantwoording en een evaluatie. Hoewel er specifieke rollen en structuren, zoals project- en stuurgroepen, bij majeure projecten worden ingezet, ontbreekt het binnen de gemeente Maasdriel aan specifieke kaders voor de aanpak van majeure projecten op het gebied van risicomanagement en kostenramingen. Gesprekspartners benoemen dat uniforme kaders voor deze twee gebieden ook niet beschikbaar zijn voor ‘normale’ projecten. In 2024 is een verbetertraject projectmatig werken gestart binnen de gemeente Maasdriel De gemeente Maasdriel is in 2024 gestart met de professionalisering van projectmatig werken binnen de gemeente.
Reden hiervoor was dat processen niet altijd consequent gevolgd werden, de stappen onduidelijk waren en het aan arbeidscapaciteit ontbrak. De eerste helft van 2024 heeft de focus gelegen op het op orde brengen van de capaciteit bij projecten. Onderdeel hiervan was om elk project weer een (externe) projectleider toe te wijzen. In de tweede helft van 2024 is verdergegaan met het verbeteren
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 18
van de werkprocessen en is ook het handboek projectmatig werken vernieuwd. De aanpak heeft betrekking op de projecten in het ruimtelijk domein, waaronder ook de majeure projecten.13 Voor dit traject is een kernteam projectmatig werken opgezet door de manager van het projectenbureau. Dit kernteam bestaat uit managers, beleidsmedewerkers, projectondersteuners, een projectleider en een toezichthouder van RO en R&B. Het kernteam heeft het handboek uit 2014 doorgenomen en aangepast. Op 13 december 2024 is de nieuwe versie van het handboek intern gedeeld. Inhoudelijk zijn de veranderingen in het handboek beperkt. Ten opzichte van de vorige versie van het handboek is er niet specifiek aandacht voor gedragsregels. Aan het nieuwe handboek is in de bijlage een voorbeeld van de toepassing van projectmatig werken toegevoegd. De sjablonen zijn nagenoeg hetzelfde gebleven. De verschillen in de sjablonen zijn dat de term directie is vervangen door MT en dat een projectleider geen taakgroepmanager meer wordt genoemd. In januari 2025 krijgen de projectleiders en teammanagers RO en R&B een verdiepende training over projectmatig werken. De beleidsmedewerkers, beleidsadviseurs en plancoördinatoren ontvangen een basistraining projectmatig werken.
Het doel van deze trainingen is, naast het informeren over projectmatig werken, het ontwikkelen van een gemeenschappelijk begrippenkader met betrekking tot projectmatig werken, om de werkwijze goed te laten landen binnen de gehele organisatie. Daarnaast biedt het duidelijke kaders voor de rolverdeling bij projecten. In februari 2025 staat er een workshop ingepland om het voltallige MT en college mee te nemen in het begrippenkader en de rolverdeling.
1.3. Kaders voor risicomanagement Maasdriel wil een robuust en responsief risicomanagementbeleid De financiële verordening van de gemeente Maasdriel, die door de gemeenteraad is vastgesteld op 14 december 2023, spreekt in artikel 23a van een Nota risicomanagement. Risicomanagement is gedefinieerd als: ‘het identificeren, beoordelen en beheren van risico's is cruciaal voor het behoud van de financiële stabiliteit van de gemeente en het waarborgen van de belangen van haar inwoners’.14 Hierbij staat dat de nota risicomanagement één keer in de vier jaar geëvalueerd dient te worden. Ook dient dan beoordeeld te worden of deze herzien moet worden. Op die manier wil Maasdriel beschikken over een robuust en responsief risicomanagementbeleid. Maasdriel beschikt over een Nota risicomanagement en weerstandsvermogen voor de periode 2015 – 2018.15 Hoewel de looptijd van deze nota is verstreken, is dit is nu nog steeds het uitgangspunt voor de gemeente. Het proces van risicomanagement bestaat uit vijf stappen: • • • • •
Identificatie van risico’s Analyse & beoordeling van de risico’s Beheersing van de risico’s Consultatie & communicatie Monitoren & beoordelen
De nota heeft ook specifiek aandacht voor risicomanagement in relatie tot grote projecten. Hierbij wordt ingegaan op risico’s die betrekking hebben op grondexploitaties, verbonden partijen en
13
Extern bureau (2024, juli). Professionalisering Projectmatig Werken in Maasdriel Gemeente Maasdriel. ( 2023, januari). Financiële verordening 2023, artikel 23a. 15 Gemeente Maasdriel. (2015, juni). Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2015 – 2018. 14
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 19
decentralisatie van overheidstaken. De nota spreekt niet over een vaste werkwijze voor risicomanagement.16 De verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld over raad, college en organisatie De gemeenteraad en het college hebben een sturende en toezichthoudende rol bij het risicomanagement in Maasdriel. De gemeenteraad stelt de methodiek voor risicomanagement vast en het college ziet toe op de implementatie hiervan. Daarnaast stuurt het college op verantwoording van de risico’s. De organisatie is verantwoordelijk voor de implementatie en uitvoering van het risicomanagement. Het cluster financiën heeft nog een specifieke taak in het vertalen van de risico’s naar de financiële consequenties. Actualisatie van nota risicomanagement staat op de agenda Maasdriel is in 2023 gestart met een inventarisatie van de toepassing van het risicomanagement binnen de organisatie. Dit is in lijn met de ambitie uit het bestuursakkoord. In de gesprekken komt naar voren dat de nota risicomanagement aan herziening toe is. De gemeenteraad heeft in juni 2023 een presentatie gehad over risicomanagement.17 Ook is in 2023 een voorstel voor een nieuwe nota risicomanagement naar het college gegaan. Het college is hier destijds niet mee akkoord gegaan, omdat het voorstel niet voldeed aan alle eisen. De organisatie is ten tijde van het onderzoek bezig met het opstellen van een nieuwe nota.
Het handboek heeft aandacht voor risico’s bij projecten Voor het risicomanagement van projecten is het format “Projectopdracht” belangrijk, omdat dit document vraagt naar de specifieke risico’s die impact kunnen hebben op het te realiseren projectresultaat en beoogde doel en of er al bekend is welke maatregelen daarvoor genomen kunnen worden. Ook in het format “Projectplan” en het format “Voortgangsrapportage” is er aandacht voor de (mogelijke) risico’s.
1.4. Kaders voor kostenramingen Maasdriel heeft geen interne kaders voor het opstellen van kostenramingen Voor majeure projecten heeft de gemeente geen vaste procedure voor het opstellen van kostenramingen. De gemeente besteedt het opstellen van een kostenraming vaak uit aan externe partij. Dit betreft vaak een kostenraming conform het SSK-rekenmodel18. Dit is een model voor kostenramingen dat landelijk wordt gebruikt. Het handboek gaat in op de financiering van het project. Het format “Projectopdracht” gaat in op welke wijze de dekking van de geraamde kosten van een project wordt verkregen. Hierbij wordt veelal de verwachte investeringssom genoemd met een verwijzing naar de kostenraming. Vervolgens is het format “Capaciteitsafspraak” bedoeld om de uren (en daarmee de plankosten) binnen een project te ramen en te bewaken. Het format "Eindrapportage" geeft de kerngetallen voor tijd, capaciteit en kosten weer.19
16
Gemeente Maasdriel. (2015, juni). Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2015 – 2018. Gemeente Maasdriel. (2023, 12 juni). Presentatie risicomanagement Maasdriel. 18 SSK = Standaard Systematiek Kostenramingen 19 Gemeente Maasdriel. (2014, mei). Handboek projectmatig werken. p.24. 17
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 20
Het handboek beschrijft ook de procedure voor het aanvragen van een nieuw budget. Hiervoor wordt een budgetaanvraag tijdens de opstelling van de begroting logischerwijs het ideale moment genoemd. . In de praktijk zal echter niet elk project op deze cyclus aansluiten.
1.5. Kaders voor informatievoorziening Het college van B&W heeft een actieve informatieplicht ten aanzien van majeure projecten Het college van B&W heeft op grond artikel 169 van de Gemeentewet een actieve informatieplicht ten aanzien van de gemeenteraad. Dit betekent dat het college de raad alle informatie moet geven aan de gemeenteraad, die zij nodig heeft om haar taak goed uit te kunnen oefenen. Dat geldt dus ook voor informatie over majeure projecten. Verschillende gemeenten beschikken over een handvest actieve informatieplicht, waarin nadere afspraken tussen raad en college zijn vastgelegd. De gemeente Maasdriel beschikt niet over een dergelijk handvest. De financiële verordening (2023) gaat ook in op de actieve informatieplicht. In artikel 7 staat dat het college niet beslist over een drietal zaken, voordat de raad over het voornemen is geïnformeerd en haar wensen en bedenkingen kenbaar heeft kunnen maken. a) de aan- en verkoop van goederen, werken en diensten groter dan € 500.000; b) het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties groter dan € 500.000; c) het verstrekken van kapitaal aan instellingen en ondernemingen.20 Dit geldt niet bij het aangaan van een rechtshandeling die voortkomt uit een beslissing van de raad inclusief een beschikbaar gesteld krediet. Ook is dit niet van toepassing als het gaat om de uitvoering van medebewindstaken.
Het handboek biedt handvatten voor communicatie De wijze waarop het college de gemeenteraad informeert over majeure projecten verschilt per project. Er zijn hierover geen vaste afspraken over gemaakt. Het handboek benadrukt het belang van interne en externe informatievoorziening. Om dit te waarborgen, wordt de communicatieadviseur al vroegtijdig in het proces betrokken.21 Afhankelijk van de aard van het project wordt er een communicatieplan opgesteld. Tevens worden er afspraken gemaakt over de verantwoordelijkheden met betrekking tot de informatieverstrekking en de eventuele inzet van externe expertise. Het format “Voortgangsrapportage” dient voor verslaglegging naar zowel de ambtelijke opdrachtgever als het college en de raad en wordt ‘in ieder geval ingezet op de momenten die daarvoor in de gemeente Maasdriel van belang zijn (begroting, jaarrekening)’22. Informatievoorzienig vindt dus in ieder geval via de P&C-cyclus plaats.
20
Gemeente Maasdriel. (2023, januari). Financiële verordening 2023, artikel 7. Gemeente Maasdriel (2014, mei). Handboek Projectmatig Werken. p. 20. 22 Gemeente Maasdriel (2014, mei). Handboek Projectmatig Werken. p. 20. 21
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 21
2. Uitvoering van majeure projecten In dit hoofdstuk beschrijven we de uitvoering van majeure projecten door de gemeente Maasdriel. Hierbij volgen we drie projecten, namelijk Zandmeren, Kasteelplein Hedel en de Zuidelijke Ontsluitingsroute (hierna: ZOR). In bijlage 2 staat de onderbouwing voor de keuze voor deze drie projecten. We kijken naar de totstandkoming van kostenramingen, toepassing van risicomanagement en de informatievoorziening aan de raad. Daarmee geven we antwoord op de volgende vragen: 3. 4. a. b.
Hoe komen de kostenramingen van majeure projecten tot stand? Hoe wordt invulling gegeven aan het risicomanagement bij majeure projecten? Hoe worden financiële, bestuurlijke, organisatorische en technische risico’s in de planvormingsfase van projecten in beeld gebracht? In hoeverre leidt dit tot beheersmaatregelen? Hoe worden risico’s gedurende de uitvoering van projecten daadwerkelijk beheerst?
2.1. Omschrijving van projecten 2.1.1. Zandmeren De gebiedsontwikkeling van het recreatiegebied De Zandmeren is één van de onderdelen van het masterplan Maasdriel omarmt de Maas dat in 2020 door de raad is vastgesteld. Het plan vloeit voort uit de visie Recreatie en Toerisme 2018. Het doel van het project is het versterken van de mogelijkheden tot recreatie van het gebied en de kwaliteit ervan voor bewoners en toeristen. Dit gebeurt door de aanleg van een groot aantal voorzieningen in de buitenruimte, waaronder de aanleg van een zandstrand, een ligweide en een speeltuin. Het project is opgedeeld in drie fases (fase 1 deel 1, fase 1 deel 2 en fase 2). De eerste fase betreft de realisatie van het zandstrand, de ligweide en een speeltuin worden gerealiseerd. In 2024 is de raad geïnformeerd dat vanwege de financiële situatie van de gemeente en de financiële overschrijdingen in de werkzaamheden van fase 1 de opvolgende werkzaamheden zullen worden versoberd. Zo vervalt de realisatie van een parkeerplaats en de verplaatsing van een botenhelling. Voor fase 2 is nog geen budget beschikbaar gesteld. 2.1.2. Kasteelplein Hedel In het bestuursakkoord van 2018-2022 heeft Maasdriel hoog ingezet op recreatie langs de Maasoevers en op burgerinitiatieven.23 In november 2019 heeft de raad motie M2019 BGR-42 aangenomen voor het burgerinitiatief Kasteelplein Hedel.
24 In de motie stellen de indieners dat de kasteelrestanten aan het afbrokkelen zijn en hierdoor een gevaarlijke situatie ontstaat. Daarom wordt gevraagd aan het college om voor het Kasteelplein met spoed een plan te laten uitwerken door de werkgroep Kasteelplein Hedel met actieve ondersteuning door de gemeente Maasdriel. Het beoogde eindresultaat is een “gebruiksvriendelijk plan dat mét en vóór Hedelnaren is ontwikkeld en dat recht doet aan de plek als historisch dorpscentrum.”25 De nieuwe inrichting wordt vormgegeven met werkgroep Kasteelplein, Stichting Kleindierwandelpark Hedel, Hedels Historie, R.K. Parochie en inwoners. In samenspraak met de werkgroep Hedel is besloten naast het ontwerp voor de kasteelruïne
23
Gemeente Maasdriel. (2018, mei). Bestuursakkoord Samen Werken aan een Krachtig Maasdriel (2018 – 2022). Samen Sterk Maasdriel, CDA Maasdriel, D66 Maasdriel en VVD Maasdriel. (2019, 7 november). Motie Kasteelplein en Recreatieplas Gelre’s End Hedel (de Soepkom). M2019 BGR-42. 25 Gemeente Maasdriel. Kasteelruïne en omgeving Hedel. Geraadpleegd op 12 november 2024, via https://www.maasdriel.nl/inwoner-en-ondernemer/sport-cultuur-en-recreatie/kasteel-hedel. 24
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 22
ook een ontwerp op te stellen voor het Neerhuizinggebied. Dit is de ruimte tussen de kasteelruïne, de kerk en het kleindierwandelpark. De raad wordt voorgesteld om in te stemmen met het voorlopige en de uitwerking van het definitieve ontwerp en ''het benodigde budget voor de uitwerking van fase 2 – de kasteelruïne – mee te nemen in de beleidsprioriteiten 2022-2023.''26 Vervolgens neemt de raad op 14 oktober 2021 unaniem een amendement aan met betrekking tot het raadsvoorstel uitwerking motie M2019-42 Kasteelplein Hedel.27 In dezelfde vergadering wordt er een gewijzigd raadsbesluit getekend.28 Er wordt besloten in te stemmen met vastgestelde voorlopig ontwerp van zowel fase "kasteelruïne" als fase "Neerhuizinggebied" te Hedel". Ook wordt er ingestemd met de uitwerking naar een definitief ontwerp voor beide fasen. Tenslotte wordt er besloten om "in te stemmen met een integrale en gelijktijdige uitvoering van beide fasen in één fase en hiervoor de aanvullende investering van €.624.744,00 en kapitaallasten van €17.220,00 op te nemen in de programmabegroting 2022." In oktober 2023 zijn de werkzaamheden gestart. Sindsdien is er gewerkt aan het aanleggen van twee pleintjes, het plaatsen van speeltoestellen en het beplanten van de grachten. Het project is nu zo goed als afgerond. 2.1.3.
Zuidelijke Ontsluitingsroute Om de bereikbaarheid en leefbaarheid van Kerkdriel-Zuid te verbeteren legt de gemeente Maasdriel de Zuidelijke Ontsluitingsroute aan. Deze nieuwe weg ontlast ook een aantal wegen in Velddriel. De planvorming voor de ZOR is in 2009 al gestart met het vaststellen van het Mobiliteitsplan Maasdriel 2020 door de gemeenteraad. In 2019 kreeg de ZOR ook een plek in het nieuwe Gemeentelijk verkeersen vervoerplan (GVVP). Op 8 juli 2021 wordt er een amendement aangenomen om ''een bedrag van € 400.000,- van het positieve jaarrekeningresultaat over het jaar 2020 toe te voegen aan de nieuw te vormen reserve 'Ontwikkeling Zuidelijke ontsluitingsroute' en het resterende positieve jaarrekeningresultaat over het jaar 2020, ter hoogte van een bedrag van € 853.823,-, toe te voegen aan de algemene reserve.''29 Op 9 december 2021 heeft de gemeenteraad een aantal raadsbesluiten genomen als startsein voor dit majeure project. De gemeenteraad heeft hierbij drie amendementen ingediend met betrekking tot de ZOR. Deze amendementen hebben betrekking tot het voorkeurstracé en de aanwijzing WVG. Twee van de drie amendementen zijn aangenomen.30 Uiteindelijk besluit de raad in deze vergadering tot de uitwerking van de gekozen route.31 Op 13 januari 2022 stelt de raad de lijst met percelen die mogelijk nodig zijn voor de voorkeursroute vast.32.
26
Gemeente Maasdriel. (2021, 14 oktober). Raadsvoorstel uitwerken motie M2019 BGR-42 Kasteelplein Hedel. p.2. 27 CDA Maasdriel, Samen Sterk Maasdriel, D66 Maasdriel en VVD Maasdriel. (2021, 14 oktober). Amendement uitwerking motie M2019-42 Kasteelplein Hedel. A2021-15. 28 Gemeente Maasdriel. (2021, 14 oktober). Gewijzigd raadsbesluit uitwerken motie M2019 BGR-42 Kasteelplein. 29 CDA Maasdriel, Samen Sterk Maasdriel en D66 Maasdriel. (2021, 8 juli). Amendement Jaarstukken 2020 gemeente Maasdriel Zuidelijke Ontsluitingsroute. A2021-13. p.1. 30 Amendement 2021-25 en 2021-26 zijn aangenomen, A2021-24 is verworpen. 31 Gemeente Maasdriel. (2021, 9 december). Raadsbesluit voorkeurstracé ZOR aangepast. 32 Gemeente Maasdriel. (2022, 13 januari). Raadsbesluit vaststellen definitieve percelen.
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 23
2.2. Totstandkoming kostenramingen De gemeenteraad stelt budget beschikbaar voor de bekostiging van een project. Voorafgaand aan de start van een majeur project wordt er een kostenraming opgesteld. De kostenraming geeft een overzicht van alle verwachte kosten die samenhangen met het project. Gesprekspartners geven aan dat er geen vaste procedure is voor de totstandkoming van een kostenraming. Veelal besteedt de gemeente Maasdriel dit uit aan een externe partij. Bij de drie projecten heeft iedere externe partij op zijn eigen manier een kostenraming opgesteld. 2.2.1.
Zandmeren
Het project Zandmeren is onderdeel van het Masterplan Maas. Het project is opgedeeld in drie delen, namelijk fase 1 deel 1, fase 1 deel 2 en fase 2. De totale begroting voor deze drie delen van het project is €7.682.145. Voor het project is alleen gebruik gemaakt van de beschikbare format projectopdracht van de gemeente. De gemeenteraad van Maasdriel heeft op 7 juli 2022 een investeringskrediet van €1.100.000 beschikbaar voor de eerste fase deel 1 beschikbaar gesteld. €100.000 van dit bedrag is via een subsidie van de Regio Deal verkregen. 33 Dit budget komt overeen met de interne kostenraming. Voor het tweede deel van fase 1 is €2.889.145 beschikbaar gesteld en fase 2 is geraamd op €3.691.000 echter dit budget zal niet beschikbaar gesteld worden. Een onderbouwing van en planning voor deze kostenraming ontbreekt echter. Bij het project Zandmeren heeft geen tussentijdse monitoring van de kosten plaatsgevonden, zo blijkt uit de documentatie en de gesprekken. In februari 2024 heeft een personele wisseling plaatsgevonden in het team voor de ZOR. Na deze wisseling zijn de financiën inzichtelijk gemaakt en is er een SSKraming opgesteld voor het tweede deel van fase 1. Op 28 mei 2024 wordt aan de raad gemeld dat fase 1 van het project is afgerond. Er is een overschrijding van €75.000 die wordt veroorzaakt door planwijzigingen, extra’s, prijsstijgingen en meerwerk.
Ook is er in de ramingen onvoldoende rekening gehouden met proceskosten (bouwregie/bouwteambegeleiding). Voor fase 2 wordt geen budget beschikbaar gesteld en met het resterende budget uit fase 1 deel 2 zullen alle noodzakelijke onderdelen uit fase 1 deel 2 en fase 2 in uitgeklede vorm gerealiseerd worden. 2.2.2. Kasteelplein Hedel Voor het Kasteelplein Hedel zijn door een extern bureau twee kostenramingen opgesteld. Hiervoor is geen gebruik gemaakt van de beschikbare formats van de gemeente. De gemeenteraad heeft op basis van deze kostenraming €985.188,- beschikbaar gesteld.34 Uit de documentatie blijkt niet dat geen tussentijdse monitoring van de besteding van het budget heeft plaatsgevonden. In de gesprekken komt naar voren dat het project een tijd stil heeft gelegen door personele uitval. In mei 2024 is het project weer verdergaan en is inzichtelijk gemaakt welk deel van het budget was uitgegeven. Eerder ontbrak namelijk een financieel overzicht. Uit een intern memo uit mei 2024 van de gemeente blijkt dat de kosten in werkelijkheid hoger gaan uitvallen. De schatting is dat er een tekort ontstaat van €340.000. Hiervoor zijn de volgende redenen gegeven:35
33
Gemeente Maasdriel. (2022, 7 juli). Raadsbesluit en -voorstel Gebiedsontwikkeling Zandmeren 2030. Gemeente Maasdriel. (2021, 14 oktober). Raadsbesluit en -voorstel Uitwerken motie M2019 BGR-42 Kasteelplein. 35 Gemeente Maasdriel. (2024, 29 mei).Intern memo GMRB-086 Kasteelplein Hedel. 34
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 24
• • • • •
Werkzaamheden die niet waren voorzien in de kostenraming, zoals bijvoorbeeld archeologische werkzaamheden; Werkzaamheden buiten de scope van het project, maar wel zijn gerealiseerd, zoals bijvoorbeeld een speeltoestel; Kosten in verband met vandalisme en beveiliging; Indexering van prijzen Interne kosten voor projectleider
Uit de gesprekken blijkt dat bij Kasteelplein Hedel een aantal zaken niet goed zijn gegaan. Een deel van de oorzaak ligt volgens de gesprekspartners bij onduidelijkheid over de kaders van de gemeente. Zo zijn er kosten onterecht geboekt op het project, waardoor er tekorten zijn ontstaan. Daarnaast is er ook akkoord gegeven voor meerwerk, zonder dat hier bestuurlijke afstemming over is geweest. De gesprekspartners geven aan dat dit een uitzondering is op andere projecten. Het project is tijdelijk stilgelegd om voortgang van het project in kaart te laten brengen. 2.2.3. Zuidelijke ontsluitingsroute (ZOR) De gemeente Maasdriel heeft voor de ZOR gebruik gemaakt van haar interne format voor de projectopdracht. Uit de projectopdracht blijkt dat een ingenieursbureau een voorlopige kostenraming ter grootte van €17.301.435 heeft opgesteld voor dit project. Deze raming heeft een nauwkeurigheid van 50%. Dit betekent dat de kosten 50% hoger of lager uit kunnen vallen (€8.650.000 - €25.595.000). Daarmee komt de maximale projectbegroting uit op €25.595.000.36 De raad heeft op 9 december 2021 €5.000.000 voor grondverwerving en voorbereidingskosten beschikbaar gesteld .37 Over de voortgang van het project rapporteert het projectteam ongeveer één keer per twee maanden via voortgangsrapportages. Hierin is ook aandacht voor de financiële voortgang van het traject.
Ten tijde van het onderzoek is voornamelijk budget gebruikt voor de verwerving van gronden. Het projectteam van de ZOR is in 2022 aan de slag gegaan met opstellen van een meer gedetailleerde kostenraming. Op 15 november 2022 is een raadsinformatieavond gehouden. Hier is de raad geïnformeerd over deze nieuwe kostenraming. Deze kostenraming heeft een omvang van €23.500.000 met een nauwkeurigheid van 15% (€20.000.000 - €27.000.000). De kostenraming is in 2023 nogmaals bijgesteld met de inzichten vanuit een technisch voorontwerp en een verwervingsbegroting. Deze kostenraming heeft de omvang van €25.000.000 met een nauwkeurigheid van 10% (€22.500.000 €27.500.000). Bij deze kostenraming was de gemeente Maasdriel uitgegaan van bijdragen van derden. Dat was niet conform de BBV38, omdat een gemeente deze bijdragen pas in mindering mag brengen bij zekerheid van ontvangst. Om die reden is de kostenraming daarna bijgesteld naar €29.500.000.De actuele raming kent een bovengrens van €32.000.000. Deze stijging komt door wijzigingen in het technisch voorontwerp, ingediende zienswijzen en naar aanleiding van wijzigingen op aanwijzing van de provincie en het waterschap.39 2.2.4. Overkoepelende bevindingen Kostenramingen komen verschillend tot stand voor projecten binnen Maasdriel. Ook het type kostenraming verschilt.
(Externe) projectleiders hebben doorgaans hun eigen werkwijze bij de kostenraming. Ook vindt niet altijd een overdracht plaats bij personele wisselingen. De ZOR is een
36
Gemeente Maasdriel. (2022, 17 februari). Definitieve projectopdracht Zuidelijke Ontsluitingsroute. Gemeente Maasdriel. (2021, 9 december). Raadsbesluit en -voorstel Voorkeurstracé Zuidelijke Ontsluitingsroute. 38 BBV: Besluit begroting en verantwoording en provincies en gemeenten 39 Gemeente Maasdriel. (2024, 27 augustus). Projectplan ZOR revisie 2. 37
Rekenkamer Maasdriel | Sturen op majeure projecten | 25
positieve uitzondering op de andere twee projecten. Hier is gewerkt met een SSK-raming en zijn de financiën periodiek gemonitord. Doordat monitoring bij de andere projecten lange tijd heeft ontbroken, is er nauwelijks bijgestuurd. De overschrijding bij het Kasteelplein Hedel was uiteindelijk in mei 2024 bekend, maar de gemeenteraad is ten tijde van het onderzoek hierover nog niet geïnformeerd. In tabel 3 staat de percentuele afwijking van het eerder geraamde kosten. Tabel 3 Kostenraming in relatie tot verwachte realisatie
Project
Kostenraming
(Verwachte) realisatie
Verschil
Percentuele afwijking
Kasteelplein Hedel
€985.188,00
€1.325.188
€340.000-/-
34,5%
Zuidelijke ontsluitingsroute
€25.595.000
€32.000.000
€6.405.000 -/-
25,0%
Zandmeren (fase 1 deel 1)
€1.100.000
€1.175.000
€75.000 -/-
6,8%
2.3. Invulling risicomanagement Risicomanagement valt uiteen in het identificeren en kwantificeren van risico’s en het nemen van maatregelen om deze risico’s te beheersen. Deze onderwerpen worden per project behandeld. Hierbij worden Zandmeren en Kasteelplein samen behandeld omdat de observaties over het risicomanagement van deze projecten grotendeels overeenkomt. In de programmabegroting geeft Maasdriel aan dat het essentieel is om periodiek de omvang, aard en ontwikkeling van de belangrijkste risico’s en risicogebieden te evalueren. Dit inzicht vormt vervolgens de basis voor het treffen van concrete beheersmaatregelen.40 2.3.1. Zandmeren en Kasteelplein Uit gesprekken blijkt dat bij deze projecten geen sprake is geweest van een methodische vorm van risicomanagement. Dit betekent dat er niet voor de start van het project sessies zijn geweest om risico’s te inventariseren en dat risico’s en beheersmaatregelen niet op een gestructureerde manier zijn bijgehouden gedurende het project. Bij het project Zandmeren is in de aanvankelijke kostenraming geen percentage voor onvoorziene kosten opgenomen.41 Door het ontbreken van dit percentage is na de overschrijding in 2023 niet duidelijk in welke mate deze overschrijding gedekt wordt door risicovoorzieningen.