Bijlage 3 Technisch bijlagenrapport bestuurlijke agenda 2020 Werkzaak
Tekst van het document
a.
Technisch Bijlagenrapport Bestuurlijke Agenda 2020 Werkzaak Rivierenland
Rapport
Verslag en resultaten traject Bestuurlijke Agenda 2020 Werkzaak Rivierenland
62870 (definitieve versie) – Openbaar 22 januari 2021
2
62870 (definitieve versie) – Openbaar
Technisch Bijlagenrapport Bestuurlijke Agenda 2020 Werkzaak Rivierenland Verslag en resultaten traject Bestuurlijke Agenda 2020 Werkzaak Rivierenland
Martin Heekelaar Johannes ten Hoor 22 januari 2021
62870 (definitieve versie) – Openbaar
3
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Inleiding
5
1.1
Aanleiding
5
1.2
Opdracht aan Berenschot
5
1.3
Leeswijzer
6
Uitgangspunten en knelpunten in GR Werkzaak Rivierenland
7
2.1
Uitgangspunten bij de start van Werkzaak Rivierenland
7
2.2
Ervaren knelpunten in de huidige inrichting
8
Uitgangspunten en mogelijke scenario’s nieuwe verdeelsystematiek
10
3.1
Uitgangspunten voor een nieuwe financiële verdeelsystematiek
10
3.2
Verkenning mogelijke oplossingsrichtingen
10
3.3
Scenario’s voor nieuwe financiële verdeelsystematiek
12
3.4
Subvarianten
13
Afweging tussen scenario’s nieuwe verdeelsystematiek
14
4.1
Algemene overwegingen ten aanzien van de verschillende uitgangspunten
14
4.2
Overwegingen in de context van Werkzaak Rivierenland
15
4.3
Conclusie
16
Uitwerking toekomstige financiële verdeelsystematiek
17
5.1
Nieuwe verdeelsystematiek ten opzichte van huidige verdeling
17
5.2
Specificatie toekomstige berekening bijdrage Wsw
18
5.3
Financiële effecten nieuwe verdeling tegenover huidige verdeling
19
5.4
Ingroeimodel van huidige naar nieuwe verdeelsystematiek
19
5.5
Overgang klantgroep 4 naar Werkzaak
20
Gevolgen voor de gemeenschappelijke regeling
21
6.1
Wijze waarop de verdeelsystematiek wordt opgenomen in de GR
21
6.2
De stemverhouding binnen het AB
21
6.3
‘Opschonen’ GR
22
Businesscase denken
23
7.1
Inleiding
23
7.2
Uitkeringen
23
7.3
Wsw
24
7.4
Uitvoeringskosten Participatiewet
24
7.5
Re-integratie- en begeleidingsmiddelen
25
Ambtelijk overleg
27
8.1
Inleiding
27
8.2
Huidige ambtelijke overlegstructuur en knelpunten
27
8.3
Mogelijke aanpassingen en oplossingen
28
8.4
Aandachtspunten met betrekking tot informele samenwerking
31
Processtappen BC en AB
32
62870 (definitieve versie) – Openbaar
4
B.1.1 Samenstellingen bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordiging
32
B.1.2 Doorlopen traject met de BC
32
B.1.3 Doorlopen traject met de AC
32
B.1.4 Doorlopen processtappen BC
33
B.1.5 Doorlopen processtappen AC
34
Gevolgen herziening gemeentefonds voor financiering Werkzaak Rivierenland
35
Gemeentelijke bijdrage Wsw
36
B.3.1 Huidige systematiek
36
B.3.2 Nieuwe systematiek
36
Berekening herverdeeleffecten
37
B.4.1 Totaal te verdelen bedrag
37
B.4.2 Bijdrage uitvoering Wsw
37
B.4.3 Bijdrage uitvoering Participatiewet
38
B.4.4 Bijstandsbudget
40
B.4.5 Ingroei
41
62870 (definitieve versie) – Openbaar
5
1. Inleiding 1.1 Aanleiding In 2019 heeft een evaluatie plaatsgevonden van de GR Werkzaak Rivierenland, de uitvoeringsorganisatie voor de Wsw en/of Participatiewet voor de gemeenten in de regio Rivierenland. Daarnaast heeft de gemeente Tiel in 2019 aangegeven het niet eens te zijn met de financiële verdeelsystematiek, en dat aanpassing daarvan noodzakelijk is wil Tiel deel blijven uitmaken van de GR. Om met de aanbevelingen van de evaluatie als ook het signaal van Tiel aan de slag te gaan, heeft het Dagelijks Bestuur (DB) van Werkzaak eind 2019 een bestuurlijke agenda 2020 opgesteld. Het Algemeen Bestuur (AB) van Werkzaak Rivierenland heeft daar op 5 december 2019 mee ingestemd. Tevens is toen ingestemd met de inzet van een externe procesbegeleider. Deze rol is ingevuld door Berenschot. De bestuurlijke agenda behelst de volgende thema’s: 1.
De verdeelsystematiek; daarbij gaat het om a.
De verdeling van de gemeentelijke financiële bijdrage aan Werkzaak Rivierenland, waarbij de volgende geldstromen onderscheiden worden:
b.
o
BUIG-budget
o
SW-budget
o
Participatiebudget
o
Prestaties en kosten, waaronder de overhead
o
Inleenvergoeding
Deelname gemeenten: de inbreng op doelgroepen SW en Participatiewet voor alle deelnemende gemeenten.
2.
Governance; daarbij gaat het om a.
De ambtelijke overlegstructuur
b.
Businesscasedenken
c.
Stemverhouding in het DB en AB
d.
Samenstelling en bemensing in het DB en het AB
In hoofdstuk 2 gaan we verder in op de inhoudelijke context en de knelpunten die aanleiding vormden voor het traject van de bestuurlijke agenda 2020.
1.2 Opdracht aan Berenschot De rol van Berenschot in dit traject was tweeledig. Enerzijds trad Berenschot op als procesbegeleider voor het traject van de Bestuurlijke Agenda. Anderzijds was Berenschot als inhoudelijk expert op het gebied van (uitvoering van) de Participatiewet en de Wsw. De opdracht aan Berenschot luidde als volgt: Het met Berenschot te doorlopen traject moet leiden tot een rapportage met daarin een beschrijving van de problematiek, de mogelijke oplossingen, de weging van de mogelijke oplossingen en een advies over de te kiezen oplossing. Er is draagvlak voor het advies bij de deelnemende gemeenten. Uiteindelijk is de opdracht in vijf sporen uitgewerkt: 1.
Financiële verdeling (incl. afspraken over klantgroepen)
2.
Governance en aanpassing GR
3.
Specificeren kosten uitvoering Wsw
62870 (definitieve versie) – Openbaar
4.
Businesscasedenken
5.
Ambtelijke overlegstructuren
6
1.3 Leeswijzer Dit technisch bijlagenrapport is vormt integraal een bijlage bij het Eindrapport Bestuurlijke Agenda 2020 Werkzaak Rivierenland. In voorliggende rapportage focussen we op de inhoudelijke bespreking van de verschillende genoemde sporen en de technische uitwerking daarvan. In hoofdstuk 2 bespreken we de uitgangspunten die bij de oprichting van Werkzaak zijn gehanteerd en de ervaren knelpunten binnen de samenwerking in de GR. Hoofdstukken 3 tot en met 5 bevatten de uitkomsten van spoor 1 en 3. In hoofdstuk 3 beschrijven we de uitgangspunten voor de oplossingsrichtingen, en welke scenario’s onderzocht zijn. In hoofdstuk 4 gaan we in op de afweging in de keuze tussen de verschillende mogelijke scenario’s. In hoofdstuk 5 is de voorkeursvariant verder uitgewerkt en toegelicht, zowel voor wat betreft de kosten voor de Wsw als de overige kosten. In de hoofdstukken 6 tot en met 8 gaan we achtereenvolgens in op de overige sporen: de benodigde aanpassingen in de gemeenschappelijke regeling (hoofdstuk 6), het businesscase denken (hoofdstuk 7) en de ambtelijke overlegstructuur (hoofdstuk 8). De conclusies en aanbevelingen zijn te vinden in het genoemde eindrapport.
NB.: het traject van de Bestuurlijke Agenda 2020 is parallel georganiseerd aan de reguliere bestuurlijke overleggen (AB en DB), om in alle rust en ruimte verschillende alternatieven te kunnen onderzoeken en tegen elkaar afwegen. Hiertoe is een voorbereidingscommissie (vanaf nu: BC) ingesteld. De keuzes die binnen de BC zijn gemaakt, hebben om die reden nog geen formele status als besluit, maar zijn steeds binnen dit traject gemaakt om voortgang te boeken en met een compleet voorstel te komen. Waar in deze rapportage wordt gesproken over standpunten van bestuurders / de BC, is dat nog niet noodzakelijkerwijs het standpunt van het college van de gemeenten die zij vertegenwoordigen. In 2021 worden gemaakte keuzes waar mogelijk omgezet in formele AB-besluiten, en waar nodig voorgelegd aan de raden van de deelnemende gemeenten (bijv. met betrekking tot het wijzigen van de GR).
62870 (definitieve versie) – Openbaar
7
2. Uitgangspunten en knelpunten in GR Werkzaak Rivierenland In dit hoofdstuk besteden we meer aandacht aan de context en de ervaren knelpunten ten aanzien van de verschillende onderwerpen die binnen de bestuurlijke agenda 2020 centraal staan. We gaan eerst in op de uitgangspunten bij de start van Werkzaak, en de keuzes die daarbij zijn gemaakt ten aanzien van financiële verdeling en governance. Daarna gaan we achtereenvolgens in op de ervaren knelpunten met betrekking tot de financiële verdeling, de governance en de ambtelijke overlegstructuren. Dit hoofdstuk komt grotendeels overeen met de startnotitie die in een eerdere fase van het traject van de bestuurlijke agenda is opgesteld. Waar nodig zijn punten iets uitvoeriger beschreven of aangevuld met relevante informatie. Dit om een correct en volledig beeld te schetsen van de relevante context en de urgentie van de bestuurlijke agenda 2020.
2.1 Uitgangspunten bij de start van Werkzaak Rivierenland De belangrijkste reden om als gemeenten een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie op te richten was meer kwaliteit te kunnen leveren tegen minder kosten. De opdracht van Werkzaak Rivierenland is op een zo efficiënt en effectief mogelijke manier de taken uitvoeren die de Participatiewet en aanverwante regelgeving met zich meebrengen. De missie van Werkzaak luidt als volgt: Iedereen doet mee in de samenleving. Daar gelooft Werkzaak Rivierenland in. Werkzaak begeleidt mensen bij het vinden en behouden van werk. Wij versterken werkzoekenden, medewerkers en werkgevers bij het ontdekken, benutten en vergroten van talenten. Als het nodig is bieden we inkomensondersteuning of werk in een aangepaste omgeving. Het beeld dat Werkzaak succesvol is met uitstroom naar werk en het voorkomen van instroom in de bijstand wordt in het BMC-rapport onderschreven op basis van (o.a.) de Divosa-benchmark. In het algemeen zijn de meeste stakeholders tevreden met de kwaliteit van de dienstverlening en de resultaten die worden gehaald.
2.1.1 Uitgangspunten voor de financiële verdeling Ten aanzien van de financiële verdeling zijn de volgende uitgangspunten vastgesteld bij oprichting van Werkzaak: •
Zo min mogelijk herverdeeleffecten;
•
Weergave profijtbeginsel;
•
Eenvoudig;
•
Toepasbaar voor alle gemeenten,
•
Houdbaar (= langdurig toepasbaar).
In de aanvankelijke situatie werden de kosten als volgt verdeeld: •
Gemeenten betalen de volledige gerealiseerde bijstandsuitgaven aan Werkzaak.
•
Gemeenten betalen de gerealiseerde loonkosten Wsw aan Werkzaak.
•
Het Participatiebudget wordt door de gemeenten voor 95% overgedragen aan Werkzaak.
•
De netto bedrijfsvoeringskosten (kosten minus omzet) worden op basis van de klantenaantallen (Wsw + bijstand) verdeeld.
•
De inleenvergoeding wordt verdeeld naar rato van het relatieve aandeel in het Participatiebudget.
Aangezien de programmabudgetten een-op-een toegerekend worden aan de gemeenten is er sprake van beperkte solidariteit tussen de deelnemers. Een verdeelsystematiek gebaseerd op relatieve klantenaantallen sluit hierop aan.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
8
Wat betreft het Participatiebudget: hier is voor gekozen omdat de gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor klantprofiel 4 en hiervoor 5% van het P-budget ter beschikking hebben. De inleenvergoeding is pas op een later moment geïntroduceerd. Naar aanleiding van discussie hierover en de evaluatie van Werkzaak is eind 2019 besloten daar voor 2020 een andere verdeling voor te hanteren, door de inleenvergoeding als onderdeel van de omzet te beschouwen. In september 2020 is besloten deze systematiek te continueren.
2.1.2 Uitgangspunten voor de governance De governance is als volgt ingericht: •
De samenstelling van het Algemeen Bestuur (AB) bestaat uit één lid per deelnemende gemeente aangewezen door en uit de deelnemende colleges.
•
Het Dagelijks Bestuur (DB) bestaat uit drie leden (inclusief de voorzitter) die benoemd zijn vanuit het AB. De voorzitter van het AB is tevens de voorzitter van het DB.
•
Iedere gemeente heeft ongeacht grootte of participatie in de GR één stem in zowel AB als DB.
De gedachte was: ‘één stem per deelnemende gemeente’ doet recht aan het principe om zo min mogelijk onderscheid te maken tussen de deelnemende gemeenten. Daarbij geldt over het algemeen dat voorstellen worden aangenomen met een normale meerderheid van stemmen (‘de helft plus één’). In een aantal gevallen is in de GR expliciet opgenomen dat unanimiteit vereist is, bijvoorbeeld bij toetreden of uittreden.
2.2 Ervaren knelpunten in de huidige inrichting 2.2.1 Knelpunten met betrekking tot de financiële verdeling Een van de aanleidingen voor het traject dat de gemeenten doorlopen hebben, was onvrede over de financiële verdeling binnen (met name) de gemeente Tiel. Deze onvrede ontstond naar aanleiding van het invoeren van de inleenvergoeding. In algemene zin is geconcludeerd dat de financiële verdeelsystematiek van Werkzaak Rivierenland niet consistent is. Het solidariteitsprincipe en profijtbeginsel lopen door elkaar: zo brengen gemeenten wel het volledige Participatiebudget in (m.u.v. 5% t.b.v. klantgroep 4), maar wordt het bijstandsbudget op basis van daadwerkelijke realisatie afgerekend. Dat leidt er in de praktijk toe dat Tiel het voordeel van een relatief hoog participatiebudget deelt met andere gemeenten, terwijl het tekort op het inkomensdeel voor eigen rekening komt. Dit geldt, zij het in mindere mate, ook voor Culemborg. Het grote aandeel in het participatiebudget leidde er ook toe dat Tiel een (te) groot aandeel had in de inleenvergoeding. Hier is met ingang van 2020 een correctie op doorgevoerd. Bij de evaluatie door BMC is geen gericht advies uitgebracht over de financiële verdeling. Wel werd geadviseerd om bij eventuele aanpassingen te kiezen voor een simpele, eenvoudig te interpreteren systematiek
2.2.2 Knelpunten met betrekking tot de governance Het voornaamste knelpunt met betrekking tot de governance is dat deze niet aansluit bij de huidige financiële verdeling. De oorspronkelijke gedacht was dat ‘één stem per deelnemende gemeente’ recht doet aan het principe om zo min mogelijk onderscheid te maken tussen de deelnemende gemeenten. In de financiële verdeling is dat onderscheid er echter wel. De governance doet daarmee geen recht aan het verschil in inbreng én risico van de verschillende gemeenten binnen de GR. Dit is als zodanig benoemd in de door BMC uitgevoerde evaluatie. Met name Tiel ervaart problemen met de huidige governance, omdat kleinere gemeenten met een aanzienlijk kleiner financieel aandeel in Werkzaak gelijke invloed uit kunnen oefenen op de financiële keuzes. Tiel wijst daarbij met name op de totstandkoming van de inleenvergoeding.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
9
BMC heeft bij de evaluatie diversie opties voorgesteld om de governance aan te passen. Bij het bespreken van de startnotitie is in de BC echter vastgesteld dat de ervaren problemen met betrekking tot de governance te sterk samenhangen met de financiële verdeling om daar afzonderlijk uitspraken over te doen.
2.2.3 Ambtelijke overlegstructuren Gemeenten geven aan dat meer beleidsmatige invloed op het beleid van Werkzaak gewenst is. De huidige beleidsoverleggen met de gemeenten worden meestal als reactief (op bestuurs-stukken) ervaren. Ook de relatie tussen beleid en het financieel overleg is niet helder en werkt verwarrend. Aan de meerwaarde van het strategisch managementoverleg wordt getwijfeld; het gevoel bestaat dat hier zaken dubbel worden besproken ten opzichte van het beleidsoverleg. Ook qua samenstelling blijkt in de praktijk overlap met het beleidsoverleg. BMC adviseerde in het evaluatierapport om het beleidsmatig overleg tussen gemeenten en Werkzaak te versterken, als ook de afstemming tussen het beleidsoverleg en het financieel overleg te verbeteren. In hoofdstuk 8 staan we uitvoerig stil bij de ambtelijke overlegstructuren, de daarin ervaren knelpunten en de voorgestelde aanpassingen.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
10
3. Uitgangspunten en mogelijke scenario’s nieuwe verdeelsystematiek In dit hoofdstuk gaan we in op de uitgangspunten die in de BC zijn afgesproken ten aanzien van de nieuwe verdeelsystematiek. Op basis daarvan zijn een aantal mogelijke scenario’s geformuleerd. In dit hoofdstuk geven we een toelichting op de uitgangspunten voor de nieuwe verdeelsystematiek, en de mogelijke scenario’s die op basis daarvan zijn voorgesteld. Daarna gaan we in op de afwegingen die ten grondslag lagen aan het kiezen van de verder uit te werken scenario’s. Tot slot geven we een inhoudelijke beschrijving van de scenario’s die verder zijn uitgewerkt (inclusief de subvarianten).
3.1 Uitgangspunten voor een nieuwe financiële verdeelsystematiek In de bijeenkomst van de BC van 18 maart 2020 zijn de verschillende mogelijkheden voor een nieuwe verdeelsleutel voor de financiën van Werkzaak Riviereland verkend. In de basis zijn er twee uitgangspunten: 1.
verdeling op basis van solidariteit en
2.
verdeling op basis van het profijtbeginsel.
Bij verdeling op basis van solidariteit staat de gemeenschappelijkheid centraal. Het uitgangspunt is dat elke gemeente de rijksbudgetten inbrengt die voor de gemeenschappelijke taak beschikbaar worden gesteld, ongeacht of de gemeente een (toevallig) voor- of nadeel heeft op het specifieke budget. Bij de verdeling op basis van het profijtbeginsel, betalen gemeenten naar rato van de geleverde dienstverlening. In het AB van Werkzaak is eerder reeds aangegeven ten aanzien van de huidige verdeelsystematiek, dat verschillende methoden door elkaar lopen en de verdeling daarmee niet consistent is. Een duidelijke keuze is belangrijk, omdat dat de basis biedt voor een consistent en rechtvaardig systeem. Daarop aanvullend zijn de volgende criteria gebruikt om te komen tot een verdeelsleutel: •
Eenvoud: een eenvoudige systematiek leidt tot minder administratieve handelingen.
•
Transparantie: de deelnemende gemeenten moeten de berekeningen zelf eenvoudig kunnen narekenen.
•
Robuust: het systeem hoeft niet telkens bijgesteld te worden op basis van nieuwe ontwikkelingen.
•
Uitlegbaar: de verdeelsleutel kan worden uitgelegd en worden verdedigd (niet te complex).
•
Draagvlak: de verdeelsleutel kan op draagvlak rekenen bij de gemeenten (politiek, bestuurlijk en ambtelijk).
Bovenstaande criteria dienen als toetssteen, en moeten in samenhang met elkaar gezien worden. Daarnaast is aangegeven dat naast robuustheid ook enige flexibiliteit wenselijk is (o.a. in relatie tot draagvlak).
3.2 Verkenning mogelijke oplossingsrichtingen Op basis van de ervaren knelpunten (zoals beschreven in de startnotitie; zie hoofdstuk 2), het gesprek daarover in de BC en de individuele gesprekken met de bestuurders, heeft Berenschot medio maart 2020 een eerste inventarisatie gemaakt van de mogelijke oplossingsrichtingen. Op hoofdlijnen leidde dat tot vier mogelijke scenario’s:
11
62870 (definitieve versie) – Openbaar
Verdeelsystematiek
Solidariteit
Initieel model met technische verbeteringen
Profijtbeginsel
Cafetariamodel
Als basis brengen gemeenten alle P-wetbudgetten in (BUIG, Pbudgetten, cluster I&P Gemeentefonds)
In elk geval de inleenvergoeding aanpassen (conform huidige oplossing)
Uitgangspunt: betalen naar rato van de dienstverlening die je ontvangt.
Exacte doorrekening van afgenomen diensten
Mogelijk ook herijken bedrijfsvoeringskosten
In de praktijk vaak verdeling o.b.v. aantal cliënten of variaties daarop.
Uitgangspunt: volledige c.q. gelijke deelname door alle gemeenten
Geen aanpassingen ten opzichte van huidige situatie vereist
Uitgangspunt: volledige deelname door iedereen.
Naar eigen wens en inzicht
Met name wenselijk voor Participatiewet
Beperkt ruimte voor inbreng andere nieuwe taken (maakt verdeling ingewikkelder)
Bij volledige solidariteit is één lid, één stem het meest voor de hand liggend bij exploitatie groter of gelijk nul.
Gemeenten die niet deelnemen aan een onderdeel, stemmen op die taak niet mee
Naar rato van financiële inbreng (of variaties daarop) ligt het meest voor de hand.
Meest voor de hand liggende is om stemverhouding naar rato van (financieel) belang / afname van diensten te hanteren
Exploitatiesaldo verdelen op basis van inwoners of cliënten Deelname
Stemverhouding / governance
Gekwalificeerde meerderheid voor wijzigingen systeem
Eventueel aanpassen stemverdeling
In feite DVOconstructie
Gemeenten kunnen breder takenpatten beleggen bij Werkzaak dan nu (bijv. BB/minima/SHV)
Ten aanzien van deze scenario’s zijn in de individuele gesprekken de volgende overwegingen gedeeld: •
Met betrekking tot de verdeelsystematiek: -
De inleenvergoeding vergt in elk geval aanpassing; de aanpassing die voor 2020 tijdelijk is doorgevoerd lijkt werkbaar te zijn, dus zou gecontinueerd moeten worden. Tevens moet naar de definitie (en dus verdeling) van de bedrijfsvoeringskosten gekeken worden.
-
Het merendeel van de bestuurders staat open voor verkennen van de effecten van de variant ‘volledige solidariteit’; bij bespreking geeft men aan dat nu nog onvoldoende in beeld is wat dat betekent, en de bestuurders vatten dit traject graag aan om dat nu goed in beeld te brengen.
-
Het merendeel van de bestuurders vreest dat toepassing van het profijtbeginsel geen oplossing vormt voor de ervaren knelpunten. De extreme variant cafetariamodel acht men niet wenselijk (bang voor juist nog meer discussie over de financiële verdeling).
•
•
Met betrekking tot deelname binnen Werkzaak: -
Een deel van de bestuurders uit voorkeur voor deelname aan alle onderdelen door alle deelnemers.
-
Dat geldt sterker voor Participatiewet en minder voor de Wsw.
-
Bij meerdere bestuurders wens / draagvlak om ook klantprofiel 4 onder te brengen bij Werkzaak.
Met betrekking tot de governance: -
De bestuurders zijn eensgezind over het feit dat de stemverhouding volgt uit keuzes t.a.v. deelname en financiële verdeling (governance moet een weergave zijn van belang en risico).
-
Uitbreiding van het DB en/of het AB wordt als onwenselijk gezien; het risico is dat het tot meer discussies leidt, en niemand verwacht dat hierin een oplossing voor de ervaren knelpunten ligt.
Deze bevindingen zijn op 18 maart 2020 met de BC besproken. Op basis daarvan zijn de overwegingen met betrekking tot de verschillende scenario’s waar nodig aangescherpt of genuanceerd. Op basis van deze bespreking besloot de BC om twee scenario’s verder uit te laten werken:
12
62870 (definitieve versie) – Openbaar
•
Solidariteit
•
Het initiële model met technische verbeteringen
Daarbij werd tevens gevraagd om per scenario rekening te houden met een aantal aspecten: •
Al dan niet volledige deelname van alle gemeenten aan zowel Participatiewet als Wsw.
•
Al dan niet onderbrengen van klantgroep 4 bij Werkzaak (en dus ook resterende 5% van het P-budget).
3.3 Scenario’s voor nieuwe financiële verdeelsystematiek De volgende tabel toont de uitgangspunten voor de verdeling, uitgesplitst naar de verschillende budgetten c.q. uitgavencategorieën, zoals die nu worden toegepast (initieel model) en voor beide alternatieve scenario’s (initieel model met technische verbeteringen en solidariteit).
Uitgavencategorie
Initieel model
Initieel model met technische verbetering
Solidariteit
Bijstand
Gemeenten betalen de feitelijk gemaakte kosten
Gemeenten betalen de feitelijk gemaakte kosten
Gemeenten dragen het bijstandsbudget over
Wsw
Gemeenten vergoeden de loonkosten Wsw
Gemeenten vergoeden de loonkosten Wsw
Gemeenten vergoeden de loonkosten Wsw
Participatie
Gemeenten dragen 95% van de ontvangen rijksbijdrage over
Gemeenten dragen 95% van de ontvangen rijksbijdrage over
Gemeenten dragen 95% van de ontvangen rijksbijdrage over
Bedrijfsvoering
Verdeling naar rato van het aantal klanten (Wsw, LKS, bijstand)
Verdeling naar rato van het aantal klanten (Wsw, LKS, bijstand)
Gemeenten dragen de betreffende rijksbijdrage uit het gemeentefonds over (cluster inkomen en participatie); de bedrijfsvoeringskosten m.b.t. de Wsw worden apart berekend en afgerekend naar rato van het aantal Wsw’ers
Inleenvergoeding
Naar rato van het aandeel in de som van de participatiebudgetten.
0
0
Verschil met benodigd
0
0
Verdeling naar rato van het aantal klanten
Toelichting: •
Initieel model: Het initieel model laat de sleutel zien die tot en met 2019 werd toegepast (dus inclusief de inleenvergoeding). Het verschil met het voor de begroting benodigde bedrag is gelijk aan nul. Feitelijk fungeert de post bedrijfsvoering als sluitpost.
•
Initieel model met technische verbetering: In deze sleutel wordt de inleenvergoeding meegenomen in de bedrijfsvoeringskosten. Daarom is de inleenvergoeding op nul gesteld.
•
Solidariteit: In dit model dragen gemeenten hun budgetten die ze specifiek voor de Participatiewet ontvangen 1 op 1 over aan Werkzaak Rivierenland. Dat houdt per post het volgende in: -
Het bijstandsbudget betreft de middelen die gemeenten specifiek ontvangen van de rijksoverheid voor het betalen van bijstandsuitkeringen.
-
In het solidariteitsmodel houden we de financiering van de Wsw zoals deze nu is. Gemeenten betalen de feitelijke loonkosten Wsw.
-
De participatiemiddelen gaan net zoals nu, voor 95% over naar WZR.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
-
13
Naast de overheveling van het bijstandsbudget, is een belangrijke maatregel dat de middelen die gemeenten krijgen voor de bedrijfsvoering van de Participatiewet (in het cluster inkomen en participatie in de algemene uitkering in het gemeentefonds) worden overgeheveld naar WZR.
-
Gemeenten ontvangen van het Rijk geen middelen voor de inleenvergoeding. Het over te hevelen bedrag staat daarom op nul.
-
Er kan een verschil ontstaan tussen de middelen die gemeenten ontvangen van het Rijk en de totale begroting van WZR. Dit wordt verrekend naar rato van het aantal klanten (aantal bijstandsontvangers plus aantal Loonkostensubsidies; personen met bijstand én LKS tellen één keer mee).
3.4 Subvarianten Als aanvulling op de genoemde scenario’s zijn een aantal subvarianten in kaart gebracht: •
Voor de hoofdvarianten gold als uitgangspunt het dienstverleningspakket zoals bij aanvang van het traject. Diverse bestuurders gaven de wens aan om de activiteiten voor doelgroep klantprofiel 4 over te hevelen naar WZR. In dat geval gaat het participatiebudget voor deze groep (5% van het geheel) naar WZR, waardoor in de varianten ‘technische verbetering’ en ‘solidariteit’ in plaats van de huidige 95%, 100% van het participatiebudget wordt overgeheveld naar WZR.
•
Thans voert Buren de Participatiewet uit voor Buren en Neder-Betuwe gezamenlijk. We berekenden de financiële gevolgen van de varianten ‘technische verbetering’ en ‘solidariteit’, waarbij het takenpakket van de Participatiewet voor alle gemeenten gelijk wordt. West Maas en Waal en Neder-Betuwe laten de (op termijn aflopende) Wsw geheel of gedeeltelijk elders uitvoeren. In de verschillende varianten veranderden we niets aan de verhoudingen ten aanzien van de Wsw.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
14
4. Afweging tussen scenario’s nieuwe verdeelsystematiek In dit hoofdstuk gaan we nader in op de argumentatie en inhoudelijke afweging ten aanzien van de verschillende scenario’s voor een nieuwe financiële verdeelsystematiek. Daarbij gaan we eerst in op de meer algemene overwegingen ten aanzien van de verschillende uitgangspunten. Vervolgens koppelen we deze aan de specifieke context van Werkzaak Rivierenland.
4.1 Algemene overwegingen ten aanzien van de verschillende uitgangspunten In deze paragraaf benoemen we de algemene voor- en nadelen van de verschillende uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de scenario’s. Voor de volledigheid gaan we daarbij ook in op de voor- en nadelen van het profijtbeginsel, hoewel dat niet direct terugkomt in de onderzochte scenario’s.
4.1.1 Overwegingen ten aanzien van het solidariteitsprincipe Een financiële verdeling op basis van solidariteit – waarbij de Rijksbudgetten één op één worden overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie – heeft een aantal voordelen: •
Doordat de Rijksbudgetten die gemeenten ontvangen voor uitvoering van de Participatiewet en Wsw één op één worden overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie, wordt het geld besteedt aan de taken waar het voor bedoeld is. Daarmee is het systeem uitlegbaar, en leidt het tot transparantie: indien tekorten ontstaan bij de uitvoeringsorganisatie, vormen de Rijksbudgetten een goed kader om te toetsen waar de uitvoering uit de pas loopt met de budgetten en waar mogelijk op bijgestuurd moet worden.
•
Omdat de daadwerkelijk ontvangen budgetten het uitgangspunt vormen voor de bijdrage van individuele gemeenten, in plaats van de realisaties, wordt het financiële risico minder. Tekorten worden in eerste instantie gedekt door overschotten bij andere gemeenten. Is er onder de streep nog steeds sprake van een tekort, dan wordt dit over meerdere deelnemers gespreid.
•
Een verdeling op basis van solidariteit is eenvoudig en robuust.
Een mogelijk nadeel in algemene zin is dat eventuele overschotten op de budgetten worden verrekend met de eventuele tekorten van andere gemeenten; dit kan tot vragen leiden op lokaal niveau. Een ander mogelijk nadeel is dat een hoge mate van uniformiteit nodig is in de uitvoering.
4.1.2 Overwegingen ten aanzien van het profijtbeginsel Een financiële verdeling op basis van het profijtbeginsel – gemeenten betalen voor wat ze afnemen – heeft eveneens een aantal voordelen: •
Een verdeling op basis van het profijtbeginsel is goed uitlegbaar; de individuele gemeente betaalt immers voor wat het afneemt. Daarmee houdt het sterk de regie op de eigen financiën.
•
Een verdeling op basis van het profijtbeginsel maakt maatwerk makkelijker in te passen binnen regionale samenwerking. Gemeenten betalen immers voor wat ze afnemen, en de uitvoeringsorganisatie kan de risico’s die verbonden zijn aan de afzonderlijke activiteiten redelijkerwijs doorrekenen in de bijdragen die aan de gemeenten gevraagd worden.
Verdeling op basis van het profijtbeginsel heeft ook een aantal nadelen: •
Het bepalen van een redelijke prijs voor de afgenomen dienstverlening kan tot discussies en onenigheid leiden. Zo kan bijvoorbeeld onenigheid ontstaan over hoe de overheadkosten toegerekend moeten worden aan de verschillende afgenomen diensten.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
•
15
Dat gemeenten zelf regie houden op de financiën, heeft ook een keerzijde: de risico’s zijn in dit model ook voor rekening van de individuele gemeenten. Met name op het bijstandsbudget leidt dit soms tot overschotten, maar regelmatig ook tot (forse) tekorten.
•
Indien in verregaande mate voor maatwerk gekozen wordt, worden de schaalvoordelen van samenwerking teniet gedaan. Voor elke individuele gemeente zullen dan afzonderlijke werkprocessen ingericht moeten worden. Het risico is dat de kosten daardoor oplopen, en eerder fouten worden gemaakt in de uitvoering.
4.1.3 Overwegingen ten aanzien van hybride varianten Een meer hybride systematiek in de financiële verdeling is ook mogelijk. Dat kan – afhankelijk van de context – een voordeel bieden hebben: door af te wijken van een strikte benadering op basis van solidariteit of profijtbeginsel, kan tegemoet gekomen worden aan wensen van individuele gemeenten ten behoeve van het draagvlak voor de samenwerking. Zeker bij het aanpassen van een bestaande verdeling kan een rechtlijnige benadering leiden tot forse herverdeeleffecten, en kan het wenselijk zijn om op bepaalde punten af te wijken van het uitgangsprincipe. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om op alle budgetten solidair te zijn, met uitzondering van het bijstandsbudget. Het grootste nadeel van een hybride variant is dat het minder eenduidig is, en daarmee eerder vatbaar voor discussie. Wanneer een bepaalde gemeente nadeel heeft bij de huidige afspraken, kan dat aangegrepen worden om ook op andere punten aan het model te gaan sleutelen. Dat maakt het model minder robuust, en is er ook een groot risico dat het op den duur niet meer uitlegbaar is. Dat kan uiteindelijk leiden tot een verdeling die onrechtvaardig is of als onrechtvaardig wordt ervaren.
4.2 Overwegingen in de context van Werkzaak Rivierenland In een eerder stadium was door meerderheid van de gemeenten reeds aangegeven dat het profijtbeginsel als onwenselijke denkrichting werd gezien. Alleen de bestuurder van West Maas en Waal was voorstander van dit model. Bij de overwegingen in de context van Werkzaak gaan we dus met name in op de argumentatie voor de solidariteitsvariant en de argumentatie voor het initiële model met technische verbeteringen (wat in feite een hybride model is).
4.2.1 Argumenten voor solidariteit Een aantal bestuurders is (sterk) voorstander van de solidariteitsvariant. Daar kunnen de volgende argumenten voor gebruikt worden: •
Werkzaak heeft zich in de afgelopen vijf jaar bewezen; er worden goede resultaten neergezet, en als collectief hebben we bereikt wat we niet als afzonderlijke gemeenten hadden kunnen bereiken. Destijds is dus de juiste keuze gemaakt om samen te gaan werken. Nu is de tijd om de laatste belemmeringen in die samenwerking – namelijk terugkerende discussies over de verdeling – weg te nemen.
•
Als je echt wil samenwerken, is solidariteit de meest voor de hand liggende optie. Als je elkaar weet te vinden en kunt samenwerken als het goed gaat, moet dat ook kunnen als het minder gaat. De huidige hybride mix is steeds meer tot last, en leidt af van waar het echt om gaat.
•
De hoop en verwachting dat dit een oplossing is voor de terugkerende discussies over de verdeling en de governance, en daarmee ruimte schept om volledig te focussen op de gezamenlijke doelstelling van Werkzaak: meer mensen doen mee middels werk en participatie.
•
Daarmee kan de stap naar volledige solidariteit meer continuïteit brengen. Financiële risico’s worden gespreid omdat schommelingen in het BUIG-budget collectief worden opgevangen.
Een algemeen voordeel van het scenario solidariteit dat we al benoemden, is dat jaarlijkse fluctuaties in het BUIGbudget voor individuele gemeenten worden gedempt. Het financieel risico per gemeente neemt daardoor af. Dat laten we zien in de volgende tabel.
16
62870 (definitieve versie) – Openbaar
Culemborg Maasdriel Tiel West Maas en Waal West-Betuwe Zaltbommel
2014 -----
2015 -----
2016 ------
2017 --
2018 + ++ + +
2019 + + + ++ ++
De tabel toont het teken van de jaarlijkse saldi van de individuele gemeenten1. Een tekort van meer dan 7,5% is in donker rood aangegeven. Een tekort van minder dan 7,5% is licht rood. Een positief saldo van minder dan 7,5% is licht groen. Een positief saldo van meer dan 7,5% is donker groen. De conclusie is dat het saldo van jaar tot jaar flink kan verschillen. Alle gemeenten hadden sinds de oprichting van Werkzaak zowel positieve als negatieve saldi.
4.2.2 Argumenten voor het initiële model met technische verbeteringen Met name de bestuurders van gemeenten die niet volledig in Werkzaak participeren (Buren, Neder-Betuwe en West Maas en Waal) zien bezwaren in de solidariteitsvariant. De bestuurders van Buren en Neder-Betuwe spreken de voorkeur uit voor het initiële model met technische verbeteringen, waarbij Buren en Neder-Betuwe alleen voor de Wsw blijven deelnemen. Daarvoor voeren zij de volgende argumenten en overwegingen aan: •
De gemeenten zijn tevreden over de huidige uitvoering van de Participatiewet; dat geldt ook voor de klanten van beide gemeenten. Een overstap naar Werkzaak is vanuit dat oogpunt niet van meerwaarde.
•
Deelname aan Werkzaak voor de Participatiewet leidt bij de gemeenten Buren en Neder-Betuwe tot hogere kosten. Met name in de solidariteitsvariant, waarbij de gemeenten individueel geen voordeel meer hebben bij het huidige overschot op de BUIG. De bestuurders verwachten niet dat ze politieke steun kunnen krijgen voor deze extra kosten.
De bestuurders van beide gemeenten benadrukken dat dit niet afdoet aan de waardering voor de inzet en resultaten van Werkzaak.
4.3 Conclusie In het licht van de aanleiding voor de bestuurlijke agenda 2020 en de ervaren knelpunten in de huidige systematiek, als ook met oog op draagvlak bij de bestuurders, is in de BC van 16 juli 2020 de volgende keuze gemaakt: •
Zes bestuurders gaan verder het gesprek aan over de uitwerking en toepassing van het scenario solidariteit. Het betreft de bestuurders van de gemeenten die ook de Participatiewet door Werkzaak laten uitvoeren.
•
Dat betekent dat Buren en Neder-Betuwe een aparte status binnen de GR krijgen; er zal een kostprijs berekend worden voor de uitvoering van de Wsw, die naar rato van het aantal Wsw-medewerkers bij Buren en Neder-Betuwe in rekening gebracht zal worden.
In de jaren 2014 tot en met 2018 wordt voor West Betuwe het saldo van Geldermalsen, Neerijnen en Lingewaal gezamenlijk genomen. 1
17
62870 (definitieve versie) – Openbaar
5. Uitwerking toekomstige financiële verdeelsystematiek In dit hoofdstuk werken we de toekomstige financiële verdeelsystematiek voor Werkzaak Rivierenland uit, gebaseerd op de uitgangspunten en gemaakte keuzes zoals die in voorgaande hoofdstukken zijn beschreven. We laten zien hoe de huidige bijdragen aan Werkzaak Rivierenland worden verdeeld en hoe de bijdragen worden verdeeld conform de toekomstige verdeelsystematiek (was/wordt tabel). Daarna gaan we dieper in op de berekening van de Wsw-bijdrage. Vervolgens berekenen we de financiële consequenties van de voorkeursvariant en gaan we in op de jaarlijkse financiële consequenties bij geleidelijke ingroei van de huidige situatie naar de voorkeursvariant. Tot slot staan we stil bij de mogelijke gemeenschappelijke uitvoering van klantgroep 4.
5.1 Nieuwe verdeelsystematiek ten opzichte van huidige verdeling Gemeenten ontvangen budgetten vanuit de Rijksoverheid, die specifiek aan de Wsw en de Participatiewet kunnen worden toegerekend. Deze budgetten vormen in de toekomstige financiële basis als uitgangspunt. In de volgende tabel laten we zien hoe de gemeentelijke bijdragen thans worden berekend en hoe die in de toekomst worden berekend uitgaande van het scenario solidariteit.
Bijdrageonderdeel
Was
Wordt
Bijstand
De vergoedingen voor bijstand worden momenteel op basis van realisaties afgerekend met de deelnemende gemeenten.
Gemeenten brengen hun volledige bijstandsbudget (BUIG) in voor de verdeling van de gemeentelijke bijdragen.
Re-integratie
Gemeenten hevelen 95% van hun reintegratiebudgetten over, zoals opgenomen in het gemeentefonds (integratie-uitkering sociaal domein en cluster inkomen en participatie in de algemene uitkering in het gemeentefonds)
Deze systematiek verandert niet.
5% van de budgetten blijft achter bij de gemeenten voor de financiering van de reintegratie van klantgroep 4, waarvoor de gemeenten zelf verantwoordelijk zijn. Wsw
Gemeenten vergoeden de Wsw-loonkosten die specifiek voor hun gemeente worden gemaakt. Voorts telt het aantal Wsw’ers mee voor de verdeling van de totale bedrijfsvoeringskosten (zie ook de volgende post).
Gemeenten vergoeden evenals in het huidige systeem, de Wsw-loonkosten. Daarnaast betalen ze een vergoeding voor de bedrijfskosten die specifiek aan de Wsw kunnen worden toegerekend, verminderd met de bedrijfsopbrengsten die aan de Wsw kunnen worden toegerekend. Gemeenten die naast de Wsw niet voor de Participatiewet participeren in de samenwerking, betalen een toeslag van jaarlijks nominaal €1.000,- per Wsw’er per jaar. De toeslag wordt niet geïndexeerd.
Uitvoering Participatiewet
Gemeenten betalen een bijdrage voor de bedrijfsvoering naar rato van het aantal cliënten. Het aantal cliënten is gelijk aan de som van het aantal bijstandsgerechtigden, mensen met een loonkostensubsidie en Wsw-eren.
Gemeenten brengen het basisbedrag voor de uitvoering in, dat zij ontvangen via het cluster inkomen en participatie in de algemene uitkering in het gemeentefonds. De berekeningssystematiek wordt gebaseerd op LIAS PAUW.
18
62870 (definitieve versie) – Openbaar
Bijdrageonderdeel
Was
Wordt
Verschil met de totale (netto) uitgaven van WZR
Het totaal van de bedragen hiervoor telt op tot het totale bedrag op de begroting van Werkzaak. Er is dus geen verschil met het totaal bedrag op de begroting.
Op de onderdelen hiervoor kunnen verschillen ontstaan tussen het bedrag dat gemeenten inbrengen vanuit de rijksvergoeding en het bedrag dat gerealiseerd wordt op de begroting van WZR. Het totaal van deze verschillen wordt verdeeld op basis van het aantal cliënten (som van aantal bijstandsgerechtigden en aantal loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet).
Totaal gemeentelijke bijdrage
De bedragen hierboven tellen op tot het totaal aan gemeentelijke bijdragen.
De bedragen hierboven tellen op tot het totaal aan gemeentelijke bijdragen.
In de bovenstaande tabel laten we zien dat de rijksbudgetten worden ingebracht in de berekening van de gemeentelijke bijdragen. Het totaal leidt tot een verschil met de werkelijke netto kosten van WZR. Dat bedrag kan groter (rijksbudgetten zijn lager dan de begroting) of kleiner (rijksbudgetten zijn hoger dan de begroting) zijn dan nul. Het verschil moet worden verdeeld. De Participatiewet is gericht op de doelgroep van de Participatiewet, die bestaat uit mensen in de bijstandsuitkering en mensen die aan de slag zijn met een loonkostensubsidie. Het verschil wordt naar rato van het aantal klanten (bijstand plus loonkostensubsidie) verdeeld over de gemeenten. De aantallen die worden gehanteerd worden ontleend aan de septembercirculaire van het lopende begrotingsjaar. Bij de bedragen hiervoor gaat het om de vergoeding van de taken die gemeenschappelijk worden uitgevoerd, op grond van de gemeenschappelijke regeling. Daarnaast blijft het mogelijk dat gemeenten taken bij WZR onderbrengen buiten de GR om. Hierover worden bilaterale afspraken gemaakt tussen de GR en de individuele gemeente. De betreffende gemeenten betalen conform de gemaakte afspraken een vergoeding aan WZR.
Herziening gemeentefonds Het voornemen van het kabinet is om het gemeentefonds per 2022 te herzien. Het kabinet wil hierover in december 2020 besluiten nemen. De vraag is of dat lukt. In dat geval wordt de herziening later doorgevoerd. De vraag is of en zo ja welke gevolgen dat heeft voor de voorkeursvariant voor de financiering van WZR. In bijlage 2 hebben we op een rij gezet wat de mogelijke gevolgen zijn van de herziening van het gemeentefonds voor de financiering in de voorkeursvariant.
5.2 Specificatie toekomstige berekening bijdrage Wsw We gaan dieper in op de bijdrage voor de Wsw. De bijdrage Wsw per gemeente wordt berekend op basis van de (netto) kosten die aan de Wsw kunnen worden toegerekend. De berekening vindt voor elke gemeente in WZR op dezelfde manier plaats. Het bedrag voor West Maas en Waal is gelijk aan nul, omdat de Wsw’ers van deze gemeente werkzaam bij het Werkbedrijf van het Rijk van Nijmegen. Buren en Neder-Betuwe betalen in de verdeelsleutel alleen een bijdrage voor de Wsw, omdat deze gemeenten niet participeren in de samenwerking op het terrein van de Participatiewet. Gemeenten betalen de loonkosten Wsw en de aan de Wsw toegerekende bedrijfskosten. Daar wordt de aan de Wsw toegerekende omzet van afgetrokken (voor de precieze wijze van berekening, verwijzen we naar de bijlage). Gemeenten Buren en Neder-Betuwe betalen een toeslag. Afgesproken is dat de gemeenten die de Wsw laten uitvoeren door WZR en niet participeren in de uitvoering van de Participatiewet een toeslag betalen van €1.000,per Wsw’er. Deze toeslag wordt betaald omdat de betreffende gemeenten voordeel hebben van de gemeenschappelijke uitvoering in WZR, maar daar geen directe bijdrage aan leveren (schaalvoordeel, afwenden frictiekosten als gevolg van de krimp Wsw).
In onderzoek van Cedric (2013) is berekend dat rekening gehouden moet worden met extra kosten van 1500 euro per Wsw’er als het SW-bedrijf krimpt, zonder compensatie vanuit de nieuwe taken in de Participatiewet. Door een toeslag van 1000 euro per Wsw’er wordt het berekende voordeel
19
62870 (definitieve versie) – Openbaar
voor Buren en Neder-Betuwe gedeeld met de zes gemeenten die er voor kozen om de uitvoering van de Participatiewet en de Wsw regionaal te bundelen.
5.3 Financiële effecten nieuwe verdeling tegenover huidige verdeling De verdeelsleutel volgens het scenario solidariteit leidt ertoe dat sommige gemeenten meer en andere gemeenten minder gaan betalen dan in de huidige verdeelsleutel. Deze zogenoemde herverdeeleffecten staan in de volgende tabel. We gaan uit van de vastgestelde begroting bij Burap 2020 2. De tabel laat het effect zien in duizend euro per gemeente en het effect als percentage van de huidige gemeentelijke bijdrage. e ag dr bij ige uid nh va % ,-) 00 1.0 (x€ ct ffe ele rde rve He
Buren Cul emborg Ma a s dri el Neder-Betuwe Ti el Wes t Ma a s en Wa a l Wes t-Betuwe Za l tbommel Totaal
-59 -45 62 -33 -227 143 163 -4 0
-2,6% -0,3% 0,9% -2,4% -0,7% 3,4% 1,2% 0,0% --
Het herverdeeleffect: laat het verschil zien tussen de bijdrage volgens de voorkeursvariant en de bijdrage berekend volgens de huidige verdeelsleutel. In totaal betalen de gemeenten hetzelfde als nu. Daarom is de som van de herverdeeleffecten gelijk aan nul. Sommige gemeenten gaan bij toepassing van het voorkeursscenario meer betalen (een +) en andere gemeenten gaan minder betalen (een -). De belangrijkste verklaring voor de verschillen is dat voor de bedrijfsvoeringskosten het cluster inkomen en participatie vanuit de algemene uitkering in het gemeentefonds wordt ingebracht. In dit budget wordt rekening gehouden met schaalvoordelen. Dat betekent dat een gemeente met relatief weinig bijstandsgerechtigden per bijstandsgerechtigde meer budget ontvangt dan een gemeente met relatief veel bijstandsgerechtigden. In de huidige systematiek worden de bedrijfsvoeringskosten verdeeld naar rato van het aantal cliënten. Dat betekent dat alle gemeenten feitelijk een min of meer gelijk bedrag per bijstandsgerechtigde betalen. Met andere woorden, in de huidige systematiek draagt de ene gemeente (met relatief veel bijstandsgerechtigden) ten laste van het beschikbare rijksbudget meer af aan WZR dan de andere gemeente (met relatief weinig bijstandsgerechtigden). Dat wordt in de voorkeursvariant recht getrokken.
5.4 Ingroeimodel van huidige naar nieuwe verdeelsystematiek De gemeenten in de regio van WZR geven er de voorkeur aan om de voorkeursvariant niet direct, maar in vier jaar, te beginnen in 2022 in te voeren. De systematiek voor de Wsw wordt meteen in 2021 toegepast. Dat leidt ertoe dat de herverdeeleffecten zoals hiervoor berekend, geleidelijk worden geëffectueerd, conform volgende fasering:
2
Incidentele kosten en opbrengsten als gevolg van Corona laten we buiten beschouwing.
20
62870 (definitieve versie) – Openbaar
Jaar
Verdeling Wsw
Verdeling Participatiewet
2021
100% volgens nieuwe verdeling
100% volgens huidige verdeling
2022
100% volgens nieuwe verdeling
75% volgens huidige verdeling / 25% volgens nieuwe verdeling
2023
100% volgens nieuwe verdeling
50% volgens huidige verdeling / 50% volgens nieuwe verdeling
2024
100% volgens nieuwe verdeling
25% volgens huidige verdeling / 75% volgens nieuwe verdeling
2015
100% volgens nieuwe verdeling
100% volgens nieuwe verdeling
Om een indruk te geven van de orde van grote van het herverdeeleffect de komende jaren, hebben we die op basis van de bestuursrapportage 2020 van Werkzaak Rivierenland doorgerekend naar komende jaren. De volgende grafiek laat de jaarlijkse herverdeeleffecten in euro’s zien. NB.: het betreft hier indicatieve bedragen, de precieze bedragen zullen t.z.t. blijken uit de begroting van Werkzaak Rivierenland.
5.5 Overgang klantgroep 4 naar Werkzaak Gemeenten die de Participatiewet door Werkzaak Rivierenland laten uitvoeren zijn tot op heden nog zelf verantwoordelijk voor de “niet op toeleiding naar werk gerichte begeleiding van werkzoekenden uit klantgroep 4” (de doelgroep met de grootste afstand tot werk). Daarvoor blijft nu 5% van het re-integratiebudget achter bij de gemeenten, en ontplooien gemeenten individueel activiteiten. Als onderdeel van de Bestuurlijke Agenda is ook gekeken naar het overhevelen van deze dienstverlening naar Werkzaak Rivierenland. Het voordeel hiervan is dat ook op deze taak efficiencyvoordelen behaald kunnen worden, en de doorstroom naar een ander klantprofiel (en daarmee uiteindelijk begeleiding richting werk) bevorderd kan worden. De gehele uitvoering van de Participatiewet vindt dan voor de deelnemende gemeenten vanuit één organisatie plaats. Omdat gemeenten op dit moment verschillend omgaan met deze dienstverlening, bleek het niet haalbaar om deze overstap voor alle gemeenten op hetzelfde moment te realiseren. De gemeenten West Maas en Waal en West Betuwe zijn al in gesprek met Werkzaak over een zo spoedig mogelijke overstap. Andere gemeenten hebben meer tijd nodig om lokale activiteiten op een goede manier af te kunnen bouwen. Hier zal per gemeente maatwerk in nodig zijn, in overleg met Werkzaak.
Het streven is dat de betreffende gemeenten uiterlijk in 2024 deze dienstverlening door Werkzaak laten uitvoeren. Het uitgangspunt bij het overdragen van de dienstverlening is dat Werkzaak Rivierenland alleen de doelgroep overneemt, en geen fte’s of materiële zaken ten behoeve van deze doelgroep. Daarbij moet wel een gesprek gevoerd worden over de randvoorwaarden en precieze dienstverlening van Werkzaak voor deze groep en hoe lokale initiatieven daarin een plek krijgen.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
21
6. Gevolgen voor de gemeenschappelijke regeling De uitkomsten van de bestuurlijke agenda 2020 vragen op een aantal punten aanpassing van de GR van Werkzaak Riviereland. Berenschot is gevraagd deze punten nader uit te werken en voorstellen te doen die voor het bestuur van Werkzaak (AB en DB) relevant zijn met oog op de uitkomsten van de bestuurlijke agenda 2020. Het betreft de wijze waarop de financiële verdeling wordt opgenomen in de GR, en de stemverhouding binnen het AB. Aan Berenschot is gevraagd om de tekst van de GR Werkzaak daarbij ook direct te screenen op omissies, (feitelijke / juridische) onjuistheden en andere kleine voorstellen tot aanpassingen van de GR tekst. Deze zijn eveneens opgenomen in dit hoofdstuk.
6.1 Wijze waarop de verdeelsystematiek wordt opgenomen in de GR Er zijn verschillende manieren om de financiële verdeelsystematiek op te nemen in de GR, variërend van een zeer algemene formulering tot een uiterst gedetailleerde. Bij een algemenere formulering is er meer ruimte voor het AB voor een eigen interpretatie van de verdeling bij het jaarlijks vaststellen van de begroting. Bij een uiterst gedetailleerde formulering is het risico dat bij een kleine aanpassing (bijv. in wet- of regelgeving) al een GRwijziging nodig is. Met oog voor de context van Werkzaak Rivierenland adviseren we om te kiezen voor een toelichting die duidelijk en robuust genoeg is om discussie over de toepassing ervan zoveel mogelijk te voorkomen. Dat betekent dat het uitgangspunt van solidariteit en het hanteren van de Rijksbudgetten als leidraad voor de verdeling daarin, helder wordt toegelicht in de GR. De technische uitwerking wordt niet opgenomen in de GR. Deze benadering is transparant en robuust, maar biedt nog ruimte om technische aanpassingen of specificaties op bestuurlijk niveau vast te stellen. De BC heeft dit advies op 3 december 2020 overgenomen. Separaat is een wijzigingsvoorstel voor de GR opgenomen waarin dit is verwerkt.
6.2 De stemverhouding binnen het AB Een tweede aandachtspunt bij het aanpassen van de GR betreft de stemverhouding binnen het AB. Daarbij geldt als belangrijke opmerking vooraf dat de Wgr ervan uitgaat dat elk AB lid een stem heeft. Alle leden van de gemeenschappelijke regeling zijn namelijk verantwoordelijk voor de instandhouding daarvan, ongeacht of leden voor alle of een deel van de taken deelnemen. Zoals bij de eerste uitwerking van de verschillende scenario’s voor de financiële verdeling reeds is aangegeven, is het uitgangspunt van ‘één persoon één stem’ de meest passende stemverhouding bij een financiële verdeling die gebaseerd is op het solidariteitsprincipe (immers, de ingebrachte middelen én de daaraan gekoppelde verantwoordelijkheden in de uitvoering worden als één geheel beschouwd). In lijn met de wensen van de BC om de stemverhouding eenvoudig en werkbaar te houden, adviseren we om het basisprincipe van ‘één persoon, één stem’ te handhaven. In het traject van de bestuurlijke agenda is uiteindelijk tot een gezamenlijke oplossing voor de toekomstige verdeelsystematiek gekomen. Wanneer deze in de GR wordt vastgelegd (waar instemming met unanimiteit voor nodig is) is dit voldoende waarborg naar de toekomst dat een enkele gemeente niet overruled kan worden bij financieel ingrijpende besluiten. De BC heeft dit advies op 3 december 2020 overgenomen.
22
62870 (definitieve versie) – Openbaar
6.3 ‘Opschonen’ GR Onderstaande voorstellen betreffen kleinere wijzigingen in de GR, die geen al te grote impact hebben op de praktijk. Aangezien de GR nu gewijzigd wordt, is het aan te raden deze aanpassingen over te nemen zodat de GR weer up-to-date is.
Artikel
Opmerkingen
Art. 1 lid 2
Onder openbaar lichaam worden AB, DB, voorzitter en medewerkers bedoeld. Indien dit strikt wordt toegepast dan zijn er een aantal ‘rare’ constateringen: •
De deelnemers kunnen hun bevoegdheden overdragen aan medewerkers
•
Deelnemers kunnen taken onderbrengen bij de voorzitter of medewerkers
•
Kunnen de voorzitter of medewerkers deelnemen in een andere rechtspersoon
•
etc.
Dit lid komt voort uit de ontstaansgeschiedenis van Werkzaak, maar is intussen niet meer relevant. Voorstel om lid 2 te verwijderen (of aan te passen zodanig dat het functioneel past). Art. 6 onderdeel d
‘bestuurscommissies (indien ingesteld)’; Verwijzing maken naar art. 19 waarin is opgenomen dat commissies ingesteld kunnen worden: bestuurscommissies als bedoeld in art. 19 van de regeling
Art. 10 lid 2
I.p.v. de opsomming onder a-d heeft het de voorkeur om te verwijzen naar de Wgr zelf, in het bijzonder art. 33a.
Art. 18
Staken de stemmen (in het DB) dan is de stem van de voorzitter doorslaggevend. Een heroverweging van deze bepaling is aan te bevelen. De voorzitter van het DB is ook voorzitter van het AB en de voorzitter heeft daarmee een bepaalde mate van doordrukkingsmacht vanuit het DB naar het AB en de besluitvorming in het AB. (zie ook art. 20 lid 2 GR Werkzaak waarin staat dat de voorzitter de stukken van het DB ondertekent)
Art. 25
Artikel verwijderen, stamt nog uit de fase dat Werkzaak net gestart was.
Art. 39 en 40 lid 2
Kan verwijderd worden, betreft bepaling m.b.t. de overgangssituatie 2016.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
23
7. Businesscase denken 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de achterliggende gedachte van het businesscase-denken ten aanzien van de begroting van Werkzaak Rivierenland, en op welke manier dat kan worden ingericht. De kern van het businesscase denken is dat de begroting van Werkzaak Rivierenland een inhoudelijke indeling kent die zowel de financiële als de inhoudelijke sturing van de gemeenten op WZR maximaal ondersteunt. De begrotingsindeling sluit aan bij de indeling die de rijksoverheid hanteert voor het verstrekken van rijksbijdragen. De indeling sluit bovendien aan bij de structuur van de berekening van de gemeentelijke bijdragen. Per begrotingsonderdeel is het van belang dat zowel de prijs- als de hoeveelheidscomponenten van de begrote bedragen worden gepresenteerd. Het basisprincipe van het businesscase-denken is eenvoudig: de begroting wordt ingericht langs de verschillende doelgroepen en geldstromen die vanuit het Rijk komen en daarmee de berekening van de gemeentelijke bijdragen conform de hiervoor gepresenteerde voorkeursvariant. We hebben het dan over de volgende onderdelen: 1.
Uitkeringen en loonkostensubsidies a.
BUIG-budget
b.
Overige uitkeringen (Bbz en bijzondere bijstand)
2.
Wsw
3.
Uitvoeringskosten
4.
Re-integratie a.
Uitvoeringskosten re-integratie
b.
Begeleiding regulier (voormalig Wajong en ‘nieuw regulier’)
c.
Nieuw beschut
In dit memo geven we achtereenvolgens op bovenstaande aspecten een korte toelichting hoe via deze geldstromen / begrotingsposten gestuurd en gemonitord kan worden.
7.2 Uitkeringen Een grote uitgavenpost van WZR wordt gevormd door de uitkeringen en de loonkostensubsidies. Belangrijk in dit onderdeel is dat gemeenten zich een beeld kunnen vormen van de ontwikkeling van de bijstandsuitgaven en het aantal bijstandsuitkeringen en het aantal loonkostensubsidies en hoe deze aantallen zich verhouden ten opzichte van referentiecijfers. Referentiecijfers zijn: landelijke ontwikkelingen, ontwikkelingen in vergelijkbare gemeenten en regio’s en de aantallen die het ministerie van SZW berekend voor het berekenen van de bijstandsbudgetten. Belangrijke indicatoren naast de standcijfers, zijn de instroom en de uitstroom. Tevens zou nagedacht moeten worden over de preventiequote: het aantal mensen dat een aanvraag doet voor een uitkering minus het aantal toegekende uitkeringen gedeeld door het totaal aantal aanvragen.
7.2.1 BUIG-budget Gemeenten ontvangen vanuit het rijk middelen voor het betalen van de bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. In de voorkeursvariant hiervoor wordt het BUIG-budget ingebracht in de berekening van de gemeentelijke bijdragen. In het businesscase denken komt er één begrotingspost waarin alle bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies zijn opgenomen.
62870 (definitieve versie) – Openbaar
24
De volgende kengetallen zijn hierbij van belang: •
Saldo op het BUIG-budget (met inbegrip van kosten LKS)
•
Aantal uitkeringen
•
Aantal loonkostensubsidies -
Aantal met een dienstbetrekking bij WZR
-
Aantal met een dienstbetrekking bij derden.
•
Gemiddelde prijs per uitkering
•
Gemiddelde loonkostensubsidie en gemiddelde loonwaarde
Het saldo op het BUIG-budget is slechts beperkt bruikbaar als prestatie-indicator, omdat het BUIG-budget fluctueert. Betere prestatie-indicatoren zijn daarom: •
De bijstandsdichtheid
•
De gemiddelde prijs per uitkering
De bijstandsdichtheid kan vergeleken worden met een referentiegroep middels openbare data van het CBS. De gemiddelde prijs per uitkering kan vergeleken worden op basis van data die SZW beschikbaar stelt. De gemiddelde prijs per uitkering is bovendien te beïnvloeden, o.a. middels sturen op deeltijdwerk en middels terugvordering. Ten behoeve van de begroting kunnen ramingen gemaakt worden van de bijstandsdichtheid en de gemiddelde prijs per uitkering. Hierop kan gedurende het jaar dan op gemonitord en waar nodig bijgestuurd worden.
7.2.2 Overige uitkeringen De overige uitkeringen betreffen Bbz-kredieten en bijzondere bijstand. Op het geheel van de begroting gaat het hier om beperkte aantallen en bedragen. De betalingen per gemeente worden één op één afgerekend.
7.3 Wsw Van belang hier zijn de aantallen, het rijksbudget3, de Wsw-loonkosten en het zogenoemde operationeel resultaat. Deze zouden gevolgd moeten worden en moeten worden afgezet tegen landelijke ontwikkelingen en benchmarks (sectorinformatie Cedris) Tevens is van belang om intern, werken op locatie, deta en begeleid werken in beeld te hebben. Hierover bestaat eveneens benchmarkmateriaal. De stuurbaarheid van de Wsw is beperkt. De volumeontwikkeling en salariskosten zijn nauwelijks of niet beïnvloedbaar (ervan uitgaande dat de cao wordt gevolgd). Het operationeel resultaat is wel beïnvloedbaar. Daarop zou met name moeten worden gestuurd. De gemeentelijke bijdragen zijn bij voorkeur te berekenen aan de hand van de informatie in de begroting.
7.4 Uitvoeringskosten Participatiewet Vaak worden de uitvoeringskosten van de Participatiewet apart in beeld gebracht. Het gaat om het uitkeringsbeheer en om klantbegeleiding. In de begroting van WZR staan momenteel bij inkomensondersteuning de uitvoeringskosten sociale recherche, invorderingskosten en onderzoekskosten Bbz. Feitelijk zijn dit uitvoeringskosten en moeten deze worden meegenomen in het totaal van de uitvoeringskosten. Ons advies is om alle uitvoeringskosten gericht op inkomen op te nemen onder een aparte kop ‘uitvoering inkomen’.
Gemeenten rekenen de Wsw af op basis van werkelijke kosten. Inzicht in de rijksbijdrage en de gemeentelijke bijdrage Wsw biedt gemeenten het inzicht in hoeverre het rijksbudget toereikend is voor het betalen van de gemeentelijke bijdrage dan wel dat gemeenten er op moeten toeleggen. 3
62870 (definitieve versie) – Openbaar
25
Deze post correspondeert met de uitvoeringsmiddelen in het cluster inkomen en participatie. De werkelijke uitvoeringskosten en het bedrag voor uitvoering in het cluster inkomen en participatie zouden in de begroting tegen elkaar moeten worden afgezet. Daarnaast ligt het voor de hand om de kosten af te zetten tegen benchmarkmateriaal. Er zijn verschillende cijfers beschikbaar, zoals in de benchmark Divosa, Berenschot en voor de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het cluster inkomen en participatie worden berekeningen gemaakt van de uitvoeringskosten.
7.5 Re-integratie- en begeleidingsmiddelen 7.5.1 Re-integratie Bij re-integratie gaat het over het ontwikkelen, bemiddelen, plaatsen van mensen. Het referentiebedrag is het klassieke re-integratiebudget. Belangrijke indicatoren zijn het aantal mensen dat een traject doorloopt, de doorlooptijd, het aantal mensen dat (duurzaam) aan de slag wordt geholpen en de uitgaven per traject. Dergelijke informatie is nodig om te kunnen beoordelen hoe de re-integratie/ontwikkeling van WZR zich verhoudt ten opzichte van de re-integratie die elders plaatsvindt. Kortom, je wilt meer inzicht in wat er precies aan reintegratie plaatsvindt. Advies is om dergelijke informatie te ontwikkelen voor in de begroting van WZR. Momenteel zijn de begrote uitgaven in de begroting van WZR per definitie gelijk aan het beschikbare budget. Ons advies is om budget en uitgaven te splitsen, in die zin dat een reële inschatting wordt gemaakt van de kosten om het voorgenomen re-integratiebeleid te financieren. Om de hoogte van deze kosten te beoordelen is het van belang om deze te vergelijken met de beschikbare middelen vanuit de rijksoverheid.