Bijlage 1 Raadsvoorstel Besluitvorming concrete aanbevelingen rapporten Rekenkamercommissie Rapport Grip op projecten 2013

Eindrapportage

Grip op projecten? Een onderzoek naar projectmatig

werken in de

gemeente Loon op Zand

De rekenkamercommissie Dongen, Goirle, Loon op Zand A u t e u r s : drs. Jurgen de Jong en Corné Kuijpers RA RO CIA

Loon op Zand, 28 februari 2013

Loon op Zand

Inhoudsopgave

1

Kern

1

1.1

Inleiding

1

1.2

D o e l - e n vraagstelling

1

1.3

Onderzoeksopzet

2

1.4

Leeswijzer

3

1.5

Conclusies

3

1.6

Aanbevelingen

6

1.7

Reactie college van B & W

9

1.8

Nawoord rekenkamercommissie

11

2

Waarborgen voor sturing en controle op projecten

12

2.1

P r o j e c t m a t i g w e k e n in L o o n o p Z a n d

12

2.2

I n b e d d i n g v a n p r o j e c t m a t i g w e r k e n in d e o r g a n i s a t i e

14

2.3

W a a r b o r g e n voor sturing en controle door de raad

16

3

Project 1: Werken op Afspraak

17

3.1

O m s c h r i j v i n g v a n het p r o j e c t

17

3.2

Projectresultaten

17

3.3

Projectorganisatie

19

3.4

Projectbeheersing

19

3.5

De rol v a n d e raad

19

3.6

Succes-en faalfactoren

20

4

Project 2: Fusie ISD-WML

21

4.1

O m s c h r i j v i n g v a n het p r o j e c t

21

4.2

Projectresultaten

21

4.3

Projectorganisatie

23

4.4

Projectbeheersing

23

4.5

De rol v a n de raad

24

4.6

Succes- en faalfactoren

25

5

Project 3: Wijkgericht werken

26

5.1

O m s c h r i j v i n g v a n het p r o j e c t

26

5.2

Projectresultaten

26

5.3

Projectorganisatie

28

5.4

Projectbeheersing

29

5.5

De rol v a n d e r a a d

3

5.6

Succes-en faalfactoren

31

u

Rekenkamercommissie

1

Kern

1.1

Inleiding

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Uit begrotingen en jaarverslagen blijkt het belang van projectmatig w e r k e n . De realisatie van projecten gaat vaak gepaard met hoge kosten en baten en is o m g e v e n m e t grote risico's (financieel, politiek, uitvoering). Dit stelt dan ook hoge eisen aan de kwaliteit van projectbeheersing. V e e l activiteiten van de g e m e e n t e Loon op Zand vinden t e g e n w o o r d i g buiten de lijnorganisatie o m plaats, o m d a t ze bijvoorbeeld afdelingsoverstijgend en multidisciplinair van aard zijn en een duidelijk begin- en eindstip h e b b e n . Deze activiteiten w o r d e n d a a r o m in projectvorm uitgevoerd. O m d a t deze projecten groot in o m v a n g , c o m p l e x van aard e n / o f politiek gevoelig kunnen zijn, vraagt de g o e d e uitvoering ervan speciale aandacht van de g e m e e n t e r a a d in haar kaderstellende en c o n t r o l e r e n d e taak richting het college van burgemeester en w e t h o u d e r s (dualisme). O n d e r ' g o e d e ' uitvoering w o r d t in de praktijk daartoe vaak v e r w e z e n naar de d o e l t r e f f e n d h e i d , d o e l m a t i g h e i d en r e c h t m a t i g h e i d van de uitgevoerde projecten. Daarnaast streeft de ambtelijke organisatie van de g e m e e n t e naar verbetering en professionalisering van haar bedrijfsvoering en is het aantal projecten in de afgelopen jaren t o e g e n o m e n .

Ook hier zijn d o e l t r e f f e n d h e i d , doelmatigheid en rechtmatigheid belangrijke pijlers v o o r d e bedrijfsvoering. Het geheel overziend v o r m t dit v o l d o e n d e aanleiding v o o r de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e o m e e n o n d e r z o e k op te starten naar projectmatig w e r k e n . Daarbij heeft de a u d i t c o m m i s s i e de wens geuit o m de uitvoering van een aantal projecten te o n d e r z o e k e n en daar lering uit te t r e k k e n . De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e wil projectmatig w e r k e n in een w a t breder v e r b a n d bekijken; in w e l k e m a t e w o r d e n projecten helder d o o r de g e m e e n t e g e d e f i n i e e r d , hoe doeltreffend en doelmatig w o r d t projectmatig w e r k e n binnen de g e m e e n t e toegepast en in w e l k e mate w o r d e n projecten beheerst.

1.2

Doel- en vraagstelling

De doelstelling van het onderzoek luidt: 1

Inzicht geven in de wijze w a a r o p er in de g e m e e n t e Loon op Zand sturing en controle op projecten plaatsvindt.

2

Handvatten bieden aan de raad v o o r sturing en controle op projecten.

Er zijn zeven onderzoeksvragen g e f o r m u l e e r d .

W A A R B O R G E N V O O R STURING EN CONTROLE O P PROJECTEN

1

W e l k e voorschriften v o o r sturing en controle op projecten kent de g e m e e n t e Loon op Zand?

2

In h o e v e r r e v o l d o e n die voorschriften aan a l g e m e e n geldende n o r m e n v o o r de aansturing van projecten?

3

Hoe zijn deze voorschriften ingebed in de werkwijze van de organisatie?

4

Hoe is de kaderstellende en c o n t r o l e r e n d e rol van de g e m e e n t e r a a d binnen de toegepaste werkwijze v o r m g e g e v e n ?

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

1

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

S T U R I N G E N C O N T R O L E IN DE PRAKTIJK

5 6

O p w e l k e wijze heeft de sturing en controle in de praktijk plaatsgevonden? In hoeverre heeft die sturing en controle aan de gemeentelijke voorschriften c.q. a l g e m e e n g e l d e n d e n o r m e n v o o r de aansturing van projecten v o l d a a n ?

7

In hoeverre heeft de raad zijn sturende en c o n t r o l e r e n d e taak v o o r de verschillende projecten adequaat kunnen vervullen?

1.3

Onderzoeksopzet

Het onderzoek richt zich enerzijds op algemene w a a r b o r g e n v o o r projectmatig w e r k e n binnen de g e m e e n t e Loon op Zand en anderzijds de praktische t o e p a s s i n g hiervan. Bij w a a r b o r g e n kijkt de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e naar m e t h o d e n , procedures en handreikingen die Loon op Zand heeft op het gebied van projectmatig w e r k e n en de inbedding hiervan in de organisatie. De praktische toepassing is b e o o r d e e l d aan de hand van drie projecten. In samenspraak met de ambtelijke organisatie en de a u d i t c o m m i s s i e heeft de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e gekozen v o o r : 1

De invoering van Werken op afspraak, als o n d e r d e e l van de visie op dienstverlening v o o r de periode 2011-2015 " A n t w o o r d © op de dienstverlening".

2

De fusie tussen de Intergemeentelijke Sociale Dienst en de Dienst W e r k b e d r i j f v o o r gesubsidieerde arbeid activering en trajecten Midden-Langstraat (fusie ISD-WML).

3

Wijkgericht werken: de structurele wijkaanpak gericht op het versterken van leefbaarheid en sociale cohesie w a a r de g e m e e n t e Loon op Zand, Casade W o o n d i e n s t e n , Stichting Triangel / De T w e r n en de politie in 2009 aan de slag zijn gegaan.

De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft gekozen v o o r projecten die recent zijn of w o r d e n afgerond buiten het ruimtelijke d o m e i n . De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft namelijk onlangs een onderzoek naar g r o n d b e l e i d afgerond waaruit bleek dat projectmatig w e r k e n binnen de afdeling Ruimtelijke O n t w i k k e l i n g vrij ver is o n t w i k k e l d . O m na te gaan in hoeverre projectmatig w e r k e n een g e m e e n t e b r e d e werkwijze is, is bewust gekozen v o o r projecten in het sociale domein. Binnen de drie projecten is gezocht naar variatie q u a : -

Omvang: W e r k e n op afspraken is een relatief klein project, de fusie ISD-WML en wijkgericht w e r k e n zijn veel omvangrijker.

-

Complexiteit en benodigde samenwerking: W e r k e n op afspraak gaat over bedrijfsvoering en is een zuiver intern project, de fusie I S D - W M L is een intergemeentelijk project s a m e n m e t Heusden en Waarlijk en bij wijkgericht w e r k e n w o r d t intensief s a m e n g e w e r k t met belangrijke ketenpartners.

NORMENKADER

De b e o o r d e l i n g van de binnen de organisatie aangetroffen w a a r b o r g e n v o o r sturing en controle op projecten en de praktische toepassing hiervan bij de geselecteerde projecten is uitgevoerd aan de hand van e e n n o r m e n k a d e r . Dit n o r m e n k a d e r is gebaseerd op theoretische m o d e l l e n op het gebied van projectbeheersing en bij andere g e m e e n t e n toegepaste m e t h o d e n . Het n o r m e n k a d e r is o p g e n o m e n in bijlage 2 van dit rapport. WERKWIJZE

Het o n d e r z o e k heeft het karakter van een quickscan, waarbij met name is gekeken de kwaliteit van sturing en controle en projectbeheersing en niet zozeer de projecten en de inhoudelijke resultaten

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

2

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

gedetailleerd o n d e r z o c h t zijn. Het o n d e r z o e k is uitgevoerd d o o r bestudering van interne v o o r s c h r i f t e n over projectmatig w e r k e n , p r o j e c t d o c u m e n t a t i e en het h o u d e n van interviews. Een overzicht van geraadpleegde b r o n n e n is o p g e n o m e n in bijlage 1.

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 w o r d t ingegaan op de algemene w a a r b o r g e n v o o r projectmatig w e r k e n en k o m e n a n t w o o r d e n op onderzoeksvragen 1 tot en m e t 4 aan de o r d e . Hoofdstukken 3, 4 en 5 geven analyses van de drie geselecteerde projecten en laten zien hoe projectmatig w e r k e n in deze projecten in de praktijk v o r m heeft gekregen. De bevindingen in deze h o o f d s t u k k e n zijn de basis v o o r b e a n t w o o r d i n g van o n d e r z o e k s v r a g e n 5 tot en met 7.

1.5

Conclusies

In dit r e k e n k a m e r o n d e r z o e k zijn drie heel verschillende projecten van de g e m e e n t e Loon op Zand t e g e n het licht g e h o u d e n . De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft daarbij gekeken naar de toepassing van v o o r s c h r i f t e n v o o r projectmatig w e r k e n , maar daarnaast vooral o n d e r z o c h t hoe sturing en controle van projecten in de praktijk v o r m krijgt. De inzet van m e t h o d e n v o o r projectmatig w e r k e n is belangrijk, maar de kernvraag is uiteindelijk of de g e m e e n t e Loon op Zand erin slaagt de doelstellingen van projecten te realiseren, binnen budget te blijven en de v o o r g e n o m e n planning te halen? En: zijn er v o l d o e n d e w a a r b o r g e n aanwezig o m dit in ieder project o p n i e u w w a a r te m a k e n ? Aangezien het o n d e r z o e k naar projectmatig w e r k e n zich heeft gericht op het sociale d o m e i n en in m i n d e r e m a t e op het ruimtelijke d o m e i n h e b b e n de o n d e r s t a a n d e conclusies ook met n a m e betrekking op het projectmatig w e r k e n binnen het sociale d o m e i n . KERNCONCLUSIE

Het aanwezige instrumentarium op het gebied van projectmatig werken binnen de gemeente Loon op Zand voldoet grotendeels aan de te stellen eisen en stijgt naar mening van de rekenkamercommissie uit boven het gemiddelde niveau van vergelijkbare gemeenten. De gemeente Loon op Zand slaagt er binnen de drie onderzochte projecten op het sociale domein in grote lijnen in om de beoogde projectresultaten te realiseren. De ingerichte projectorganisaties en de technische beheersing van projecten zijn op orde. De leidraad projectmatig werken levert hieraan bij de drie onderzochte projecten echter geen substantiële bijdrage. Deze wordt binnen het sociale domein, dit in tegenstelling tot het ruimtelijk domein, beperkt en op zijn best plichtmatig gebruikt. De rekenkamercommissie concludeert dan ook dat de gemeente resultaten eerder 'ondanks' dan 'dankzij' de beschikbare methode voor projectmatig werken realiseert. De rekenkamercommissie ziet tegelijkertijd wel mogelijkheden om de sturing en controle op projecten te versterken. Verbeterpunten hebben vooral betrekking op de 'voorkant': de inhoudelijke voorbereiding en verkenning van de problematiek, het formuleren van eenduidige en evalueerbare projectresultaten en de kaderstellende rol van de gemeenteraad bij projecten. Bij de aanbevelingen doet de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e s hiervoor suggesties.

Eerst volgen de conclusies per o n d e r z o e k s v r a a g .

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

3

Rekenkamercommissie

1

Dongen, Goirle, Loon op Zand

W E L K E VOORSCHRIFTEN V O O R STURING EN CONTROLE O P PROJECTEN KENT DE GEMEENTE L O O N O P ZAND?

De belangrijkste voorschriften v o o r projectmatig w e r k e n liggen vast in de Leidraad projectmatig werken. Deze is in de eerste helft van 2010 opgesteld naar aanleiding van de w e n s o m de aanpak van g e b i e d s o n t w i k k e l i n g en de begeleiding van ruimtelijke projecten te professionaliseren. De leidraad geeft e e n definitie van een project en richtlijnen v o o r de inrichting van projectorganisaties en de beheersing van projecten. De leidraad b e n o e m t daarnaast t a k e n , v e r a n t w o o r d e l i j k h e d e n en rollen van bestuurlijk en ambtelijke opdrachtgever, projectleider, p r o j e c t m e d e w e r k e r s , afdelingshoofden en stuur- en w e r k g r o e p e n . Naast de leidraad zijn er nog diverse projectformulieren beschikbaar die projectmatig w e r k e n o n d e r s t e u n e n , bijvoorbeeld een f o r m u l i e r v o o r e e n projectopdracht. 2

I N H O E V E R R E V O L D O E N DIE V O O R S C H R I F T E N A A N A L G E M E E N G E L D E N D E N O R M E N V O O R D E A A N S T U R I N G VAN PROJECTEN?

De voorschriften v o o r de aansturing van projecten voldoen grotendeels aan algemeen geldende normen daarvoor. De g e m e e n t e Loon op Zand heeft gangbare richtlijnen uitgewerkt v o o r de projectorganisatie en - b e h e e r s i n g en beschikt over f o r m u l i e r e n en formats die dat o n d e r s t e u n e n . De basis is d a a r m e e op o r d e . Er liggen kansen v o o r d o o r o n t w i k k e l i n g op het vlak van v e r d i e p e n d e i n s t r u m e n t e n die nuttig z o u d e n k u n n e n zijn bij c o m p l e x e projecten. Formats en handreikingen v o o r e e n uitgebreid projectplan, inhoudelijke verkenning van maatschappelijke vraagstukken, krachtenveldanalyse en risicoanalyse en - m a n a g e m e n t zijn op dit m o m e n t bijvoorbeeld niet v o o r h a n d e n v o o r met n a m e de projecten binnen het sociale d o m e i n .

3

H O E ZIJN D E Z E V O O R S C H R I F T E N I N G E B E D IN D E W E R K W I J Z E V A N D E O R G A N I S A T I E ?

Projectmatig w e r k e n w o r d t geacht ingebed te zijn en zou een reguliere werkwijze moeten zijn in de organisatie. Dat betekent dat de v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d v o o r het b e n o e m e n en starten van projecten in de lijn ligt, bij de afdelingsmanagers. De kwaliteit en o n t w i k k e l i n g van projectmatig w e r k e n binnen de organisatie wordt niet actief gevolgd. Oorspronkelijk was het v o o r n e m e n o m een aantal m e n s e n m e t expertise rond projectmatig w e r k e n als 'kartrekkers' o n d e r te brengen in een P r o j e c t b u r e a u , met als taak het projectmatig w e r k e n in de gehele organisatie te volgen en te o n d e r s t e u n e n . Dit Projectbureau heeft de invoering van projectmatig w e r k e n begeleid, maar is nu niet m e e r actief. Het m a n a g e m e n t t e a m heeft veel aandacht voor projectmatig werken. Tegelijkertijd constateert de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e dat projectmatig w e r k e n binnen het sociale d o m e i n - waar dit r e k e n k a m e r o n d e r z o e k zich vooral op richt - nog beperkt is ingebed.

Dit blijkt o n d e r m e e r uit het beperkt gebruik van de leidraad projectmatig w e r k e n binnen de o n d e r z o c h t e projecten (ISD-WML en wijkgericht werken) en uit de constatering van het m a n a g e m e n t zelf dat ervaring met projectmatig w e r k e n nog m o e t w o r d e n o p g e b o u w d . De intentie bestaat o m belangrijke ontwikkelingen binnen het sociale d o m e i n , w a a r o n d e r de drie transities, projectmatig aan te pakken. Hiervoor zijn p r o j e c t o p d r a c h t e n opgesteld. 4

H O E IS D E K A D E R S T E L L E N D E E N C O N T R O L E R E N D E R O L V A N D E G E M E E N T E R A A D B I N N E N D E T O E G E P A S T E WERKWIJZE V O R M G E G E V E N ?

Er bestaan geen aparte afspraken over de rol van de raad bij projecten, niet in het kader van projectmatig w e r k e n , niet in het kader van de planning- en controlcyclus en ook niet in e v e n t u e l e eigen w e r k w i j z e n van de raad. De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e concludeert dat de rol van de raad bij de ontwikkeling van de leidraad projectmatig werken niet is meegenomen. Bij college en ambtelijke

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

4

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

organisatie bestaat ook het beeld dat projectmatig w e r k e n vooral een praktisch instrument is o m een project goed te organiseren, w e r k p r o c e s s e n in te richten en de voortgang te b e w a k e n . De raad heeft vanuit dat beeld een rol vóór de start van een project en na afronding. V o o r de start is het aan de raad doelstellingen en b e o o g d e maatschappelijke effecten te b e n o e m e n die in b e o o g d e projectresultaten w o r d e n vertaald. Na afronding gaat de raad vanuit haar controlerende rol na of die doelstellingen ook zijn gerealiseerd.

5

O P W E L K E W I J Z E H E E F T D E S T U R I N G E N C O N T R O L E IN D E P R A K T I J K P L A A T S G E V O N D E N ?

De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft sturing en controle in de praktijk o n d e r z o c h t aan de hand van drie projecten: de invoering van W e r k e n op afspraak, het fusietraject ISD-WML en wijkgericht w e r k e n . V o o r een beschrijving van de wijze w a a r o p deze projecten zijn uitgevoerd, verwijst de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e naar hoofdstukken 2, 3 en 4 waarin de drie projecten uitgebreid w o r d e n behandeld.

6

I N H O E V E R R E H E E F T DIE S T U R I N G E N C O N T R O L E A A N D E G E M E E N T E L I J K E V O O R S C H R I F T E N C . Q . A L G E M E E N GELDENDE N O R M E N V O O R DE A A N S T U R I N G V A N PROJECTEN V O L D A A N ?

De Leidraad projectmatig werken als zodanig wordt beperkt toegepast: alleen bij het project W e r k e n op afspraak zijn projectformulieren ook actief gebruikt d o o r de projectleider. In het fusietraject I S D - W M L en bij wijkgericht w e r k e n is de leidraad projectmatig w e r k e n niet gebruikt. Als de projectformulieren gebruikt w o r d e n - binnen het project W e r k e n op afspraak maar ook bij f o r m u l i e r e n van andere projecten die de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft b e k e k e n - dan is de inhoudelijke diepgang ervan beperkt. Het gebruik van de projectformulieren is in die zin plichtmatig te n o e m e n en legt in de feitelijke uitvoering van de projecten w e i n i g gewicht in de schaal. Ten aanzien van de sturing en controle in de praktijk - los van het gebruik van de Leidraad projectmatig w e r k e n - trekt de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e drie conclusies. 1

De doelstellingen en maatschappelijke effecten die met projecten w o r d e n nagestreefd, w o r d e n in geen van de drie projecten eenduidig geformuleerd. Ze zijn ook o n v o l d o e n d e evalueerbaar, in de zin dat v o l d o e n d e specifiek en m e e t b a a r w o r d t aangegeven w a n n e e r een resultaat bereikt is en je als g e m e e n t e t e v r e d e n bent. Het systematisch volgen van de voortgang van projecten en activiteiten en maatregelen ook kunnen k o p p e l e n aan resultaten is d a a r m e e lastig.

2

De projectorganisaties die taken t o e b e d e e l d krijgen v o o r de uitvoering van e e n project komen ook echt tot stand. De m e n s e n en m i d d e l e n die nodig zijn v o o r realisatie zijn dus ook feitelijk vrijgemaakt in de projecten die de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft onderzocht. Die projectorganisaties functioneren over het algemeen ook naar tevredenheid van betrokkenen.

3

De technische beheersing van projecten is gedeeltelijk op orde. De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e constateert in ieder geval bij geen van de drie o n d e r z o c h t e projecten ernstige afwijkingen van de b e o o g d e projectresultaten, planning en b u d g e t t e n . Een uitzondering is wijkgericht w e r k e n : de oorspronkelijke ambitie o m in de periode tot 2015 zelfbeheer te realiseren in de wijken w o r d t niet gehaald. Deze ambitie is d o o r de stuurgroep h e r o v e r w o g e n en losgelaten z o n d e r expliciete besluitvorming d o o r het college en de raad. Daarnaast is de financiële beheersing niet op orde binnen het fusietraject ISD-WML: het college heeft geen inzicht in de uitgaven aan

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

5

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

organisatie- en planvormingskosten van het fusietraject ISD-WML en of de bijdrage van Loon op Zand daaraan al dan niet w o r d t o v e r s c h r e d e n . Bij deze conclusie past nog w e l de kanttekening dat technische beheersing aan betekenis verliest als projectresultaten niet eenduidig en evalueerbaar zijn g e f o r m u l e e r d : als het doel niet scherp is, w a t beheers je dan eigenlijk? En w a n n e e r spreek je van een wezenlijke afwijking? 7

lN HOEVERRE HEEFT DE RAAD ZIJN STURENDE EN CONTROLERENDE TAAK VOOR DE VERSCHILLENDE PROJECTEN ADEQUAAT KUNNEN VERVULLEN?

Ondanks o n t b r e k e n d e a l g e m e n e afspraken over de rol van de raad bij projecten heeft de raad de kaderstellende en controlerende rol bij twee van drie onderzochte projecten goed kunnen vervullen. Bij wijkgericht w e r k e n is dit niet het geval: bij de hiervoor g e n o e m d e h e r o v e r w e g i n g van de ambitie o m zelfbeheer te realiseren is de raad niet betrokken. De raad (en het college) is niet in de gelegenheid gesteld o m te sturen op de bijstelling van deze ambitie. Bij het fusietraject I S D - W M L is expliciet afgesproken dat de raad n a u w betrokken zou w o r d e n bij het traject. De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e concludeert dat deze afspraken ook zijn opgevolgd en dat de raad v o l d o e n d e gelegenheid heeft g e h a d o m op politiek relevante zaken te sturen. Los van de drie o n d e r z o c h t e projecten k o m e n uit de interviews e e n aantal algemene w a a r n e m i n g e n naar v o r e n die e r o p wijzen dat het wenselijk is de kaderstellende rol van de gemeenteraad verder te versterken. Dat suggereert dat het beeld uit de drie projecten niet strookt met de algemene praktijk.

O n d e r a n d e r e komt naar v o r e n dat het niet gebruikelijk is dat de raad zelfstandig een visie o n t w i k k e l t op maatschappelijke vraagstukken en doelstellingen en dat het v o o r k o m t dat de raad onduidelijke o p d r a c h t e n verstrekt aan het college. Het college en ambtelijke organisatie leggen op hun beurt deze onduidelijke o p d r a c h t e n niet terug aan de raad. De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft geen onderzoek gedaan naar de kaderstellende rol van de raad in het a l g e m e e n en benadrukt dat het o m algemene w a a r n e m i n g e n gaat. Gezien de mogelijke impact hiervan v o o r projectmatig w e r k e n wil de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e ze t o c h o n d e r de aandacht brengen. In de aanbevelingen gaan w e hier nader op in.

1.6

Aanbevelingen

De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e heeft g e c o n c l u d e e r d dat de g e m e e n t e Loon op Zand er in grote lijnen in slaagt projectresultaten te realiseren, ondanks dat de beschikbare m e t h o d e voor projectmatig w e r k e n nauwelijks w o r d t gebruikt. Er zijn w e l mogelijkheden o m de sturing en controle op projecten te v e r s t e r k e n . O n d e r s t a a n d e aanbevelingen m o e t e n vooral w o r d e n gezien in het licht van de o n t w i k k e l i n g e n in het sociale d o m e i n en de grote uitdagingen die op alle g e m e e n t e n af k o m e n . Deze d o e n een groot b e r o e p op de professionaliteit van gemeentelijke organisaties op verschillende f r o n t e n - rond regievoering, integraal w e r k e n , burgerparticipatie, goed opdrachtgeverschap én ook projectmatig w e r k e n . De aanbevelingen die de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e formuleert, kunnen de g e m e e n t e Loon op Zand helpen bij het aangaan van deze uitdagingen. De aanbevelingen zijn gericht op drie h o o f d p u n t e n : 1

Technische beheersing van een project d o o r het omschrijven van doelstellingen, tussentijdse mijlpalen, maatregelen en activiteiten o m die te realiseren, en daar vervolgens uitvoering aan geven.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

6

Rekenkamercommissie

2

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Processturing en -management: het realiseren van weerbarstige en uitdagende projecten die vragen o m analyse van ingewikkelde p r o b l e m e n , s a m e n w e r k i n g met een groot aantal partijenmet w i e je krachten m o e t b u n d e l e n , integraal w e r k e n , o m g a a n m e t o n z e k e r h e d e n en grote risico's.

3

Politiek-bestuurlijk opdrachtgever- en opdrachtnemerschap: g o e d s a m e n s p e l tussen raad en college w a a r i n e e n d u i d i g e , evalueerbare en uitvoerbare o p d r a c h t e n tot stand k o m e n op basis van een heldere ambities en doelstellingen.

A A N B E V E L I N G E N TER O V E R W E G I N G V O O R R A A D EN COLLEGE

1

Versterk de kaderstellende rol van de g e m e e n t e r a a d bij projecten. Zie er gezamenlijk op toe dat belangrijke projecten m e t e e n groot maatschappelijk impact niet van start gaan z o n d e r een helder kader. Een kader bestaat t e n m i n s t e uit: -

Doelen: w a t zijn de b e o o g d e maatschappelijke e f f e c t e n ? Kwaliteitscriteria:

aan w e l k e eisen m o e t e n voorzieningen of diensten v o l d o e n ?

Randvoorwaarden

en uitgangspunten:

-

w a a r m e e m o e t rekening g e h o u d e n w o r d e n , w a t zijn

grenzen of v e r t r e k p u n t e n ? Prioriteitsstelling:

wat weegt zwaarder, wat komt eerst?

Het beschikbare budget: -

De keuze v o o r eventuele politiek Een tijdsbepaling,

2

de financiële m i d d e l e n . gevoelige

middelen

of

beleidsinstrumenten.

w a n n e e r m o e t e n doelstellingen of mijlpalen w o r d e n gerealiseerd?

A a n kaderstelling gaat helderheid over ambities, doelstellingen en b e o o g d e maatschappelijke effecten vooraf. Organiseer hiertoe bij belangrijke projecten v o l d o e n d e politiek debat en uitwisseling binnen de raad, bijvoorbeeld door: -

te w e r k e n met opiniërende stukken aan de hand w a a r v a n een politiek debat plaatsvindt tussen de fracties (en niet alleen tussen raad en college); dat het college politieke keuzevraagstukken b e n o e m t en de raad hierop o m uitspraken vraagt.

3

M a a k m e t elkaar w e r k a f s p r a k e n die goed politiek-bestuurlijk opdrachtgever- en o p d r a c h t n e m e r s c h a p o n d e r s t e u n e n . De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e doet een aantal suggesties: Spreek af bij welk type projecten betrokkenheid van de raad gewenst is. Het gaat in ieder geval o m projecten m e t een groot maatschappelijk impact waarin wezenlijke politieke keuzes te m a k e n zijn. De o m v a n g van het budget kan e v e n t u e e l ook een criterium zijn. Het project W e r k e n op afspraak is een v o o r b e e l d wat, naar m e n i n g van de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e geen directe b e t r o k k e n h e i d van de raad vraagt: het is een bedrijfsvoeringskwestie en een o n d e r d e e l van de visie op dienstverlening. -

Stel v o o r ieder project een startnotitie op en leg deze v o o r aan de raad. Door behandeling van en besluitvorming over de startnotitie w o r d e n de belangrijkste kaders v o o r een project vastgesteld.

-

M a a k bij belangrijke projecten expliciet afspraken over informatievoorziening van het college aan de raad (afzonderlijke rapportage of als o n d e r d e e l van de bestuursrapportage). Spreek ook af o n d e r w e l k e o m s t a n d i g h e d e n de raad tussentijds in stelling m o e t w o r d e n gebracht o m een project bij te sturen. Bijvoorbeeld: -

bij wezenlijke wijziging van het ambitieniveau (voorbeeld Wijkgericht w e r k e n ) ; bij budgetoverschrijdingen b o v e n e e n bepaald bedrag of percentage, of n i e u w e investeringen;

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

1

Rekenkamercommissie

-

Dongen, Goirle, Loon op Zand

w a n n e e r n i e u w e kansen of risico's zich a a n d i e n e n die impact h e b b e n op het realiseren van projectresultaten, budgetten of d o o r l o o p t i j d .

-

Leg als college politieke o p d r a c h t e n van de raad tijdig terug indien politieke kaders o n v o l d o e n d e helder zijn of niet w e r k b a a r blijken.

4

O n t w i k k e l een checklist v o o r de raad die de raad o n d e r s t e u n t bij sturing en c o n t r o l e op projecten. De checklist geeft aan op w e l k e aspecten van de informatie van het college de raad in het bijzonder zou k u n n e n letten.

A A N B E V E L I N G E N TER O V E R W E G I N G V O O R COLLEGE E N AMBTELIJKE ORGANISATIE

5

Breid de leidraad projectmatig w e r k e n uit met formats, m e t h o d e n en handreikingen die projectleiders en projectorganisaties o n d e r s t e u n e n bij processturing en - m a n a g e m e n t , in ieder geval op het terrein v a n : -

p r o b l e e m - en beleidsanalyse o m tot een gedegen en m e e r diepgaande verkenning van maatschappelijke opgaven te k o m e n , als basis v o o r het f o r m u l e r e n van doelstellingen en projectresultaten;

-

krachtenveld- en actorenanalyse o m vooraf betrokken partijen in beeld te brengen en de kansen en risico's die zij met zich m e e b r e n g e n v o o r het realiseren van de opgave;.

-

risicoanalyse en - m a n a g e m e n t .

M a a k hierbij o p t i m a a l gebruik van de opgedane kennis en ervaring m e t projectmatig w e r k e n binnen het ruimtelijke d o m e i n . 6

Zie er vervolgens op toe dat de leidraad en n i e u w e formats ook daadwerkelijk w o r d e n gebruikt. Zet in 2013 op v e r d e r e inbedding van projectmatig w e r k e n , bijvoorbeeld d o o r : het voormalige Projectbureau w e e r in ere te herstellen, als 'servicepunt' projectmatig w e r k e n w a a r projectleiders en m e d e w e r k e r s o n d e r s t e u n i n g kunnen krijgen; vanuit het m a n a g e m e n t actiever te sturen en af te rekenen op het gebruik van de leidraad projectmatig w e r k e n ; in te zetten op professionalisering van projectleiders en b e l e i d s m e d e w e r k e r s d o o r training en coaching.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

8

Rekenkamercommissie

1.7

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Reactie college van B&W

X XX K XX yemeente Loon op Zand

Rekenkamercommissie Loon op Zand t.a.v. Mevrouw Drs. K. van den Berg Postbus 17 5050 AA GOIRLE

VERZONDEN 2 2 FEB. 2013

Datum 20 februari 2013

ons kenmerk

^013 ui -s» 7.

uw kenmerk

uw brief 22 januari 2013

Onderwerp Bestuurlijke reactie rekenkameronderzoek projectmatig werken

Geachte mevrouw Van den Berg. In antwoord op uw brief van 22 januari 2013 waarin u verzoekt om een bestuurlijke reactie op het rapport "Grip op projecten?", melden wij u het volgende. Wij hebben met waardering kennis genomen van het bovenstaande onderzoek en de hierin opgenomen conclusies en aanbevelingen. Wij hebben bewondering voor de gedegen wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd en in het rapport is uitgewerkt. Wij willen graag met de raad(commissie) en het ambtelijk apparaat afstemming zoeken over de conclusies en aanbevelingen en de wijze waarop hieraan in overleg met de Raad invulling kan worden gegeven. In uw rapport geeft u aan dat het onderzoek naar projectmatig werken zich met name heeft gericht op het sociale domein en in mindere mate op het ruimtelijke domein. De conclusies en aanbevelingen richten zich dan met name op het projectmatig werken binnen het sociale domein. Wij zijn verheugd met uw kernconclusie dat het aanwezige instrumentarium op het gebied van projectmatig werken binnen de gemeente Loon op Zand grotendeels voldoet aan de te stellen eisen en uitstijgt boven het gemiddelde niveau van vergelijkbare gemeenten. Als rekenkamercommissie ziet u tegelijkertijd wel mogelijkheden om de sturing en controle op projecten te versterken.

Verbeterpunten hebben vooral betrekking op de 'voorkant': de inhoudelijke voorbereiding en verkenning van de problematiek, het formuleren van eenduidige en evalueerbare projectresultaten en de kaderstellende rol van de gemeenteraad bij projecten.

Modelleur 13 Postbus 7

Eindrapportage

5171 SL Kaatsheuvel 5170 AA Kaatsheuvel

onderzoek projectmatig

werken

telefoon telefax

0416-289111 0416-289289

BNG bank ING bank

28.50.05.111 47.57.25.344

9

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Wij kunnen ons in grote lijnen vinden in de getrokken conclusies. Voordat wij ingaan op uw aanbevelingen willen wij graag een inhoudelijke opmerking maken. Projectmatig werken is een instrument dat de realisatie van doelstellingen kan ondersteunen. In een politiek gestuurde organisatie kan een strakke projectsturing soms op gespannen voet staan met het politieke proces, de actualiteit in de samenleving en in samenwerking met partners. Een rigide hanteren van het instrument kan dan tot ongewenste resultaten leiden. Voor wat betreft uw aanbevelingen ter overweging voor de raad en het college over de versterking van de kaderstellende rol van de gemeenteraad en het maken van werkafspraken over goed opdrachtgever- en opdrachtnemerschap gaan wij graag het gesprek aan met de raad om hier invulling aan te geven. In de aanbevelingen voor het college en ambtelijke organisatie stelt u voor om de gereedschapskist uit te breiden met enkele formats, methoden en handreikingen. Wij nemen deze voorzet ter harte en gaan hier in 2013 mee aan de slag. Daarnaast heeft het managementteam besloten om een "servicepunt projectmatig werken" in te stellen om ondersteuning te bieden aan de projectleiders, medewerkers en management. Tevens kan dit "servicepunt" het projectmatig werken verder ontwikkelen, coaching bieden aan betrokkenen en training verzorgen.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met P. Bexkens, afdelingshoofd RO, telefoonnummer 0416-289146. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders; de burgemeester,

P.A.M. van Bavel

2

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

10

Rekenkamercommissie

1.8

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Nawoord rekenkamercommissie

De R e k e n k a m e r c o m m i s s i e dankt het College van Burgemeester en W e t h o u d e r s v o o r zijn bestuurlijke reactie en de uitgesproken w a a r d e r i n g v o o r het uitgevoerde onderzoek. Wij c o n s t a t e r e n dat het College van Burgemeester en W e t h o u d e r s in grote lijnen kan i n s t e m m e n met de d o o r ons getrokken conclusies, en de aanbevelingen v o o r het college en de ambtelijke organisatie ter harte n e e m t en h i e r m e e v o o r t v a r e n d aan de slag gaat. De R e k e n k a m e r c o m m i s s i e is verheugd o m te constateren dat het college graag het gesprek aangaat m e t de raad o m de kaderstellende rol van de g e m e e n t e r a a d en een goed opdrachtgever- e n o p d r a c h t n e m e r s c h a p in te v u l l e n . Hierbij is het nadrukkelijk van belang o m de uitgangspunten over de inzet van het instrument projectmatig w e r k e n in een politieke o m g e v i n g m e t elkaar te delen als basis v o o r de v e r d e r e v e r b e t e r i n g en toepassing van het projectmatig w e r k e n binnen de g e m e e n t e Loon o p Z a n d . De R e k e n k a m e r c o m m i s s i e v e r t r o u w t erop met dit o n d e r z o e k een bijdrage geleverd te h e b b e n aan de v e r d e r e o n t w i k k e l i n g van het projectmatig w e r k e n . Wij zullen de ontwikkelingen m e t interesse volgen.

M e v r o u w drs. K. van den Berg V o o r z i t t e r R e k e n k a m e r c o m m i s s i e D o n g e n , G o i r l e , Loon op Zand

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

11

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

2

Waarborgen voor sturing en controle op projecten

2.1

Projectmatig weken in Loon op Zand

ACHTERGROND

De belangrijkste voorschriften v o o r projectmatig w e r k e n in Loon op Zand liggen vast in de leidraad projectmatig w e r k e n die in de eerste helft van 2010 is o p g e s t e l d . De ontwikkeling van een 1

m e t h o d i e k v o o r projectmatig w e r k e n is in 2007 begonnen binnen de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. A a n l e i d i n g hiervoor was de w e n s o m de aanpak van gebiedsontwikkeling en de begeleiding van ruimtelijke projecten te professionaliseren: tot dan toe verliepen ruimtelijke projecten niet volgens herkenbare s t a p p e n , liepen w e r k z a a m h e d e n te w e i n i g parallel en k w a m het v o o r dat plannen s o m s langer stil lagen dan nodig w a s . Het directieteam heeft vervolgens opdracht 2

g e g e v e n o m het projectmatig w e r k e n organisatiebreed in te v o e r e n . De g e m e e n t e b r e d e manier van w e r k e n zoals die nu in de Leidraad projectmatig w e r k e n is b e s c h r e v e n , is tot stand g e k o m e n aan de hand van een aantal ruimtelijke en interne bedrijfsvoeringsprojecten. Ervaringen met het sturen en b e h e e r s e n van deze projecten k w a m s a m e n in het Project M a n a g e m e n t Overleg ( P M O ) . Na afronding van de betreffende projecten is het P M O o p g e h e v e n . De i m p l e m e n t a t i e van projectmatig w e r k e n is inmiddels f o r m e e l afgerond. 3

INSTRUMENTEN VOOR PROJECTMATIG WERKEN

De Leidraad projectmatig w e r k e n is het b a s i s d o c u m e n t v o o r projectmatig w e r k e n . Deze gaat o n d e r m e e r in o p : -

Wat is een project

e e n definitie van een project (zie kader); de inrichting van e e n projectorganisatie en de verschillende rollen daarbinnen (bestuurlijke en

eigenlijk?

Een project is een tijdelijk, samenhangend geheel van activiteiten met een eenduidige doelstelling, die door middel van een

ambtelijke opdrachtgevers, de projectleider, een

eenmalig, niet-routinematig verlopend

projectgroep, p r o j e c t m e d e w e r k e r s , werk- en

proces (door projectmatig werken wel steeds

s t u u r g r o e p e n en afdelingshoofden);

meer routinematig proces) gerealiseerd

projectbeheersing: de fasering van projecten, het

moet worden door meerdere eenheden van

gebruik van voortgangsrapportages en

een organisatie, dan wel door eenheden van

handreikingen o m grip te h o u d e n op planning, budget, informatie, resultaten en organisatie.

meerdere organisaties, voor een aanwijsbare opdrachtgever.

4

Daarnaast is een aantal standaard projectformulieren gemaakt b e d o e l d ter o n d e r s t e u n i n g van het organiseren en b e h e e r s e n van projecten. Tabel 1 geeft hiervan een overzicht.

1

Gemeente Loon op Zand, Leidraad Projectmatig

werken, 27 juli 2010.

3

Gemeente Loon op Zand, Overdrachtsdocument

PMO Interne Bedrijfsvoeringsprojecten,

4

Gemeente Loon op Zand, Leidraad Projectmatig

werken, 27 juli 2010, p5.

Uit interviews met ambtenaren.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

19 juni 2010.

12

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Formulier

Toepassing

Projectopdracht

Een opdracht verkrijgen bij de opdrachtgever voor de start van een project of een specifieke fase.

Format voor een communicatieplan

Plan maken voor alle interne en externe communicatie rond een project inclusief benoeming van doelgroepen, kernboodschap, communicatiemiddelen en kosten.

Voortgangsrapportage

Informeren over de voortgang en resultaten van een project.

Projectoverdrachtdocument

Informeren over de voortgang en resultaten van een project bij overdracht aan een andere projectleider of bij afronding van een projectfase.

Spelregels projectmatig werken op één A4

Praktische geheugensteun van rollen en taken van een projectleider, bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever, projectmedewerker en afdelingshoofd.

Tabel 1: overzicht

van beschikbare

projectformulieren.

D E ORGANISATIE V A N PROJECTMATIG WERKEN

K e n m e r k e n d v o o r projectmatig w e r k e n is dat taken en w e r k z a a m h e d e n die normaal in de lijn w o r d e n uitgevoerd tijdelijk in e e n projectstructuur w o r d e n g e b u n d e l d . Lijn en project f u n c t i o n e r e n naast elkaar. Dit vraagt heldere afspraken o v e r t a k e n , v e r a n t w o o r d e l i j k h e d e n en rollen. In de .Leidraad projectmatig w e r k e n zijn deze op hoofdlijnen als volgt uitgewerkt: De opdrachtgever

stelt de projectopdracht en d a a r m e e de te behalen resultaten vast. De

o p d r a c h t g e v e r zorgt ook v o o r m i d d e l e n en capaciteit v o o r de uitvoering van de opdracht. Er is een ambtelijk

en een bestuurlijk

opdrachtgever: de ambtelijk o p d r a c h t g e v e r (afdelingshoofd,

p r o g r a m m a m a n a g e r of directielid) stuurt de projectleider aan en legt belangrijke keuzes v o o r aan de bestuurlijk o p d r a c h t g e v e r (portfeuillehouder of c o ö r d i n e r e n d w e t h o u d e r ) . De bestuurlijk opdrachtgever zorgt v o o r collegiale a f s t e m m i n g binnen het college en legt indien nodig ook lijnen naar de g e m e e n t e r a a d . -

De projectleider

is verantwoordelijk v o o r de uitvoering van het project en het realiseren van het

projectresultaat binnen gestelde planning en budget. De projectleider zorgt d a a r o m v o o r de inrichting van een projectorganisatie, coördineert de inzet van p r o j e c t m e d e w e r k e r s en kiest een effectieve en beheersbare projectaanpak. Projectleiderschap vraagt resultaatgerichtheid, kunnen plannen en organiseren, overtuigingskracht, regie, omgevingsbewustzijn en sensitiviteit. Projectmedewerkers

leveren een bijdrage aan het project vanuit hun inhoudelijke expertise en

zijn m e d e v e r a n t w o o r d e l i j k v o o r het realiseren van de projectresultaten. Zij informeren de projectleider en signaleren kansen en risico's v o o r realisatie van het project. Afdelingshoofden

leveren capaciteit v o o r projecten. Zij stellen p r o j e c t m e d e w e r k e r s die o n d e r

hun lijnverantwoordelijkheid vallen in de gelegenheid o m effectief m e e te w e r k e n in de projectorganisatie. Bij grote projecten kan w o r d e n gewerkt met stuurgroepen

die als opdrachtgever f u n g e r e n . In

s t u u r g r o e p e n kunnen ook v e r t e g e n w o o r d i g e r s van s a m e n w e r k i n g s p a r t n e r s p l a a t s n e m e n . Eventueel kunnen werkgroepen

g e v o r m d w o r d e n die o n d e r verantwoordelijkheid van de

projectgroep deeltaken uitvoeren.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

13

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

D E LEIDRAAD PROJECTMATIG W E R K E N STROOKT GROTENDEELS M E T G A N G B A R E MODELLEN EN M E T H O D E N VOOR PROJECTMATIG WERKEN

De Leidraad projectmatig w e r k e n van de g e m e e n t e Loon op Zand en de bijbehorende f o r m u l i e r e n en h u l p m i d d e l e n stroken grotendeels met gangbare theoretische m o d e l l e n v o o r projectmatig w e r k e n en praktische toepassingen bij andere g e m e e n t e n . Vaste o n d e r d e l e n die ook in Loon op Zand 5

t e r u g k e r e n zijn: een afbakening en definitie van het begrip 'project'; richtlijnen v o o r de inrichting van projectorganisaties inclusief functies, rollen, taken en verantwoordelijkheden; richtlijnen v o o r projectbeheersing; handreikingen v o o r p r o j e c t c o m m u n i c a t i e ; -

basale projectformulieren v o o r het afbakenen van een project of een fase daarvan; aandacht v o o r r i s i c o m a n a g e m e n t in de projectopdracht en voortgangsrapportages; concrete spelregels op één A 4 die v o o r alle m e d e w e r k e r s helder m a k e n w a t er van hen w o r d t v e r w a c h t in het kader van projectmatig w e r k e n

V e r g e l e k e n met gangbare m o d e l l e n v o o r projectmatig w e r k e n ontbreekt ook een aantal o n d e r d e l e n . Het gaat hier m e t n a m e o m f o r m u l i e r e n , sjablonen en m e t h o d e n die projectleiders e n projectgroepen mogelijkheden v o o r verdieping g e v e n . M e t n a m e v o o r c o m p l e x e projecten kan dit m e e r w a a r d e h e b b e n . Het gaat bijvoorbeeld o m : -

Een f o r m a t v o o r een uitgebreider projectplan dat ruimte geeft tot een nauwgezette uitwerking van verschillende projectfasen en activiteiten die d a a r o n d e r vallen.

-

Handreikingen of h u l p m i d d e l e n o m maatschappelijke vraagstukken inhoudelijk te v e r k e n n e n of c o m p l e x e p r o b l e m e n te analyseren (projectmatig w e r k e n gaat er in feite van uit dat b e o o g d e projectresultaten al helder gedefinieerd zijn en direct in de f o r m u l i e r e n kunnen w o r d e n ingevoerd). Handreikingen of h u l p m i d d e l e n v o o r een actoren- en krachtenveldanalyse ter o n d e r s t e u n i n g van een communicatiestrategie, het organiseren van burgerparticipatie of het aangaan van s a m e n w e r k i n g m e t externe partijen die k u n n e n bijdragen aan projectresultaten.

-

M e t h o d e n v o o r r i s i c o m a n a g e m e n t w a a r m e e inschattingen kunnen w o r d e n gemaakt van de kans dat bepaalde risico's zich v o o r d o e n en de impact die dat heeft op het halen van projectresultaten.

2.2

Inbedding van projectmatig werken in de organisatie

VEEL A A N D A C H T VOOR PROJECTMATIG WERKEN

M e t ' i n b e d d i n g ' w o r d t de mate b e d o e l d waarin richtlijnen v o o r projectmatig w e r k e n feitelijk w o r d e n toegepast binnen de g e m e e n t e Loon op Zand, o f w e l : zit projectmatig w e r k e n v o l d o e n d e in de g e n e n ? De r e k e n k a m e r c o m m i s s i e constateert dat er g e m e e n t e b r e e d in ieder geval veel aandacht is v o o r projectmatig w e r k e n . Afdelingsmanagers sturen bijvoorbeeld actief op het opstellen van p r o j e c t o p d r a c h t e n . Zij constateren dat projectmatig w e r k e n bijdraagt aan een goed d o o r d a c h t e start

Denk bijvoorbeeld aan P M W (ontwikkeld door Twynstra Gudde) waarop veel leidraden projectmatig werken van andere gemeenten gebaseerd zijn, projectmatig creëren, Prince2, P M 3 of PMBok.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

14

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

van een project. Het f o r m e r e n van een projectgroep zorgt ervoor dat direct alle m e d e w e r k e r s en de benodigde kennis en expertise w o r d e n v e r z a m e l d .

6

P R O J E C T M A T I G W E R K E N IS IN H E T R U I M T E L I J K E D O M E I N B E T E R I N G E B E D D A N IN H E T S O C I A L E D O M E I N

Projectmatig w e r k e n is beter ingebed binnen het ruimtelijke d o m e i n dan binnen het sociaalmaatschappelijke d o m e i n . Een projectmatige aanpak is binnen het ruimtelijke d o m e i n al veel langer g e m e e n g o e d dan binnen het sociaal-maatschappelijke d o m e i n . Projectmatig w e r k e n is oorspronkelijk vanuit het ruimtelijke d o m e i n opgezet en daar ook d o o r o n t w i k k e l d in een zeer uitgebreide 'gereedschapskist' die projectleiders kunnen b e n u t t e n o m alle p r o c e s s t a p p e n , f o r m e l e procedures en o n d e r z o e k e n slagvaardig en efficiënt te kunnen d o o r l o p e n . Tevens zijn binnen de 7

afdeling Ruimtelijke O n t w i k k e l i n g gespecialiseerde projectleiders a a n g e s t e l d .

8

In interviews k o m t naar v o r e n dat zeer planmatig en m e t h o d i s c h w e r k e n van o o r s p r o n g m i n d e r gebruikelijk is binnen het sociale d o m e i n . Dit heeft o n d e r m e e r te m a k e n m e t het feit dat opgaven binnen het sociale d o m e i n c o m p l e x e r zijn, dat wil zeggen: moeilijker te definiëren en t e analyseren, veranderlijk en je bent als g e m e e n t e b o v e n d i e n sterk afhankelijk van de inspanningen van een groot aantal andere partijen v o o r het realiseren van die o p g a v e n . De invoering van de Leidraad projectmatig w e r k e n is binnen het sociale d o m e i n dan ook langzamer v e r l o p e n . Ondanks de bedoeling o m deze vanaf 2010 g e m e e n t e b r e e d in te v o e r e n , komt uit interviews m e t a m b t e n a r e n binnen het sociale d o m e i n naar v o r e n dat de leidraad "lange tijd nog in de la heeft g e l e g e n " .

9

Inmiddels w o r d t binnen het sociale d o m e i n w e l een inhaalslag gemaakt. Er is een aanzet gedaan v o o r projectmatig w e r k e n d o o r v o o r belangrijke ontwikkelingen zoals de invoering van het CJG en de decentralisaties

10

p r o j e c t o p d r a c h t e n op te stellen en projectorganisaties in te richten.

K W A L I T E I T E N O N T W I K K E L I N G V A N P R O J E C T M A T I G W E R K E N W O R D T NIET ACTIEF G E V O L G D

Uit interviews blijkt dat de invoering van projectmatig w e r k e n w o r d t geacht afgerond te zijn: het is nu aan de afdelingsmanagers o m e r o p toe te zien dat de juiste klussen een projectstatus krijgen, er e e n projectopdracht komt en een projectorganisatie w o r d t ingericht. M e t w e l k e kwaliteit er projectmatig w o r d t gewerkt of w e l k e ontwikkeling projectmatig w e r k e n d o o r m a a k t , w o r d t niet actief gevolgd. Er bestaan hier geen afspraken over of concrete plannen o m dit in de t o e k o m s t te gaan doen.

1 1

Het P r o j e c t b u r e a u , dat verantwoordelijk was v o o r de invoering van projectmatig w e r k e n , zou

volgens de Leidraad projectmatig w e r k e n een rol hebben in het bijhouden van het handboek projectmatig w e r k e n , het o n t w i k k e l e n van nieuwe i n s t r u m e n t e n en het signaleren van o n t w i k k e l i n g e n o m t r e n t de toepassing en kwaliteit van projectmatig w e r k e n .

12

Dit Projectbureau is

inmiddels echter niet m e e r actief.

Uit interviews met ambtenaren. 7

Gemeente Loon op Zand, Processchema gebiedsontwikkeling

8

Uit interviews met ambtenaren.

9

Uit interviews met ambtenaren.

1 0

Gemeente Loon op Zand, Projectopdracht

1 1

Uit interviews met ambtenaren.

1 2

Gemeente Loon op Zand, Leidraad Projectmatig

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

implementatie

werken

Loon op Zand, zonder datum.

drie transities, 21 juni 2012.

werken, 27 juli 2010, p l 4 .

15

Rekenkamercommissie

2.3

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Waarborgen voor sturing en controle door de raad

G E E N A P A R T E A F S P R A K E N O V E R D E R O L V A N D E R A A D BIJ P R O J E C T E N

Er bestaan in de g e m e e n t e Loon op Zand geen aparte afspraken over de b e t r o k k e n h e i d van de g e m e e n t e r a a d bij projecten. In de Leidraad projectmatig w e r k e n is alleen v e r m e l d dat de raad óók bij projecten eindverantwoordelijk blijft. Er w o r d t in dat v e r b a n d nog v e r w e z e n naar de besturing- en m a n a g e m e n t f i l o s o f i e uit 2 0 0 0 .

13

Deze omschrijft gangbare duale v e r h o u d i n g e n tussen raad en

college (de raad stuurt op hoofdlijnen, het college voert uit en bewaakt) en gaat niet specifiek in o p de rol van de raad bij projecten. Ook in het kader van de planning- en controlcyclus bestaan geen specifieke afspraken over informatievoorziening over projecten. Uit interviews komt naar v o r e n dat de ambtelijke leiding projectmatig w e r k e n vooral ziet als praktisch instrument v o o r college en ambtelijke organisatie o m planmatig en gestructureerd uit te v o e r e n . De raad heeft vanuit die optiek v o o r a l e e n kaderstellende rol voorafgaand aan projecten: bij het vaststellen van beleidsdoelstellingen en b e o o g d e projectresultaten. W A A R N E M I N G E N O V E R D E R O L V A N D E R A A D IN D E P R A K T I J K

De rol van de raad komt per project in de volgende hoofdstukken uitgebreid aan b o d . In interviews k o m t ook e e n aantal algemene w a a r n e m i n g e n naar v o r e n over de kaderstellende en c o n t r o l e r e n d e rol van de raad die de r e k e n k a m e r c o m m i s s i e hier graag wil n o e m e n . -

Het k o m t regelmatig v o o r dat de raad geen heldere opdracht verstrekt aan het college, in de zin dat de raad vrij specifiek aangeeft w e l k e maatschappelijke effecten er m o e t e n w o r d e n gerealiseerd. College en ambtelijke organisatie gaan regelmatig aan de slag met o p d r a c h t e n op basis van een interpretatie van wat de raad wil z o n d e r dat dit goed is uitgevraagd, dus op basis van onduidelijke kaders.

-

Er bestaat binnen de g e m e e n t e Loon op Zand geen afspraak of een eenduidig beeld van w a n n e e r e e n voorstel naar de raad gaat en w a n n e e r niet. Het is niet gebruikelijk dat de raad zelfstandig tot visievorming komt. M e e s t a l k o m t het college m e t uitgewerkte voorstellen w a a r de raad w e l of niet m e e kan i n s t e m m e n . Het voorleggen van opiniërende stukken, m e e r d e r e scenario's of keuzevraagstukken aan de raad is m i n d e r gebruikelijk. De c o n t r o l e r e n d e rol van de raad is sterker o n t w i k k e l d dan de kaderstellende rol. In interviews k o m e n verschillende v o o r b e e l d e n naar v o r e n w a a r i n raadsfracties actief vragen naar de resultaten van gemeentelijk beleid. Deze actieve houding zien w e bijvoorbeeld ook terug in het fusietraject ISD-WML.

1 3

Gemeente Loon op Zand, Besturing- en managementfilosofie,

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

28 september 2000.

16

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

3

Project 1: Werken op Afspraak

3.1

Omschrijving van het project

De g e m e e n t e Loon op Zand heeft de ambitie o m dienstverlening aan burgers en bedrijven steeds v e r d e r t e versterken. De raad heeft de ambities voor d e professionalisering van de dienstverlening v o o r de periode 2011-2015 vastgelegd in het v i s i e d o c u m e n t " A n t w o o r d © o p de d i e n s t v e r l e n i n g " . M e t het d o c u m e n t kiest Loon o p Zand ervoor o m alle p r o d u c t e n en diensten in de periode t o t 2015 o n d e r t e brengen in de G e m e e n t e w i n k e l en de G e m e e n t e w i n k e l d o o r t e o n t w i k k e l e n naar een Klantcontactcentrum.

14

Uiteindelijk moet de g e m e e n t e dé ingang w o r d e n voor nagenoeg alle vragen

van burgers aan de overheid en deze zoveel mogelijk in één keer a f h a n d e l e n . Het K l a n t c o n t a c t c e n t r u m heeft daarin een regierol e n zorgt ook v o o r a f s t e m m i n g m e t a n d e r e overheidsorganisaties en ketenpartners die bij het Klantcontactcentrum aangesloten zijn. Eén van de s p e e r p u n t e n in het v i s i e d o c u m e n t is e e n nieuw w e r k p r o c e s v o o r het K l a n t c o n t a c t c e n t r u m , namelijk " w e r k e n op afspraak". De mogelijkheid v o o r burgers en bedrijven o m op afspraak langs te k o m e n v o o r gemeentelijke p r o d u c t e n e n diensten bestond al. Uit interviews blijkt dat dit niet m e e r goed s a m e n ging m e t de s t r o o m klanten die g e d u r e n d e openingstijden g e w o o n b i n n e n l i e p e n . Er d e d e n zich ook p i e k m o m e n t e n voor (bijvoorbeeld o p woensdagmiddag) w a a r o p het te druk w e r d in de g e m e e n t e w i n k e l . Er is d a a r o m v o o r gekozen o m w e r k e n o p afspraak als algehele werkwijze in t e v o e r e n v o o r het K l a n t c o n t a c t c e n t r u m , o p basis van het m o d e l van de g e m e e n t e Schijndel.

Dat betekent dat burgers en bedrijven voor producten e n diensten alleen nog op afspraak terecht kunnen in de g e m e e n t e w i n k e l en m e n alleen nog vrij in kan lopen v o o r het m a k e n van afspraken, algemene i n f o r m a t i e e n het o p h a l e n van d o c u m e n t e n .

15

De invoering van W e r k e n o p Afspraak is projectmatig

aangepakt.

3.2

Projectresultaten

In tabel 2 zijn de beoogde projectresultaten van het project W e r k e n o p afspraak b e k n o p t w e e r g e g e v e n , in t e r m e n van inhoudelijke doelstellingen, financiën en planning, zoals d e r e k e n k a m e r c o m m i s s i e deze heeft afgeleid uit de projectstukken. In de t w e e d e kolom is aangegeven in hoeverre deze projectresultaten feitelijk gehaald zijn. Behaalde projectresultaten

Beoogde projectresultaten Inhoudelijk

Uit de projectopdracht:

op een gestructureerde

wijze een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening organiseren binnen de huidige

Werken op afspraak is inderdaad ingevoerd. De kwaliteit van

uren dat de gemeentewinkel is geopend, door het

dienstverlening wordt vooral afgemeten aan klanttevredenheid. Dit

dienstverleningsconcept werken op afspraak te

wordt met verschillende onderzoeken

introduceren.

gemeten. Medewerkers hebben tot

Daarnaast zijn in de dienstverleningsvisie een

dusver positieve ervaringen met werken op afspraak. Effecten van

1 4

Gemeente Loon op Zand, Visiedocument

1 5

Gemeente Loon op Zand, Preadvies werken op afspraak, 23 augustus 2011.

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

gemeentelijke

werken

dienstverlening

Loon op Zand, augustus 2011.

17

Rekenkamercommissie

aantal deelresultaten benoemd:

werken op afspraak op

-

klanttevredenheid zijn nog niet in beeld.

-

Financiën

Dongen, Goirle, Loon op Zand

Organisatie en werkwijze werken op afspraak Actueel overzicht van producten die geleverd worden Beschreven processen informatiecentrum en werkinstructies voor medewerkers Beschreven taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden Werkend en gedocumenteerd cliëntbegeleidingssysteem Opgeleide gebruikers en applicatiebeheerders; Klanten kunnen via Internet, zonder tussenkomst van een medewerker, afspraken maken voor een aantal producten en of diensten

Voor communicatiemiddelen, ureninzet en ICT is

Realisatie van deelresultaten: - Organisatie en werkwijze zijn -

gerealiseerd. Actueel overzicht is beschikbaar.

-

Processen en werkinstructies zijn beschreven. - Beschrijving van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn niet aangetroffen. - De bestaande G-Bos applicatie is heringericht. - Medewerkers hebben een interne opleiding ontvangen. - Afspraken maken via internet is mogelijk. Feitelijke besteding is €9.337.

€19.500 geraamd. Planning

Het project bestaat uit drie fasen: - Voorbereiding (oktober - november 2011)

Werken op afspraak is feitelijk gestart

-

Realisatie (december 2011 - februari 2012)

-

Nazorg (maart 2 0 1 2 - j u l i 2012)

maart 2012. De nazorgfase is verlengd tot en met november 2012 om meer

op 1 april 2012 in plaats van op 1

ervaring op te kunnen doen met de nieuwe werkwijze en deze goed in te kunnen regelen. Tabel 2: beoogde en feitelijke

projectresultaten

van het project

werken op

afspraak.

H E T H O O F D R E S U L T A A T IS N I E T E V A L U E E R B A A R G E F O R M U L E E R D

In de projectopdracht is als projectresultaat o m s c h r e v e n dat de invoering van w e r k e n op afspraak m o e t zorgen v o o r kwalitatief hoogwaardige dienstverlening aan klanten. De koppeling tussen w e r k e n op afspraak en de kwaliteit van dienstverlening is moeilijk te m a k e n , o m d a t niet in indicatoren is uitgewerkt w a a r de kwaliteit van dienstverlening precies aan w o r d t a f g e m e t e n . Concrete indicatoren hiervoor (bijvoorbeeld rond klanttevredenheid) zijn niet in de projectopdracht of de dienstverleningsvisie o p g e n o m e n .

16

Betrokkenen omschrijven de bijdrage van w e r k e n op afspraak aan de kwaliteit van dienstverlening zelf als het v o o r k o m e n van wachtrijen en creëren van een duidelijke situatie in de g e m e e n t e w i n k e l : tot nu t o e k o n d e n burgers op afspraak langs k o m e n én vrij i n l o p e n . B a l i e m e d e w e r k e r s m e r k t e n dat dat soms o n t e v r e d e n h e i d / 'scheve gezichten' opleverde bij w a c h t e n d e klanten. Het c o n c e p t w e r k e n op afspraak is vervolgens o v e r g e n o m e n van de g e m e e n t e Schijndel en aangepast aan de lokale

1 6

In de praktijk worden wel concrete indicatoren gevolgd, bijvoorbeeld het percentage vrije inloop en de hoeveel klachten die men van klanten ontvangt

Eindrapportage

onderzoek projectmatig

werken

18

Rekenkamercommissie

Dongen, Goirle, Loon op Zand

situatie in Loon op Zand. De g e n o e m d e deelresultaten zijn w e l evalueerbaar: het zijn concrete s t a p p e n of p r o d u c t e n die bij de invoering van w e r k e n op afspraak gezet m o e s t e n w o r d e n .

3.3

Projectorganisatie

V o o r de invoering van w e r k e n op afspraak is een projectgroep opgericht m e t het afdelingshoofd G e m e e n t e w i n k e l als projectleider en vertegenwoordigers van verschillende d o m e i n e n als p r o j e c t g r o e p l e d e n ( c o m m u n i c a t i e , ICT, zorg, burgerzaken, TOI, o p e n b a r e ruimte). De b u r g e m e e s t e r is als p o r t e f e u i l l e h o u d e r dienstverlening bestuurlijk opdrachtgever, de directeur bedrijfsvoering is ambtelijk opdrachtgever. D E PROJECTORGANISATIE HEEFT N A A R T E V R E D E N H E I D V A N B E T R O K K E N E N G E F U N C T I O N E E R D

Uit interviews blijkt dat de projectorganisatie naar t e v r e d e n h e i d van b e t r o k k e n e n heeft g e f u n c t i o n e e r d . De projectgroep is g e d u r e n d e de looptijd van het project verschillende keren bij elkaar g e k o m e n . Dit was nuttig o m de w e r k p r o c e s s e n v o o r w e r k e n op afspraak goed aan te laten sluiten op de w e r k p r o c e s s e n van de verschillende vakafdelingen.