Bestuurlijke toekomst Loon op Zand Eindrapport incl bijlagen.pdf
Tekst van het document
waarbij de ambtelijke fusie wel iets aantrekkelijker lijkt.
kunnen medewerkers eerst nog op detacheringsbasis worden
Organisaties geven aan dat de regie- en netwerkgemeente
‘uitgeleend’.
kostenbesparing oplevert. Daartegenover staat dat de gemeente Loon op Zand mogelijk achteraan in de rij staat
5.3.6
Toekomstbestendigheid
met keuzes en prioritering en dat dit een complexe vorm is
Ook in dit scenario moet worden uitgegaan van de
met waarschijnlijk veel afstemming en zoeken naar de juiste
maatschappelijke opgaven die op Loon op Zand af komen.
ingang.
De opzet van een netwerk- of regiegemeente doet niets af aan die opgaven. Wel kan deze opzet een perspectief bieden op de kwetsbaarheden te ondervangen. Echter, daar zijn wel kosten
5.4 Ambtelijke fusie 5.4.1 Beschrijving
aan verbonden; zeker om daar te komen. De kost gaat voor
In een ambtelijke fusie gaat het om een samenwerking
de baat uit, en die baat bestaat meer uit het tegengaan van
waarbij de gemeenten politiek-bestuurlijk zelfstandig blijven
kwetsbaarheid dan het grote financiële voordelen oplevert.
met een eigen gemeenteraad, een eigen college van B&W,
De opgaven blijven, en zullen moeten worden uitgevoerd en
een eigen griffie(r) en een gemeentesecretaris en eventueel
betaald.
(kleine) regiefunctie. Het ambtelijk apparaat wordt daarbij
organisatie om zich in een bepaalde richting te ontwikkelen en
opgeschaald: deelnemende gemeenten brengen al hun bedrijfsvoeringsmiddelen en personeel onder in één organisatie.
Beelden over de regie- en netwerkgemeente Grofweg kunnen twee vormen van ambtelijke fusies worden Inwoners
onderscheiden:
De voordelen die inwoners van een regiegemeente zien zijn de verwachte kostenbesparing bij de inkoop door onder meer
1. De ‘klassieke’ ambtelijke fusie, waarbij gemeenten hun
de schaalvoordelen en meer efficiëntie. Daarnaast zou deze
volledige ambtelijke capaciteit onderbrengen in een
bestuursvorm betekenen dat er met het samenwerken meer
nieuwe organisatie met een eigen rechtspersoon. De
gebruik gemaakt kan worden van de deskundigheid van de
‘klassieke’ ambtelijke fusie wordt juridisch vormgegeven
samenwerkingspartners en de verwachting is dat dit leidt tot
op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen
een betere kwaliteit van de uitvoering.
(Wgr). De gemeentebesturen zijn eigenaar en treden op als
De nadelen die inwoners zien van een regiegemeente is het verlies aan zelfstandigheid, zeggenschap en de grotere afhankelijkheid van anderen. Een ander nadeel dat inwoners noemen, is dat door de samenwerking er meer overleg en afstemming nodig is, waardoor de besluitvorming langer gaat duren. Een derde nadeel dat inwoners noemen is dat het met deze vorm moeilijker is om maatwerk te leveren. De betrokkenheid van de inwoners wordt kleiner, de afstand tussen de bewoners en de ambtenaren wordt groter en de couleur locale zou mogelijk verdwijnen.
opdrachtgever. 2. Een andere variant is het ‘gastheermodel’, waarbij een of meer kleinere gemeenten hun ambtelijke capaciteit onderbrengen bij de grote centrumgemeente. Het gastheermodel wordt juridisch vormgegeven via de privaatrechtelijke weg (met een dienstverleningsovereenkomst) of via de publiekrechtelijke weg in de vorm van een centrumregeling. We geven aan waar gevolgen, kansen of risico’s specifiek de klassieke ‘ambtelijke fusieorganisatie’ of het gastheermodel betreffen.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
56
5.4.2
Ambities
Wat betekent het scenario voor de grip van de gemeenteraad en het college op de ambities? Politiek-bestuurlijk blijven er verschillende gemeenten met een eigen raad en college. Daarmee blijft de gemeentelijke grip op ambities in beginsel in tact. We zeggen in beginsel, want het gebeurt regelmatig dat de gemeentelijke ambities en keuzes op beleidsrijke taken (gevoelsmatig) onder druk komen. Dat kan verschillende oorzaken hebben. Zo is harmonisatie van beleid efficiënter; in het vormen van beleid maar ook in de Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
uitvoering. Uit kostenoverwegingen wordt dan aangedrongen op harmonisatie. Ook door de beleidsvoorbereiding in één ambtelijk apparaat kan geleidelijk druk komen op de eigen
Verdieping: Landelijk onderzoek
ambities. Wethouders van de verschillende gemeenten worden door dezelfde ambtenaren gevoed met informatie, beleid wordt door dezelfde ambtenaren voorbereid, en annotaties voor
Berenschot publiceerde in 2018 een landelijk onderzoek naar
overleggen in regionale context worden vaak ook door dezelfde
ambtelijke fusieorganisaties. Daar kwamen de volgende
ambtenaar gemaakt. Dit vergroot de kans dat beleid dezelfde
‘lessons learned’ uit: 1. Richt je bij ambtelijke fusies op het versterken van: • de strategische/beleidsmatige functie • verminderen van operationele kwetsbaarheid 2. Reken je niet rijk: • • kostenvoordelen zijn niet aannemelijk • • dienstverlening verbetert niet aantoonbaar 3. Kwaliteitsimpuls strategie/beleid vraagt politiekbestuurlijke samenwerking: • noodzakelijke inzet op harmonisatie en synchronisatie • politiek-bestuurlijk verbinden deelnemende gemeenten 4. De besturing van een ambtelijke organisatie is complex: • breng de meerwaarde van een ambtelijke fusie t.o.v. meer simpele modellen in kaart • bepaal of de meerwaarde overtuigend genoeg is t.o.v. de extra complexiteit 5. Wees je bewust dat draagvlak bij de start later onder druk komt te staan: • frictiekosten en teruglopende performance zet draagvlak in eerste twee jaar onder druk • wees vooraf duidelijk over dit patroon richting organisatie, colleges en raden 6. Niets komt zo maar tot stand: • de eerste één tot twee jaar zijn er additionele frictiekosten • houd rekening met een mindere performance in eerste periode
kant op groeit. Daarnaast is sprake van verlengd lokaal bestuur op gemeentelijke taken (hoewel de programmagelden achterblijven in de gemeenten). Dat betekent dat bij beide vormen, maar gevoelsmatig met name het gastheermodel, indirect wordt gestuurd op de ambtelijke organisatie. Dit veroorzaakt een (gevoel van) afstand tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur; wat ook (het gevoel van) grip op de ambities verkleint. Voor bedrijfsvoeringstaken (personeel, ICT, huisvesting, faciliteiten) geldt, anders dan voor beleid, over de gehele linie gezamenlijkheid. Dit zal gestandaardiseerd moeten worden. Hierop zelfstandig acteren kan niet meer en hierover zullen dus vooraf heldere afspraken moeten worden gemaakt. Ook buiten de bedrijfsvoering is het aan te raden processen te standaardiseren; dit is een randvoorwaarde om een ambtelijke fusie te laten slagen. Waar dit in de meeste gevallen een beleidsarme keuze is, is dat niet altijd zo (denk aan openingstijden van het loket). Ook dit wordt een zaak van overleg.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
Wat betekent het scenario voor het integraal werken aan ambities en opgaven? Integraal werken is in principe mogelijk. Er is namelijk één
57
Voorbeeld: gemeenten Haarlem en Zandvoort
ambtelijke organisatie waarbinnen beleid wordt gemaakt
De gemeenten Haarlem en Zandvoort zijn per 2018 ambtelijk
en uitgevoerd; beleid en uitvoering zijn niet verspreid. Ook
gefuseerd met het gastheermodel. Dat betekent dat de
bestaat de kans dat er voldoende ruimte en capaciteit is om
gemeente Zandvoort haar ambtenaren bij de gemeente
voortdurend aandacht te blijven besteden aan integraal werken;
Haarlem heeft ondergebracht en Haarlem sindsdien alle
iets wat nodig is om er een succes van te maken.
diensten en producten verleent aan de gemeente Zandvoort. Uit een tussenevaluatie in 2020 blijkt dat Zandvoort door de
‘Een ambtelijke fusie geeft meer ruimte om grote vraagstukken
samenwerking kwalitatief en in termen van kwetsbaarheid
waar elke gemeente mee te maken krijgt gezamenlijk op te pakken.’
er sterk op is vooruitgegaan; met de ambtelijke fusie is de ambtelijke realisatiekracht toegenomen. De adequate omgang
Tegelijkertijd heeft de gefuseerde, grotere gemeente ook een
met de coronacrisis en het gebiedsgerichte werken vormen
groter ambtelijk apparaat. Afhankelijk van de grootte, vraagt
daar goede voorbeelden van.
dat aandacht. Grotere organisaties hebben namelijk over het algemeen meer risico op verkokering. Daarbij komt het
Uit de tussenevaluatie blijkt ook dat het bijdraagt aan de kans
risico dat integraal werken niet van de grond komt als de
van slagen als gemeenten in inhoud en bestuurscultuur niet
beleidskeuzes en prioriteiten per gemeente te veel verschillen.
(te) veel verschillen. Voor Haarlem en Zandvoort zijn sommige opgaven gelijk (ontwikkeling, sociale opgaven), maar voor
Wat betekent het scenario voor de realisatiekracht?
een groot deel niet (economie en toerisme, omgeving).
Met een ambtelijke fusie wordt de kans gecreëerd
Bovendien verschillen zowel de aansluiting van het bestuur bij
om te professionaliseren (kennisdeling, specialisatie,
de bevolking als de verwachtingen van deze zelfde bevolking
competentieontwikkeling) op zowel de ondersteunende taken
en ondernemers in het bediend worden. Dat zet druk op de
als het primair proces. Zeker in de beginjaren kunnen de
samenwerking en harmonisatie en (daarmee) het behalen van
ervaringen van de verschillende gemeenten benut worden
efficiëntievoordelen.
om zo het beste van elke gemeente te behouden. Daarnaast zullen éénpitters en generalistische functies niet of veel minder voorkomen over de volle breedte van de organisatie. Dit
5.4.3
Dienstverlening
vermindert de kwetsbaarheid van de gemeenten sterk.
Hoe is de dienstverlening aan inwoners georganiseerd? De dienstverlening zal centraal worden georganiseerd.
Afhankelijk van de partnergemeente, ontstaat door de
Verschillende processen zullen worden gestandaardiseerd, maar
schaalvergroting en krachtenbundeling eveneens ruimte voor
eigen beleid blijft mogelijk.
versterking van de strategische beleids- en ontwikkelcapaciteit en innovatiemogelijkheden. Met deze ruimte kunnen de
Locaties binnen kernen of de gemeente(n) blijven natuurlijk
gemeenten beter en proactief inspelen op ontwikkelingen en
mogelijk. Hier moeten van tevoren goede afspraken over
opgaven en voortvarend aan de slag met de eigen ambities.
worden gemaakt.
Met een ambtelijke fusie ontstaat de kans dat beleidsvorming
Wat betekent het scenario voor de kwaliteit van dienstverlening
efficiënter wordt: er kan namelijk worden gesteund op de
(waaronder lokale dienstverlening en maatwerk)?
voorbereidende werkzaamheden voor het beleid van de andere
Door de grotere schaal, is de kans groot dat de dienstverlening
gemeente en vice versa (denk aan onderzoek, in kaart brengen
van hogere kwaliteit zal zijn. Er is meer ruimte om te ontwikke-
mogelijkheden). Tegelijkertijd bestaat het risico dat het werken
len en, afhankelijk van de partnergemeente, kan Loon op Zand
voor meerdere gemeenten ook coördinatiekosten met zich
zich optrekken aan diens professionele dienstverlening. Daar-
meebrengt doordat ambtenaren vaak moeten ‘schakelen’ tussen
naast kunnen investeringen in de kwaliteit gedragen worden
de gemeenten.
door twee gemeenten, wat efficiëntievoordelen oplevert.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
58
Tegelijkertijd is aandacht nodig voor de lokale situatie en wat
Beelden over de ambtelijke fusie
inwoners in verschillende kernen verwachten. Ook bestaat het risico dat er beperkte mogelijkheden zijn voor maatwerk door
Inwoners
verdergaande standaardisatie van regels en procedures.
Een voordeel van een ambtelijke fusie dat vaak wordt genoemd door inwoners is dat het een oplossing biedt voor
5.4.4
Betrokkenheid van de gemeenschap
het gebrek aan kennis en kunde bij ambtenaren. Ook zou het
Hoe verloopt de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
een kostenbesparing kunnen zijn, immers de kosten worden
maatschappelijke organisaties?
gedeeld en per saldo zullen de personeelskosten dalen, is
De betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
de verwachting. Hierdoor zou de gemeente Loon op Zand
maatschappelijke organisaties kan op verschillende manieren
ook beter grotere projecten kunnen oppakken. Een ander
worden ingevuld. Ambtenaren werken in beginsel voor
voordeel dat inwoners noemen is dat met een ambtelijke
verschillende gemeenten (en kernen). Hierdoor ontstaat het
fusie de identiteit van de gemeente en de dorpskernen
risico dat zij onvoldoende ervaring en kennis opdoen van één
behouden blijft. Via het bestuur blijft de gemeente goed op
van de gemeenten of kernen, en zodoende minder goed kunnen
de hoogte van wat leeft onder de inwoners.
aansluiten bij inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Dit kan (deels) worden ondervangen door een aantal ambtenaren aan te stellen die zich expliciet richten op specifieke kernen en via wie betrokkenheid kan worden georganiseerd (denk aan dorpsmanagers). Wat betekent het scenario voor participatie van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties? Burgerparticipatie kan door de gemeenten worden ingezet om de juiste ambities te kiezen, vorm te geven (en te realiseren). Dit kan op gemeentelijk niveau, maar ook op kernenniveau. Daarnaast is participatie eenvoudiger te organiseren (in vergelijking met een regie- of netwerkgemeente) omdat beleid en uitvoering voor het overgrote deel binnen de ambtelijke
Een nadeel dat inwoners noemen van een ambtelijke fusie is dat de afstand tussen de ambtenaren en de inwoners toeneemt. Hierdoor wordt de gemeente mogelijk minder goed bereikbaar, minder toegankelijk en/of minder persoonlijk in haar benadering. Een ander nadeel dat inwoners zien is dat de besluitvorming trager zou verlopen doordat er meer afstemming en overleg nodig is. Ook zou het ambtelijk apparaat moeilijker zijn aan te sturen en zou er meer afstemming tussen het bestuur en de ambtenaren nodig zijn. Inwoners noemen ook dat ze bang zijn dat de dienstverlening minder eigen is, dat het meer allemaal van hetzelfde is. Tot slot is een nadeel dat de dienstverlening mogelijk letterlijk meer op afstand komt te staan, wat het moeilijker maakt om even langs te gaan en meer reistijd oplevert.
organisatie belegd zijn. Dat vereist beperkte afstemming; enkel
Ondernemers, maatschappelijke organisaties en
de reguliere afstemming tussen de gemeente en de ambtelijke
verenigingen
organisatie.
Er is een aanzienlijke groep organisaties die aangeeft ambtelijke samenwerking een interessante keuze te vinden,
Afhankelijk van de partnergemeente(n), is er meer ruimte en
waarbij de ambtelijke fusie wel iets aantrekkelijker lijkt.
capaciteit voor burgerparticipatie. Zoals eerder genoemd, kost
Organisaties noemen dat door de krachten te bundelen,
het organiseren, faciliteren en ondersteunen van participatie
kan worden bespaard en de deskundigheid van ambtenaren
vaak meer tijd dan het vormgeven en uitvoeren van beleid
verbetert. Tegelijkertijd geven organisaties aan dat het
binnen de organisatie. Met een grotere organisatie en meer
prettig is dat de gemeente Loon op Zand in deze vorm
capaciteit, ontstaat ook ruimte voor participatie.
blijft bestaan, met behoud van eigen burgemeester en wethouders. Nadelen die organisaties zien, is mogelijk verlies
Wat betekent het scenario voor de nabijheid van het bestuur en de
van identiteit en zelfstandigheid en dat met deze vorm de
gemeente?
gemeente blijft hinken op twee gedachten.
De identiteit (zichtbaarheid) en nabijheid van een gemeente kunnen onveranderd blijven (voor wat betreft bestuur, communicatie-uitingen, aanspreekpunten). Het is wel belangrijk dat dit, van tevoren, goed georganiseerd wordt. Denk daarbij aan een lokale frontoffice en het behoud gemeentelijk logo en praktische zaken als ondertekeningen van brieven en mails en het opnemen van de telefoon.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
5.4.5
Regio
59
5.4.6
Financiën
Wat betekent het scenario voor samenwerking in de regio?
Verschillende onderzoeken en evaluaties hebben aangetoond
In dit scenario wordt de regionale samenwerking sterk
dat financiële voordelen van deze variant (veel) minder
geïntensiveerd. De gevolgen van een ambtelijke fusie voor
groot zijn dan de verwachtingen van de gemeenten die eraan
de samenwerking in de verdere regio, zijn afhankelijk van de
begonnen. Vaak wordt gerekend met een taakstelling die niet
partnergemeente(n). Als met een grote gemeente of meerdere
wordt gehaald door tegenvallende frictiekosten, efficiency en/of
gemeenten wordt samengewerkt, dan zal Loon op Zand
autonome ontwikkelingen (toename van taken).
minder afhankelijk zijn van de regio. Tegelijkertijd zal dan ook de verwachting ontstaan dat Loon op Zand, samen met
Voor de duidelijkheid: deze vorm betekent dat de gemeenten
de partnergemeente(n), een aanzienlijke bijdrage levert aan
nog steeds zelf verantwoordelijk zijn voor de meeste uitgaven
de regio. Afhankelijk van ‘partnergemeente(n), is de nieuwe
op de maatschappelijke opgaven waar de gemeente voor staat.
gemeenten minder afhankelijk van de regio.
Anders gezegd: de programma-uitgaven blijven in de gemeente; de apparaatsuitgaven worden samengevoegd. De Wmo
Wat betekent het scenario voor de positie in de regio?
bijvoorbeeld blijft door de gemeente zelf worden bekostigd;
Regionale overleggen worden waarschijnlijk voor alle
hetzelfde geldt voor jeugdzorg et cetera. De mogelijke financiële
partnergemeente(n) door dezelfde ambtenaar voorbereid. Dat
winst zit in de efficiency van de organisatie en schaalvoordelen
vergemakkelijkt onderlinge afstemming en vergroot de kans op
in bijvoorbeeld de inkoop. In de praktijk zien we dat met
een gemeenschappelijk standpunt. Dit zorgt voor een steviger
name de efficiency ook weer teniet wordt gedaan door
en krachtiger gezamenlijk positie in de regio.
coördinatiekosten in het werken voor meerdere gemeenten. We zagen in evaluaties van ambtelijke fusieorganisaties dat
Voorbeeld: HLTsamen
men rekent met efficiencyvoordelen op personeelskosten (met name voor leidinggevenden), maar later alsnog meer geld aan personeel moet besteden.
Sinds 1 januari 2017 hebben de gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen een samenwerkingsverband in de vorm van de
Verder moet rekening worden gehouden met frictiekosten
ambtelijke fusieorganisatie HLTsamen. Deze samenwerking
in het opzetten van een dergelijke organisatie. Deze kosten
heeft een verbeterde uitvoering van de door gemeenten
zitten naast de projectkosten met name in personeelskosten
opgedragen taken als doel. Kostenbeheersing, kwaliteit,
(het samenvoegen van de gemeentelijke organisaties betekent
kwetsbaarheid en strategische positieverbetering staan centraal
een forse reorganisatie) en ICT. Afhankelijk van de grootte
bij het functioneren van HLTsamen. Uit een tussenevaluatie
van de nieuwe organisatie, en de mate waarin de organisaties
uit 2019 blijkt dat de samenwerking volop in ontwikkeling is
al samenwerken, kunnen de kosten in de miljoenen euro’s
en progressie laat zien, dat een aantal taken duidelijk minder
lopen. De samenvoeging van de organisaties van Langedijk en
kwetsbaar is geworden en dat doelstellingen ten aanzien van
Heerhugowaard werd begroot op € 3,8 miljoen. De ambtelijke
kosten worden behaald.
fusie van Sint Michielsgestel en Boxtel had een budget van drie miljoen euro. Wij hebben meerdere ambtelijke fusies gezien waar men deze kosten te laag (of niet!) had begroot. Een voorbeeld is de BUCH-samenwerking (Bergen, Uitgeest, Heiloo en Castricum) waar men voor de integratie van de ICT-systemen later alsnog meer dan vier miljoen euro moest uittrekken. In de variant van het gastheermodel kunnen afspraken worden gemaakt over de kosten die de gastheergemeente rekent voor de dienstverlening. Dat kan in eerste instantie financiële rust en zekerheid brengen. In de overeenkomst zitten dan echter – als er goede afspraken gemaakt zijn – ook bepalingen omtrent stijgende autonome kosten (bijvoorbeeld als gevolg van de CAO) en grote investeringen (bijvoorbeeld in de ICT). Deze kosten slaan onafwendbaar dan toch ook neer op
Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
de gastgemeente. Dat geldt ook voor programma-uitgaven (bijvoorbeeld de Wmo).
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
60
5.4.7
Toekomstbestendigheid
Hoewel een ambtelijke fusie veel kansen oplevert, zien wij
5.5 Bestuurlijke fusie 5.5.1 Beschrijving
dat bij deze bestuursvorm vaak de behoefte ontstaat aan een
Wanneer we de bestuursvorm ‘bestuurlijke fusie’ onder de
stip op de horizon in de vorm van een bestuurlijke fusie. In
loep nemen is het van belang een herkenbare definitie voor
onze evaluaties zien wij dat als deze gezamenlijke stip op de
dit begrip te hanteren: “Twee of meerdere gemeenten gaan
horizon niet wordt geformuleerd, er uiteindelijk grote kans
politiek-bestuurlijk en ambtelijk op in één of meerdere nieuwe
is dat barsten ontstaan in de samenwerking. Dit omdat
gemeenten. De oude gemeenten worden opgeheven; autonomie
samenwerkingspartners sterk hangen aan autonomie en de
wordt volledig overgedragen aan de nieuwe gemeente. Er
zelfstandigheid zo sterk benadrukken dat de voordelen van het
worden een nieuwe gemeenteraad, nieuw college en nieuwe
gezamenlijk organiseren teniet worden gedaan en bovendien de
ambtelijke organisatie gevormd. Alle taakvelden gaan over
irritaties groeien.
en er ontstaat één nieuwe begroting; alle middelen worden samengevoegd. Lokale autonomie op de nieuwe schaal blijft
Een alternatief is om met dit model financiële kosten daarvan
mogelijk door een kernenbeleid, lokale dienstverlening en
voor lief te nemen en alleen de geringere kwetsbaarheid van de
lokale huisvesting.”
organisatie als doelstelling te beschouwen. In een bestuurlijke fusie verloopt de beleidsvoorbereiding op dezelfde manier als nu, maar dan voor een groter gebied en
Voorbeeld: gemeenten Langedijk en Heerhugowaard
inwoneraantal. Er is één ambtelijke organisatie die (soms in samenwerking) de beleidsvoorbereiding en uitvoering van taken voor eigen rekening neemt. Het beleid biedt ruimte voor lokale autonomie en maatwerk per kern door bovengenoemde mogelijkheden.
Van 2013 tot 2020 oriënteerde Langedijk zich op haar bestuurlijke toekomst. Na een inventariserende fase gaf de gemeenteraad opdracht tot het uitvoeren van een onderzoek naar drie varianten voor de bestuurlijke toekomst. Op basis van dit onderzoek koos zij voor een ambtelijke fusie met één of meer buurgemeenten. Uit een verkenning door het college kwam de gemeente Heerhugowaard als serieuze partner naar voren. Na een haalbaarheidsonderzoek, werd daarom in 2018 besloten ambtelijk te fuseren met Heerhugowaard per 2020. In hetzelfde besluit werd het college de opdracht gegeven onderzoek te doen naar de voordelen van een bestuurlijke fusie ten opzichte van een ambtelijke fusie. De geschetste financiële en
Het scenario van een bestuurlijke fusie is sterk afhankelijk van
organisatorische voordelen van een bestuurlijke fusie boven een
de ‘partnergemeente(n)’ waarmee Loon op Zand bestuurlijk
ambtelijke fusie waren dusdanig dat de gemeenteraden daarop
zou fuseren, en diens grootte. Waar nodig, geven wij aan of
besloten de intentie uit te spreken een bestuurlijke fusie aan te
de grootte van de nieuwe gemeente van grote invloed is op de
gaan. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel ter herindeling
gevolgen, kansen en risico’s.
goedgekeurd; per 2022 vormen de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard de nieuwe gemeente Dijk en Waard.
Een bestuurlijke fusie van Loon op Zand kan op twee manieren plaatsvinden: of de gemeente Loon op Zand gaat als geheel samen met één of meerdere buurgemeenten, of de verschillende woonkernen van Loon op Zand splitsen op en worden samengevoegd bij verschillende buurgemeenten.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
5.5.2
Ambities
61
Tegelijkertijd heeft de gefuseerde, grotere gemeente ook een
Wat betekent het scenario voor de grip van de gemeenteraad en
groter ambtelijk apparaat. Afhankelijk van de grootte, vraagt
het college op de ambities?
dat aandacht. Grotere organisaties hebben namelijk over het
De gemeenteraad en het college van Loon op Zand bestaan niet
algemeen meer risico op verkokering.
meer, nu er op niveau van de nieuwe gemeente een nieuwe raad en college worden gevormd. De nieuwe gemeente heeft ook een
Wat betekent het scenario voor de realisatiekracht?
eigen ambtelijke organisatie. Daardoor behouden het college en
Met een bestuurlijke fusie wordt de kans gecreëerd
de raad grip op de ambities. Zij kunnen bepalen welke ambities
om te professionaliseren (kennisdeling, specialisatie,
aandacht krijgen en daar via het college/direct op sturen,
competentieontwikkeling) op zowel de ondersteunende taken
doordat deze (samen met de gemeenschap) worden uitgevoerd
als het primair proces. Zeker in de beginjaren kunnen de
door de ambtelijke organisatie.
ervaringen van de verschillende gemeenten benut worden
Deze ambities zien wel op een groter grondgebied en een groter
om zo het beste van elke gemeente te behouden. Daarnaast
aantal inwoners, en kennen daarom in beginsel een andere
zullen éénpitters en generalistische functies niet of veel minder
schaal. Tegelijkertijd bestaat de mogelijkheid om per kern
voorkomen over de volle breedte van de organisatie. Dit
andere ambities te formuleren, die aansluiten op de wensen en
vermindert de kwetsbaarheid van de gemeente50.
behoeften van de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties.
Afhankelijk van de partnergemeente, ontstaat door de schaalvergroting en krachtenbundeling eveneens ruimte voor
‘Fuseren zorgt voor de mogelijkheid om ambtelijk en bestuurlijk
versterking van de strategische beleids- en ontwikkelcapaciteit
te verbeteren en slagvaardiger te kunnen werken.’
en innovatiemogelijkheden. Met deze ruimte kan de nieuwe gemeente beter en proactief inspelen op ontwikkelingen en
Wat betekent het scenario voor het integraal werken aan ambities
opgaven en voortvarend aan de slag met de eigen ambities.
en opgaven? Integraal werken is goed mogelijk. Er is namelijk één ambtelijke
5.5.3
Dienstverlening
organisatie waarbinnen beleid wordt gemaakt en uitgevoerd;
Hoe is de dienstverlening aan inwoners georganiseerd?
beleid en uitvoering zijn niet verspreid. Ook bestaat de kans dat
De dienstverlening zal centraal worden georganiseerd.
er voldoende ruimte en capaciteit is om voortdurend aandacht
Verschillend beleid en verschillende processen zullen
te blijven besteden aan integraal werken; iets wat nodig is om er
respectievelijk worden geharmoniseerd en gestandaardiseerd.
een succes van te maken.
Locaties binnen kernen of de oude gemeente(n) blijven natuurlijk mogelijk. Het is aan de nieuwe gemeente om hierover te besluiten.
50 Van Twist, M.J.W., Schulz, M.S., Ferket, J., Scherpenisse, J. & Van der Steen, M. Lichte evaluatie gemeentelijke herindeling. NederFoto: PIX4PROFS/Jan Stads landse School voor Openbaar Bestuur.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
62
Wat betekent het scenario voor de kwaliteit van dienstverlening
Ondernemers, maatschappelijke organisaties en
(waaronder lokale dienstverlening en maatwerk)?
verenigingen
Onderzoek toont geen eenduidig beeld van het (objectieve)
Er zijn verschillende organisaties die de voorkeur uitspreken
effect van fusie op de kwaliteit van dienstverlening . Inwoners
voor een bestuurlijke fusie. Daarbij wordt ook meerdere
beleven echter (subjectief) wel een vooruitgang: herindeling
keren de optie van een splitsing genoemd, waarbij de
draagt volgens respondenten bij aan bestuurskracht, een
kernen aansluiten bij andere gemeenten. Als voordelen
professionelere organisatie en betere dienstverlening aan
van deze vorm noemen organisaties de deskundigheid van
burgers . In een heringedeelde gemeente is wel meer ruimte
ambtenaren en de kwaliteit van het college en de raad. Ook
om te ontwikkelen en, afhankelijk van de partnergemeente,
geven zij aan dat dit scenario minder leidt tot zoeken en
kan de nieuwe gemeente voortbouwen op diens professionele
afstemming omdat alles op één schaal is georganiseerd.
dienstverlening. Tegelijkertijd is aandacht nodig voor de
Nadelen zijn dat de eigen identiteit mogelijk verloren gaat en
lokale situatie en wat inwoners in verschillende kernen
dat je als (middel)grote ondernemer één van de vele wordt,
verwachten van de gemeente. Ook bestaat het risico dat er
ook in de dienstverlening van de gemeente.
51
52
beperkte mogelijkheden zijn voor maatwerk door verdergaande standaardisatie van regels en procedures.
5.5.4
Beelden over de bestuurlijke fusie
Betrokkenheid van de gemeenschap
Hoe verloopt de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties?
Inwoners
Hoe de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
Als voordeel van een bestuurlijke fusie noemen inwoners dat
maatschappelijke organisaties verloopt, is afhankelijk van de
de gemeente hierdoor slagvaardiger zal zijn, dat er sneller,
keuze van de nieuwe gemeente. Heringedeelde gemeenten
betere beslissingen kunnen worden genomen. Ook is de
zetten vaak in op nieuwe vormen van communicatie en
verwachting dat een bestuurlijke fusie het mogelijk maakt
participatie. De schaalvergroting die gepaard gaat met een
om grotere vraagstukken beter aan te kunnen als gemeente.
bestuurlijke fusie adresseert namelijk automatisch het
Een ander voordeel dat inwoners noemen heeft betrekking
vraagstuk van schaalverkleining: hoe zorgen we dat we de lokale
op de financiën: een bestuurlijke fusie zou leiden tot
keuzevrijheid en ruimte voor identiteit behouden? Hoe zorgen
kostenbesparing door onder andere de schaalvoordelen die
we dat we niet alleen ‘groot zijn’, maar ook ‘klein blijven’?
het met zich meebrengt. Ook verwachten inwoners dat deze vorm ertoe leidt dat er meer kennis en kunde bij zowel het
We zien dat andere gemeenten, net als Loon op Zand, willen
bestuur als bij de ambtenarij komt. Tot slot noemen inwoners
inzetten op participatie en dat de aandacht voor nabijheid
het een voordeel dat je als grotere gemeente een meer
van het bestuur (bijvoorbeeld door kernenbeleid) toeneemt.
serieuze partij bent voor provincie, rijksoverheid en grote
Een voorbeeld van hoe gefuseerde gemeenten dit doen is
bedrijven.
middels kernendemocratie (bijvoorbeeld met dorpsraden
Als nadeel van een bestuurlijke fusie noemen bewoners de grotere afstand tot de inwoners. De gemeente zou hierdoor minder goed benaderbaar zijn en minder persoonlijk worden. Een ander nadeel is het kwijtraken van de zelfstandigheid. Inwoners zijn bang dat de lokale belangen minder goed behartigd kunnen worden. Ook zien inwoners het risico dat de eigen identiteit verdwijnt met een bestuurlijke fusie. Tot slot verwachten sommigen dat het leidt tot minder goede dienstverlening en wordt er gevreesd dat ze ver moeten gaan reizen naar het gemeentehuis.
51 Geertsema, B. (2016). The economic effects of municipal amalgamation and intermunicipal cooperation. Rijksuniversiteit Groningen. 52 Van Twist, M.J.W., Schulz, M.S., Ferket, J., Scherpenisse, J. & Van der Steen, M. Lichte evaluatie gemeentelijke herindeling. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
en wijkregisseurs). De gemeenschap wordt met dergelijke innovatieve bestuursvormen dus niet meer of minder betrokken bij het inrichten van de eigen leefomgeving, maar wel op andere manieren betrokken.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
Verdieping: De niet-financiële effecten van een herindeling zijn beter strategisch vermogen en minder burgerzin
63
Wat betekent het scenario voor participatie van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties? Burgerparticipatie kan door de gemeente worden ingezet om de juiste ambities te kiezen, vorm te geven (en te realiseren). Dit kan op gemeentelijk niveau, maar ook op kernenniveau. Afhankelijk van de partnergemeente(n), is participatie op
In 2008 onderzochten Michiel Herweijer, Rien Fraanje
kernenniveau en het werken met kernenbeleid een interessante
en Rachel Beerepoot (Berenschot & Rijksuniversiteit
manier om inwoners te betrekken en de afstand tussen
Groningen) de processen en effecten van herindeling in
inwoners en bestuur te verkleinen.
Zuid-Holland. Zij bouwden voort op eerdere onderzoeken naar herindelingen. Herindeling geeft verbetering in de
Daarnaast is participatie eenvoudiger te organiseren omdat
professionaliteit van de verleende diensten door de gemeente,
beleid en uitvoering voor het overgrote deel binnen de
de klantgerichtheid en de aantrekkelijkheid van de gemeente als
gemeentelijke organisatie belegd zijn. Dat vereist geen tot
samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven. Het strategisch
beperkte afstemming met andere partners, zoals uitvoerende
vermogen van de nieuwe gemeente neemt toe door de hogere
partijen of andere gemeenten.
kwaliteit van het ambtelijk apparaat en het bestuur. Grotere strategische opgaven worden niet (meer) uit de weg gegaan. Dit
Afhankelijk van de partnergemeente(n), is er meer ruimte en
is ook mogelijk doordat er meer specialistische functies zijn en
capaciteit voor burgerparticipatie. Zoals eerder genoemd, kost
sprake is van afgenomen kwetsbaarheid. Voor professionaliteit
het organiseren, faciliteren en ondersteunen van participatie
is kennelijk een zekere massa nodig en een fusie kan die
vaak meer tijd dan het vormgeven en uitvoeren van beleid
massa vergroten. De gemeente wordt ontegenzeggelijk een
binnen de organisatie. Met een grotere organisatie en meer
belangrijker factor in de regio.
capaciteit, ontstaat ook ruimte voor participatie.
Daar staat een grotere overhead en lastiger coördinatie binnen de gemeentelijke organisatie tegenover. Ook zijn (in de ogen
Wat betekent het scenario voor de nabijheid van het bestuur en de
van bestuurders en ambtenaren) de belangstelling van burgers
gemeente?
voor de gemeentepolitiek en hun vertrouwen in de gemeente
De gemeente zal zien op een groter grondgebied en een groter
afgenomen. Dit kan te maken hebben met een toegenomen
aantal inwoners. Het reële risico bestaat daardoor dat de
zakelijkheid van de professionele organisatie, en/of met de
afstand tussen het bestuur en burgers toeneemt. Onderzoek
relatief afnemende contactmogelijkheden met raadsleden en
laat zien dat inwoners van heringedeelde gemeenten vaak
wethouders (er zijn er immers relatief minder). De werkdruk van
een grotere afstand tot het gemeentehuis ervaren en zich
raadsleden neemt toe, en er bestaat het gevaar van ‘dorpisme’
minder betrokken voelen bij de lokale politiek. Ze kennen
(belang van zekere kernen in het debat voorop stellen in plaats
bijvoorbeeld de gemeentelijke politici niet langer en vinden de
van het algemeen belang).
gemeentepolitiek minder interessant. Als de nieuwe gemeente dit wil voorkomen, zal zij hier expliciet aandacht aan moeten besteden, bijvoorbeeld door kernenbeleid en dorpsmanagers.
Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
64
Voorbeeld: Gemeente Alkmaar
5.5.5
Regio
Wat betekent het scenario voor samenwerking in de regio? Op 1 januari 2015 zijn de gemeenten Alkmaar, Graft-De Rijp
De gevolgen van een bestuurlijke fusie voor de samenwerking in
en Schermer op eigen verzoek heringedeeld. Er ontstond
de regio, zijn afhankelijk van de partnergemeente(n). Als met
zo één gemeente met 105.000 inwoners en 14 kernen. De
een grote gemeente of meerdere gemeenten wordt gefuseerd,
rekenkamercommissie van de nieuwe gemeente Alkmaar heeft
dan zal de nieuwe gemeente minder afhankelijk zijn van de
in 2017 een onderzoek naar de effecten van deze herindeling
regio. Tegelijkertijd zal dan ook de verwachting ontstaan dat de
in de beleving van burgers, organisaties/instellingen en
nieuwe, grotere gemeente, een aanzienlijke bijdrage levert aan
bestuurders en ambtenaren van Alkmaar gepubliceerd. De
de regio. Dat is ook logisch, nu de nieuwe gemeente dat kan
rekenkamercommissie concludeert dat de beleving van de
dragen.
samenvoeging van de gemeenten Alkmaar, Graft-De Rijp en Schermer een geschakeerd beeld oplevert. De herindeling
Wat betekent het scenario voor de positie in de regio?
wordt door de diverse groepen verschillend beleefd. Raadsleden
De nieuwe gemeente heeft een steviger en krachtiger positie in
en de vertegenwoordigers van dorpsraden en maatschappelijke
de regio door organisatorische én bestuurlijke schaalvergroting.
organisaties zijn overwegend positief. Zij vinden dat de doelstellingen van de samenvoeging van de drie gemeenten
Dat betekent ook dat de gemeente meer invloed heeft op de regionale ambities.
als professionalisering van de dienstverlening en grotere efficiency, zijn gerealiseerd. De bijna 700 inwoners die via een
5.5.6
digitale enquête hun mening hebben gegeven, zijn kritischer
Met een gemeentelijke herindeling komen de financiën van de
Financiën
en geven aan dat de bureaucratisering is toegenomen evenals
gemeenten bij elkaar; het wordt één financiële huishouding.
de afstand tot het bestuur. Op basis van de resultaten van het
Het vermogen, de verplichtingen en schulden gaan over naar
onderzoek heeft de rekenkamercommissie het vertrouwen
de nieuwe gemeente. Daarom is het zaak om de financiën
dat de voordelen van de herindeling in de beleving van direct
van de fusiepartners van te voren goed door te nemen in een
betrokkenen zal groeien. Relevante aanbevelingen in Alkmaar waren: • Zorg dat naast efficiency en uniformering van werkprocessen, er aandacht blijft voor de menselijke en dorpsmaat. Geef ruimte voor maatwerk. • Communiceer over de gemeente als een gemeente met verscheidene gezichten; stad en dorp naast elkaar. Een dorp is geen stadswijk of kern. • Bestendig en versterk de korte lijnen tussen dorpen en gemeente: bestuurlijk én ambtelijk. • Onderzoek op welke wijze er vanuit de verscheidene gezichten binnen de nieuwe gemeente van elkaar geleerd kan worden, bijvoorbeeld bij het versterken van het vrijwilligerswerk of het organiseren van evenementen. • Benoem expliciet de opbrengst van de positie als grote gemeente en overweeg een communicatieboodschap.
zogenoemde herindelingsscan. Er komt een nieuwe gemeente tot stand waarvoor de inkomsten uit het gemeentefonds (de belangrijkste inkomstenbron) opnieuw worden berekend. Doorgaans verschilt het nieuwe bedrag niet veel van de optelsom van de eerdere bedragen, maar de criteria van de algemene uitkering uit het gemeentefonds kunnen toch een verrassende uitwerking hebben, bijvoorbeeld als de bebouwing van de gemeenten aan elkaar grenst en er een grotere agglomeratie ontstaat. Naast het structurele nieuwe bedrag krijgen de herindelende gemeenten een eenmalig bedrag om de kosten van de fusie te dekken. Afhankelijk van het inwoneraantal loopt dit op tot vele miljoenen. Dit is een groot voordeel van een bestuurlijke fusie boven een ambtelijke fusie, waar de gemeenten geen geld voor krijgen.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
Verdieping: Geen bewijs voor financieel voordeel herindeling
65
5.5.7
Toekomstbestendigheid
De toekomstbestendigheid is afhankelijk van de partnergemeente(n). Doorgaans duurt het na een gemeentelijke herindeling een geruime tijd voordat een
In 2014 publiceerden Maarten Allers en Bieuwe Geertsema van
nieuwe bestuurlijke toekomst onder ogen moet worden gezien.
de Rijksuniversiteit Groningen een onderzoek naar de effecten
De toekomstbestendigheid is ook een van de eisen van het
van herindeling op de uitgaven en het voorzieningenniveau
ministerie van Binnenlandse Zaken; een herindeling tot een
van gemeenten. Zij vervatten de uitkomst in drie conclusies.
nieuwe gemeente die nog steeds geen grote sprong maakt in
Ten eerste is er geen overtuigend bewijs dat herindeling een effect heeft op de totale uitgaven van de gemeente per inwoner; niet naar boven en niet naar beneden. Ten tweede vonden de onderzoekers geen schaalvoordelen bij fusies van kleine gemeenten en/of gemeenten met heterogene politieke voorkeuren. Ook is geen bewijs gevonden voor de stelling dat de schaalvoordelen worden omgezet naar een hoger serviceniveau (in plaats van kostenverlaging). Dit laatste onderzochten Allers en Geertsema door de ontwikkeling van de huizenprijzen te bekijken, vanuit de veronderstelling dat deze sneller stijgen bij een hoger serviceniveau van de gemeente. Fusies betekenen alleen niet dat zonder meer schaalvoordelen kunnen worden ingecalculeerd. Bezuinigingen kunnen ongrijpbaar zijn en het serviceniveau zal na fusies niet per definitie stijgen.
bestuurskracht, wordt niet doorgevoerd.
B
B
66
Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
Hoofdstuk BIJLAGEN 1
In de bijlage treft u een overzicht aan van de samenwerkingsverbanden van Loon op Zand (bijlage 1) en het volledige rapport met uitkomsten van de enquête onder inwoners (bijlage 2).
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
67
Verband
Partners
Doelstelling
Belangrijkste (maatschappelij ke) opgaven voor Loon op Zand
Regio Hart van Brabant
Loon op Zand, Heusden, Waalwijk, Dongen, Tilburg, Hilvarenbeek, Goirle, Oisterwijk, Gilze en Rijen.
Gemeenschappelijke regeling om regionaal opgaven aan te gaan op het gebied van jeugd, arbeidsparticipatie, onderwijs en maatschappelijke ondersteuning, economische zaken en toerisme, milieu en afval, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, verkeer en vervoer. Verder zijn hier bovenlokale jeugdhulptaken ondergebracht.
Economische ontwikkeling (waaronder toerisme); verkeer
Midpoint Brabant
Loon op Zand, Heusden, Waalwijk, Dongen, Tilburg, Hilvarenbeek, Goirle, Oisterwijk, Gilze en Rijen, bedrijven (waaronder Efteling en DMG), onderwijsinstellingen, overige partners
Economisch samenwerkingsprogramma; schakel tussen bedrijven, overheden, onderwijsinstellingen en maatschappelijke organisaties.
Economische ontwikkeling
Arbeidsmarktregio Midden-Brabant
Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg, Waalwijk
Samenwerking tussen gemeenten en UWV van waaruit de dienstverlening aan werkgevers en werkzoekenden wordt vormgegeven.
Baanbrekers
Heusden, Loon op Zand, Waalwijk
Gemeenschappelijke regeling op het gebied van participatie: het helpen naar een (reguliere) baan van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, en het verstrekken van onder andere uitkeringen en bijzondere bijstand.
Arbeidsparticipatie van kwetsbare groepen
Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Hart voor Brabant (GGD)
Loon op Zand, Heusden, Waalwijk, Dongen, Tilburg, Hilvarenbeek, Goirle, Oisterwijk, Gilze en Rijen, Grave, Haaren, Landerd, Meierijstad, Mill en Sint Hubert, Oss, Sint Anthonis, Sint-Michielsgestel, Uden, Vught, ’s-Hertogenbosch, Bernheze, Boekel, Boxmeer, Cuijk.
Gemeenschappelijke regeling voor de uitvoering van de gemeentelijke taken rond de Wet publieke gezondheid en de toezichtstaken rond de Wet kinderopvang. De taken van de GGD zijn verdeeld in een basispakket voor alle gemeenten en facultatieve plustaken.
Corona
Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB)
Loon op Zand, Waalwijk, Heusden, Dongen, Tilburg, Hilvarenbeek, Goirle, Oisterwijk, Gilze en Rijen, Altena, Geertruidenberg, Oosterhout, Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Breda, Drimmelen, Moerdijk, Etten-Leur, Zundert, Rucphen, Halderberge, Roosendaal, Steenbergen, Bergen op Zoom, Woensdrecht, provincie Noord-Brabant.
Gemeenschappelijke regeling om taken uit te voeren op het gebied van het omgevingsrecht en een bijdrage te leveren aan een leefbare en veilige werk- en leefomgeving van de regio Midden- en West Brabant.
Invoering omgevingswet, milieu, vergunningverlening, toezicht en handhaving.
RES-regio Hart van Brabant
Provincie Noord-Brabant, gemeenten Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg, Waalwijk, waterschappen Aa en Maas;, Brabantse Delta, De Dommel.
Samenwerking om met maatschappelijke betrokkenheid te komen tot regionale keuzen voor de opwekking van duurzame elektriciteit, de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en de daarvoor benodigde opslag en energie infrastructuur.
Energietransitie
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant
Alphen-Chaam, Altena, Baarle-Nassau, Bergen op Zoom, Breda, Dongen, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Gilze en Rijen, Goirle, Halderberge, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Moerdijk, Oisterwijk, Oosterhout, Roosendaal, Rucphen, Steenbergen, Tilburg, Waalwijk, Woensdrecht, Zundert.
Gemeenschappelijke Regeling op het gebied van brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing en het voorzien in een gemeenschappelijke meldkamer.
Corona
Regionale Ambulancevoorziening Brabant Midden-West-Noord (RAV)
Loon op Zand, Altena, Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Bergen op Zoom, Bernheze, Boekel, Boxmeer, Boxtel, Breda, Cuijk, Dongen, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Gilze en Rijen, Goirle, Grave, Haaren, Halderberge, ’s-Hertogenbosch, Heusden, Hilvarenbeek, Landerd, Mill en Sint Hubert, Moerdijk, Oisterwijk, Oosterhout, Oss, Roosendaal, Rucphen, Schijndel, Sint Anthonis, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode, Steenbergen, Tilburg, Uden, Veghel, Vugt, Waalwijk, Woensdrecht, Zundert.
Gemeenschappelijke regeling om het verlenen van ambulancezorg en het in stand houden van een meldkamer ambulancezorg uit te voeren.
Equalit
ABG-gemeenten, Goirle, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Oosterhout, Steenbergen, Woensdrecht, Zundert, Omgevjngsdienst Midden- en West Brabant, werkbedrijf Midzuid
ICT-samenwerkingsverband; formeel onderdeel van de gemeente Oosterhout
Bedrijfsvoering
Langstraatgemeenten
Loon op Zand, Waalwijk, Heusden; op toerisme ook Dongen
Informele samenwerking op werken, wonen en participatie. Toeristische gebiedspromotie Langstraat.
Huisvesting (ook arbeidsmigranten), toerisme
Overige regionale samenwerking
Loon op Zand, Dongen
Operationele samenwerking, bijvoorbeeld in een Dienstverleningsovereenkomst Openbare Verlichting waarbij Dongen realisatie, beheer en toezicht op werkzaamheden verzorgt.
B
Rapport
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
Uitkomsten van een inwonerspeiling in de gemeente Loon op Zand
www.ioresearch.nl
Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam
Rapportnummer 2021/78
Datum februari 2021
Opdrachtgever Gemeente Loon op Zand
Auteurs Wietse van Engeland Femke Giesen
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
2 van 27
Inhoudsopgave 1
Inleiding _____________________________________________________________________________ 4 1.1 1.2
2
Ervaringen en verwachtingen ________________________________________________________ 6 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
3
Aanleiding ______________________________________ 4 Aanpak van het onderzoek _____________________________ 4
Betrokkenheid bij de gemeente __________________________ 6 Waardering bestuur van de gemeente ______________________ 7 Verwachtingen ten aanzien van de gemeente __________________ 9 Belangrijke thema’s in de gemeente _______________________ 10 Bijdrage inwoners van de gemeente ________________________ 11
Toekomst van de gemeente ________________________________________________________ 13 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4
Bedreigingen _____________________________________ 13 Kansen ________________________________________ 14 Toekomstverwachting gemeente _________________________ 14 Toekomstverwachting wijk of buurt _______________________ 15 Omgaan met vraagstukken _____________________________ 17 Bestuurlijke vorm van de gemeente ________________________ 19 Huidige koers ___________________________________ 20 Regiegemeente ___________________________________ 21 Ambtelijk fuseren _________________________________ 22 Bestuurlijk fuseren _________________________________23 Betrokkenheid bij buurgemeenten _______________________ 24 Tilburg _______________________________________ 24 Heusden ______________________________________ 25 Waalwijk ______________________________________ 25 Dongen _______________________________________ 26
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
3 van 27
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
Net als andere gemeenten krijgt de gemeente Loon op Zand te maken met steeds meer taken vanuit het Rijk en de Provincie. Bovendien worden bestaande taken ingewikkelder en veranderen wensen van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. De gemeente wil daarom graag van de inwoners weten wat zij belangrijk vinden en van de gemeente verwachten. Nu en in de toekomst.
1.2
Aanpak van het onderzoek
Vragenlijst In samenwerking met de gemeente Loon op Zand zijn de onderzoeksvragen uitgewerkt tot een vragenlijst. In de vragenlijst konden inwoners laten weten wat zij belangrijk vinden voor de toekomst van de gemeente Loon op Zand. Onderwerpen die belangrijk zijn, zoals woon- en leefomgeving, de zorg en de dienstverlening van de gemeente, kwamen aan bod. Daarnaast werden er in de vragenlijst vragen gesteld over hoe inwoners de toekomst van de gemeente Loon op Zand zien en hoe betrokken ze zijn bij buurgemeenten van Loon op Zand. Deze vragenlijst werd via een online enquête onder inwoners afgenomen.
Veldwerk In december 2020 is aan 3.000 inwoners van Loon op Zand benaderd via een brief om deel te nemen aan het online onderzoek. Inwoners die het onderzoek liever schriftelijk invullen konden een papieren vragenlijst aanvragen. In totaal hebben 1.118 inwoners meegedaan aan het onderzoek, 859 uit de steekproef en 259 via de open link, een respons van 29 procent op de benadering per brief.
Respons naar kern Kern
Aantal respondenten
%
De Moer
117
11%
Kaatsheuvel
560
50%
Loon op Zand
434
39%
Totaal
1.111
100%
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
4 van 27
Analyse • De respons van het onderzoek is ruim voldoende om betrouwbare uitspraken te kunnen doen. • •
•
•
De meeste resultaten worden gepresenteerd in de vorm van percentages van alle inwoners van 18 jaar en ouder. Als er verschillen worden benoemd in het rapport, bijvoorbeeld tussen de kernen van de gemeente Loon op Zand, dan berusten deze op significante verschillen. Dit betekent dat de verschillen dusdanig groot zijn dat ze niet aan toeval te wijten zijn. De resultaten voor inwoners zijn gewogen op leeftijd en geslacht en kern. Dit betekent dat de verhoudingen zijn teruggebracht naar de werkelijk bestaande verhoudingen in de gemeenten. Groepen die in het onderzoek zijn oververtegenwoordigd krijgen een kleiner gewicht, terwijl groepen die zijn ondervertegenwoordigd een groter gewicht krijgen. Op deze manier zijn de resultaten representatief voor de gehele gemeente Loon op Zand wat betreft deze achtergrondkenmerken. Indien de percentages niet optellen tot 100 procent is dit het gevolg van afrondingsverschillen. In de resultaten zijn bij de berekening van de percentages de antwoorden ‘weet ik niet’ en ‘niet van toepassing’ niet buiten beschouwing gelaten, omdat deze categorieën betekenisvol kunnen zijn.
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
5 van 27
2
Ervaringen en verwachtingen
In dit hoofdstuk komt de betrokkenheid die inwoners ervaren bij de gemeente en hun wijk en buurt aan bod. Ook gaan we in op hoe de inwoners aankijken tegen het bestuur van de gemeente Loon op Zand, de verwachtingen die inwoners hebben ten aanzien van de gemeente en de zaken die zij belangrijk vinden in de gemeente. Tot slot presenteren we de uitkomsten op de vraag in hoeverre inwoners kunnen bijdragen aan de kwaliteit van leven in de gemeente.
2.1
Betrokkenheid bij de gemeente
Inwoners van de gemeente Loon op Zand zijn gevraagd in hoeverre ze betrokken zijn bij wat leeft en speelt in hun gemeente en in hun buurt of wijk. Iets meer dan de helft van de inwoners voelt zich betrokken bij de gemeente en 65 procent voelt zich betrokken bij de buurt of wijk (zie figuren 2.1 en 2.2). Kijken we naar de verschillende woonkernen dan zien we dat de inwoners van de Moer zich wat minder vaak betrokken voelen bij wat leeft en speelt in de gemeente (48% voelt zich betrokken of zeer betrokken), maar zich wel vaak betrokken voelen bij hun buurt of wijk (69% voelt zich betrokken of zeer betrokken). De inwoners van Loon op Zand voelen zich meer betrokken bij de gemeente (62% voelt zich betrokken of zeer betrokken) en ook bij hun buurt of wijk (72% voelt zich betrokken of zeer betrokken). Figuur 2.1- Betrokkenheid bij gemeente In welke mate voelt u zich betrokken bij wat er leeft en speelt in de gemeente Loon op Zand?
De Moer
7%
Kaatsheuvel
9%
Loon op Zand
41%
41%
14%
Totaal 0%
34%
48%
10%
Zeer betrokken
32%
24%
44%
20%
Betrokken
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
30%
40%
Neutraal
60%
Weinig betrokken
15%
5%
12%
4% 1%
11%
3%
12%
3%
80%
100%
Niet betrokken
Weet niet /n.v.t.
6 van 27
Figuur 2.2- Betrokkenheid bij buurt of wijk In welke mate voelt u zich betrokken bij wat er leeft en speelt in uw buurt of wijk?
De Moer
21%
Kaatsheuvel
14%
Loon op Zand
26%
48%
18%
0%
Zeer betrokken
19%
45%
24%
Totaal
2.2
48%
20%
Betrokken
40%
Neutraal
10%
18%
47%
22%
60%
Weinig betrokken
10% 3%
80%
Niet betrokken
4% 1%
8% 2%
9% 3%
100%
Weet niet /n.v.t.
Waardering bestuur van de gemeente
Aan de inwoners is gevraagd om met een rapportcijfer aan te geven hoe ze het bestuur van de gemeente Loon op Zand beoordelen. Eén op de acht gaf aan het niet te weten en heeft geen cijfer gegeven. De overige 980 inwoners geven het bestuur gemiddeld een 6,0. Een kwart (26%) geeft het bestuur een onvoldoende, iets minder dan een kwart (22%) geeft een 6 en 39 procent geeft een 7 of hoger (zie figuur 2.3). Vergelijken we de verschillende kernen, dan zien we dat de inwoners van Loon op Zand beduidend minder tevreden zijn over het bestuur dan de inwoners van Kaatsheuvel en de Moer. Zij geven het bestuur gemiddeld een 5,6 en 37 procent geeft een onvoldoende. In Kaatsheuvel en de Moer ligt het gemiddelde rapportcijfer op een 6,3 respectievelijk een 6,2. Er zijn drie veel genoemde redenen voor inwoners om een 5 of lager te geven. Vaak zijn deze inwoners in z’n algemeenheid ontevreden over het bestuur. Sommigen noemen dat er slechte of onvoldoende besluiten worden genomen, dat het ontbreekt aan kennis en kunde of dat er te weinig visie is. Sommige inwoners maken hierbij ook opmerkingen over het ambtelijk apparaat: dat er personeelstekorten zijn of dat het ontbreekt aan expertise.
• “Alle goede bedoelingen ten spijt ontbreekt de bestuurlijke kwaliteit op raad- als college niveau” • “Bestuurlijk, ambtelijk, politiek gezien is men onvoldoende in staat de gemeente adequaat te besturen en het voorzieningenniveau op een goed peil te krijgen” • “De raad heeft niet genoeg kennis om kaders te stellen en te controleren”
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
7 van 27
Ook het financieel tekort is voor veel inwoners een reden om het bestuur van de gemeente Loon op Zand een laag rapportcijfer te geven. • “Het financieel tekort had nooit mogen ontstaan. De Jeugdzorg en het financieel ontstaan tekort daaruit geeft aan dat er geen deskundige sturing/controle aanwezig is” • “Wetering en De Werft, overschot van een ton werd ineens 4 miljoen in het rood. Weten niets van budgetten jeugdzorg, laten alles gebeuren” • “Het grote tekort op de begroting vind ik een wanprestatie, ook omdat het college dit blijkbaar niet heeft zien aankomen” Een derde, minder vaak genoemde reden, voor het lage rapportcijfer is dat inwoners het gevoel hebben dat er onvoldoende naar hen wordt geluisterd, dat er weinig contact is met de inwoners, dat de gemeente moeilijk bereikbaar is en slecht communiceert. • “De ambtenarij is niet gemakkelijk toegankelijk” • “Het bestuur luistert niet naar inwoners” • “Communicatie met bewoners kan veel beter. Beleid is niet altijd duidelijk” • “Contact met de gemeente is erg moeizaam. Ook hoor ik van anderen veel verhalen over moeizame en onvriendelijke communicatie met de gemeente” De inwoners die het bestuur van de gemeente waarderen met een 7 of hoger geven vaak als reden dat het bestuur betrokken en goed bereikbaar is en dat er goed wordt gecommuniceerd.
• “Altijd betrokken en prima te bereiken” • “Betrokken, luistert naar inwoners” • “De communicatie is vooral afgelopen jaar verbeterd en daarin is ook bestuur meer zichtbaar geworden” • “Heldere communicatie. Daadkracht en zichtbaarheid burgemeester. Laagdrempelige toegang naar wethouders en raadsleden” Ook wordt vaak vermeld dat de zaken gewoon redelijk of goed geregeld zijn. • “Gaat niet slecht over het algemeen, maar in sommige zaken zou fermer doorgepakt mogen worden” • “Alles is goed geregeld behalve het begrotingstekort” • “Bestuur straalt rust en vertrouwen uit” • “Ze zijn betrouwbaar, zaken op orde, transparant” Tot slot wordt regelmatig de betrokkenheid en zichtbaarheid van de burgemeester als reden genoemd voor een voldoende. • “De betrokkenheid van de burgemeester” • “Burgemeester profileert zich goed en zij is dient ook als spreekbuis van het bestuur” • “Complimenten voor de burgemeester, die is zichtbaar aanwezig bij activiteiten en heel betrokken”
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
8 van 27
Figuur 2.3- Beoordeling van het bestuur Kunt u met een rapportcijfer aangeven hoe u het bestuur van de gemeente Loon op Zand beoordeelt?
40% 32% 31%
30%
28% 25% 23% 22% 22%
23%
20%
10%
0%
8% 6% 6% 6% 5% 3% 3% 3% 2% 3% 3% 2% 1% 1% 2% 1% 1
2
3
4
15% 12% 12% 10%
1% 1%1% 5
De Moer Column N %
2.3
14% 12% 12% 9%
12% 11% 10% 8%
6
7
8
9
10
weet ik niet
Kaatsheuvel Column N %
Verwachtingen ten aanzien van de gemeente
We hebben de inwoners gevraagd welke verwachtingen zij hebben ten aanzien van de gemeente. Men kon meerdere antwoorden kiezen. Voor nagenoeg alle verwachtingen geldt dat ze van toepassing zijn voor het merendeel (58 – 66%) van de inwoners (zie figuur 2.4). Inwoners verwachten vooral dat zij betrokken worden bij het opstellen van nieuwe plannen. Slechts vier procent van de inwoners verwacht een gemeente die bestuurt en de bewoners daar niet bij betrekt. Wanneer we naar de afzonderlijke woonkernen kijken, zien we dat de inwoners van de Moer minder vaak verwachten dat zij betrokken worden bij het opstellen van nieuwe plannen (57%) of dat er regelmatig om hun mening wordt gevraagd (50%). Acht procent van de inwoners geeft aan dat zij andere verwachtingen hebben. Zij verwachten dat de gemeente luistert naar de inwoners, openstaat voor hun meningen en ook iets doet met de inbreng van inwoners. Daarnaast verwachten zij dat de gemeente de basis op orde heeft en financieel gezond is. Ook wordt van de gemeente verwacht dat zij transparant en eerlijk is.
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
9 van 27
Figuur 2.4- Verwachtingen ten aanzien van de gemeente Wat verwacht u van de gemeente? Meerdere antwoorden zijn mogelijk 57%
Dat zij bewoners betrekt bij het opstellen van nieuwe plannen
66% 69% 66%
Dat zij bewoners de ruimte geeft om zelf met plannen en initiatieven te komen
65% 61% 66% 63%
Dat zij bewoners informeert over nieuwe plannen
57% 66% 59% 62% 50% 61% 56% 58%
Dat zij regelmatig naar de mening van bewoners vraagt Dat zij bestuurt en de bewoners daar niet bij betrekt Iets anders, namelijk
De Moer
2.4
4% 4% 3% 4% 3% 6% 10% 8%
0% 20% Kaatsheuvel
40% Loon op Zand
60% Totaal
80%
Belangrijke thema’s in de gemeente
De inwoners kregen een lijst met thema’s voorgelegd met de vraag in hoeverre zij deze belangrijk vinden voor de gemeente. In figuur 2.5 wordt het percentage inwoners dat het onderwerp heel belangrijk of belangrijk vindt, getoond. Nagenoeg alle inwoners (97%) vinden gezonde financiën van de gemeente en het onderhoud van de openbare ruimte belangrijk of heel belangrijk. Ook de kwaliteit van de dienstverlening, de betaalbaarheid van de lokale belastingen en de voorzieningen in de buurt worden door bijna alle inwoners (heel) belangrijk gevonden. Het minst vaak vinden de inwoners duurzaamheid en de energietransitie en de ontwikkeling van recreatie en toerisme belangrijk, al zijn het nog altijd 76 respectievelijk 71 procent die dit (heel) belangrijk vinden. Kijken we naar de verschillende woonkernen dan valt op dat de inwoners van de Moer een aantal thema’s, zoals openbaar vervoer en bereikbaarheid en voorzieningen, beduidend minder belangrijk vinden. Terwijl het bewaren van het ‘eigen’ karakter van het dorp of wijk door de inwoners van de Moer juist vaker (heel) belangrijk wordt gevonden (89%). De inwoners van de Moer noemen ook het behoud van de basisschool een belangrijk thema voor de gemeente.
Andere belangrijke zaken die zijn genoemd door de inwoners van Loon op Zand en Kaatsheuvel zijn de inrichting en het onderhoud van de publieke ruimte en de leefbaarheid in de woonkernen waarbij het gaat om de voorzieningen, het verenigingsleven, sportfaciliteiten en activiteiten. Ook de mate waarin de gemeente de inwoners betrekt, informeert en de mate waarin de gemeente bereikbaar is, noemen verschillende inwoners als belangrijk thema.
Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
10 van 27
Figuur 2.5- Belangrijk in de gemeente Wat is voor u van belang in uw gemeente? – belangrijk of heel belangrijk 93% 97% 97% 97% 93% 99% 96% 97% 92% 96% 96% 96% 91% 96% 91% 94% 83% 96% 93% 93% 84% 92% 91% 91% 87% 89% 86% 88% 89% 81% 88% 85%
Gezonde financiën van de gemeente Onderhoud van openbare ruimte (straten, fietspaden, stoepen en het groen) Kwaliteit van de dienstverlening Betaalbaarheid van de lokale belastingen Voorzieningen in de buurt Kwaliteit van visie en plannen Betrokkenheid van de gemeenschap bij de gemeente Het bewaren van het ‘eigen’ karakter van uw dorp of wijk 67%